控制型参与：农村集体产权改革中的行政与民主——基于湖北宜城改革试点单位的研究

作者：杨　明  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《广西大学学报（哲学社会科学版）》 2020年第2期  发布时间：2020-07-12  浏览次数： 1499次

【摘　要】参与是民主最为直接的体现，但是参与受行政关系的影响。在新一轮的农村集体产权改革实践中，政府控制着改革的整体进程、框架，但政府的行政行为并不会完全替代、阻止农民的民主参与，农民依然能够有序参与，且这种参与对改革结果形成了实质性影响。行政对改革中农民参与的规制、影响形成了一种控制型参与，政府的行政控制决定着农民参与空间，影响着参与效度，进而也就决定了参与类型和民主程度。在这种控制型结构中，农民参与表现出了经常性和偶然性、多样性和专门性的特点，并由此形成了强民主、较强民主、有限民主及弱民主四种不同的农民民主类型。

【关键词】民主参与；行政控制；农村基层民主；农村集体产权改革

长期以来，西方学术界存在一个普遍的观点，认为中国处于一种强国家一弱社会的结构形态中，中国共产党的绝对领导使其行政能力极为强大，且难以有效限制，因此中国不可能有民主[1]，即使有民主的形式，也只用来“装点门面”，[2]中国不可能存在真正的民主。西方学者之所以形成这样的认识主要源于其不了解中国国情，更没有深入中国社会实践来深度认识中国。中国基层农村社会存在着丰富多样的农民参与和民主形式已成为不争的事实。特别是近年来在由国家推动和实施的农村集体产权制度改革过程中，农民不仅能够有序参与，还能够广泛行使民主权利，体现其主体地位。只是农民的这种参与和民主是在行政规制和规范框架下的，但并非意味着这是虚参与和假民主。中国农民的这种参与和民主与西方畅谈的选举性、竞争性的参与和民主存在着巨大差异，但仍然体现出了民主的实质精神和应有的效用。本文以湖北省宜城市的农村集体产权制度改革过程为研究对象，考察政府行政控制下的农民参与和民主形态。

一、文献综述与问题意识

行政与民主的关系一直是备受关切的重大课题。“民主”一词源于古希腊，它的最初含义是“人民的统治”，是指由人民行使权力共同治理国家。因此，就民主的本质来看，民主所要解决的主要是国家权力的归属问题，即“由谁统治”的问题。在西方，著名行政学家威尔逊在很早之前便以此为基础提出了政治与行政二分的观点，认为政治与行政不同，民主是政治所追求的目标，而行政则应以效率至上[3]。但民主和效率常难以兼顾，若求民主，则很难达成效率，而要讲效率，又必然难以兼顾民主[4]。因此，在很多早期西方学者看来，民主与行政非但不是朋友，还常表现为敌人。直到20世纪后半叶，以效率至上的传统行政模式不断遭遇危机，要求在行政中引入民主以限制行政权力的呼声愈益高涨，才重新引发了对行政的价值取向和组织设计原则的反思，民主和行政才开始相遇并趋向融合。“民主不只是国家组织的基本原则，也应该民主地行政，让民主哲学渗透行政机器”[5]，这成为西方学者新的共识，并力图以更有力的回应和多渠道的沟通创造出更加有效、认同度更高的行政。民主行政作为典范也就成为西方“行政重建”的新取向。可见，西方学者关于行政与民主关系研究的出发点主要在于后者如何限制前者，以确保自由价值的实现。

国内学者的研究方向主要聚焦在农村基层行政与民主实践，研究内容更突出农民自治及参与。[6]从研究成果来看，代表性的理论认识主要有以下几种。

一是行政弱民主论。所谓行政弱民主论，是指随着农村基层治理科层化、行政化趋势的不断增强，以及治理专业化、复杂化的需要，认为“行政重心下移”是必然趋势[7]，行政治理已经逐渐或必然取代民主自治成为新的治理趋向。这种理论认识形成的原因主要包括两方面。一方面是基于对农村民主自治失效的反思。这部分学者看到了村民自治在实践中的虚弱性和形式化，认为村民自治并没有发挥应有的治理效用，村民参与自治的载体——村民委员会已逐渐成为政府在村庄中的延伸，村民自治实质上已经沦为“村委会自治”、行政自治。[8]导致这种现象的主要原因是政府对村庄行政控制的加强以及对村级组织的官僚化建设，以此增强自身行政能力，缓解自上而下的行政压力。[9]另一方面，则是基于行政权力在村庄延伸的思考。认为随着行政资源向村庄输入、科层化的延伸、项目治理方式的推行及以公共服务为本的治理体系的建设等，农村治理中出现了明显的“行政吸纳自治”[10]“资源消解自治”[11]、行政标准取代自治标准[12]等行政挤压自治民主的现象，村庄公共生活中的话语空间、参与空间被极大压缩。与上述思考不同，也有学者从治理效度出发，认为行政取代民主自治，实现村干部的国家化和专业化，更有利于提升农村治理水平[13]。

二是行政强民主论。强调行政的主导性不同，注重行政的积极自主性，认为行政力量在农村社会中的增强并不一定会弱化民主，反而会更有利于形成民主参与氛围、推动民主制度建设以及保障农民民主权利的实现。如陈毅就认为行政在追求高效治理的过程中，也会凭借其自身的积极自主性，“主动拥抱民主价值”，尊重农民的利益判断和自有选择，从而构建“非强制性行政”或“非权力性行政”[14]。冷波更加强调行政力量增强对农村民主治理的积极意义，认为行政是民主发展的重要支撑，行政资源及行政动员能力的增强，更加有利于调动农民参与的积极性和建立民主决策的规则与框架[15]。赵秀玲则基于行政与自治的互动，认为不同于传统行政，现代化行政方式的转变和范围的明晰，将“赋予民主自治更大的空间和自由度”，从而更好地发挥农村基层民主自治功能[16]。王诗宗从政府与农民关系[17]、仇叶从行政治理方式[18]等角度出发，认为行政权力在村庄中的延伸是规范性的延伸，不仅会为村庄民主创造空间，还是农民民主权利保障的重要路径。可见，在以上这些学者看来，行政不仅不是民主的敌人，还是实现民主的重要途径和主要推力。

三是行政民主均衡论。所谓行政与民主均衡，主要是基于行政与民主各自的内含价值和效用而进行的关系建构，其理想目标是探寻行政与民主间合理的结合方式，保证行政与民主之间的适度张力。景跃进从村庄治理主体功能出发，认为行政权力的下渗加深了村庄的行政化，但也推动了村庄不同治理主体间的角色分工，出现了“选择性行政化”现象，不同类型主体作用的发挥将更有助于行政与自治民主间的均衡发展[19]。吴毅等讨论了行政与自治两者的关系，拜茹讨论了行政-党组织-自治三者的关系，进一步明晰了村级治理主体的角色定位，认为应该实现“复合二元结构”[20]“一核三元构造”[21]。郭小聪、朱政等在此基础上，进一步讨论了行政与民主的均衡实现机制和途经，提出“轮流出价博弈”[22]“半行政化”[23]和协商参与[24]等三种解释路径。

可见，基于不同的实践国内外学者对行政与民主的关系有着明显不同的认知，国外学者更强调民主对行政的限制与对抗，而国内学者则更关注行政与民主的协调和融合，并尝试以此为基础构建中国特色民主理论，以增强经典民主理论对我国民主实践解释的可适性。不论是西方理论，还是国内农村实践，均为我们理解和认识民主提供了重要启示。但我们也要注意到以上研究还存在的不足，一是理论方面的不足，既有研究大都从“国家一社会”的视角出发，主要研究的是社会民主，忽略了国家与社会整体性这一重要的理论维度；二是实践方面的不足，既有研究不仅难以全面解释农村治理行政化的剧烈变迁，也难以回应行政化趋势下农村治理体系构建的方向。参与是民主最为直接的体现，因此，本文系统考察农民在改革中的参与情况、参与形式及影响因素，并讨论我国农村基层的民主形态和民主程度。

二、农村集体产权改革与农民参与

2013年中央政府提出农村集体产权制度改革，2015年启动首批试点，计划2021年完成全部改革任务。由于改革事关亿万农民的切身利益，所以中央采取了分批试点、逐步推广的改革思路，至2019年9月，全国已完成三批试点，共15.2万个村完成改革任务。本文所研究的湖北省宜城市便是第三批改革试点县之一。

（一）产权改革开展及过程

中央推动农村集体产权改革的目标是，明晰农村集体资产归属，保障农民作为集体经济组织成员权利，积极发展股份合作，赋予和完善农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等各项股份权能。简而言之，就是除已承包到户的土地外，农村的所有集体资产、资源、资金，通过股份化的形式量化到集体经济组织成员，并以此为基础发展农民集体股份合作社。可见，此次改革实际上是对农村集体利益关系的重新明确和调整。

正因为改革的重要性和复杂性，中共中央和国务院直接领导了此次改革，并经由中央深改组会议和中央政治局常委会审议出台了该项改革的专项指导意见，作为此次改革的纲领性文件。总的来看，农业农村部是此次改革的直接推动者，采用了举办改革培训班、工作联系、经验交流、第三方评估、书面通报和检查督导等多种方式指导和督促地方进行改革。各试点省、市、县是改革任务的直接落实者，从改革实践来看，省、市两级党委和政府主要肩负改革的领导责任，依据中央要求和地方实际出台总体改革指导意见，指导改革；县区政府是改革的实际设计者，依据上级政府的要求明确具体改革任务，制定改革方案、改革框架等；乡镇是改革的实际执行者，按照上级政府的要求推进改革，是政府与农民最早的接触点；村组是改革的主体、组织者、参与者，在政府指导下组织农民具体开展改革工作。可见，改革的推进过程也是任务的传递过程，这种传递不仅是改革精神的传递，也是改革要求和既定改革框架的传递。

宜城的改革也大致沿着上述过程开展。在中央和省市出台的指导意见、实施意见的基础上，宜城出台了自己的改革实施方案。方案除明确改革思路、改革任务和改革框架外，还明确了改革分工、工作步骤及时间节点等。从改革任务来看，宜城仅明确了中央提出的五项改革中的四项作为改革内容，因改革设计者认为“时机不成熟，需求体现不明显”而未将赋予股份权能纳入改革范畴；从工作具体开展来看，宜城针对四项改革任务分别出台了专项指导意见和工作方案，并明确了“三会五阶段十六步”的具体改革工作流程。乡镇依据上级政府的改革方案、工作推进要求等，制定各自的改革实施方案，指导村庄按上级政府要求开展相关工作。村庄则在政府改革方向的指导下，依据村庄实际或村民要求，完善、补充和调整上级政府的改革方案，形成各村自己的改革办法和标准，当然，这些方案和标准形成后均需要上报政府部门审核备案。从改革实践来看，各级政府通过改革传递控制改革的内容、程序和整体进程，但这种传递和控制也并非是完全线性的，而是存在明显可选择和调适的空间。

（二）行政压力与改革策略

为有效推动改革，宜城采取了多种方式整合改革力量。不仅成立了以“四大班子”主要领导为组长，市级各部门“一把手”和乡镇党委书记为组员的改革工作领导小组，还建立了党委政府主要领导包镇、部门抽调专门人员包村的责任机制。同时，在乡镇、村也成立了改革领导小组、工作专班，由乡镇党委书记和村党支部书记直接负责，并督促参与改革的乡镇村领导干部和工作人员签订承诺书，明确责任。此外，为确保改革进度，宜城还建立了改革督办通报制度、项目拉练制度、问责制度和督办督促制度，对改革进度不佳、完成质量不高的乡镇村领导干部进行通报、约谈和问责。市委书记虽不作为改革的直接负责人参与改革，但多次参与改革推进会，并将其作为市常委会的日常研究工作。可以说，宜城在举全市之力推动该项改革，也正是在这样的氛围下，宜城的改革体现出了明显的行政控制色彩。

1.行政确定改革框架

宜城市农业农村部门在改革启动前便通过交流学习明确了改革思路。因此，在改革启动和准备阶段不仅制定了改革实施工作方案，明确了改革内容、实施步骤、主要责任分工和时间节点，还通过制定成员资格认定指导意见，明确规定了成员资格的认定原则和条件；制定清产核资方案，详细规定清产核资的具体范围、内容等；制定集体经济组织组建意见，明确集体经济组织的组建条件、标准等。可以说，宜城在改革之初便通过制定细致的改革方案明确了改革框架，这也就意味着为乡镇村开展改革工作划定了活动边界。从改革实际情况来看，乡镇、村很难突破上级政府既定的改革框架。

2.行政规定改革程序

宜城改革的一个重要特点是注重改革程序建设。从调查来看，宜城在改革中不仅制定了从宣传发动到总结验收，共计五阶段十六步的总体改革工作流程，还细致规定了每个工作步骤内的具体工作内容。此外，在每个阶段的改革中也可以见到具体的工作程序要求，如在集体成员界定中明确了7项操作程序，在清产核资中明确了11项操作程序，组建集体经济组织则有6项具体程序。该市改革过程中常见的流程图也是注重改革程序的重要体现。这些程序内容的规定实际是改革框架的进一步延伸，不仅给乡镇村落实改革提供了具体的标准要求，也是上级政府考核改革成果的重要指标。因此，这些改革程序的规定实际上是行政对改革内容、进程等控制的进一步强化。

3.行政审核改革标准

除了市级层面的统一指导外，宜城各乡镇、村也成立了改革领导小组和相应的工作专班，除按照市级要求推动改革工作外，其也是改革的主体和执行者。因各乡镇、村集体经济历史发展不同，集体资产体量不同，成员流动程度也不同，这也就注定了市级层面的改革方案无法覆盖每个乡镇、村的情况。因此，为了提高改革质量，宜城在推动改革的过程中明确要求各乡镇、村对照市级改革和工作方案，制定各自的改革标准和工作方案。当然，这些改革标准和工作方案均需通过上级政府审核才能执行，村组的改革标准和方案由乡镇审核，乡镇的需上报市级部门审核。此外，对于未在改革标准、方案中体现的特殊情况，也需向上级部门请示明确处理意见。通过这一方式上级政府便能够有效掌握乡镇、村改革的具体情况，并确保其在规定的改革框架内推进开展工作。

4.行政审核改革结果

除了对改革方案、标准和过程进行控制外，对于改革结果的审核也是行政控制改革的重要体现。一方面，宜城制定了详细的村级改革档案资料管理目录，要求各村依照改革工作程序要求，梳理改革中的档案资料，如各村具体的改革方案、村民会议表决案、村民签字表等，以便各村自查自检，也备上级政府检查、核准。另一方面，宜城在改革后期还针对乡镇、村开展了专项改革质量评价工作，评价中发现的问题除通报乡镇、村外，还在全市发布了18类共性问题，要求其他乡镇、村对照整改，对于一些重大问题则采用市重大项目督办制度予以单独督办，并将其纳入干部综合考评范围内。对改革结果的审核不仅是对改革质量的把关，实际上也是对改革内容、改革过程和改革标准的重新检视。

（三）民主参与空间及程度

尽管宜城的改革体现出了明显的行政控制色彩，但从实际改革情况来看，宜城并没有如我们通常所认识的一样，出现简单化、“一刀切”式的改革现象，绝大多数乡镇、村也呈现出了各自的改革特点。宜城不仅没有因改革引发农村社会矛盾，而且通过改革确实取得了成效，农民对改革表现出较高的认同。究其缘由，主要在于宜城在以行政方式推动改革的同时，尤其注重为农民的民主参与留下足够空间，充分发挥民主参与效用。从改革过程来看，农民的民主参与主要体现在以下几个方面。

1.方案的选择及调整

虽然市镇两级政府均制定了统一的改革方案和指导意见，但在规定一般性条件和标准的同时，也为民主参与和选择留足了空间。一是民主补充的空间。对于上级改革方案或指导意见未提及的情况，可通过村民大会或村民代表大会进行补充和完善。如在集体成员身份界定中，在政府规定的一般性条件之外，成员大会或村民代表会议同意接纳也是获得成员身份的重要标准之一。二是民主选择的空间。针对各村在改革实践中可能存在的具有明显争议且政府不便统一规定的问题，常采取的解决办法是提供合理的方案供村民大会或村民代表大会选择。三是民主调整的空间。除因法律和政策规定不宜调整的外，各村在改革实践中均能通过民主决策的方式对确实不适合村庄实际情况，或引发较大矛盾争议的规定进行调整，当然这种调整必须以获得上级政府许可为前提，如成员界定标准、股权配置办法等。从改革实际情况来看，只要在政策和法律许可范围内，上级政府基本会同意调整。正是这些可补充、调整和选择空间的存在，尊重了村庄和农民民主选择、民主决策的权利，使改革中的村庄能够比较充分地协商、讨论和协调。

2.改革的主体及参与

农民是此项改革的主体，农民参与是改革民主性的直接体现。宜城农民的改革参与首先体现在政府的程序性要求，如每个阶段的改革均有农民民主会议讨论、民主决议、签字确认、结果公示、意见反馈等多个程序，这些程序被政府作为重要的改革指标进行检查考核。此外，宜城农民的改革参与还体现在改革过程中的实际参与。从调查情况来看，农民对改革的实际参与主要体现在以下几个方面。一是直接参与改革工作。宜城各村庄在推进改革过程中均会依据改革内容成立相应的专班，起到协调、确保公正的作用。如清产核资专班、成员界定专班等，这些专班的构成除相关村干部、村民小组长外，还有村民代表及村中的“五老人员”，这些参与者在村中大都享有较高的威望，能在很大程度上反映绝大多数村民的意见、看法。二是参与改革决策。各村在改革中除召开村民代表大会外，还大都会以村民小组为单位召开次数较多的户代表大会，会议内容包括改革内容的宣传与说明、改革方案的表决、成员界定的讨论和股权配置的协商等，所有的改革方案、改革标准均需由村民代表会议或户代表大会表决通过，方可生效实施。三是参与改革成果认定。如果说改革前有关标准和方案的讨论、决策可能无法引发村民的关注，那么事关农民最终利益的结果认定则必然引发农民的高度关注。各村改革成果的认定需要经过三个程序，分别是：民主表决、签字确认和结果公示。三个民主程序的实施给了农民充分讨论、协商、认同的空间和时间，为保证改革的公正性、公开性、透明性提供了可能。

3.意见的表达及空间

能否表达意见及意见的有效程度如何是衡量民主程度的重要指标。从宜城的改革实践来看，农民对改革意见的表达范围较为广泛，一方面，可以对改革方案、改革内容、改革标准提出意见并表达自己的利益诉求，如户籍未迁入的嫁入妇女、农转非但履行集体义务的农户的身份认定等问题均是意见表达的焦点；另一方面，还可以对改革过程和结果表达意见，如规划承包合同的处理、清产核资是否彻底、股权配置是否公平等。这些意见大都会通过政府解释，村民代表会议或户代表会议表决，调整改革方案、标准等形式进行回应，在宜城的改革质量评价中，这些意见能否得到有效处理被作为改革是否有效、合格的重要评价指标。农民表达意见的途径多样，可以直接通过户代表会议、村民代表会议、股东代表大会或村干部进行反映，也可以通过拒绝签字表示反对。在实践中，确有成员因不赞同改革结果而拒绝签字的现象。可见，在宜城的改革中有较好的意见表达氛围和空间，农民不仅有表达的自由，还有选择抵抗的空间。

三、行政控制下的参与和民主

从宜城集体产权制度改革实践来看，在政府行政主导的改革中农民的民主参与主要取决于两类因素。一是政府行政控制因素，包括控制力度和控制方式，这直接决定了农民民主参与空间；二是农民自身参与因素，包括自身努力程度和被动员程度，这在很大程度上将决定农民民主参与的效度。这些因素共同影响着改革进程中的民主程度。

（一）行政控制力度、行政控制方式与民主空间

参与空间是实现民主的前提与基础。从宜城的改革来看，农民民主参与的空间主要取决于行政控制力度和方式，而这些行政控制又主要取决于政府的行政压力和对行政效度的追求。由此，可以这些关键变量为基础对政府行政控制与农民民主参与空间进行类型化分析。如图1所示。

政府的行政控制力度和方式主要取决于行政压力和对行政效度的追求，而这类压力和效度追求主要来自领导和改革部门的重视程度。

第一种，强压力-强效度（a）。主要领导很重视改革，提出明确的改革要求和目标期望，并直接指导和督促改革。在这种情况下，改革实施者既有保证改革速度的行政压力，也有改革效度目标的追求。对改革速度的追求，会使改革实施者采取强控制力度，尽量减少改革中可能出现的分歧；对改革效度的追求，又会迫使其采取宏观的控制方式，通过村庄共同体内部的自我调节实现改革平衡。如图2所示，宏观-强力度的控制结构会形成较大的民主参与空间（ab）。

第二种，强压力-弱效度（b）。在这种情况下，政府主要表现为对改革速度的追求，而弱化对改革效度的保障，政府追求的主要目标是如何尽快完成改革任务。以此为导向，政府将采取强控制力度确保改革的顺利推进，同时强化改革的微观内容和过程控制以降低改革成本。政府采取的主要控制形式是简化改革程序、缩小改革空间，改革实践中容易出现“一刀切”、和简单化改革的情形。基于此，会形成微观一强力度的控制结构（ab1），在该结构中，村庄和农民主要按照政府的要求履行相应程序，民主参与和选择的空间较为有限。

第三种，弱压力-强效度（c）。确保改革效度成为政府行政的主要取向，这决定了政府必须采取更为宏观的行政控制方式，通过行政引导给村庄和农民更多选择、讨论和协商的空间，农民认同、村内一致将成为改革有效性的主要体现。但随着行政压力的减小，政府对改革的行政控制力度也会随之减弱，村庄和农民自身将成为改革的主要推动者，由此，便会形成宏观-弱力度的控制结构（a1b）。在这种情况下，因缺乏改革的动力经常出现假改革、形式化改革的现象，或导致改革无序、村庄矛盾激化，降低、压缩改革的可能和空间，进而缩小农民的民主参与空间和可能的自由选择空间。

第四种，弱压力-弱效度（d）。改革的行政压力减少和行政效度目标要求降低，带来的直接结果便是行政控制力度的减小，如何简单直接地完成工作任务要求成为改革的主要导向，行政控制方式也就更倾向于微观的工作任务传递。由此，便会形成微观-弱力度的控制结构（a1b1）。在这种控制结构中，村庄和农民将处于一种自主状态，从理论上而言，这时的村庄和农民会有较大的参与空间。但因改革常会涉及既有利益关系的调整，面对可能存在的矛盾和问题，基层农村社会常态更倾向于弱化改革以尽可能维持现状，村庄和农民也自然难以有参与的空间和选择的可能。

（二）农民努力程度、被动员程度与民主效度

除民主参与空间外，民主参与效度也是决定民主程度的重要因素。农村集体产权制度改革是政府主导的农村集体基本经营制度建构性改革，从宜城的改革实践来看，主要有两方面因素在影响村庄和农民在改革中的民主参与效度，一是成员自身努力程度，二是被动员的程度。成员努力程度主要是指成员基于自身利益而采取的主动性意见表达、行为参与，被动员程度是指政府为提高改革效能而进行的参与动员；在行政控制模式下，被动员程度在很大程度上反映着农民民主参与的广度和深度。成员自身努力程度和被动员程度的组合可形成不同的参与形式，不同的参与形式将呈现不同的民主参与效度。如图3所示。

第一种，强努力-强动员（a）。有自身利益需求的农民常会进行积极的意见表达和参与，为提升改革的有效性，行政力量也会采取多种方式进行参与动员，扩展参与农民的范围。在这种模式下，行政力量会对农民参与表现出较高的容纳度和及时的回应度，从而形成互动式的参与形态，如宜城各村在讨论改革方案时对农民提出的意见、需求所表现出的积极接纳态度。在这种参与形态中，农民会感受到强参与效度。

第二种，强努力-弱动员（b）。在这种组合中，农民的参与形态主要表现为主动式参与。在这种参与形态下，参与农民的范围较为有限，而且随着动员程度的降低，意味着行政对农民参与重视程度的降低，农民参与对改革进程影响减弱，但因农民努力程度较强，为确保改革的顺利进行，行政依然会进行回应、解释。因而，农民的参与还是能够表现出较强的效度。

第三种，弱努力-强动员（c）。这时农民的参与形式将主要表现为被动参与。在这种参与形式中，农民虽进行了民主参与，但大都只是服从政府和村庄安排，很少会有实质性的表达。所以，农民的民主参与将会呈现出有限效度。

第四种，弱努力-弱动员（d）。通常而言，农民缺乏参与努力和被参与需要，选择不参与或有限参与的形态。在这种参与形态中，因缺乏参与的表达和互动的空间，农民的参与需求常难以得到有效回应，因此，农民的参与效度也最为有限。

（三）参与空间、参与效度与民主类型

从农村集体产权制度改革实践来看，行政控制决定了农民民主参与空间，农民自身的努力程度和被动员程度则影响着参与效度，而民主参与空间和参与效度是影响农民参与范围、体现参与程度和民主性的重要因素。不同参与空间和参与效度的组合可呈现不同的民主参与形态和民主类型。如图4所示。

第一类是强民主类型（a）。在行政主导的改革中，如果农民民主参与空间较大，且表现出较高的参与效度，说明改革不仅有较强的参与需要，而且已经形成了较为有效的参与氛围，宜城的改革就属于这种类型。政府在改革设计时给村庄和农民保留了足够的参与空间，并采取多种方式吸引和动员农民进行民主表达和民主参与，以保证参与效度。在这种结构中，农民的参与主要表现为经常性的多样化参与，由此形成强民主形态。

第二类是较强民主类型（b）。如果农民具有较大的参与空间，但参与的整体效度较低，则会形成较强的民主类型。在这种民主类型中，改革主导者虽然为农民提供了较多的参与机会和参与可能性，但由于农民不愿参与或参与内容有限等原因，民主参与对改革整体进程的影响却较为有限。农民的参与主要表现为偶然性的专门参与。

第三类是有限民主类型（c）。农民的参与表现出较高的效度，说明改革主导者能够对农民参与积极回应，农民参与能够对改革产生实质性影响，但因参与的空间较小，也就决定了农民这种参与影响程度的有限性。在这种结构中，农民的参与将主要表现为少数人经常性的、专门的参与。

第四类是弱民主类型（d）。参与空间较小，参与效度较低，说明政府行政控制力度较大，控制范围较广，且忽视农民的参与。在这种结构中，农民或是没有动力参与，或是很难有效参与，因而民主程度会相当低。

从以上分析可以看出，政府虽然控制着改革的进程，但政府的行政行为并不会完全替代和阻止农民的民主参与。一方面，政府基于不同的行政目标追求会表现出对农民民主参与的需求，以此为导向，政府会主动调整行政控制方式、降低行政控制力度，以给农民的参与创造和留取足够空间。另一方面，为提升行政目标的有效性，政府还会采取多种方式对农民民主参与进行动员，如强化改革与农民间利益关联以提升农民自我参与的努力程度，通过进村、达组、入户等方式提升农民参与的动员力度，拓展动员范围；同时，为降低参与可能会对改革进程所形成的影响，政府常会对农民的意见表达和参与行为积极回应，以确保参与效度。政府的行政控制决定着参与空间、影响着参与效度，进而也决定了农民民主参与的形态。从农村集体产权制度改革过程来看，基层农村社会存在着明显的民主参与，但这种民主参与的范围、程度、效度主要取决于政府的行政控制，呈现出可控制、可引导的特征。

四、基本结论与讨论

基于上文分析，我们可以得出一些基本结论。

第一，行政控制下存在民主参与的可能和空间。西方社会否定中国农村基层民主的主要原因是政府的行政影响与控制，认为民主是限制政府行政权力的重要制度，政府行政权力的扩展和延伸只会弱化农民民主参与，进而导致形式化民主、工具性民主。但从宜城农村集体产权制度改革来看，政府作为改革的主导者决定着改革框架，控制着改革进程，但农民依然能够参与改革过程，进行真实的民主表达、民主决策与民主监督，甚至能够直接影响和决定改革结果；在改革实施过程中，政府也不仅仅追求改革的目标效率，还会通过程序建构、参与动员、积极回应等多种方式保障农民参与及效度，以确保改革的效度。可见，在政府的行政控制下存在民主参与空间和可能，而且在一定程度上政府还是推动农民民主参与的重要力量。

第二，行政控制下的民主程度取决于政府目标导向。政府在农村集体产权制度改革中的效率和效度目标共同决定了行政控制的力度和方式，进而决定了农民民主参与空间。农民民主参与空间的大小直接决定了农民可参与的范围、内容和程度，是农民民主程度的直接体现。除参与空间外，农民的实际参与也是影响民主程度的重要因素。从改革实践来看，农民民主的实际参与主要取决于农民自身的努力，也受政府动员程度的影响。政府在积极追求改革效度的导向下，不仅会采取多种方式强化改革与农民间的利益关联，还会采取多种方式动员农民参与，拓展农民参与的广度与深度，提升农民民主参与的整体效度；而以改革速度为导向的政府，为保障行政效率常会简化参与，弱化农民民主参与，进而影响整体民主效度。因此，政府的目标导向对农村基层民主程度及其发展至关重要。

第三，行政控制下民主的存在价值和限度。在农村集体产权制度改革中，政府的行政控制不一定会弱化农民民主参与，反而是建构农村基层民主框架、推动农民民主参与的重要力量。在合理的行政控制下，农民不仅有较大的民主参与空间，而且政府还会对农民参与进行动员，并对农民参与给予积极回应。政府和农民将会呈现出互动式的参与形态，在这种参与形态中常会表现出强民主类型。这种民主发展模式对我们重新认识行政与民主的关系，推进国家基层政权的建设，提升农村基层治理水平，具有重要的启发价值。但我们也必须注意到行政控制下的民主会呈现不稳定性，行政目标导向的变化会直接影响基层民主程度。加强行政的制度化建设将是应对这一问题的有效选择。

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