议程控制：基层协商中的行政与民主——基于安徽省天长市的实证调查

作者：吴　帅  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《广西大学学报（哲学社会科学版）》 2020年第2期  发布时间：2020-07-10  浏览次数： 1797次

【摘　要】基层民主协商的成功实践，不仅减轻了基层政府的行政压力，也培育了基层群众的民主意识。在政府的行政干预下，安徽省天长市形成了议程控制型的民主协商机制，通过对人员规模、议事边界、议题审定的控制，为民主的落地创设了明确的公共空间。而行政与民主的空间是动态依存的，行政促进民主发展，民主也会限制行政空间的扩张。因此在行政与民主的相互作用下可以形成不同阶段、不同类型的民主形式：无效型民主、紧缩型民主、规范型民主和发展型民主。

【关键词】行政；民主；公共空间；动态

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。因此，民主协商成为新时代国家治理的重要内容之一，是实现基层民主、落实村民自治的重要基础。从当前民主的发展实践来看，在行政干预之下，民主的有效实现仍旧是个难题。在我国，政府主导的行政力量始终贯穿于整个国家的行政体系当中，但是在基层地区却产生了形式多样的民主实践形式，这些成功的民主实践，将行政与民主进行了创新性融合，既降低了基层政府的行政成本，也逐步培育了基层群众的民主意识，为我国基层民主的不断扩大和治理能力的提升奠定了基础。

一、文献回顾与问题的提出

纵观当前的研究，关于行政与民主之间关系的讨论相对较少，国内外学者分别从政府、权力、行政与民主的互动等方面探索，形成了一系列行政与民主之间关系的理论成果。

（一）行政与民主互斥的视角

从行政与民主互斥的视角来看，行政力量与民主之间存在着此消彼长的关联，其同时存在并互相排斥。美国学者巴林顿·摩尔认为，只要中央政府承担的任务或实施的监控活动对社会运行具有决定意义，都会造成传统专制主义的崛起[1]。其本质在于只要行政力量产生实际控制的作用，专制就不可避免。美国另一位学者也开展了类似研究，他认为，科层组织的权力无论是公有的还是私有的，都对公民控制自己生活的能力构成巨大威胁[2]。这一观点重点阐述了科层体制下行政权力的存在会对民主生活产生干扰，两者难以有效平衡。彼得·布劳则从民主的角度出发展开了探讨，其认为，真正的直接民主下不会有相对独立的行政，民主体制的维持与发展要求在行政中体现民主，但是直接民主并不利于行政活动的良好运转[3]。虽然彼得·布劳认为要在行政中体现民主，但民主与行政活动的良好运转之间产生了互斥，这是其主要的结论。总体看来，行政与民主互斥视角下的研究，主要对行政与民主之间的互相排斥、难以有效共存进行了论述。

（二）行政限制民主的视角

从行政限制民主的视角来看，行政与民主之间的关系呈现出行政有效限制民主的特点。国内学者赵成根认为，政府控制是迫切需要实现的制度需求，民主的控制和对于政府权威的要求是不可分割的，行政权力作为政府权威的具体表现，必须对民主进行一定的节制，贯彻有限的、有边界的民主[4]。其重点阐释了行政权力与民主是必须共同存在的，同时行政权力又必须约束民主边界。具体来看，Sharon A认为，公开的公众讨论容易出现各种形式的操纵和欺骗，这些操纵和欺骗不但没有促进自治，反而破坏了自治[5]。可见，不受约束的民主容易产生失败。进一步来看，弗朗西斯·福山认为，政府将权力下放，意味着地方精英或庇护网络能够保持对自身事务的控制，但权力下放的最佳程度无法有效界定，可能会引起腐败等行为的产生[6]。其阐释了行政失控下民主政权可能产生的负面后果。德怀特·沃尔多也秉持同样的观点，他认为，政府中有专业技能的人，或者高水平的行政队伍，其是现代民主社会必要的机构，进而能够维护民主的存在和发展[7]。这一观点同样体现了行政对于民主的引导和控制。总体来看，行政限制民主视角下的研究重点阐述了民主的良好运行需要行政的有效约束。

（三）民主限制行政的视角

从民主限制行政的视角来看，行政与民主之间的关系呈现出民主进、行政退的特点，要通过民主的建设，进一步约束行政力量。刘晓津认为，人民通常通过选举出代表来行使权力，但是却往往失去了对代表的有效控制，因而在现代民主发展过程中，人民可以通过自己的组织和力量，来监督国家的权力行为，从而制约权力，保障自己的权利[8]。其阐释了要依靠社会力量对行政加以约束，从而使民主得以保障，行政得以被限制，这本质上是一种间接的限制。王彩云认为，行政体制改革是推进中国民主政治建设的重要内容，要通过进一步放权、加强监督、提升治理效能等方式，进一步建设我国的民主政治[9]。与此观点类似，赵蕾认为，民主价值要体现公共权力的运行与配置，这是发展民主的关键要素，要在如行政人员的任免、管理，尤其是评估、审计、问责等监督机制方面改革[10]。总体来看，民主限制行政视角下的研究重点阐释了在民主发展过程中必须要对行政加以限制才能实现有效的民主建设。

综上来看，当前国内外对于基层民主的研究主要体现在行政与民主之间互斥与互相限制等方面，但对于行政与民主之间的合理界限和其有效实现形式缺乏相应的研究。从安徽省天长市的民主协商实践来看，在政府主导的行政干预下产生了良好的民主协商形式，其实践的成功经验值得探究。

二、行政干预：议程控制下的协商秩序

安徽省天长市以行政干预为手段，通过对协商过程中人员规模的控制、议事边界的划定和议题审定等，为基层群众的民主协商明确了公共领域。其本质上是政府通过行政干预的手段，为基层民主协商的开展创造了自由空间。

（一）议事人员：党领导下的协商人员遴选

一般认为，小范围的民主协商，真正实现了民主协商[11]。安徽省天长市建立了协商委员会制度，构成人员采用“1加N加X”模式，实现了可控制的民主规模。其中“1”代表协商委员会主任，由村党组织书记担任，主要是在党的领导下开展各项工作；“N”代表协商委员会的成员，实行动态制，由7类固定人员组成，即除村党组织书记以外的其他村“两委”成员、社区监督委员会成员、专业社工和社会组织成员、居民代表、“两代表-委员”、辖区单位代表和专业人士（提供经济、建筑、法律等专业技术、咨询的人士）等七类人员；“X”代表利益相关人员，即涉及协商主题的利益相关人员。基于“1加N加X”的人员遴选模式，整个民主协商的规模控制在了较小范围，在党的领导下，通过具有广泛代表性的七类人，提升审议过程的专业性与科学性，对具体问题有效协商。在汉涧镇双园村商议竹园渠建设的民主协商中，组成了13人的小规模协商委员会（见表1）。

（二）议事边界：可控的议事协商目录

基层与地方的民主潜力需要有一定的参与性空间，这一空间的设计至关重要[12]。政府将适宜在基层地区民主协商的事务进行限制，形成一定公共领域范围内的民主。

在安徽省天长市的民主协商推进过程中，政府主导出台了村（社区）协商参考目录，各镇（街）村（社区）根据自身实际内容增减，编制各村（社区）协商目录。向阳社区根据文件要求，制定了民主协商议事的具体目录，主要包括：一是公共事务类等9项，二是基础设施类等9项，三是乡风文明类等7项，四是公共服务类等9项，五是权益保护类12项。（见表2）

（三）议题审定：党政主导下的议事进程

一般认为，没有规则的自由讨论导致了志趣相投群体的群体极化，而具有协商规范的群体可以避免这种极化[13]。政府主导下的议题审定则避免了协商的无序进行。在安徽省天长市，确保基层协商能够在合理的治理单元下充分开展，协商资源充分利用，建立了协商事项的采集、交办、办理、结果公示、成果评议等5项协商办理程序和相应的清单，在议题的采集与审定方面，需要经过党总支和村两委的审定。（见表3）

三、议程控制下的民主及其形式

民主协商的存在基于公开、自愿和公平的程序和理性、公正的管理决策[14]。基层民主协商的具体实现形式必然要求遵循上述原则，才能实现真正的民主协商议事。在政府对议程的控制下，明确了民主协商议事的公共领域和协商规模，同时也为民主协商提供了制度性的保障。在这样的前提下，基层民主协商在可控的范围内实现了充分的民主。

（一）合作：议事中的民主

在社区事务的推进过程中，通常会遭到居民的抵制与不配合，通过民主的协商方式，可以打消疑虑，最终达成一致，选择合作。2018年是汉涧镇实施厕所革命第一年，为了彻底整治乡村卫生，加大了对农村土厕的摸排与取缔，提出了厕所建设的统一标准。因今麦郎建设新项目占用到双园村官庙、联合组40多户住宅，需拆迁新建。对于新建住宅的厕所建设有着明确要求，即不能出现土厕与旱厕。但是近半数拆迁户存在顾虑，抵触情绪较大。党员徐冬梅得知有部分拆迁户准备建设土厕后，立即向党总支提出官庙组拆迁户改厕议题。在协商过程中，涉事村民充分表达了自身的担忧：一是经济考虑，二是厕所建设的人力成本问题，三是居住习惯问题等。通过协商委员会将国家政策逐步传递给村民，从建设乡村文明的角度多方劝说、协商之后，群众对改厕行动有了充分地理解，对改厕工程一致好评，所有涉事村民表示愿意合。最终达成一致：一是改厕工程统一由政府招标完成，统一标准，统一实施，群众不需花费精力和任何费用。汉涧镇全镇12个村的改厕工程已经于2018年年底完工。

（二）妥协：调解中的民主

在社区矛盾的调解过程中，通常涉及多方利益，通过民主的协商方式，各方互相妥协让步，进而形成解决方案。天长市铜城镇龙岗社区位于天长市东北角，农业用水充足，适宜水稻、小麦和油菜的生长。社区内居民平时农业用水量较大，都是从水库或者灌溉站提水，其中铜龙河北岸龙西灌溉站供应着社区内8个居民小组的农业用水。二十多年来，这些小组一致沿用传统的习惯取水灌溉，即根据小组所处地理位置从南到北提水灌溉。只有位置靠前的小组灌溉之后，才能轮到下一个小组，但这种灌溉方式一直存在着极大的争议。一是距离取水点最远的小组，每次取水都是最后，时间间隔甚至会长达两个月；二是用水疏于管理，偷水现象时有发生，加之每户人家要把自家田里装满水后才轮到下一个小组灌溉，造成靠后小组的村民往往耽误了农业生产；三是提水迟的村民组在栽秧时节适逢高温天气，插秧人员难找且工资上涨。由于种田往往是抢种，误了时节对农作物生长有很大的影响，最终降低了农作物产量，造成村民的经济损失。基于这样的现状，几个村民小组之间经常因为提水顺序的事情闹得不可开交，甚至大打出手，并呈现出愈演愈烈的态势。2018年6月村民代表和村民小组长提出该议题，提交龙岗社区“两委”确定，大家一致决定通过协商委员会研究、解决提水灌溉矛盾问题。经过协商，大家达成了一致意见：各小组组长作为代表抓圖，重新确定提水顺序，各村民组重新确定提水办法，控制村民的用水面积、提水时长和第一轮农户农田蓄水量，建立巡查制度防止偷水。

（三）支持：咨询中的民主

在社区公共事务的推进过程中，为了得到广大社区居民的支持，通常需要通过民主协商的方式获得居民认同，并顺利推进。2013年天长市杨村镇光华村通过农业招商引资，成功引进本地经济能人夏明龙和高在祥的投资，一期投资2500万元，在中心村附近1500亩流转土地上建设光华现代农业产业园。为了现代农业园的进一步发展，决定继续征地开发二期项目。但是在征地过程中存在着征地价格、个人意愿、农业设施使用权等争议。村民代表闵大朝、梅汝芳、房长高在民情民意恳谈会上提出议题。协商委员会研究决定，将农业园二次征地项目纳入协商事项。农业园二期扩建征地项目先后经过10次协商，以座谈协商为主，兼有走访入户协商。在协商中，坚持民主原则，村民先后表达了对征地补偿、水塘地归属、集体土地补偿款分配方案、种植意愿等方面的个人想法。就以上问题，农业园与被征地农户充分协商，最终双方签订协议：农业园二次征地的流转价格为农用地3.3万元/亩、未利用地2万元/亩，按照实际测量亩数进行征地和补偿。农业园承诺在同等条件下，优先招募被征地的村民进园区工作，解决其就业问题。原先修建的水塘、水坝等水利设施，归村民小组集体所有。由集体负责分配的土地流转补偿款，按照以下方案分配：将补偿款均分为两份，一份按照截止到2018年8月1日的两组每户人口平均分配，另一份按1995年两组每户承包地亩数比例分配。

（四）服务：诉求中的民主

在公共服务的供给中，通过民主方式，由群众提出具体的服务诉求，最大程度保障了基层群众的利益。在焦涧村，原先金官路通往瓦屋组的道路是土路，并且坑洼不平，每逢雨季，道路便会泥泞不堪。村民不满情绪上升，曾多次到村里反映情况，希望村里能够利用移民资金硬化这条道路。党总支和村委会分别召开会议，确定把由余伟等提出的修建金官路往瓦屋组的水泥路事宜列为协商事项。在协商过程中，村民充分表达了自己的担忧，就路面扩建中占地补偿、施工取土点的重定、路边电线杆移动出资等问题与党总支和村委会进行了充分地探讨协商，最终涉事农户同意无偿供地修路，将取土点变更至张桂发空闲的宅基地上，由电信电力部门移动电线杆。

四、行政与民主的空间和实现条件

行政干预下有效的民主实现，要依靠可控的行政工具加以调配。从行政干预的角度来看，行政的介入为民主的发展创造了一系列条件，在民主的落地发展运行中，民主发展的基础不断夯实，进而驱使行政空间紧缩。因此，行政与民主的空间是在动态中调整的，行政促进民主的过程也是民主约束行政的过程。

（一）行政控制民主的方式

在基层民主的实现过程中，政府的行政干预要有合理的限度，其干预程度太大或太小均会影响到民主的有效实现程度。具体来看，行政干预主要对民主进行了如下控制。

一是参与控制。通过“1加N加X”的协商组织模式，首先明确了党在协商参与中的主导地位，确保了党对于基层民主的总体把握；其次确定了各类参与人员，包含乡村精英、熟人以及其他专业或者权威人士，确保了基层民主的代表性与专业性；最后明确了协商中的利益相关方。通过对参与的控制，体现了党的领导，集中了优质协商资源，进而能够有效推进民主协商的落实。

二是间接控制。通过划定民主运行的公共领域，进而间接控制了民主的运行。通过建立协商目录，约束民主运行的范围，使民主在有限的空间范围内自由发挥作用，其本质是直接为民主划定边界，间接控制民主的运行。

三是直接控制。对于议题的审定，限制了民主的议事范围，将适合民主协商的议题纳入协商范围内，将不适宜协商的事宜限制在外，直接将民主控制在行政约束的范围之内。

（二）行政控制下民主实现的条件

在基层协商过程中，民主的运行需要一定的条件，而民主实现过程中的行政控制保障了民主的效率、效能与包容性，进而为民主的良好运行奠定了基础。

一是在行政控制下，首先通过参与的控制，确定了适宜的民主规模。纵观当前研究，普遍认为小规模的民主协商是最有效的，如果民主的规模太大，就会降低对于具体议题的审议性，而提升了审议协商的包容性。例如大规模的民意调查具有很低的审议性和极高的包容性，但就解决具体问题过程中一致性的达成，其难以发挥实际意义。可见行政对参与的控制，确保了民主的效率。二是通过议事范围的约束，达到了对民主自由边界的控制。由于基层地区行政资源有限，尤其是人力资源有限，民主自由的边界太宽，可能引发农村基层行政负担过大，进而降低民主效率，甚至导致形式主义的产生；若民主自由的边界太窄，又无法充分发挥民主的功能。因而，可控的民主自由边界，也为提升民主运行的效能奠定了基础。三是直接控制议题，适应了基层协商的能力。协商能力是推进民主协商的重要基础，在基层地区的民主协商中，协商组织中的熟人、精英以及对于自治、法治、德治等规则与规范的遵守，构成了基层民主协商的能力限度。从行政控制的角度来看，根据乡村社会协商能力的不同，将与之能力匹配的议题纳入民主协商范围，将无法有效民主协商的议题排除在外，从而提升民主运行的包容性，降低治理风险。因此，从民主落地条件的角度来看，行政为乡村运行民主的能力创造了适宜的空间。

（三）民主与行政的互动及其空间

行政控制为民主有效落地创造了一系列良好的条件，而民主的有效运行，进一步培育了乡村社会的民主意识，推动了民主设施与制度机制的逐步完善，进而使民主发展的条件越发成熟，可能引发民主的扩张与行政的紧缩，因此，行政与民主之间的互动是一种动态调整的过程。

在行政控制弱的条件下，若民主运行的情况也差，那么民主就难以运行，属于无效型的民主；在行政控制强的条件下，若民主运行的情况较差，那么民主的发展空间就会受到制约，属于紧缩型民主；在行政控制强的条件下，若民主运行的情况也好，那么行政与民主的空间就会形成暂时的平衡，属于规范型的民主；在行政控制不断减弱的条件下，若民主运行良好，那么民主的空间就会随之扩大，最终形成一种行政控制弱、民主运行良好的发展型民主。

总体来看，行政与民主的空间是动态存在的。在民主发展的起步阶段，行政控制较强，其目的是为民主的发展创造条件；随着民主发展的逐渐成熟，行政空间逐步紧缩，民主的空间逐步扩张，并持续得到发展（见图1）。

五、结论

在基层实践中，民主协商面临着一系列复杂的条件，民主落地的土壤不尽相同一通过研究安徽省天长市的民主协商情况，发现政府的作用对民主协商具有电要的价值。通过政府主导的议事控制，明确了基层民主协商的范围，同时优化了民主协商运行的客观条件和现实基础，将有限公共领域的公共权力交由基层群众行使，同吋注重个人权利的保障，从而实现了基层群众对村居事务的自治。一方面减轻了政府在基层的行政压力，另一方面也使群众的个人权利得到了充分尊重，最终推动了基层治理水平的不断提升。

从国内外民主研究的进程来看，虽然行政控制下民主的研究取得了一些成果，但是行政与民主边界的控制、民主的具体实现形式并不明确。从我国基层民主协商的实践来看，行政干预与民主并非水火不容，在广大农村地区，行政干预下规模有限的民主协商取得了良好的治理实效。一方面，要把握好行政控制的限度，创造适宜的民主落地条件和使民主发挥作用的充足空间；另一方面，要在民主发展的基础不断完善民主设施建设，培育民主意识。要把行政与民主空间的动态变化置于经济社会发展环境当中加以考虑，在民主发展条件成熟的地区，逐步放宽民上运行的条件，缩紧行政干预的范围，为基层民主的发展奠定基础，

安徽省天长市在基层民主协商领域的实践经验，为我国基层领域的民主发展提供了几点值得借鉴和参考的经验。一是要在行政可控的条件下，基于农村发展实际，开拓符合当地条件和基础的民主实践形式；二是要注重多数人与少数人权益的共同保障，确保民主实践的效率、效能与包容性；三是注重民主发展的制度化和规范化建设，排除其他因素的干扰，将公共权力落实到群众手中，并通过民主形式加以行使。

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