议程式参与：农村集体产权改革中的民主机制——以皖、鄂、粤改革试验区为研究对象

作者：党亚飞  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《广西大学学报（哲学社会科学版）》 2020年第2期  发布时间：2020-07-08  浏览次数： 1423次

【摘　要】平衡群众参与的秩序性与效能感，是提升基层民主绩效的关键。在农村集体产权改革中，政府构建政策议程吸纳村民以不同方式参与改革，形成了政府改革与农民参与良性互动的“议程式参与”模式。该模式受到村庄自治习惯与政府行政调控的影响，形成了精英主导型、互动创设型、双向脱嵌型这三种典型的议程设置形式，实现了政府对村民参与的引导、调控和回应。虽然参与效果呈现工具化和放任化的差异，但作为可控的民主机制，其对调动农民主体性和提升改革合法性的重要作用已经显现。

【关键词】议程设置；村民参与；农村集体产权改革；基层民主

近年来国家全面推动农村集体产权改革，要求地方政府在改革中必须保障农民的民主权利，发挥农民的主体作用，让农民成为改革的参与者和受益者。（1）为此，试点地区在具体的政策议程中将农民参与纳入改革的各个环节，让农民在改革议程中行使知情权、选择权、表达权和监督权，可见这一制度安排旨在有效促进农民参与。我们将这种通过议程设置和议程互动而形成的农民参与模式称为“议程式参与”。本文将以皖、鄂、粤三省改革试验区为对象探究议程式参与的产生机理与运行逻辑。

一、文献梳理与问题意识

农民参与的广度、深度和效度反映了基层民主水平[1]。农民的民主参与主要集中在村民自治制度的框架内，并伴随村民自治发展而形式愈加丰富，但不同参与方式下农民参与水平仍存在较大差异。结合经典理论与中国实际，本文将农民参与划分为五种类型。（2）

（一）选举型参与

“选举型参与”顾名思义就是将参与等同于选举，除选举之外没有更重要的参与方式。从国外学者对农民参与的研究聚焦在乡村选举就可见一斑，其中持否定态度的主要有无用论（Kennedy，2002）[2]、控制论（Nathan，2003）[3]、工具论（Peerenboom，2002）[4]等；持乐观态度的主要是促进论（何包钢，2007）[5]、创新论（赵寿星，2000）[6]；其他研究讨论了选举型参与推动中国民主的可能性[7]。国内学者在早期的农民参与研究中也较多关注村民选举。袁达毅指出：“民主选举是农村基层民主建设的核心环节，是民主决策、民主管理和民主监督的前提和基础。”[8]胡荣认为，选举是地域性的自主参与，已经成为村民利益表达的重要手段[9]。实践中，个别地区只注重选举过程，而对选举质量引发的自治效果重视不足，导致村民的选举参与出现异化和对立，笔者将这种参与称为“选举型参与”。

（二）会议型参与

“会议型参与”是将参与简化为开会，比如涉农政策推广要求农民参与，地方政府就安排村庄以逐层开会的形式向村民宣传政策内容并动员部署。从基层民主的角度看，这种“会议型参与”在实践中表现为村民（代表）会议。汤晋苏指出：“村民会议是农民直接行使村务决策权的重要途径。”[10]郎友兴、何包钢认为村民会议扩大了农民的政治参与，尤其是吸引了村庄精英参与村级政治生活[11]。徐勇对村民议事会议[12]，项继权对村民理事会议[13]分别进行了探讨，都认为新的会议形式有效提升了农民参与水平。对此，一些地方认为村民开会就是参与了村民自治，本文称之为“会议型参与”。

（三）事务型参与

佩特曼的“参与式民主”理论认为只有直接的、广泛的、平等的公民参与才能充分实现真正的民主，人们通过参与社区、机构、国家事务来触及民主的核心内容。[14]本文将这种参与可及性较高的方式称为“事务型参与”，即为解决村庄公共问题进而实现村民共同利益，通过组织和激励等制度规范吸引村民广泛投入的一种参与形式，例如产业发展和公益建设等。国外的公共事务参与模式倾向于以产权、自组织和互惠合约等形式促使成员彼此约束和相互激励。[15]国内的典型参与模式则以政府组织动员和统一分配为推动力量。[16]但是随着农民自主性和公益性的提高，“义务一互惠”模式被认为是农村有效的事务型参与模式。[17]

（四）协商型参与

协商民主是当前基层民主的重点发展方向。面对日趋复杂的利益关系与利益主体，以代议制为主的农民参与方式亟待突破瓶颈，“协商型参与”应运而生，即村民在认可协商机制的前提下，与多元主体有序、平等、妥协的互动行为。从实际需求的角度看，这种“协商型参与”率先出现在经济相对发达的地区，尤其在民意表达和利益分配上发挥重要作用。费什金以多个国家的实验证明了协商民意测验是有效的民主机制[18]。赵秀玲指出，协商民主的最大优势是能够提升农民的主体性与创造性[19]。何包钢研究了民情恳谈会、民主听证会、乡村论坛等协商平台的特点及其对村民参与的影响[20]。还有学者认为协商单元影响农民的协商参与效果[21]。在实践中，协商机制还直接作用于乡村纠纷调解、项目资金分配、集体资产处置等涉及农民和村集体利益关系调整的重要事项，农民在其中的行为特点可概括为“协商型参与”。

（五）监督型参与

监督权是村民民主参与权的重要体现。自从村务监督制度推广以来，各地农村都要求村务公开，村干部要接受村民民主评议，由此促成了“监督型参与”。李学举认为民主监督是村民自治本质的体现，其目的是保障农民实现当家作主[22]。马宝成指出农村基层民主绩效在很大程度上取决于村民监督，民主监督是农村基层民主新的生长点机[23]。卢福营[24]、党国英[25]等以浙江和陕西的村务监督委员会的运作为例，分析了这种村民监督形式的意义、成效、路径。当前，村务监督借助互联网实现了更加便捷的监督方式，让外出村民和年轻村民也能随时行使监督权利，这种灵活方便的监督行为，本文称之为“监督型参与”。

上述五种参与类型在我国农村中均不同程度地存在，说明以此为基础可以形成多样的复合参与类型。这为我们认识农民参与的范围、方式、途径和特点提供了框架性的专门知识。但是这些参与类型及其组合尚不能回答为什么目前各地的农村产权改革内容大致相同，农民参与的范围和民主程度却相差较大。换言之，是什么原因影响了农民参与的有效性？邓大才教授比较全面地梳理了有效参与的影响因素，认为参与意愿、参与能力、参与条件、参与制度和参与保障这五大要件能够影响农民参与程度[26]。这个观点概括出了影响参与行为的一般性因素，但并未提炼出不同参与情境中的关键因素。综上，既有研究在这三个方面还缺乏足够的解释力：一是农村改革过程中的农民民主参与状态；二是农村改革过程中农民参与的类型及其民主程度；三是影响农民参与的决定性因素。因此，本文以全国农村集体产权改革试点——安徽省T县、湖北省S县、广东省L县为研究对象（3），考察农民在改革中的参与形式和民主程度，并以此论证议程式参与的内容、类型及其民主绩效，进而探究议程式参与的决定因素、价值和局限等问题。

二、改革议程内容与农民民主参与

按照中央改革部署，农村集体资产股份权能改革主要包括四大环节：集体资产的清产核资、集体成员的身份确认、集体经营性资产的股权配置、集体经济组织的组建运行。改革的每一个环节都要求保障农民的参与权，发挥农民的主体作用。实际上，受到自上而下的行政传导系统影响，地方政府会根据工作习惯把四大环节拓展为六个阶段，即增加宣传发动和总结提升两个阶段，以此环环相扣落实改革要求。除了总结提升阶段外，每个阶段又会再细分为若干步骤，如T县有34个步骤，S县有30个步骤，L县有26个步骤。如此细密的步骤正是向村民全景式展现改革内容，而程序透明也为村民参与改革提供了选择依据。但上述政策步骤是一种从政府工作角度的单向设计，我们无法从中考察农民的参与性和改革的民主性。为此，本文以参与和民主为核心关照，将政府视角的改革程序转换为政府与农民互动视角的政策议程，以便从议程设置主体和议程响应方式来考察农民参与的形式、途径、类型、范围和民主程度（见表1）。

（一）启动议程中的引导参与

农村集体资产股份权能改革从启动环节来看，主要议程有政策宣传与改革方案制定，分别以动员式引导和代表制引导的方式影响农民参与。政策宣传是政府为了引起村民对改革政策的关注与支持，转变村民信息不对称的被动参与状态而实行的一种动员方式，其实质是对议程内容和参与主体的原则性确认。实际上能够参与政策宣传的农民主要是承担改革任务的村组干部和少数懂政策的志愿者。全体村民都能在方案制定中参与议程设置，参与的形式是公开反复征求意见，参与的途径是村民（代表）会议和党员（代表）会议。从理论上讲，如果村民（代表）会议能充分采集意见，即证明农民参与的范围广且程度深。实践中，各地主要以村民小组为单元来征求意见，以村民代表和党员代表向户代表沟通来反馈信息。

（二）专项议程中的控制参与

推进产权改革的专项工作环节包括清产核资、成员界定和股权量化。从议程设置的角度看，这些环节属于以村庄为主体的专项政策议程，由政府指导村庄成立专班来完成。专班由村干部和熟悉村情的热心村民组成，规模为一个或多个。如果只有一个专班完成所有流程，则参与人员较少且村干部占比较高；如果有多个专班，每个专班灵活吸纳不同特长的村民分别承担不同任务，则参与人数较多且村干部占比较低。可见，村民在专项议程中的参与形式是“工作式参与”，特点是参与范围很小，只有极少数农民精英有资格参与，但他们能接触到具体的改革政策制定，说明参与程度较深。

（三）赋权议程中的协商参与

农村集体产权改革中的赋权议程就是政府赋予农民成员资格权、集体股份权和民主管理权。农民参与此议程的方式是开会协商和签字确认。纳入协商范围的共性主题包括成员的资格条件、股权的配置形式、集体经济的发展方式等。此类协商的实质是建立稳定的利益分配机制，直接关系到每位村民，因此协商参与的动力最足，范围较广，程度较深。协商达成一致的标志是签字确认。签字是对赋权方式、过程和结果等环节的逐一确认，签字分为个人签字和家人代签两种形式。几乎人人都要签字，即使拒绝签字也是一种参与态度的选择，也是民主协商的结果体现，所以签字型参与涉及范围广，参与程度深。

（四）决策与选举议程中的合法性参与

决策与选举是提升农村集体产权改革合法性的必要环节，包括村庄决策的公示和管理机构的选举。公示涉及改革四大环节，因此是使用最广的一种参与形式。农民对公示有三种参与表现：一是不关注公示，表明不在乎决策结果；二是关注后默认，要么认可结果，要么认为无法改变结果；三是关注后向改革领导小组提出意见，希望调整。公示参与的范围要视人们的关注程度而定，如果关注程度高，则参与范围广。其参与程度也视查看公示后的反应来判断，如果表示认可或提出意见，则参与程度比较深，否则比较浅。有些村庄的公示结果，需要反复调整数次才能通过，这说明农民参与的程度比较深。选举管理机构就是组建集体经济组织，由股东选举股东代表，再选举理事会和监事会。参与的形式是公推公选。参与途径是股东（代表）大会。参与的类型有推荐提名、投票选举和表决审议。从理论上讲，农民在决策与选举议程中的参与范围最广，参与程度最深。

三、议程式参与的实证分析：三个案例的比较

（一）精英主导型议程：安徽省T县工具性民主参与

T县位于皖东，三面环抱江苏，靠近长三角，农民外出务工和创业极为便利。T县民营经济发达，财政收入和农民收入均位居全省前列。作为国家首批农村集体产权改革试点，T县改革的整体进度较快，成效较好，但是农民参与程度相对较低。

1.行政压力下的精英主导

T县的改革成功得益于强劲的领导能力，直接表现是精英主导政策议程。一方面，领导主推改革进程。书记和县长直接领导改革小组，党政领导挂点包村，一杆子插到底调度，保证改革信号不随层级降低而衰减。考核与问责机制也倒逼改革进度。同时，县农委按比例配齐镇村的农经队伍，加强业务指导和反馈。由此，从党委到部门，形成两条施压和督促的行政链条，下级的工作压力很大，改革进度较快，但不能保证政策的精细度和参与度。另一方面，政策激励干部主动作为。县财政全额保障村级办公经费，组织部门将村干部的待遇保障和奖励晋升直接与改革绩效挂钩。因此村干部承担改革任务的积极性提高，配合政府意图和改革节奏的适应性增强。但是村干部与村民讨论政策的充分性受到影响，为了加速改革，有的村甚至缩小议程参与范围，简化民主程序，回避参与矛盾，造成形式化参与。

2.议程控制下的参与空间

T县由政治精英主导议程设置，由乡土精英控制议程选择，留给村民的参与空间比较有限。一是改革议程的调整空间小。由于村级经营性资产较少，农民对改革的愿望并不强烈，所以改革带有外部强制的特点，即政府提供一种操作方案，试点后全面推开。各村没有结合自身特点调整方案，因此基本是一套改革模式。二是农民的参与选择较少。当地村民小组没有集体资产，所以以村庄为改革单元。村庄规模较大，村民协商难度大。在专项议程参与中，老党员和老干部凭借经验和威望自行主导，尽管开会次数较多，但普通村民参与较少。三是农民的反对空间较小。能否反对或弃权是衡量民主参与的重要标志。农民向村庄改革小组表达不同意见，经干部解释后并不影响政策调整，所以反对意见不受重视，也基本没有不签字的现象。

3.政府议程与工具性民主

从政府改革来看，T县运用行政压力和政策激励，全面快速地完成了试点任务。从农民参与来看，他们经历了所有的改革流程，分享了改革红利。但是农民直接参与改革的机会不大，形式不多，几乎没有反对空间。整个改革体现出较低的农民参与性、较强的议程一致性，工具属性的民主参与发挥了效率优势。

（二）互动创设型议程：湖北省S县多元性民主参与

S县地处鄂中，靠近武汉，县域耕地较多，农民外出务工多，因此土地流转较多。作为湖北省“三农”发展十强县，S县入选首批试点城市，其改革速度较慢，覆盖面较小，但是群众工作精细，改革过程精致，农民民主参与程度较深，参与效果较好。

1.专业行政下的有限指导

S县改革注重业务部门在政策制定中的经验指导。同样是党政领导挂帅，但S县的行政主官过问改革而不亲自指挥改革，领导层主要通过经费保障、领导调度、考核督办等方式领导改革。实际中改革由农经部门负责推动。虽然领导力度相对不强，但分管市领导和经管局干部工作经验丰富，业务能力强，熟悉基层情况，没有盲目追求进度，而是坚持“成熟一批，改革一批”的稳步节奏，因此改革质量较高。从具体的行政指导来看，县乡两级组建的农村集体产权交易中心，不仅作为产权交易的中介，更是产权改革的指导者和推进者。乡镇也有一支稳定的经管队伍承接改革任务，他们能够与村干部一起谋划商议，分类设计改革方案，因地制宜调整执行策略。

2.议程互动下的参与空间

S县在改革中并非由政府单独控制政策议程，而是通过赋予村庄议程自主权，照顾村庄偏好，实现农民民主参与。一是村庄议程有效影响政策制定。S县划分了资产主导型、资源主导型、双资兼具型、双资匮乏型等四类典型村庄，据此设计不同的改革方案，供各村自由选择。在确定改革方向后，各村民主决定改革时间节点和制定具体的实施细则。村庄既可以按历史改革节点配股，也可按搬迁时间节点配股，还可以选择村组两级配股模式。再由村民民主决议股权组合形式，形成“基本股-农龄股-贡献股”“户股-人股”等多种股权搭配模式。对于集体股和个人股的配置比例，在县级规定集体股占比不超过30%的基础上，各村民主议定集体股的具体占比，如城販村集体股占比为5%，五泉庙村集体股占比为26.36%。这种差异化的设股比例直观反映了政策议程与村庄议程的互动认可。二是以村民小组为改革基本单元便于农民互动。S县有村组两级集体经济，村级以公益性资产为主，各村民小组以经营性资产为主，两者的资产特点各不相同，因此改革内容的重点在村民小组。三是农民深度参与改革。S县各村成立由老干部、老党员等在村乡贤组成的三个专班，直接参与具体环节的政策制定。普通农户也有建议、投诉、投票、签字、监督等一系列民主权利。在遇到专班无法决定的问题时，交给户代表投票表决，然后张榜公示吸纳建议，无异议后由农民签字确认。同时，农民也在部分特定问题上拥有完全自主权，比如家庭成员增减或分户时，由各户自行协商对股权重新调整分割，实现股权变更“一户一策”。

3.村庄议程与多元性民主

与T县相比，S县的改革更加稳步细致，具体政策更兼顾村庄和农民的异质性需求，农民民主参与的范围更广、程度更深。同样是以政府引导和制度推动施加改革压力，但行政压力或者非正式制度的要求并不多。政策制定遵循了“政府议程-村庄议程-农民议程”的多层级、多元化互动逻辑，实现了村庄和农民对改革政策的自主选择和自我调适。

（三）双向脱嵌型议程：广东省L县放任性民主参与

L县地处粤东北，属于山区贫困县，人多地少，农民外出务工较为常见。L县的宗族组织发达，其纵跨村民小组、自然村、行政村甚至超越村庄。受宗族文化影响，农民的共同体和公共性意识较强，参与本村事务的热情较高。作为全国第二批试点城市，L县农村集体经济面临产权多层占有且难以理顺的问题。

1.形式化改革下的消极行政

L县的农村产权改革属于重要而不重视的改革。从领导力度看，改革在名义上由主要领导挂帅，但实际成为农业局的工作任务，局里的业务骨干因机构改革而调离岗位，接手的干部不熟悉改革。因此其改革的领导力不强，行政推动较弱。虽然有专门的改革领导小组，但是没有专门的经管队伍，在乡镇只能抽调临时人员参与改革，因此专业的行政指导也较弱。从制度保障来看，L县没有建立改革的督办机制，既没有领导调度，也没有行政督办，改革变成了一种“无考核的问责”。农业局的领导表示，他们与乡镇是平级，如果没有县委、县政府督办，农业局无法督促乡镇领导推进改革。加之缺乏经费保障，乡镇和村庄只能自己垫资改革，因此积极性不高。从现实困难来看，L县农村的经营性资产不多，且多数资产还一直被宗族占用，对此调整的阻力较大，农业局有畏难情绪。

2.议程脱嵌下的参与空间

L县在单向度政策传导过程中，由于不重视保障激励与行政指导，导致陷入双重议程脱嵌的困境，即政府议程“悬浮”与村庄议程“空转”，引发农民否定参与和冷淡参与两种后果。一是政府议程中的干部代替式参与。L县出台的改革方案成了各村唯一的模板，因为多数村庄几乎没有经营性资产，所以相应地也没有根据自身特点修改操作办法。每个乡镇的改革方案和资料档案几乎相同，且过程性档案极为稀少。各村的改革专班主要由村干部组成，很少吸纳“五老”人员参与，普通农户更没有深度参与的机会。二是村庄议程中的农民冷对式参与。村庄通过开会来征求改革意见，但是村干部自己却没有认识到产权改革的价值，也就无法真正动员农民参与。同时，农民也认为改革与自身利益关联不大，因此不管是开会讨论，还是签字或者公示，都漠不关心。三是农民议程中的否决式参与。改革在形式上以行政村为实施单元，但具体落地还要依靠村民小组。因为大量的集体资产在村民小组，基本上一组一个宗族。宗族共同体有共同理事担责的自治传统，因此以宗族为主体的小组单元具有很强的凝聚力和共同体意识。当改革要求对族人共同拥有的族产进行股权量化时，受到宗族成员的普遍反对。可见，L县的改革议程要么被农民忽视，要么被农民否决，农民参与表现为一种否决式民主，政府、村庄和农民三者之间无法形成议程互动。

3.农民议程与放任性民主

相校于T县和S县（见表2），L县的改革效率和效益均不乐观，突出表现是改革政策没有得到有效执行和反馈吸纳，政策议程无法在政府和农民之间转换和衔接，其根源在于放任性民主的失败。从理论上看，当农民议程脱离了政府的绩效压力和行政控制，村庄和农民的参与空间增大，但是农民缺乏内生需求，因此以民主的方式反对改革，形成了“无为的否决性参与”。这种现象看似参与程度很深，但是无助于改革；虽然这种参与也具有民主性，但是其并不体现为改革的推动力量，而异化为抵制改革的消极因素。

四、议程式参与的影响因素

（一）自治习惯：议程发生的内部因素

政治学家阿尔蒙德曾指出，任何政治体系及其中的政治活动都处在一定的文化氛围之中，并受到这种文化氛围的熏陶和影响[27]。农民参与改革的状态同样受地方文化的影响，具体表现为自治习惯。在上述案例中，影响农民参与行为的自治习惯是自治单元和自治传统。自治单元分为基本单元和有效单元[28]，基本单元是法定的行政村或村民小组，比如T县就是以行政村为基本单元来推进改革。有效单元是便于自治的最贴近村民的单元，也是合适的改革单元，如S县的湾落，L县的自然村。自治传统是乡村社会在延续发展中自发形成的稳定的自治组织和自治规则，比如L县的宗族组织及其族规，S县的“邻户会”“湾落会”等及其议事规则。自治单元与自治传统的叠加会影响农民民主参与的可及性，即农民议程和村庄议程发生的内在可能性。换言之，自治习惯越浓厚，议程设置的农民自主性越强，农民参与行为越容易发生。比如T县的农民自治习惯相对较弱，其农民议程较少；S县的农民自治习惯较强，其参与具有自发性和有效性。但是，仅有自治习惯并不能确保自主议程的有效性，比如L县的农民参与就是一种反对性参与，直接导致了议程互动的失败。

（二）行政调控：议程推动的外部因素

政府在政策制订过程中处于资源调配的优势地位，具备政策正当性的主动权和主导权，能够有效调节政策议程的民主参与程度。在上述案例中，政府对产权改革的主导性差异，主要取决于领导重视的程度、专业行政的指导力度和保障强度。领导重视直接决定了议程设置的完整性与丰富性，T县的“十八步工作法”，S县的“九步程序”都说明了议程的连续性有助于农民参与链条的完整性。专业行政主要指业务部门的熟练度与责任心。如果领导关注不多，业务部门可自主根据行政规律指导改革，给予村庄和农民一定的自主选择空间，S县容易形成议程互动即得益于此。如果是L县的弱行政调控，则农民参与议程的空间很大，但不足以推动政策议程落地。可见，政府通过领导和行政两种力量加强议程调控，议程调控力度决定了农民议程发生的外在可能性，但并不能完全决定农民民主参与的范围和程度。比如T县领导高度重视改革，业务部门就迅速谋划改革各项议程的具体方案，甚至出现村庄议程包办与代替农民选择的现象，这就将农民参与政策议程的范围和内容大大压缩，即便农民全程参与，也不可能会有较深的参与程度和较高的民主水平。

（三）自治习惯、行政调控与议程式参与的有效性

将自治习惯与行政调控这两个因素放在一个模型中考察，发现议程式参与是自治习惯和行政调控的函数，即议程式参与的有效性是由村庄的自治习惯和政府的行政调控决定的。利用这两个变量建立一个二维象限图，发现两个变量的不同组合可以形成三种经典的议程式参与类型及其民主绩效，同时也预示了两种罕见的议程形式与民主参与的极端状态（见图1）。

一是如果村庄自治习惯稳定，政府行政调控力度也大（A点），则议程设置主体之间会激烈博弈，农民民主参与程度受议程博弈影响而具有较大的波动性。二是如果村庄自治习惯较弱，但行政调控较强（B点），则会形成精英主导型议程，此时农民民主参与程度较低。三是如果自治习惯与行政调控均呈弱势（C点），则议程无法形成，导致民主参与程度较低。四是如果自治习惯稳定但行政调控乏力，会出现农民和政府的双向议程脱嵌，此时农民参与属于放任性民主。五是如果自治习惯和行政调控能够均衡协调（E点），则政府和农民可以在有效互动中形成高质量的政策议程，同时也实现了较高程度的农民民主参与。

五、结论与讨论

通过案例分析和模型推演，可以得出本文的结论：在农村改革中，地方政府通过政策议程设置来控制和调节农民的参与空间，进而影响农民民主参与的范围和程度，这个过程即通过“议程式参与”达到“可控性民主”。这不仅反映了议程式参与和基层民主绩效的典型关系，也说明了中国基层民主寻求秩序与效能均衡的可行路径。同时，议程式参与的实践价值还在于，村庄和农民可以通过自主议程表达利益偏好，并与政府议程形成衔接互动。在良性的议程互动中，政府与农民增强了信任关系，农民对改革的持续认同也加强了改革的合法性，三方在多层次的政策认同中共同推进国家改革落地。

尽管议程式参与水平受行政调控和自治习惯的影响，但行政调控也受制于国家层面的《村民委员会组织法》、上级政府的政治压力和农民承受能力等因素，因此行政调控也会保持合法合理的作用边界。自治习惯呈现区域差异，应更加注意把自治优势转化为民主效能，在新时代“三治”融合的乡村治理体系中加强自治习惯的培育和提升。

总之，从议程设置视角分析农民民主参与状态，这是一个能反映基层民主变化、可供持续拓展的研究领域。随着乡村振兴战略的深入推进与“治理有效”目标的日益重视，议程式参与的内涵会拓展和创新，多层级议程本身的有效性和执行性问题也有待进一步观察和研究。

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[26]邓大才.有效参与：实现村民自治的递次保障[J].财经问题研究，2019（4）：3-11.

[27][美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德，西德尼·维巴.公民文化——五个国家的政治态度和民主制[M].徐湘林，等译.北京：东方出版社，2008：14.

[28]李华胤.乡村振兴视野下的单元有效与自治有效：历史变迁与当代选择[J].南京农业大学学报（社会科学版），2019（3）：55-62.

注释：

（1）参见2016年12月26日中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。

（2）本文对农民参与类型的划分，参考了邓大才教授关于村民自治类型的划分（选举型、会议型、监督型、分配型.），并结合农民参与的新趋势和新特点进行了调整和拓展，在此感谢邓大才教授的启发。

（3）本文使用的3个案例资料源自笔者与团队在实地调查中收集整理。依学术惯例，保护调查中涉及的人物和单位隐私，地名以字母替代。