迈向多元自治：中国基层治理的单元及发展趋势——基于中美日的对比研究

作者：邓大才  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《广西大学学报（哲学社会科学版）》 2020年第2期  发布时间：2020-07-06  浏览次数： 4970次

【摘　要】随着工业化和城市化的发展，世界各国的基层治理单元发生了巨大变化。美国在保持传统的乡镇治理的同时，根据人们的需求，增设了大量的自治市、学区、特别区等基层机构，实施“多单元自治”。日本实施二重地方自治体制，作为基层自治体——市町村以地方政府服务于辖区居民，根据经济社会发展和人们的需要，在市町村政府架构不变的同时，不断增加服务功能，实施“多功能自治”。中国从基层单元管治向整合性自治、多元性自治发展。未来的中国基层治理单元应该会逐渐从整合性自治向多元性自治过渡，但是过渡的速度、时间在地区之间会有一定的差异。基层治理单元的选择取决于经济、社会的发展，历史文化和人们的特定需求。

【关键词】多单元自治；多功能自治；整合性自治；多元性自治；行政性自治

最近几年，中国农村基层治理单元出现了很多新的变化。从组织来看，有党支部、村委会、村监会、股份合作社和网络单元等。从功能来看，村庄单元有加强党的建设、村民自治、经济发展、民事调解、综治维稳、政务服务、社会服务、人居环境整治、网络服务等多项功能。基层治理单元的组织越来越多、功能越来越杂、压力越来越大。因此，浙江省衢州市拟通过立法来理清基层治理的职能，广东省佛山市通过标准化来规范基层治理，广东省清远市通过上下分离来化解困境，湖南省通过扩大规模来调整矛盾。面对同样的问题，为什么四个地方会有不同的选择？中国农村基层单元应该如何设置，承担什么样的功能，今后走向如何呢？本文拟通过对美国、日本基层治理单元的对比考察及对中国基层治理单元（1）的研究来分析治理单元的设置及其发展趋势。

一、多单元自治：美国基层治理单元的设置与自由选择

在历史上，美国先有基层单元——乡、镇，再有州，最后才有国家。因美国实施联邦制度，所以各州基层治理单元的设置比较复杂、差异比较大，随着工业化、城市化的推进变化也比较大。

（一）美国基层治理单元的设置

从图1可以发现如下单元。

行政设置的单元：县。县的设置由州的宪法或法律规定，主要根据行政需要而设置，县的边界也较为随意[1]。县是州的地方分支，是表达、行使州主权的产物，其创立无须经过所在地居民的特别请求、同意或者一致行动[2]。县是州的派出机构，主要负责出生、死亡、结婚的登记，以及负责与州范围相一致的活动，如公共档案管理、选举的组织和实施、法律执行、公共保健等，还包括居民垃圾处理、图书馆建设等。县政府为89%的居民[3]“提供了从摇篮到坟墓的国家服务”[4]。全国有3042个县，48个州设置县或类似县的单位。县的平均人口为67002人，有156个县的人口超过25万人，有700多个县的人口不到1万人[5]。

自然形成的单元：乡、镇、村。大多数县的次级单元是乡镇、镇，有些地方称之为村，它是最基本的地方政府单元。乡、镇、村是自然形成的单元，“乡镇是自治界中只有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体”，“乡镇直接出自上帝之手”[6]。乡、镇、村与县没有隶属关系，其根据法律开展活动，被赋予的权力很小，主要是给当地居民提供必要的基础设施[7]。55%的乡镇所服务的居民不到1000人。在1982年，只有1019个乡镇的居民的人口超过1000人。

自主创立的单元：自治市。人口比较集中的乡镇设置为自治市。自治市服务于居民的特殊需求，由当地居民自愿发起而创立，是一种自主治理单元。自治市除了提供县、乡镇提供的公共服务外，还提供城市性公共服务。超过1.41亿人口居住在自治市，其中5700万人口生活在超过10万人口的自治市中，一半以上的自治市拥有的人口在1000人以上[8]。

特殊需求的单元：特别区。发挥有限目的政府功能的地方政府单位常被称为“特别区”[9]。特别区包括学区和专区。学区是在州法律的批准下设立的，其区域一般跨越多个地方实体，为这些地方提供公共教育服务。学区有独立的财政权和行政管理权[10]。除了学区外，根据州的法律还设立了具有有限功能的专区，也称为特别区。一个专区只提供一项公共服务，如供水、排水、消防等。这类专区在2002年占专区总数的90%以上。大多数专区跨越地方政府边界，只有1/4的专区在单个地方政府疆域内[11]。专区只提供单一的服务，不受原地方政府管辖，具有自治权，很受纳税人欢迎[12]。所以，也可以将特别区称为功能性单元，即为居民某种特殊需求而设置的功能性机构或者组织。但是专区提供的服务可能会与地方政府功能重叠。

准政府组织单元：协会。县、乡、镇、自治市、特别区属于美国地方政府的正规体系，服务于地方居民中特定群体的利益。除此之外，很多地方创建了准政府组织，主要包括由房产开发商创建的房产主促进会、由公寓住户创建的协管或者共管组织，还有由地方政府官员或者房产主协会成员组成的私人协会，又称为“高峰协会”“专业协会”。这类自治性组织也成了美国地方政府体系不可分割的一部分[13]。

我们可以从一个例子来观察美国基层治理单元的设置。伊利诺伊州的杰克逊县2000年总人口为59627人，设置了4个市、7个乡、16个镇，共计27个基层治理单元。此外还有多个特别区：13个校区、1个蚊虫控制专区、1个治河专区、1个公共交通专区、3个公园专区等[14]。由此可以很清晰地看到美国基层治理单元的设置体系包含多种类型、多种功能、多个层级。

（二）美国基层治理单元的发展趋势和设置逻辑

1.美国基层治理单元的发展趋势

美国的基层治理单元，即地方政府数量总体上呈下降趋势，从1952年到2002年下降了24.8%。但是单元类型不同、需要不同，变化不一样。一是地域性自治单元（如县、乡、镇、自治市）从1952年到2002年数量增加了5.15%，其中，自治市增加了15.6%，乡镇减少了4%[15]。二是功能性自治单元中学区和专区的总数量减少了38.67%。学区与专区的变化趋势相反，学区减少了79.9%，专区增加了186.5%[16]。从总体来看，功能性自治单元占地方政府总数量的55.64%。另外，根据人们特殊需要而建立的功能性准政府组织，如协会、共管组织数量增加得更多。

从美国基层治理单元的发展状况，可以发现某些规律性的趋势。一是在总体上，面向居民的基层治理单元在减少，美国与日本、英国、德国的发展趋势一样，不过美国减少的速度比较低。这是城市化、工业化发展的必然趋势[17]。二是地域自治单元总体增加，特别是以城市化为目标的自治市数量大幅增加，这一点在发达国家中，美国显得比较特殊。但是地域性自治单元也出现了以功能为导向的变化。三是特别区，尤其是非学区的功能性专区呈爆发性增长，这说明了人们对单一功能性专区的需求大幅增长。从中可以清晰地发现美国基层治理单元的一个变化规律：地域性自治单元缓慢增长，功能性专区爆发性增长，功能性自治单元在地方政府单元中的比例增加。据此可以将美国的地方自治称为多单元自治。如果再考虑功能性准政府组织的增长及其数量，参与基层自治的单元会更多。因此，我们可以将美国基层治理称为“多单元自治”，也可以称为“多组织自治”或“多机构自治”。

2.对美国基层治理单元发展趋势的解释

综上所述，美国基层治理单元有两个特点。一是多元并立的自治单元。文森特·奥斯特罗姆将地方政府体系称为“百衲被”，也有人认为地方政府“零碎化”，各个单元之间相互独立，职能彼此重叠，人们可以在多个单元中选择服务需求。一个居民可能至少面临着四个治理单元：县、乡镇、学区、特别区；同一服务也会有多个提供机构，可能是县，也可能是自治市或者乡镇，还有可能是特别区，职能重叠现象比较普遍。二是地域性自治单元逐渐功能化，功能性自治单元爆发性增长，美国基层治理单元呈现多单元性自治的趋势。

美国基层治理单元为什么会如此设置，为什么会转向多单元性自治特征？托克维尔认为，州是解决一切问题的钥匙，乡镇是自由精神之所在[18]。这可以在一定程度上解释美国基层治理单元的设置及其演化原因。文森特·奥斯特罗姆则称之为“多中心性的自治体制”，它是联邦制理论在基层单元设置中的运用[19]。我认为，主要有三个方面的原因：一是自主性，联邦宪法及州宪法规定了人们自主选择自治单元的权利；二是民主性，所有由选举产生的地方政府受民主制约，设置新的机构以满足人们的需求；三是文化性，由于人们对乡镇、地域的热爱、认同并寄予的自由精神，自然形成的地域机构难以合并或者撤销。在三个因素的影响下，地域性自治得以保存，新单元的功能性自治飞速发展。如果托克维尔能够活到现在，也会感慨：乡镇底色依然存在，基于底色的特色（功能性单元）快速发展。

二、多功能性自治：日本基层治理单元的安排与服务导向

日本的基层治理单元与美国不同，1921年废除郡制度，采取“府县一市町村”二重制。战后日本的地方治理改革，依然采取二重地方自治制度。

（一）日本基层治理单元的安排

日本的地方政府有都道府、市町村、特别区，它们区别于“国家”的政治和行政主体，却具有“政府”的性质[20]。都道府、市町村、特别区均是具有地方公共法人资格的自治体[21]。都道府、市町村两个层级的政府没有行政上的隶属关系，根据法律确定两个层级政府的职能及其关系，若两者有矛盾由法院调解。日本采取地方自治制，因此对于每个居民来说，既是都道府的居民，也是市町村的居民，均会享受由都道府和市町村提供的服务。从图2可以发现如下单元。

广域自治体：都道府单元。都道府是包括市町村的第二层自治体，能够直接为辖区居民服务，具有广域事务、联络事务、补充事务三大功能[22]。广域自治体主要处理在规模或性质方面不适合由一般市町村处理的事务[23]。

基础自治体：市町村单元。市町村是最贴近居民的第一层自治体。广域自治体和基础自治体的职能并没有明确界定，前者可以向后者转让一部分事务。根据地区实际情况和事务的性质，基础自治体的职能也可能扩大[24]。市是人口比较密集的城市，村是农村单位，町是处于市与村之间的单元。根据法定程序，村可以申请成为町，町可以申请成为市。

特别自治体：特别区单元。在《地方自治法》中，特别区称为“特别地方公共团体”，包括特别区、地方公共团体组合、财产区、地方开发事业团等，具有法人资格耶。特别区主要处理“作为国家本应发挥作用、特别需要国家确保其妥善处理的事务，根据法律和基于法律制定的政令特别规定的事务”[25]。与美国不同，日本的特别区数量相当少。

地域自治区：分割或者合并单元。为了给居民提供密切相关的服务，在基础自治体之上设置地区自治组织，这一组织称为地域自治体。地域自治体的区长、地区协议会非由直接公选制产生，因此其不具备自治体性质，也不具有法人资格[26]，但是可以超越基础自治体区域为居民提供一定的服务。与特别区一样，地域自治区的数量不多，作用不大，还在探索和讨论阶段。

纯粹自治组织：町内会。如果说都道府、市町村、特别区是地方政府，具有政府性质，那么町内会则是一种纯粹的社会自治组织。在所有的自治体地域都存在町内会，以家庭为单位加入，可以交费，也可以不交费[27]。在理论上，町内会可以补充市町村的功能，但是在调查中我们发现，町内会只是一种纯粹的娱乐、联谊、节日活动的自治组织，不具有政治性和行政性功能，也没有太多的社区整合功能。

从上面的分析可以看出，从地方政府角度来看，广域自治体、基础自治体、特别自治体都为居民提供服务，但是从基层治理单元来看，市町村才是基层治理最主要的单元，町与村才是最具有行政自治性质的农村基层治理单元。地域自治区和町内会都是一种非政府性质的自治组织，提供一些辅助的自治功能。

（二）以留寿都村为个案的考察

我们以北海道留寿都村为例考察其单元设置及功能。留寿都村有1800名居民，设置了村政府，工作人员有71人。除了留寿都村政府外，在村域内还有町内会，但并非所有家庭都加入了町内会。其实有了留寿都村政府，町内会仅仅具有娱乐功能。

从留寿都村政府的职能来看，主要包括以下几个方面：一是居民福利，包括户籍，居民登记，国民年金，残疾人、老年人、儿童的福利，环境卫生，预防犯罪，交通安全，犬类管理，路灯，电视信号等。二是保健医疗，包括预防接种、健康诊疗、母子保健、国民健康保险、后期高龄人士医疗、护理保险、婴幼儿医疗等。三是政府服务，包括选举、财政、纳税等。四是经济发展，包括工商业、旅游业、防灾、统计、公园等。五是农村发展，包括农业、林业、畜产业发展，村道、河流、桥梁的建设与维修，住宅建设，上下水道等。六是农业委员会事务，包括农业经营、农用地、农业者年金等管理（2）。

当然，留寿都村还可以从北海道获得由都道府提供的服务，但是仅仅从留寿都村政府来看，村政府几乎提供了居民所需要的绝大部分公共服务、社会福利、基础设施建设等。一个村政府包括许多功能，而且这些功能是行政性服务。另外，根据《地方自治法》，村长和村议会由全村具有选举权的村民选举产生即二从以上两个方面，我们可以发现，留寿都村政府主要提供公共服务，可以真正称之为“服务型政府”，而且是“大政府”。“大政府、多服务”是日本基层治理及其单元设置最重要的特征。

（三）日本基层治理单元的发展趋势

在德川时期，传统村落——村就是自治单元，履行教育、户籍业务、征税、土木建筑等职能，但是其规模过小，无法履行行政职能，需要改革和合并。第一次，明治合并。1888年实施市制町村制，以300-500户为单位合并形成町村，从71000个市町村整合为16000个市町村。第二次，昭和合并。战后对市町村制实施改革，将新制中学教育、自治体警察运营、社会福利、保健卫生等相关事务交给市町村处理，市町村的数量降至3500个。第三次，平成合并。此次合并与地方分权结合在一起，截至2007年，剩下1804个市町村[28]。从中可以发现，随着工业化、城市化的发展，日本基层治理单元曾经过大规模地合并，数量大大减少。

（四）日本基层治理单元安排的基本逻辑

根据上述分析，我们可以发现日本基层治理单元的基本特点。一是市町村作为一个整体而存在，但是数量在减少，特别是村町数量大大减少。二是虽然市町村的数量在减少，但是规模在扩大，而且随着工业化、城市化的发展，市町村的功能不断增多。三是市町村是一个自治体，而且是公团法人，也就是一个层级政府。四是市町村的行政首长和议员由选举产生，属于独立性强的自治性政府。从图2还可以发现，日本存在如纯粹性的娱乐性自治组织——町内会，合并性的非政府组织——地域自治体，但是总体来看，日本基层治理是以市町村为单元的，并在这个“屋顶下不断增加功能”。日本市町村的治理特点可以用三个词来概括：服务、自治、行政，即“以服务为导向的多功能性自治”，也可以称为“以功能为目标的行政性自治”。

三、中国基层治理单元：整合性自治与多元性自治

中国农村一直以村庄为单元开展自治，20世纪50年代到80年代初，基层治理虽然有居民参与，但仍以行政管治为主。改革开放以后，中国基层治理沿袭了历史上的传统自治，但是不同的地方基层治理单元的性质差异较大，有些地方是整合性自治，有些地方开始出现了多元性自治。

（一）中国基层治理单元：整合性自治

1983年中共中央和国务院的35号文件规定：“政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”乡的主要职能是：“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。”（3）文件还规定，在农村建立群众性的自治组织村民委员会，在村组两级建立集体经济组织。

1987年颁布的村民委员会组织法明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”（4）乡镇指导村民委员会工作，村民委员会协助乡镇工作。村民委员会组织法构成了中国农村基层治理的基本框架，但是在实践中逐渐演化成了整合性自治。

所谓整合性自治，就是以党的领导为核心，将村庄相关职能及承接的上级行政管理职能进行整合而自治，以整合引导自治（见图3）。整合性自治单元主要包括四个方面：一是党的领导，二是村民委员会，三是村务监督委员会，四是集体经济组织。村庄承担了一百多项党和政府的行政、管理、服务等职能。从职能来看，村庄的功能众多；从治理主体来看，众多主体都在党支部的领导下实施村民自治。因此，这种类型的村民自治称为“整合性自治”。

整合性自治主要出现在经济不发达、集体经济比较弱、农民的权利意识不强的地区。但在最近几年，随着国家加强党的建设，很多东部、中部经济发达地区也开始实施党领导下的“整合性自治”，主要体现在党支部书记兼任村主任，村支两委交叉任职，特别是要求村务监督会中有党员委员。最近在推进农村集体股份权能改革中，还要求村支书记兼任主任、兼任股份社的理事长。整合性自治的特征进一步明显。

（二）中国基层治理单元：多元性自治

随着工业化、城市化的发展与农村人口的流动，在一些经济发达的地区或者人口流动比较大的地区，基层治理开始打破以村庄为单元的整合性自治，迈向多元性自治（见图4）。

第一种类型：自治与行政分离。如广东省清远市因为村庄规模比较大，人口比较多，无法实施有效自治，也无法有效治理。因此，清远市决定实施自治与行政分离，即将村民自治下移到村民小组或者自然村，原有的村庄改成片区，一是承担本片区范围内的片务工作，二是承接党和政府的各种行政管理、公共服务、综合维稳等工作。

第二种类型：政治与经济分离。在广东省珠三角地区，如佛山、东莞等经济发达地区，将集体经济改造成股份社，即村务交给党支部和村民委员会处理，经济交给股份合作社处理，实施政治与经济分离。

第三种类型：政治、经济、社会等多元分离。2013年四川省成都市等地将整合性自治分立成党支部、村委会、村务监督委员会、经济社、社会组织等多种功能或者多个单元。

多元性自治就是多种主体、多种机构或者多种功能的自治，它是相对于整合性自治的一种改革创新，也是对多元社会、多元需求的一种调整。多元性自治又分为机构性多元自治和功能性多元自治，前者类似美国，后者类似日本。但是近两年机构性多元自治阻力加大，不少多机构性自治开始转向多功能性自治。

另外，在经济社会发展过程中，各地还出现了合村并组的现象，即随着大量农村人口外流，村庄逐渐空心化，因此很多地方开始实施合村并组，扩大单元规模。单元规模扩大如果仅仅是节省成本而不能伴随功能增加，那么合并扩大规模的价值就有限。

四、基本结论

从中、美、日三个国家基层治理单元的设置逻辑及发展趋势，我们可以得出如下几个结论。

第一，基层治理单元有扩大的趋势。这个趋势在日本体现得最明显，在美国主要体现在城市区域，在中国也开始出现。因为治理和公共服务需要一定人口规模，以降低成本、提高效率和服务质量。

第二，基层治理单元有多元化的趋势。随着经济社会的发展，人们需求逐渐多样化，需要多种不同的功能来满足人们的需求，但是三个国家采取的方式不同。美国采取机构多元，通过设置新的机构承担单一的服务功能。日本通过市町村的功能多元化来解决。中国则有两种趋势，一种是功能多元化，一种是机构多元化。

第三，基层治理单元的变化主要取决于三个因素。一是历史传统。如美国和中国有自治传统，日本有较强的行政传统。二是经济和社会发展阶段。进入新的阶段后就会产生新的需要，需要调整、扩大、新增单元或者增加单元内的功能来满足。三是各个国家或者地区的民情。如美国的自由精神、自治传统，日本村落的官僚行政传统，中国基层社会的自治传统和自治精神。

第四，中国基层治理单元未来将趋向多元性自治。从世界各国的经验及三个国家的发展趋势来看，中国基层治理单元在整体上会从整合性自治迈向多元性自治。多元性自治可能是一个单元下的多功能自治，如日本；也可能如美国设置多功能的特别区，即多单元自治；还有可能是扩大基层治理单元的规模并扩充其功能，如中国。从整合性自治迈向多元性自治是多元社会发展的需求，也是满足人们多样化服务的需求。当然中国基层治理单元规模巨大、发展差异明显，欠发达地区将会在很长一段时间依然维持整合性自治。

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注释：

（1）基层治理单元是中国的一种称谓，在国外统一称为地方政府或者地方社区。本文所讨论的基层治理单元是指直接服务于居民的单元，在国内指非政府机构——村庄，在国外指地方政府或者地方社区。

（2）留寿都村的基本情况及村政府的职能均来自实地调查。

（3）摘自1983年中共中央、国务院印发的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。

（4）摘自1987年《村民委员会组织法（试行）》。