县乡领导干部容错纠错机制的功能廓析与路径创新——一种基于IAD的分析框架

作者：史云贵 薛　喆  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《思想战线》 2020年第3期  发布时间：2020-07-04  浏览次数： 3638次

【摘　要】县乡领导干部频现的避责行为，反映了我国公共行政系统调适滞后，掣肘着地方政府治理体系和治理能力现代化。县乡领导干部容错机制主要承担从避责到担责的“激励”功能，纠错机制主要承担从担责到创新的“学习转化”功能，二者互嵌一体。为进一步完善县乡领导干部容错纠错机制的正向功能，操作层次规则需要做好边界、选择、信息、报酬、聚合、范围6个方面的制度供给；具体运作机制需要借力绩效评估机制、激励机制、学习机制，并采取渐进调适的方式以实现有效嵌入。容错纠错机制的功能廓析与路径创新，有助于澄清学界的模糊认识，推动容错纠错机制落地增效，进一步调动县乡领导干部工作的积极性与创造性。

【关键词】容错纠错机制；县乡领导干部；避责；担责；创新

制度优势转化为治理效能，需要基层县乡领导干部带头将制度执行到位、政策贯彻到底。近年来，县乡领导干部消极不作为、形式主义、忙而不动等表现愈加频繁，积极探索与创新动力缺失。县乡领导干部从压力型体制下的“竞赛邀功”转向“保守避责”的行为，妨碍了治理体系和治理能力现代化。本文从县乡领导干部频现的“避责”现象出发，通过问题审视与学理诊断，在廓清容错纠错机制功能的基础上，提出进一步激励县乡领导干部新时代新担当新作为的创新路径。

一、避责频现：治理现代化亟需县乡领导干部容错纠错机制

党的十九届四中全会将坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，作为全党的一项重大战略任务。“制度化和规范化、民主化、法治、效率、协调是衡量治理体系现代化的五个维度，官员的素质影响国家治理能力。”[1]治理体系和治理能力现代化既需要完善的制度与规范，也需要具备良好素质的官员对制度的有效执行。当前，县乡领导干部的避责行为正在掣肘治理体系和治理能力现代化。尽管官员避责不是现代社会的独有现象，但日渐频现的避责行为必然反映的是当前社会政治环境的某些变化，而公共行政系统却调适滞后，应对乏力。县乡领导干部避责行为频现，亟需健全科学合理的基层领导干部容错纠错机制。理由有二。

一是社会与政治环境变化的宏观背景。技术加持的社会加速背景，使得政府可用于决策的时间、空间被压缩，决策数量明显增多，决策不确定性显著增加，可预测性大大降低，治理风险呈指数级增长。党的十八大以来全面从严治党、反腐败斗争不断推进的政治环境，为经济高质量发展和中国特色社会主义事业建设提供了坚实保障，但也滋生了县乡领导干部的避责行为。繁重的治理任务，更大的不确定性，愈加严苛的问责，使一部分县乡领导干部基于成本—收益的计算，策略调整行为，最终选择了不作为、假作为、忙而不动等避责策略。

二是重心下移、资源下沉的社会治理背景。近年大力度的“放管服”改革，让县乡政府拥有更多的权责与资源为群众提供优质的服务和管理。县乡领导干部位于国家治理体系的前端，直面各类矛盾，工作内容繁杂、细节多、难度大、风险不确定性高。上级政策指令的落实、矛盾的化解、难题的破解，新思想、新目标、新办法的提出，均需要县乡领导干部积极担当、作为与创新。可以说，县乡领导干部在国家治理现代化中承担着非常重要的角色。

社会政治环境的变化只构成县乡领导干部避责行为的必要而非充分条件，县乡领导干部容错纠错机制即是应对宏观环境变化的公共行政系统的自我调适。科学有效的容错纠错机制的构建与完善，必然以对基层官员避责行为的逻辑理清为前提。下面本文以寻求县乡领导干部从邀功到避责行为变化的学理逻辑入手，进而对地方治理现代化背景下的容错纠错机制功能予以廓析。最后，借助制度分析与发展框架（IAD），对构建和完善科学有效的县乡领导干部容错纠错机制提出可行性建议。

二、文献回顾与分析框架

（一）从邀功到避责：官员行为逻辑剧变的学理审视

与西方邀功行为对连任的首位性追求[2]不同，我国政治环境中的邀功行为首先是基于政治晋升的目的，体现为围绕经济增长而展开的“晋升锦标赛”。[3]当前，一些地方政府内部的消极不作为，正逐渐取代强有力的创新行为，全球性的避责时代已经开启，[4]“晋升锦标赛”的激励功能正在弱化。为何越来越多的官员尤其是基层官员宁愿抛弃谋求政治晋升的动机，趋向于保守型治理策略？调研中，不少基层领导干部向我们倾诉：“不作为的后果远比做错的后果轻。”显然，作为理性的职业官僚，基层领导干部在做出行为选择时，一定会进行或多或少的“成本—收益”计算的。如果做错的损失远大于不做的损失，可能就会产生避责行为。但避责现象的发生与蔓延应是复杂因素交叉作用的结果，绝不是“成本—收益”计算所能简单解释的。学界目前主要从宏观、中观和微观三个层面做出了解释。

微观个体层面的解释。（1）基于“人性假设”的解释。美国管理心理学家雪恩在其名著《组织心理学》一书中阐述了四种人性假设，即“经济人”“社会人”“自我实现人”“复杂人”。[5]任何管理哲学必定以对人性的相应假定作为演绎分析前提。从“人性假设”的视角去解释避责现象，韦弗构建了“政府官员追求连任和最大化”的理性行政人行为假设。[6]（2）基于心理学的解释。负面事件比正面事件对个体心理过程的影响更为明显，[7]因此外部负面事件对个体避责行为的选择具有显著的影响。（3）基于信息搜集与决策过程的解释。前景理论认为，人的决策过程分为两个阶段，第一阶段为事件的发生与事件相关信息的搜集整理阶段；第二阶段为评估和作出决策阶段。信息搜集整理的第一阶段会对数据做出筛选、整合等预处理，不同的预处理会得到不同的事件与组合，最终使得人们对同一问题的最后决策不一致。[8]可见，避责行为与官员对正负面信息的筛选、组合和认知有关。据此可以得出，官员不合理的筛选与认知会使其采取非理性的避责策略，即在某些特定的情境下，避责的事实收益并不高。

中观组织层面的解释。基层政府权责分立的现实结构安排既无法抵御和消解外部非系统性风险，还产生了内部系统性风险，最终导致政府官员在面对不确定性、不平等性和扩散性风险陡增时，采取规避责任的策略。[9]

宏观层面基于社会政治背景的解释。（1）加速社会理论的解释。现代社会的加速导致决策时间和空间被压缩、决策量增多、不确定性加大、决策作用范围更广。因此在决策中，行政机构超越法律机构，[10]制度主义逐步让位于行动主义。社会加速的社会背景将使政府及其官员面临的职责不断扩大，可预期性降低，资源和不确定性间的矛盾将滋生避责行为。（2）风险社会理论的解释。现代社会的风险分配格局、对不确定性的理解和判断将发生改变。[11]与加速社会的解释相似，风险社会理论也认为，风险社会使得可预期性降低，政府责任无限扩大，行政国家崛起。（3）政治背景的解释。风险政治化使传统非政治事务被政治化并加剧了避责策略的运用。[12]

综上，既有研究对官员避责行为的生成分别从微观、中观和宏观层面做出了解释。避责策略的选择乃为一系列复杂因素综合作用的结果，甚至可能是理性官员看似理性计算后的非理性选择。复杂因素下的信息删减与整合，最后常常会出现相互矛盾的决策结果，不理性的决策很常见。因此，有限理性的官员在做出行为选择时，会受到个体偏好、个体认知能力、接触到的信息、信息处理策略、组织结构特征、激励机制等多因素的复合干扰，而某些自变量是可被干预的。因此，组织期许的行为是可被引导生成的，这恰是容错纠错机制的内在逻辑与价值所在。

（二）IAD分析框架

政府官员的避责行为是社会背景、政治环境、组织结构、个体偏好、个体决策过程等多维因素交织的结果，这与埃莉诺·奥斯特罗姆研发的制度分析与发展（institutional analysis and development，IAD）框架[13]（见图1）具有一致性。该分析框架既可将行动者接受的规则、规范和策略等制度视为自变量，将包含行动情景和行动者在内的行动舞台视为因变量，关注特定的制度安排如何塑造激励机制并影响行动者的行动，进而对行动的结果进行预测和评估，在此基础上提出制度改进的建议；也可将行动舞台作为分析的焦点，在假定制度是既定或不变的情况下，关注行动者在行动情景中的行为选择以及行动者对选择可能导致的结果的理解与衡量。[14]本文将IAD分析框架运用于容错纠错机制研究，把制度视为自变量，行动舞台视为中介变量，行动模式视为因变量，从而形成制度安排—行动舞台—行动模式—行动结果的分析框架。这一框架的含义是，容错纠错机制建立在一系列制度安排之上，它规范了科层制组织与其代理人间的基本关系；这些制度安排及其具体运作机制，共同构成了代理人的行动情景，影响甚至决定了代理人的行为选择。运用基于IAD分析框架的目的在于，探索何种制度安排与运作机制构成的行动情景能够导致特定的行为结果。故对结果或目标恰当明晰的界定是建立健全容错纠错机制的前提。接下来，本文将以对容错纠错机制的含义与功能廓析作为出发点，首先对县乡领导干部容错纠错机制期许的行为结果做出界定，进而探讨制度安排与具体的运作机制如何构建特定的激励结构，最终发挥该机制的功能以实现其价值定位，最后在总结讨论的基础上做出延展性分析。

三、从担责到创新：县乡领导干部容错纠错机制功能廓析

尽管江苏、四川、陕西、浙江、上海等省市早已展开了容错纠错机制的实践探索，但至今仍无成熟经验可循。当前，地方政府的行政实践与学术界的理论认知基本上仍处于混沌状态，甚至对容错纠错机制的概念界定都未形成基本共识。目前学界对容错纠错机制的讨论大多是将二者隔离，大多数的论证或明或暗指出容错机制自带纠错功能（从容错机制的元定义看，确有故障排除和自我恢复之意）。即便有个别学者在论证时将二者放在一起，也并未对二者的区别与联系做出清晰的解释。这样难免会导致学理讨论中的混乱状态，更遑论产生系统的、有价值的研究成果了。

（一）容错纠错机制的概念界定：功能廓析的前提

对容错纠错机制概念进行界定的出发点应是对“错”的内涵进行恰当界定，即容什么类型的错？免什么类型的责？如何纠错？纠错后是以恢复系统的正常运作为准，还是有更高的要求？若不能界清“错”的边界，容错纠错就可能异化为对违法乱纪行为的纵容，对法治精神的违背。实际上，“错”指的是在改革探索中、敢作敢为和锐意进取中出现的失误和错误。这表明了容错指向的范畴，既包含主观动机、外显行为，也涉及行为后果。然而，这一界定在实践中还是面临难以操作的问题，敢作敢为的主观性太强，难以判断，对此有的基层官员提出用“案例思维”[15]不断加以完善。

“错”有广义和狭义上的界定。广义上的“错”将干部由于个体能力等原因在履职尽责过程中出现的错误或失误以及探索性创新失误都纳入其中，狭义上的“错”仅针对探索性创新失误、[16]探索社会主义事业建设时产生的前进中的错误。[17]我们认为，容错纠错机制是为激励公共权力代理人积极利用公共治理资源，创新治理方式，有效完成治理任务而设计的相关制度安排与运作机制。容错纠错机制的目的在于降低风险，消解疑虑，使领导干部事前事中积极作为，事后敢于承担责任并在反思学习中得以提升和进步，并促使政府与官员的治理能力不断提升。

（二）县乡领导干部容错纠错机制功能定位

县乡领导干部容错纠错机制要解决什么问题？有人认为，问责和容错出发点都为规范权力运行，问责强调约束，容错主张激励，容错机制在中观和微观层面承担着减轻干部顾虑心理从而激发干事热情的制度使命，[18]在宏观制度层面则有助于形成有韧性的政治系统。[19]而对于纠错应该承担什么功能，学界要么语焉不详，要么基本忽视了这一概念。我们认为，容错与纠错既有交叉的内容，也有其各自侧重点，对容错纠错机制功能的界定应在各自论述的基础上再加以综合。

容错机制的主要功能定位是：（1）对县乡领导干部而言，以制度温情包容探索性失误，以组织人文主义容纳积极作为中的失败，鼓励积极作为并勇于承担职责；（2）对政府而言，在官员积极探索创新遭遇失误或失败时，系统风险可控，故障可在短期内排除并恢复正常运作。

容错纠错机制作为问题导向的现实需要和现代治理体系的关键构件，显然，它绝不只是忙而不动、消极不作为、形式主义等诸多避责行为的应对之策，它应包含积极的成分。这在纠错机制方面得以充分彰显。纠错机制的主要功能定位是：（1）对县乡领导干部而言，使其能够在主动担责的基础上，借助组织资源，主动审视失误或失败的根源，达到反馈、学习、提升、创新之目的；（2）对政府而言，则是要寻求官员探索失误或失败的制度根源，帮其反省，助其成长，并在排除制度故障后优化或设计出更为合理的制度，为官员的积极创新行动提供制度保障。

简言之，容错机制主要承担县乡领导干部从寻求避责到主动担责的“激励”功能，纠错机制主要承担探索性失误后从担责走向创新的“学习转化”功能。需要指出的是，这只是理想意义上的划分。实际上，二者并非由此到彼的线性关系，而是完整且高效运作的有机统一体。只强调容错易陷入“有激励—有探索—鲜有创新”的“内卷化”困境；只强调纠错，不仅使得避责行为难以得到有效遏制，更有悖于宏观环境变化提出的治理新诉求。总之，有效的容错纠错机制应是容纳探索创新中的失败、解决避责、激励创新的一系列制度安排与具体的运作机制。

四、完善县乡领导干部容错纠错机制的路径创新

在IAD分析框架中，可将制度本身作为一组常量，将行动舞台作为分析的焦点，进而探讨行动情景之中行动者的行为及其结果；也可将制度视为一组变量，将制度本身的变迁与演进纳入研究之中。[20]运用该框架时首先面临分析层次和分析单位的选择。本文对容错纠错机制的分析以埃莉诺·奥斯特罗姆提出的操作层次规则为分析层次，即主要关注的是对物理世界产生直接影响的规则，而非集体层次、立宪层次和元立宪层次方面的规则。以县乡领导干部行为作为分析单位，关注操作层次规则构建的行动情景如何诱导官员从避责到担责再到创新，以及如何强化这种转变后的行为。

（一）完善操作层次规则

操作层次规则关注的是对物理世界产生直接影响的规则。按照埃莉诺·奥斯特罗姆的定义，结合容错纠错机制的含义与功能以及中国行政体制的基本特征，可将容错纠错机制操作层次规则分为边界规则、选择规则、信息规则、报酬规则、聚合规则和范围规则6个方面。

1.完善边界规则：谁进入、谁担责、谁创新

边界规则就是进入或退出规则，它规定谁能够担任某一角色或职务。在改革进入深化期，社会加速和风险增大的社会背景下，容错纠错机制边界规则要解决的是基层官员选拔的标准问题。由于治理问题面临复杂性、多样性、速变性等特征，在后工业化社会时代，基层官员仅靠韦伯所指的形式理性和技术理性已难以应对复杂的治理问题，这要求县乡领导干部不仅只是政策的被动执行者，更是政策的创新者。边界规则要求基层官员的选拔标准符合时代发展的需要。从这个意义上，容错纠错机制的设计乃为宏观的系统性工程，与从避责到担责再到创新的功能定位一致，长期有效运作的容错纠错机制，必定是对基层官员的进入或退出有明确的规定，有清晰的标准。要让积极探索、敢于创新、敢作敢为者有发挥的平台。

2.完善选择规则：容错免责的边界

选择规则是行动者可以做什么、不可以做什么、禁止做什么。选择规则规定的是容错免责的边界，关涉错误的识别，[21]是容错纠错机制最重要的基础性规则，也是当前最难定义的规则之一。相对来说，令行禁止好界定，但明知故犯则涉及主观层面，就难以操作了。容错免责的事又分为未违法违纪的行为和违法违纪的行为两种类型。《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》虽然主要针对未构成违法违纪行为的容错免责，但没有完全排除在某些特定情形下的违法违纪行为也可以容错免责。[22]目前，地方层面的实践在保持与中央要求一致的基础上做了一定拓展，但仍没有梳理清楚哪些行为在容错边界之内，哪些在外。案例思维和列举法在探索初期有其存在的意义，但成熟的容错纠错机制，对选择规则，对容错免责边界的合理界定，则需要规范的类型学划分依据与标准。我们可借鉴萨巴蒂尔信念体系的概念，对错误、失误进行分类，以界定容错免责的边界问题。信念体系可分为工具性信念、政策核心信念和深层核心信念。工具性信念为政策工具的具体选择，如哪种方式效率最高；政策核心信念则为对政策的基本策略和立场；深层核心信念则是规范性的政治价值与意识形态。对县乡领导干部容错免责边界的界定，也可做如下分类（见图2）：（1）探索创新中工具运用性失误与错误；（2）探索创新中的偏好选择、基本策略与基本立场的错误；（3）政治意识不坚定、严重违法违纪等错误。容错纠错主要面向（1）和（2），尤其是（1）；对（2）可采取适度免责与警示教育等其他手段相结合的方式；从纠错角度看，则是三类错误均覆盖的。

3.完善信息规则：共享与反馈

信息规则是行动情景中行动者的信息沟通渠道。从整体视角来看，容错纠错机制绝不限于对探索失误官员予以免责，帮其纠正，助其成长，使其创新的个案式关怀。高阶目标是通过该机制的构建，让探索创新有保障，少失误，少失败。故信息规则在容错纠错机制设计上，起码要在两方面发挥它的价值。一是事前信息共享。自上的正式要求与自下的诉求能够通过各种沟通机制得以互动，形成组织成员的共同信念，明确可为与不可为，以及可为失误后的容错纠错方式与程序等。让基层官员掌握尽可能多的信息再去决策和行动，以降低盲目性和顾虑。二是事后反馈。此功能意在避免失误后的隐匿、避责行为。

4.完善报酬规则：容错免责的方式

报酬规则指的是对特定行为的外在奖励或惩罚。心理学研究表明，通过奖励的正强化机制或惩罚的负强化机制，能够诱导官员的行为朝着组织想要的方向发展。容错纠错要实现始于担责和终于创新的两阶目标。创新以担责为基础，担责以创新为最终追求，因而报酬规则的设计应是多元的，容错免责的事由不同，错误的程度不同，采用的免责手段也应不同。容错免责不是绝对的无责任化，而是要将大责任小责任化，小责任无责任化，无论是大责任还是小责任，最终落实到反馈学习、纠正创新上。除了容错免责，还需强调纠错创新，在这个维度上，报酬规则要做的是正强化的奖励工作，对创新行为予以奖励，对个人形成激励，对他人形成示范，最终形成积极探索、善于学习、勇于创新的组织氛围。

5.完善聚合规则：容错纠错的程序

聚合规则指的是能够控制从行动到结果的链条。从宏观层面说，聚合规则体现为如何使边界规则、选择规则、信息规则、报酬规则以及范围规则得以统合，最终形成一个运作良好的系统。从中观层面来看，聚合规则可被视为容错纠错机制运作的程序设计。程序是保障容错纠错科学性、精准性的重要环节，是保障公共利益与官员个体利益不被损害乃至二者协调的形式保障。目前，《公务员法》《公务员处分条例》中的聚合规则针对的是公务员的违纪违法行为，包括调查、认定、告知结果三个步骤。这对容错纠错事项不具备完整的解释力。缺乏程序保证的容错纠错机制，很有可能异化为违法乱纪行为的保护伞。因此，聚合规则是仅次于选择规则的第二位规则。

6.完善范围规则：纠错达标的标准

范围规则是对行动情景中结果的规定，它涉及结果变量的总体范围，以及每一个结果变量的范围。前述5个规则虽然关涉纠错，但重在容错免责的层面。范围规则强调纠错的范畴，强调纠错达标的范围与标准。在我们的界定中，容错纠错机制要达到的理想结果，是通过对官员失误行为的反馈学习与纠正，最终实现创新的结果。尽管在事实上和逻辑上，并非每种行为都能实现创新的诉求，但从失误中学到的经验与教训必定是后续创新的源泉。在这个意义上，强调纠错达标的标准，强调范围规则，是对结果导向的一种理性考虑。这既有助于促进治理责任的落实，又能推动县乡领导干部专业技能的提升。

忽略错误识别（即选择规则模糊）是导致当前容错纠错实践效果不佳的关键所在。完善容错纠错机制应以抓错误识别为重点，结合其他5个方面的规则，以增强容错纠错机制的可操作性。

（二）完善容错纠错机制的关键要素与子机制

1.完善容错纠错机制的关键要素

机制是“人们在交往互动场域内，通过某种动力促使参与主体通过某种方式、途径或方法趋向或解决目标的过程”。[23]机制外在表现为某种方式、方法，内在要求某种动力的驱动。因而要实现容错纠错机制从避责到担责的功能，在机制设计上必定要同时满足动力与方式两个方面的要件。制度形构了行动情景，行动者在制度形构的激励机制中互动，并产生具有相对稳定性的结果。与立宪层次的规则相比，操作层次的规则本身即是行动的具体情景，尤其是场景之中的激励结构。因此，要对行动者的行动结果作出有效预测，就需要考虑行动者假设。在IAD分析框架中，行动者假设被划分为完全信息的假设、追求物质利益偏好的假设和最大化行动模式的假设三种。这三种类型的划分与官员从邀功到避责的变化原因是高度一致的。

将信息与心智模型的假设与官员行为变化研究的微观个体层面解释（心理学层面与前景理论）相结合，表明负向信息的消极偏向和个体对信息筛选与整合的非理性，可能导致官员选择避责行为。因此，容错纠错机制运作的第一个关键要素即为信息。将追求物质利益偏好的假设与官员行为变化研究的微观个体层面解释和宏观组织结构层面的解释相结合，大多数官员追求政治晋升并力求降低系统性和非系统的风险。当风险与不确定性过大时，官员会做出避责行为而非晋升追求。因此，容错纠错机制运作的第二个关键要素则为政治晋升。将最大化行动模式的假设与官员行为变化的宏观社会政治层面的解释相结合，当官员追求最大化收益行为遭遇高风险情境时，避责则成为稳定性收益的保障。因此，免责将成为容错纠错机制的第三个关键要素。

信息是县乡领导干部能否做出理性决策的基础性条件，政治晋升是信息得以充分发挥的内在动力，而免责则为基层官员积极探索行为注入了稳定的因素，是推动担责到创新的关键要素。

2.完善容错纠错机制的子机制

完善容错纠错机制，并非是要设计出一套全新的制度与运作模式，在治理体系现代化的过程中，任何寻求自我完善的改革都是在与现有体系取得基本一致的基础上完成的。从这个意义上讲，容错纠错的具体运作机制需要针对新现实、新问题提出新理念、制定新规则、构建新机制，更需要借助既有的行政架构体系，采取渐进的调适以实现有效的嵌入。需要“借力”的子机制主要包括绩效评估机制、激励机制和学习机制。

其一，完善绩效评估机制。绩效评估机制可通过绩效测量和评估，促使各部门提升组织绩效，增强公共责任意识，改进资源配置，加强过程控制。[24]绩效评估包括个人绩效与组织绩效两个方面。我国对公务员绩效评估开展较早，组织绩效评估还处在起步阶段。政府官员的绩效评估与政府官员的容错纠错是高度衔接的，关键在于如何对其加以完善，使其更好地与容错纠错制度要求相适应。

一般来说，对政府官员的评价有投票、定性评价与绩效评估三种，对难以量化的评估领域，主要采取投票与定性评价的形式。我国对政府官员常常采用组织的定性评价，否面的评价常常附带潜在的一票否决、终身有错的可能影响，这种粗略的定性评价，可能对容错纠错的功能实现形成掣肘。

依据信念体系对容错纠错边界的初步划分，探索中的工具性错误与基本立场、策略、偏好等错误，以及政治意识不坚定、严重违法违纪的错误是不同的：容错免责的边界在于前两类，纠错对三类全覆盖。当前，县乡领导干部既有不想为，也有不敢为，原因之一就是管理责任过于模糊，对行为结果的评估机制不够精细、不够科学。容错纠错程序的启动，首先在于对行为结果的准确判定，只有当不同行为后果的界限明晰，不同后果的激励惩罚区别明显，理性的官员才有足够的动力致力于以职责履行推进公共利益的实现。构建有效的容错纠错运作机制，首先借力于绩效评估机制，然后对其予以操作性改革，把对基层官员绩效评估的结果与容错纠错的边界、方式结合起来，方能实现可持续的高质量治理。

其二，完善激励机制。承接绩效评估的结果，激励机制也需做好与容错纠错机制的配套工作。公务员的激励机制是政府引导公务员的行为方式和价值观念以实现行政目标的过程；[25]容错纠错亦是调整官员的行为方式和价值观念，以实现勇于担责、敢于创新。因此，激励机制是容错纠错运作过程的核心子机制。

激励标准、激励手段和激励过程是激励的三要素，应对其予以完善以更好地与容错纠错机制相衔接。激励标准指明什么样的行为方式与价值观念是被肯定与激励的，什么是否定的。容错免责是正向激励的一种类型。在激励手段的设计上，容错免责不应一刀切，或是完全的无责任，而应是多样化的免责形式及其组合。基于信念体系对政府错误的分类，对官员的奖励和处罚应是合理、公开、透明的。处罚的目的不在于处罚本身，而在于警示与改进；容责免责的目的也不在于组织人文主义，而在于鼓励官员学习提升再探索。对于犯错之后勇于承担责任的官员，可以设立相应的奖励积分制度，对在承担责任基础上尝试改进并获得进一步创新的县乡领导干部，更要有相应的激励，如政治晋升。

其三，完善学习机制。容错免责不是最终目的，纠错创新是不变的要求。容错纠错的学习机制是基于学习型政府的理念。学习型政府是指通过建立完备的学习机制，营造良好的学习氛围而形成的，善于获取知识、传播知识、创造知识，进而自觉利用知识于行政活动之中，最终以提升行政管理效能为目的的政府组织。[26]

可见，学习型政府的理念要求与容错纠错机制从担责到创新的功能定位是完全一致的。后工业时代的社会是高风险社会，基层官员面临的行政任务渐变性增强，制度的规制范畴逐渐降低，行动主义趋向日渐明显。这要求县乡领导干部要成为一个具有学习能力和适应能力的领导者和服务者，而容错纠错机制就是助其学习成长的良好制度设计。

与其陷入对容错纠错机制的概念、特征的争论，倒不如重拾学习型政府这类发展已久的理念，从中提取关键要素，整合进容错纠错机制的设计中去，更有利于推进基层政府管理活动的系统性，也彰显了公共管理学科研究的累积性、渐进性与科学性。

需要指出的是，县乡领导干部容错免责不能成为诱导更多错误的制度因素，最好的状态是鲜有错误而常有成功的探索创新，这是容错纠错机制的核心使命。要实现容错纠错机制的核心使命，光有绩效评估和激励机制远远不够。学习机制有助于提升基层官员的知识储备、职业素养和职业技能，使其在纠错中成长，在新的治理行动中降低失误或失败概率，进而更好地调动县乡领导干部干事创业的积极性与创造性。

结语

容错纠错机制承担着鼓励领导干部勇于担当、积极作为、破解改革难题的时代使命，需要结合不同地区不同层级的治理实践进行与时俱进的创新。本文在对县乡基层领导干部从邀功到避责行为变化全方位透视的基础上，借助IAD分析框架对容错纠错机制的功能做出明确的研判：容错机制主要承担政府官员从寻求避责到主动承担责任的“激励”功能，纠错机制主要承担从担责走向创新的“转化”功能。在对容错纠错机制的关键要素与子机制系统分析的基础上，我们认为，可遵循“借力”与“嵌入”的方式，即借力既有的绩效评估机制、激励机制、学习机制，进一步完善县乡领导干部容错纠错机制。

毋庸置疑，理性的应然分析会助益实然的运作，发挥其理性认识层面的价值。但本研究仍无法掩盖其理想的色彩：如一部分内容可能会缺乏操作性，有些关系也并非简单的线性逻辑。结合具体案例做出深度分析，并对相关观点进行补充验证应是我们下一步努力的方向。

注释：

[1]俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期。

[2]D．R．Mayhew，Congress：The Electoral Connection，New Haven：Yale University Press，1974，pp.52～61．

[3]周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

[4]倪星，王锐：《从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究》，《政治学研究》2017年第2期。

[5]陆雄文：《管理学大辞典》，上海：上海辞书出版社，2013年，第37页。

[6]R．K．Weaver，“The Politics of Blame Avoidance”，Journal of Public Policy，vol.6，no.4，1986．

[7]Michael．Diamond，“Psychological Dimensions of Personal Responsibility for Public Management：An Object Relations Approach”，Journal of Management Studies，vol.22，no.6，1985，pp.649～667．

[8]丁际刚，兰肇华：《前进理论述评》，《经济学动态》2002年第9期。

[9]倪星，王锐：《权责分立与基层避责：一种理论解释》，《中国社会科学》2018年第5期。

[10][德]哈尔特穆特·罗萨：《加速：现代社会中时间结构的改变》，董璐译，北京：北京大学出版社，2015年，第309页。

[11]U．beck，“Risk Society：towards a New Modernity”，Social Force，vol.73，no.1，1992．

[12]陶鹏：《迟滞、分化及泛化：避责政治与风险规制体制形塑》，《云南社会科学》2016年第6期。

[13][法]保罗·萨巴提尔：《政策过程理论》，彭宗超，钟开斌译，北京：生活·读书·新知三联书店，2004年，第56页。

[14]Sue E．S．Crawford，Elinor Ostrom，“A Grammar of Institutions”，American Political Science Review，vol.89，no.3，1995，pp.582～600．

[15]人民论坛编辑部：《党员干部眼中的容错纠错机制》，《人民论坛》2017年第26期。

[16]何丽君：《基层干部容错纠错的价值意义及其实践路径》，《治理研究》2019年第4期。

[17]中国行政管理编辑部，邵景均：《正确把握容错纠错方法论原则》，《中国行政管理》2017年第2期。

[18]梅立润：《容错机制为何达不到预期效果———个整体分析框架》，《甘肃行政学院学报》2019年第1期。

[19]陈朋：《容错与问责的逻辑理路及其合理均衡》，《求实》2019年第1期。

[20]李文钊：《制度分析与发展框架：传统、演进与展望》，《甘肃行政学院学报》2016年第6期。

[21]谷志军：《容错纠错机制为何难以操作——基于政策文本的实证分析》，《行政论坛》2020年第1期。

[22]刘畅：《容错免责机制构建的逻辑与路径》，《社会科学战线》2019年第9期。

[23]霍春龙：《论政府治理机制的构成要素、涵义与体系》，《探索》2013年第1期。

[24]杨宏山：《转型中的城市治理》，北京：中国人民大学出版社，2017年，第165页。

[25]齐明山：《试论国家公务员的激励机制》，《新视野》2000年第1期。

[26]方盛举：《学习型政府：理念与实践》，《云南民族大学学报》（哲学社会科学版）2004年第2期。