超常轨化运行：驻村工作队的角色塑造与运作逻辑——基于陕南L村的田野调查

作者：钟　海  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《求实》 2020年第3期  发布时间：2020-06-30  浏览次数： 1569次

【摘　要】决胜脱贫攻坚期间，向贫困村派驻工作队是贯彻落实党中央精准扶贫精准脱贫政策、全面建成小康社会的一种重要工作方式，也是党中央开展农村工作长期以来形成的一种有效工作机制。在项目扶贫场域中，驻村工作队的角色定位与运行逻辑既非一种“科层化运作”的“常轨”运行，又非一种“反科层化运作”的“逆轨”运行，而是一种超越“常轨”“逆轨”等运行方式的“超常轨化运行”实践样态。这样一种运行实践的内在逻辑机理，可以从宏观层面的压力型体制下运动式和动员式的治理路径依赖、中观层面的组织场域下富有弹性化和灵活性的制度执行过程、微观层面的乡土逻辑下人格化和自利性的行为互动等三个维度加以阐释。

【关键词】乡村振兴；乡村治理；超常轨化运行；驻村工作队；精准扶贫

一、问题的提出

塞缪尔·亨廷顿认为，动员官僚机构中的行政人员到农村去办理具体事务，乃是各国贯彻执行政府政策中通行的做法[1]。因应不同时期的不同历史任务，向农村派驻工作队，是中国共产党农村工作长期以来的一种有效工作机制。党的十八大以来，按照中央推进新时期农村扶贫工作总体部署，各地不断创新扶贫开发工作方式，积极向贫困村派驻扶贫工作队开展驻村帮扶工作。驻村工作队日益成为贯彻落实精准扶贫精准脱贫政策、提高贫困村党组织创造力和凝聚力、增强贫困群众脱贫致富内生动力的重要力量。近年来，随着脱贫攻坚战略的深入推进，有关驻村工作队的角色定位及行动逻辑的认识和思考迅速走进学界和政策研究部门的视野，成为理论探讨和实践探索的热点，并取得了一些研究成果。严国方、肖唐镖等从多视角对“包村工作”进行了研究，认为“下派工作队”是一种政府主导的运动式“外力型”乡村建设与发展模式，虽然在形式上已高度制度化，但实际上却是高度的非制度化[2]。王丹莉、武力通过对西藏六地一市干部驻村实地调研后发现，作为一种外生力量，驻村干部的介入可以实现乡村社会资源的广泛动员，使乡村基层呈现出一种多元治理的局面，为乡村基层治理注入新的活力[3]。袁立超、王三秀通过实地调研和体验式观察等方法，对闽东南C村扶贫开发历程及其成效进行了深入透析，认为该村“干部驻村”扶贫模式实属一种偏重国家与政府主导、注重“外力”型的乡村建设与发展制度，是官方色彩浓厚的嵌入型扶贫模式[4]。

上述研究成果使用了“外力型”“嵌入型”“国家力量介入”等概念来揭橥“干部驻村”的运作机制及模式，对当下精准扶贫与驻村帮扶工作理路有着较强的解释力，对深化相关研究也具有很好的启发性。然而，无论从研究范围还是从研究方法来看，均未对驻村扶贫工作队的行动逻辑基于实质性参与其中那份真切体验展开深入阐释和考察，这是在理论层面和政策意义上研究驻村工作队的重大缺憾。

在对主题展开探讨之前，笔者对本文的研究对象及所使用材料和数据来源作一简要说明。陕西地处西北内陆腹地，与全国“四化同步”进程相比，仍处于追赶超越的历史方位。欠发达依然是陕西的基本省情，贫困仍然是制约陕西经济社会发展的瓶颈和掣肘。截至2018年6月，陕西省107个县（区、市）中有脱贫攻坚任务的县（区、市）达到96个，贫困范围广、程度深，脱贫任务重、时间紧。为了摆脱贫困，陕西也是全国最早在建档立卡贫困村、党组织软弱涣散村等选派驻村第一书记和驻村工作队的省份之一。早在2012年，为破解贫困村发展难题，铜川市积极探索选派机关优秀干部到贫困村任第一书记这一新的工作方式。基层实践探索往往源于现实需求。向贫困村、难点村及后进村选派党政机关、企事业单位党员干部担任党组织第一书记，可以夯实基层工作、了解并超常规解决基层真实情况和问题，以及培养锻炼基层干部等，可谓是一举多得。2014年，在全面推行“两联一包”（1）扶贫模式的基础上，陕西全面启动干部驻村联户扶贫工作。按照陕西省省委组织部、省扶贫办联合印发的《关于做好干部驻村联户扶贫工作的通知》，各参扶单位要组建驻村扶贫工作队作为推动精准扶贫精准脱贫的重要举措。陕西首批确定的实行驻村联户帮扶低收入村4485个，其中省级单位在现有“两联一包”基础上派驻500个工作队帮扶500个低收入村，市、县驻村工作队帮扶剩余的3985个低收入村。驻村联户扶贫机制是对“两联一包”扶贫工作方式的进一步深化和细化，实现了由帮扶到村向扶贫到户的转变。截至2016年9月，陕西省共选派驻村工作队9600个在所有建档立卡贫困村开展驻村帮扶，实现了驻村帮扶全覆盖。

本研究属于个案研究，L村是本研究所选的典型个案村。该村位于陕西东南部边远的深山区，属典型高寒边远贫困村，自然条件封闭，基础设施薄弱，交通极为不便，距其所属的S县县城80公里。全村现有耕地3.5千亩、林地50千亩，下辖10个村民小组，现有632户1728人，其中，贫困户216户790人，贫困发生率45.72%，属于深度贫困村。受自然条件限制，该村经济结构单一，村民主要收入来源于种植业（连翘、苍术、桔梗、白芨、天麻等中药材，食用菌及高山蔬菜）、养殖业（散养）及零星劳务输出等。该村无村集体经济收入。本文以L村为研究对象，以结对帮扶该村的C大学驻村工作队4年多工作的运行逻辑及成效为现象做个案研究，主要运用了体验式观察、入户深度访谈、文献查阅等社会调研方法。2014年，根据中央和陕西省的相关文件精神，C大学被确定为L村的结对帮扶单位，并组建驻村扶贫工作队入驻该村开展帮扶工作。2016年5月，在压茬轮换中，C大学选派一名处级干部G和一名科级干部Z进驻L村继续开展驻村帮扶工作。新的驻村工作队的到来，在产业帮扶方面为该村注入了新的活力，显著提升了L村整体治理水平。笔者在2016年5月至2018年7月以省级参扶单位驻村扶贫工作队身份开展驻村帮扶工作两年多，全程参与了C大学帮扶L村精准扶贫的重要会议及各项工作，并藉驻村工作队的角色和身份优势，有幸可以查阅C大学有关驻村帮扶L村所形成的重要文件及资料，以及L村落实精准扶贫政策中形成的重要文件及其各种表、薄、卡、册等相关资料，这为笔者对驻村工作队的运作逻辑的理论关注和思考提供了宝贵而真实的第一手资料。本文拟从驻村工作队的运作逻辑出发，尝试提出“超常轨化运行”这一基本概念，并以此为基础，建立分析框架，对C大学有关L村精准扶贫项目帮扶政策的制定及驻村工作队的落实情况及其成效进行阐释，揭示驻村工作队是如何开展帮扶工作及其显现出的运行逻辑。

二、超常轨化运行：L村驻村工作队项目运作样态

（一）一个新的扶贫场域中驻村工作队的运作逻辑

行政组织化是人类社会权力运作不可避免的逻辑进程。马克斯·韦伯提出的官僚科层制为组织化提供了一种因应转型期的高度理性的组织形式，以及指挥和控制现代社会的最有效最标准的治理方式。在科层制的权力矩阵结构及组织体系制度文本中，下级须毫不动摇地和毫无例外地服从上级并严格执行上级制定的政令。但在实际运作中，时常会出现政策执行不力的情况，“上有政策、下有对策”现象普遍存在。为了保证和监督政令的“上传下达，令行禁止”，采用上级向下级派驻工作人员的派遣机制和运作模式是自古以来中外各国政体一贯的工作传统。具体到我国，中央向地方派驻专员或者巡视员等工作人员或机构的运作模式最早可以追溯到秦汉时期的监察御史制度。至于近代以来出现的工作队或工作组的做法，则可能一方面承继了帝制时代的制度遗产，另一方面也来自于苏俄时代的榜样示范[5]。特别是1949年后的中国政治体制运作中，从各级党委政府等体制内单位向农村派遣大批工作队日渐成为党和政府向农村社会渗透，进而实现对乡村资源有效整合和乡村社会有序治理的一种超越正式官僚机构的工作运转轨道和形式。其实，早在上世纪三四十年代，费孝通就提出了“双轨政治（或双轨体制）”这一经典概念，并以此对传统中国社会的治理结构加以诠释。他认为，传统中国社会的治理是通过“皇权止于县政”的国家政权力量与“乡绅（宗族）自治”的乡村自主性力量两条并行不悖的轨道运行的，并长期维系了中华帝制专治社会秩序的绵延不绝[6]。曹正汉对中国的权威治理体制为何能保持长期稳定进行阐释后，将其解释为“上下分治的治理体制”[7]。徐勇从体制与社会联结角度提出“接点政治”的概念[8]，并论述了其在政治体系以及国家合法性构建中的重要作用。“双轨政治”“分治体制”“接点政治”等概念对现代社会治理具有一定的解释力。受此启发，也有学者将上述概念用于扶贫研究“场域”，提出“接点治理”“双轨治理”等解释性概念，并以此对干部驻村制度、第一书记制度扶贫运行逻辑展开分析和讨论[9][10]。

从组织结构和管理体制来看，干部驻村制度在本质上具有科层制的特征，属于马克斯·韦伯意义上的官僚制范畴内的一种形式，强调组织等级有序、规章制度为本、即事主义、专业化训练等[11]。作为国家在贫困领域开展的一种新的资源输入形式，工作队不仅是从事农村工作的特殊组织，更重要的是贯彻落实党的方针政策、推动农村经济社会稳定协调发展的一支重要政治队伍。因此，在制度设计中，驻村工作队代表国家治理的一轨，也具有常轨化运作的应然逻辑。但在实践中，工作队作为一股非持久性“外生力量”，基于“时间压力”“利害关系”等考量，是否能够或者是否愿意严格按照文本设计中的常规化运作逻辑执行上级的政策指令，如果存在“事与愿违”，那么，又会表现出何种较为稳定的行为模式和运行样态呢？对此，学界依据不同历史时期党和国家向农村派驻的工作队所承担的不同的历史任务进行了一些探讨和分析。欧阳静在对新中国成立后“工作队”乡村治理方式的历史演变脉络进行梳理后发现，从目前驻村制的运作特征来看，原本“反科层化”运作的驻村制已经越来越具有科层化运作的特征[12]。林雪霏通过对广西L县扶贫实践的个案研究，发现扶贫场域内政府科层组织在实际运行过程中存在着“制度弹性”和各种“动员体制的再造形式”[13]。蒋永甫、莫荣妹对广西龙州县精准扶贫施策的田野调查发现，在农业产业化扶贫路径上形成了一种“第一书记产业联盟”的运行机制和方式[14]。袁立超、王三秀基于闽东南C村“干部驻村”案例实践分析和探讨发现，“干部驻村”制的实施呈现出非制度化、非正式化、人格化的非科层化运作样态[4]。覃志敏、岑家峰以桂南S村的驻村帮扶实践为例，通过对其精准扶贫实施过程的分析，提出驻村干部对于间接扶贫干预和直接扶贫干预两种不同减贫逻辑分别呈现出科层化和非制度化的运行特征[15]。

上述研究取得了诸如“科层化运作”“非科层化运作”“非制度化运行”“制度弹性”等解释性概念。这些成果虽然来自田野调查，具有较强的现象解释力，但大多是将学界已经在基层社会治理以及政策执行过程中取得的经典认识直接嫁接或者移植到干部驻村制度的设计与实践中。有没有一个全新的干部驻村的角色定位与运行逻辑概念能因应精准扶贫新的时代背景，推进干部驻村理论或者第一书记制度理论研究，从而更为有效地诠释上述所列举的经验现象，并进一步拓展干部驻村理论未曾深入探讨的议题？这便是本文的理论关切和核心问题。遵循上述思路，本文借用“常轨”一词，从驻村工作队制度设计初衷与实践运行样态之间所呈现出的现象性逻辑，提出“超常轨化运行”的分析概念，界定其涵义，分析其过程，阐释其机理。易言之，通过笔者在驻村扶贫过程中参与或者体验式观察到的一些案例，说明驻村工作队在扶贫项目运作过程中“超常轨化运行”的普遍存在，并对其何以生发进行理论梳理。

“超常轨化运行”指的是这样一种驻村工作队运行：中央按照科层制设计的驻村工作队，在扶贫项目获取或者设立过程中形成的一种既非“科层化运作”的“常轨”运行，又非“反科层化运作”的“逆轨”运行，而是一种超越了“常轨”“逆轨”等运行方式的一种运作样态与逻辑。

（二）驻村工作队的“超常轨化运行”的L村样态

按照中央和省制定的有关驻村工作队选派管理办法，选派驻村工作队应当遵循的原则之一就是“坚持聚焦攻坚、真帮真扶”，这就要求工作队必须将资源力量集中用于帮助贫困村贫困户的稳定脱贫，并将精准扶贫精准脱贫成效作为衡量驻村工作队绩效的基本依据。目前，驻村工作队绝大多数往往把工作的精力和重心放在如何有效争取上级财政专项扶贫项目资金、整合参扶单位帮扶力量以及吸纳社会资源用于帮助贫困村贫困户快速实现脱贫摘帽上。因此，各级各类扶贫项目的争取是观察驻村工作队运行逻辑的一个有效切入口。

1.领导调研和视察：为超常轨化运行注入了非程序化因子

习近平总书记强调，要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局。以政府系统为主导的专项扶贫组织体系，主要采取的是自上而下的常规体制和常轨渠道，扶贫程式比较固定，扶贫政策和资金在固定层级间的下沉耗费时间较长，实际扶贫效能较低。驻村工作队作为社会扶贫网络中一支“高位嫁接”的外生力量“嵌入”乡村治理结构中，可实现对扶贫资源的广泛动员。其中，参扶单位领导的调研和视察，更是通过一种超越常规体制和常轨渠道的方式，实现上级政府专项扶贫项目“四两拨千斤”式的巧妙获得。L村地处深山区，道路、安全饮水等基础设施条件薄弱一直是制约该村脱贫致富、经济发展的瓶颈。通过积极争取上级财政扶贫专项资金，畅通农村公路“毛细血管”，着力破解群众“最后一公里”出行难问题，是C大学驻村工作队开展帮扶工作的一项极为重要的任务。为了能够争取到政府的专项资金，驻村工作队动员学校的学科、专业资源优势，带领建筑学、城市规划等专业方向师资团队深入该村开展实地测量测绘后编制了“美丽乡村概念规划”，并积极通过常轨渠道逐层逐级上报，以求获得上级支持，但是效果不佳。2016年，C大学把结对帮扶S县作为学校实现“追赶超越”政治任务的重要抓手，学校领导对驻村帮扶越来越重视，频繁深入L村。在过去的两年，党委书记、校长、主管扶贫工作的副书记、主管财务工作的副校长等学校主要领导多次带队赴S县参加省国土资源厅（S县7家省级驻村单位的牵头部门）、县委县政府主持召开的有关扶贫工作的推进会、考核会及观摩会等，并带队深入L村开展结对帮扶工作的专项调研和考察。在频繁参加会议、调研和考察过程中，通过听汇报、座谈交流、实地考察等方式，学校领导不断强化对扶贫工作信息的掌握和了解。2018年5月，学校主要领导Y一行3人在S县政府副县长Y、扶贫局长L等地方政府部门领导的陪同下考察了L村，在实地调研及听取驻村工作队的工作汇报后，学校领导在同S县陪同官员的座谈和交流中提出，希望S县对L村的基础设施建设专项规划项目申请予以足够重视并切实加以解决。调研结束后不久，S县很快批准了L村的基础设施建设专项规划申请，扶贫局下拨了相应的专项资金用于该村产业发展道路建设。显然，领导的调研和视察为扶贫项目的争取注入了“超常轨”因子。

2.项目下乡和进村：为超常轨化运行注入了人格化因子

项目制，不管是作为一种“新的国家治理结构”[16]，还是作为一种“新的国家治理体制”[17]，抑或是作为一种“自上而下的资源配置形式”[18]，其制度设计的初衷是采用行政科层制的方式，通过公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争方式才能获得。但在实际运作过程中，由于发包方享有一定的自由裁量权，竞争方可充分利用社会关系网络在发包方享有的权力上限与下限之间来运作权力，争取项目。因此，平等和自由的竞争只能是在理论层面上建构起来的，而实践中往往表现出的是非竞争性或者是半竞争性，以致出现分级的科层体制与竞争性的越级运作同时并存的局面。这一现象在L村扶贫场域中的项目设立与立项中也得到了印证。近年来，L村的帮扶单位C大学用于扶贫的专项经费大幅度增加，这些经费更多的是以专项扶贫项目资金的名义用于L村的扶贫。L村独特的地理环境和气候条件极其适合中药材、高山蔬菜的生长。因此，该村长期以来一直以连翘、苍术、桔梗、白芨、天麻、黄姜等中药材以及食用菌种植为主导产业。帮扶单位也是按照精准施策的中央政策要求，通过设立产业扶贫项目，利用专项经费加大对主导产业的帮扶力度。每年设立1-2个项目。从近两年情况来看，项目的设立和实施基本上是用于帮扶该村经济能人H的食用菌种植及保鲜库建设项目、天麻种植基地项目等。此外，学校教职员工年终福利发放一改过去的现金形式，采取购买贫困村农副产品的方式以增强消费扶贫的实效。学校采购农副产品的招标方式采取单一来源方式，由H担任法人的S县食用菌种植专业合作社承担。上述项目的设立与实施主要通过H与驻村干部建立起来的关系与情感等人格化交往手段获得。由于H为人诚恳热情、勤奋能干，驻村工作队与其接触甚密、关系融洽。长期共同交往中建立起来的关系和情感必然会嵌入到扶贫的过程中，在很大程度上超越了项目从设立到实施的“常轨式”的过程管理机制，表现为C村资源供给的超常轨运作特征。

3.社会资源的整合与流入：为超常轨化运行注入了非正式化因子

在L村的脱贫攻坚中，C大学驻村工作队的进驻，为该村注入了一股强有力的活跃力量。驻村工作队通过田野调查、入户访谈、体验观察等方式，详细掌握了该村贫困治理的基本情况。通过主动走访接触、陪同调研考察等方式，与县、镇党委、政府及有关部门不断加强联络、沟通及信息交流，也取得了相关部门的认可和信任。与此同时，驻村工作队在校内也不断加强驻村工作宣传力度，力邀相关教学单位、职能部门通过人、财、物等资源投入积极参与到结对帮扶中来。在两年的驻村扶贫过程中，工作队充分调动校内的资源、吸纳分散在社会各级组织中的资源以及积极争取政府专项扶贫资金库中的“机动部分”，并将这些资源有效整合到L村的综合治理中。首先，通过向学校主要领导汇报工作、邀请领导实地考察C村扶贫等方式，争取到的学校专项扶贫资金显著增加。比如，学校扶贫资金由过去的3万元增加到2018年的80万元，主要用于L村的基础设施建设、主导产业帮扶等。其次，通过积极协调和说服，充分调动校内各部门的资源参与扶贫。比如，向国资处为该村争取到260多台办公电脑，向组织部为该村争取到10余万元的返还党费用于该村加强基层党组织建设、党员示范大户奖补等。再次，充分利用文学专业优势，通过发表相关文章，宣传L村，扩大影响，吸引社会组织、企业等社会力量参与扶贫。比如，成功引荐1家企业，通过多次投入，累计为该村基础教育投入30余万元，用于改善教学设备、新增图书室等。此外，还争取到上级专项资金20万元和社会资金10余万元，用于修建该村产业路，解决了贫困群众生产和出行难题。以上项目的获得，主要源于工作队工作态度积极主动和综合协调能力较强，并通过超越常轨的正式运作方式，打破既定的运作逻辑，从而实现了社会资源的跨部门、跨级别、跨渠道流入。

三、扶贫工作队“超常轨化运行”的机理分析

（一）宏观层面：压力型体制下运动式和动员式的治理路径依赖

从一种制度过渡到另一种新制度，有时则“锁定”在旧制度中，这实际上是制度变迁中存在的一种“路径依赖”。上世纪90年代，荣敬本、崔之元等通过研究计划经济向社会主义市场经济为基础的体制转变带给县乡两级地方层级变革的压力以及现行体制如何应对上述挑战时，提出地方政府运转呈现出“压力型体制”的特征以及向民主合作体制转变的路径[19]。作为一种新的政府运行体制，它的基本运行方式是通过层层下派、逐级加码的任务量化分解机制、以领导号召和行政动员为核心的任务共同参与和问题解决机制、以否决方式为核心的多层次评价和激励机制等推动工作和任务的完成。荣敬本等认为，在压力型体制下，政策的执行和正式权力的运作与现代官僚制的程序化的运作轨道、非人格化的运作规则特征相去甚远，往往采取运动式治理或动员式治理的方式。在实际运作中，各类非正式的权力技术和策略被广泛运用。“压力型体制”这一概念最初是用来阐释地方实现经济赶超的工作机制和运作逻辑，由于其具有强大的生存与延续的土壤，逐渐突破经济领域而被广泛运用于各个领域的制度化现象，对当下理解驻村工作队这一制度运行的特点仍具说服力。全面建成小康社会是党对人民的庄严承诺，为了实现小康路上一个人都不掉队，脱贫攻坚成为底线任务和硬性目标。向贫困村派驻扶贫工作队，继承了党一贯采用的“集中力量办大事”和通过政治动员方式整合配置资源的工作传统。在科层体系中，上级动员下级的常轨方式是层级间的命令-服从，越级调动的情况很少出现。这种人员调动和资源整合配置方式实质上是一种“单线动员”和“单轨运作”，往往要受到上下级信息传递的时间及程序等的制约。在实际运行中，迫于确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会的时间和任务双重压力，驻村工作队及其派出单位作为一支“高位嫁接”脱贫攻坚及乡村治理的外生力量，通过借助自身特殊的政治资源优势和社会关系网络，更多地采取调研、视察、走访等超常轨工作方式和特色的渠道实现信息的越级传递和资源的跨层级调动。对此，驻村工作队长G深有体会：单位的领导对扶贫工作重视与否、深入定点帮扶村开展实地调研和视察的次数是否频繁，很大程度上影响着我们驻村扶贫各项工作的开展。领导来村视察和调研，一般都有地方政府官员陪同，这为我们传递信息和调动资源提供了一条“便捷而高效”的途径。而且，领导能深入实地视察和调研，基本上都会带着一定的项目资金和好的政策。

（二）中观层面：组织场域下富有弹性化和灵活性的制度执行过程

中国自古以来是由中央设计“一统性”的制度，由于不均衡状态和资源禀赋差异，地方不得不灵活、变通执行。社会学制度主义学派认为，制度与行动者之间具有复杂的制约和能动关系。但对于农村扶贫研究而言，更需要引入“组织场域”概念[20]，以此摆脱制度研究的“工具理性”和“科学主义”，还原扶贫场域内制度与行动者之间复杂的互动关系。具体到中国农村扶贫，由政府组织搭建的扶贫场域在运行过程中具有明显的科层色彩。在韦伯看来，官僚组织遵循“理性主义”逻辑，严格按照既有程式和制度化规则运行，从而使组织的行为和角色具有稳定性和可预期性[21]。但是，现实中的科层组织无法实现彻底的“理性”，反而表现出各种“制度弹性”的存在，诱发政策在执行过程中出现“灵活性”“变通性”及“权宜性”。就干部驻村制度而言，党和政府向贫困村派驻扶贫工作队的目的就是要整合社会资源和力量完成党对人民的承诺。从制度设计上看，驻村工作队有明确的组织边界、任务职责及工作程序。譬如，中办国办印发的《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》提出驻村工作队的选派要遵循“县级统筹、全面覆盖”“严格管理、有效激励”等原则，并明确了宣传贯彻中央脱贫攻坚各项方针政策、参与实施特色产业扶贫精准扶贫工作、加强基层党组织建设等主要任务。而陕西省出台的《陕西省贫困村驻村工作队选派管理办法》更是明确、细化了驻村工作队及工作队队长的任务和职责。但在实际工作中，为了能真正发挥“驻村工作队脱贫攻坚生力军作用”，基层政府往往都给驻村工作队下达明确的到账资金量的硬任务。比如，L村所在的S县过去两年下达给C大学的任务是50万元，今年更是提高到100万元的任务量。作为一所地方省属高校，办学资金十分紧张，近几年学院用于扶贫专项资金逐年增长，但是仍然与目标任务量有不小的资金缺口。为了弥补资金缺口，驻村工作队不得不打破既定的组织边界和资源的常轨流动渠道，在执行过程中争取一定的制度空间，换言之，只有超越常轨才能确保完成任务，才能取得实实在在的帮扶成效，才能在年终的考核激励中在保证不被“问责”和“一票否决”的基础上去争优评先。近年来，C大学党政领导高度重视扶贫工作，择优选派综合能力强的驻村工作队进村开展工作。针对L村具有种植白芨、苍术、桔梗、木耳、高山蔬菜等特色产业的独特地理气候环境优势，在充分利用学校有限扶贫资金的基础上，驻村工作队通过采取说服学校领导入村视察调研、协调整合学校学科专业资源优势编制美丽乡村规划、引荐企业考察投资等方式来吸引政府资金、社会资金流入L村，用于发展该村特色主导产业，实现增收脱贫。

（三）微观层面：乡土逻辑下人格化和自利性的行为互动

干部驻村制度是遵循科层制度规则安排的，这种制度安排讲求原则，遵从规则，更适合于陌生人社会。自古以来，中国就是一个讲究人情、关系和面子的国家。特别是在一个熟人社会或半熟人社会的乡村，熟人社会具有熟人机制的基本内核：共有的村落信息、千丝万缕的关系、共同的价值观等“地方性知识”。“情面”自然而然成为维系村庄社会结构与秩序、规范村民价值与行为的重要力量，成为村民和其他行动主体遵从和信服的处事原则和行为方式。情面就是为了打破原则，关系就是为了变通规则。用陌生人机制来解决熟人社会存在的问题，在实践中往往会导致制度供给的失败。驻村工作队与村干部和村民朝夕相处、同劳共作，因此，在施策过程中，驻村干部需要面对现代社会陌生人规则与乡村熟人机制相互交织、依法施行的正式治理与依靠情面的非正式治理并存的特殊场域，讲人情、顾面子成为驻村干部政策执行和社会交往必须遵循的基本原则[22]。较多的人情因素的嵌入，在一定程度上会改变贫困村资源和项目资金供给的科层化特征。其实，目前学界对基层政权执行上级政策及自身权力运作过程中所表现出的组织行为逻辑的研究，已经取得了丰硕的成果。孙立平、郭于华以华北B镇定购粮的征收为个案，分析了科层系统中的乡村干部如何以及为何将诸如人情、面子、常理等日常生活规则和民间观念引入正式行政权力行使的过程之中[23]。周雪光的研究发现，中国政府行为中的一个突出现象就是多元行动主体间有意或无意的“共谋”现象已经是一个“公开的秘密”和“共有常识”[24]。驻村干部和村民在同吃同住同劳动过程中展开了各种各样的非正式交往，由此挑战了科层化体系的常轨运作模式。H可谓是L村所属的S县有名的“能人”，他既是村干部（监委会主任），也是老板（丹南菌种厂法人），又是田秀才（高级技师），现种植袋料香菇12万袋、天麻4亩、白芨、猪苓3亩，早已走上了致富路。但先富起来的他始终不忘带领全村致富奔小康，通过直接教授村民种植香菇、吸纳贫困户入厂工作等方式，使村里十几户贫困户每年都能获得可观的收入。自2014年以来，H在日常交往和工作中非常注重同驻村工作队建立良好的感情和友谊。C大学第1批驻村工作队常驻H家中2年，第2批驻村工作队也与其保持密切交往，在长期和频繁的人际交往和感情投资中，H顺利拿到了C大学在L村设立的香菇种植、保鲜库建设等产业扶持项目资金20万元，并与学校工会签订了（C大学扶贫工作领导小组办公室设在工会）香菇、木耳定点采购计划，用于C大学年终福利的发放，每年采购金额达50万元左右。而上述项目最终得以顺利实施，驻村工作队也有取得“政绩”的自利性考量，对常轨工作规则和渠道进行了相应的“变通”和“超越”。究其诱因，驻村干部在派出单位要想获得职务上的升迁和职称上的晋升，就要在驻村扶贫期间“工作表现突出，扶贫成效显著”。在2016年7月-2018年7月的两年驻村扶贫中，第2批驻村干部获省级优秀扶贫干部1人次、县级扶贫优秀干部2人次，单位获省级优秀帮扶单位1次、县级优秀帮扶单位1次。由于工作表现突出，在学校2018年底的新一轮岗位聘任中，2人获得职务上的升迁。

四、结论与讨论

在脱贫攻坚的关键时期，为了确保小康路上不漏一户不掉一人，具有现代官僚科层制度表征的驻村工作队在实际运作过程中采取“超常轨化运行”的方式实现对乡村社会资源的有效整合和乡村社会的有效治理现象普遍存在。它反映了当下中国制度及政策决策与执行的整个运行过程中遭遇到的独特的体制机制（动员体制、运动式治理等）、组织场域（政治经济的非均衡性、农村社会乡土性等）以及个体定位（行动者角色定位及利益权衡等）等多重压力下表现出的一种客观轨迹和实然状态。本文同时引发了如下思考。

首先，作为嵌入乡村熟人或半熟人社会的一种治理能量，驻村工作队如何走进乡村社会“现场”以及“进场”后对遭遇到的行动壁垒如何回应值得深入探讨。驻村工作队参与乡村治理的合法性权威来源于组织和乡村社会两个层面。换言之，驻村工作队走进乡村社会治理“现场”需要自上而下的组织赋权及自下而上的村庄认可，特别是村干部的认同和支持。正如有学者所认为的，村干部掌握真正的地方性信息，从某种程度上说，如果没有村干部，驻村干部甚至无法走进贫困户的家门[25]。但是，驻村工作队进入村庄治理“现场”后，改变了原有的村庄治理格局和利益格局，必然会对原有的以村干部为代表的内生性村庄治理精英的利益产生冲击和压迫，进而在两者之间形成合作和互动壁垒。驻村工作队在乡村社会中从事扶贫和乡村治理工作面临的最大的困境就是如何破解与乡村熟人社会之间的隔阂。可见，驻村工作队所面临的挑战不仅来自于村民，更来自于村干部。对于如何回应上述行动壁垒和挑战，关键在于寻找驻村工作队与乡村干部之间的联结要素，以实现两者的良性互动。这仅仅依靠驻村工作队和村干部的思想行为调适是根本无法实现的，必须要从制度、机制、组织结构等国家层面将其纳入统一体系中予以通盘考量。

其次，公共权力的运行和公共政策的执行过程及其结果偏离设计初衷（原定目标）的现象普遍存在，其背后是否存在一个稳定共享的制度逻辑需要反思和诠释。权力运行和政策执行问题是困扰各国政府的全球性问题，相关问题早在20世纪90年代便成为海内外学者广泛关注的焦点，并取得了“选择性政策执行”“软硬兼施”“共谋”“变通”“应付”“策略主义”“权宜性执行”等概念成果及分析框架（2）。从目前学界研究来看，学者们从不同研究视角构建了对于上述问题的分析框架。比如，孙立平从情境构建与情境逼迫视角，对华北B镇定购粮征收的案例分析后认为，影响权力行使的因素主要有正式权力资源的匮乏与乡村社会非正式人际网络的充沛[23]。周雪光从国家治理模式视角提出了一个分析框架，认为问题源于权威体制与有效治理之间的深刻矛盾[26]。艾云从组织学视角，重点分析和解读了基层政府“应对”上级政府各类“考核检查”的各种策略，并认为政府失败主要是因为组织结构、组织设计的不合理[27]。张峰从信息空间的分析视角出发，认为基层政府间的“共谋”现象源于行政组织互动交往中信息占有的不对称[28]。本文对已有文献观点梳理后认为，政策执行偏离原定目标主要还是应该从中央-地方间的权力结构、政治经济发展的非均衡性以及行动者个人的角色定位等方面加以诠释，这当然有待进一步深入研究。

最后，作为一项有效的制度安排，驻村工作队在2020年脱贫攻坚目标顺利完成后的“何去何从”问题以及脱贫攻坚战略与乡村振兴战略的关系问题都值得思考。目前，对于驻村工作队的作用认识褒贬不一，有人对干部驻村帮扶给予了充分肯定，认为驻村工作队可以打破原有行政体制的束缚，最有效地实现农村的动员[29]，而且，驻村工作队在资源的优化配置、农村的有序治理以及农村公共产品和服务的有效供给等方面都发挥积极功效。也有人认为干部下乡是形式主义，大多数工作队还是游离于乡村社会之外[30]，在帮扶中还存在诸如帮扶力度不够、帮扶措施不能完全符合当地需求等问题，甚至在农村诱发了一些新的问题。本文认为，兼具组织资源和乡村治理资源双重优势的驻村工作队，对于落实精准扶贫政策、提升乡村治理水平及增强乡村治理能力具有积极的推动作用。鉴此，驻村工作队这样一项有效的制度安排不应随着脱贫目标的实现而取消，而是应该作为一项长期的制度设计，延续到乡村振兴战略之中，进一步发挥其制度优势。当然，本文谈及的“留”并非简单的复制，而是需要在扎实推进乡村振兴战略进程中予以不断调适和完善，以探寻一种更加精准、有效的制度延续逻辑。同时，要明确脱贫攻坚与乡村振兴这两大战略的关系。这两大战略的实施和扎实推进是党“三农”工作的重要内容和有力抓手，两者的战略目标在这一问题上是相通的，不过，两大战略的特征及对问题的回应也存在不同。从特征上来看，脱贫攻坚具有紧迫性、局部性和专项性，而乡村振兴则具有持久性、整体性、综合性；从对问题的回应上来看，脱贫攻坚主要回应发展中的不平衡问题，而乡村振兴则主要是通过解决不充分来回应不平衡问题[31]。在这两项战略的组织和推进过程中，一定要在宏观上把握和实现两大战略的协同共进，脱贫攻坚的工作实效要助力乡村振兴，乡村振兴的扎实推进要引领脱贫攻坚。脱贫攻坚是乡村振兴的基础，乡村振兴是脱贫攻坚的动力，二者相辅相成，不可各行其是，顾此失彼。

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注释：

（1）“两联一包”是陕西省委、省政府在扶贫开发工作中形成的联县联乡包村扶贫工作模式，是陕西扶贫开发工作的重要组成部分。具体帮扶形式是副省级以上现职领导干部联系一个扶贫开发工作重点县，包扶一个重点村；省级各部门、各单位联系一个扶贫开发工作重点县，帮扶一个贫困乡（镇），包扶一个扶贫开发工作重点村，规模大、实力强的单位要包扶2-3个重点村；县（处）级单位联系一个贫困乡（镇），包扶一个重点村。

（2）上述现象参考：Kevin J.OBrren，Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China[J].Comparative Politics，1999，31（2）：167-186；孙立平，郭于华．“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇定购粮收购的个案研究[C]//．清华社会学评论（特辑）．厦门：鹭江出版社，2000；周雪光．基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J]．社会学研究，2008，（6）：1-21；刘培伟．地方“变通”：理解中国治理过程的关键词[J]．浙江社会科学，2015，（7）：36-41；艾云．上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析——以A县“计划生育”年终考核制为例[J]．社会，2011，（3）：68-87；欧阳静．策略主义：桔镇运作的逻辑[M]．北京：中国政法大学出版社，2011.