放权社区：基于政策适应性的治理结构创新——以C市集体产权改革的政策过程为例

作者：林雪霏  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《中国行政管理》 2020年第5期  发布时间：2020-06-28  浏览次数： 3134次

【摘　要】面临规模庞大、复杂的治理任务时，政策适应性会对政策执行效果产生至关重要的影响。C市在推动农村集体产权改革的政策过程中，为提升政策适应性采用“放权社区”这种新兴的治理结构。其运作表现为社区决策与政府助推的互动组合，一方面将政策内容的决策权下放到社区层面，利用社区组织的在地信息优势和社群机制设计出定制化的改革方案，另一方面利用多元政策工具与体制内资源的动员整合，通过设置规则、检查验收、打造样板与制度衔接来助推社区改革。在与科层制、授权地方两种治理结构的对比中发现，放权社区的治理结构形成决策权与情境信息的有效匹配，加之社群机制的主导与协调，有效提升了政策适应性但也加大了执行监管难度。这种治理结构的出现是出于引导或规制集体事务的公共治理需要，而在具体运作过程中则交织着地方政府在政策合法性、治理风险防范和政策生产效率多重的理性建构逻辑。

【关键词】政策适应性；放权社区；治理结构；建构逻辑

一、问题的提出

中国情境下的公共政策普遍都面临着决策一统性与情景多样化之间的张力，这既取决于庞大且差异化的物理空间和人口规模，也源自国家趋向扩张的公共责任和管理内容，[1]同时还与政策自身特征相关，例如政策对象需求多元化、治理目标综合性的复杂政策，对政策产品便具有差异性和定制化的要求。[2]

现有研究总结出应对政策适应性问题的三种路径，其一是基于属地管理原则的体制性安排。中央会通过委托-代理关系的调整制度化地赋予地方政府自主的管辖权限，曹正汉从防控执政风险的角度将其描述为“上下分治的治理体制”，中央执掌“治官权”而地方掌握“治民权”，地方官员只要不违背中央定下的大政方针，就可灵活地处置辖区事务。[3]而周黎安则认为上下级政府的事权不是分工协作关系，而是层层发包和逐级监督，地方政府在这种行政发包制下虽然承担沉重的公共职责，但也被赋予大量的自由裁量权。[4]

然而，这种体制性安排只发生在特定的政策领域或政策过程的特定阶段，在更多情况下，中央政府会出台权威的统一政策并要求地方遵照执行。此时，基层政府在实际运行中的灵活执行策略，成为政策适应性调整的第二条路径。[5]例如“变通”、“软硬兼施”等非正式执行，便是以地方性、社会性机制替代科层制正式机制去完成上级政府规定的政策目标，[6][7]而共谋行为则是基层政府在直接上级的庇护下针对当地情况的适应策略，校正或化解集权决策可能产生的困境弊端。[8]这些通过非正式执行策略而获得的自由裁量权，尽管在客观上有助于提升政策适应性，但是以弱化或抵制科层体制的正式规则作为代价，同时这种执行中的灵活性还可能导致严重偏离政策目标的主线。

为将基层策略性的变通转变为正式制度中的自主性，中央有意识的“向地方授权”治理结构安排便成为提升政策适应性的第三条路径。它在转移部分决策权给地方政府的同时，也将政治制定过程延续至行政环节。[9]例如政策试验，决策层级通过“试点”形式给予地方政府自主空间去创新备选方案或检验政策工具可行性，[10]在政策制定阶段就尽可能识别与应对地方性情境的挑战。薛澜、赵静提出中国的公共政策过程在巨大的时间约束下会呈现出“决策删简-执行协商”的制度安排，政策制定环节被有意删简以求快速回应公众与上级政府的关注，执行阶段就成为多元利益协商与政策方案利弊权衡的过程，后者为地方差异化、适应性的执行释放出政策空间。[11]吕方、梅琳则针对政策领域自身特征，提出在复杂政策领域中为提高治理的有效性，政策运行呈现出“顶层设计-地方转译”的治理结构，地方政府居间获取到因地制宜“转译”政策的自主权。[12]由此可见，决策层级已经意识到地方多元情景与差异化需求对于政策质量的挑战，也试图通过恰当的治理结构安排制度化地缩短信息生产的链条、弥补一统性政策与多样化情景之间的张力。

然而，现有研究基本都围绕“央-地”之间的授权机制展开，较少关注政策过程在国家与社会之间构建的治理结构与联动机制。随着全面改革的深化，政府对于集体与私人领域的引导或规制愈发深入，例如移风易俗、精准扶贫、家庭作坊整治等等。在这些政策领域中无论是政府介入方式还是政策工具选择都涉及复杂的地方情景和政社间的频繁互动，基于提升政策适应性的需求很可能催生出向社会主体放权的治理结构。本研究试图通过C市（县级市）政府推动农村集体产权改革的政策过程，展现社区主导与政府助推组合而成的“放权社区”治理结构，并尝试剖析这种治理结构的基本形态及其建构逻辑，由此探讨治理结构调整与政策适应性间的理论关联。

二、C市农村集体产权改革的政策运行样态

这轮农村集体产权改革主要针对经营性资产，将高度模糊的“集体”所有[13]转变为产权清晰的股份合作制，集体成员可以根据所占有的股份享有集体资产经营的收益、流转以及决策参与等一系列权利，它是继土地承包经营后的又一重要产权变革。早自20世纪九十年代，在广东、浙江等城镇化快速发展的沿海省份，就有村社或地方政府自发探索促使集体土地流动的股份化改革，并扩展至其他集体资产类型，形成了多种改制形式。党的十八大以后提出乡村振兴战略，集体产权改革便是其中重要的制度安排，国务院随后出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（简称《意见》），标志着这一改革由地方自发探索转变为中央顶层设计。有别于制度视角下对产权规则或改革影响的研究，本文从政策视角切入，关注当农村集体产权改革进入中央顶层设计以后，地方政府以政策形式规划与推动改革的过程，特别是在政策过程中所设定的、关于参与主体间权责配置与互动模式的治理结构安排。

C市位于东部沿海地区，以乡或村为单位的块状经济发达，形成了高度工业化与低水平城市化并存的不均衡状态。庞大的农村体量既是城市发展的短板，也是新时期可供开发的资源（1）。主管部门C市农业局（2）意识到理顺集体三资的产权关系对盘活集体经济与乡村振兴的基础性作用，主动去争取省级改革试点，随后成为国家级试点。2017年6月在获批试点后，C市将改革任务确定为书记工程，迅速组建改革领导小组，办公室设在农业局，此后组织了从核心村探索、两批多类型村庄试点到全面推广三个政策阶段。截至2018年10月底拥有经营性资产的197个村社全部实现经联社挂牌，而没有经营性资产的村社也完成了成员界定工作。笔者在2018年到2019年初期间多次赴当地开展实地调研，选取四个典型村庄进行跟踪观察。它们分属不同的村庄类型，而且在地理区位、集体经济等方面都各不相同（参见表1），由此可在差异化的案例比较中归纳出C市改革政策的共性特征。同时还对牵头部门市农业局、各镇街主管领导以及四村村干部及部分村民都进行了深度访谈（3）。

研究发现，C市改制的政策过程呈现出“社区决策-政府助推”这种放权社区的治理结构。具体而言，原本发生在政府内部的决策过程被转移至社区空间内，由原本被视为政策对象的自治组织或目标群体主导权威性价值分配的决策过程，而掌握着公共权力的各级地方政府则起到助推作用，通过发起政策议程、规范政策过程以及营造政策环境来引导和激励社区推动集体产权改革。

（一）社区空间内的决策过程

C市政府设定了“一村一策”的政策原则，将股份化改革内容的决策权都下放到村社层级，并要求在成员确认、清产核资、股权设置以及股份制组织管理各环节中涉及关键“权”“利”的改革方案（4），需要经由村户代表大会获得80%以上赞成票方可表决通过。这便是将决策过程交由村庄法定的自治程序与非正式的社会性规则共同作用。

社区决策的具体载体是建立在村级法定自治章程基础上的三级会议形式。第一级是由村两委组成的产权改革工作小组会议，主要负责拟定成员认定、股权分配等规则草案；第二级是村民小组会议，成员扩大至村民代表、老人会代表等，共同审议改革草案，讨论村民有异议或不满的具体议题；在草案酝酿成熟的基础上召开第三级即全村户代表会议，投票表决产权改革方案能否最终生成，赞成票数未达80%则要修订重新提请表决。

所访谈的村庄主干都表示政府出台的实施方案对改革具体内容并无强制性规定，重要还是村民们要达成共识。特别是身份界定、成员认定基准日、股权分配标准和比例……这些利益攸关的议题需要在村民小组会议上审慎讨论和协商。与此同时，村民小组会议还需要回应村民们反馈的各种特殊情况、历史问题以及个体化诉求，正如H村委会主任所言“只要出现纠纷，就需要召开专门的村小组会议，一般由各小组长摸清自己小组的情况，有特殊情况统一上报，连同老人会、当事人一一进行研究协商”（访谈记录：H村委会主任CD20181114）（5）。

在协商过程中，村庄内部所共享的情理道义、社会关系纽带以及惯习的产权实践规则等社会性规范便发挥出主导作用。C市自古以来宗祠文化盛行，老人会、宗亲会中聚集一群具有影响力、来自各姓氏或各房头的长者。该群体便是这些社会性规则的载体。村两委的改革草案首先需要获取这些“关键少数”的认同，“他们会代表自己小组或房头提出很多问题和意见，我们都要一个一个去回应和协商”，也需要依靠他们的威望去“做通村民们的思想工作”（访谈记录：W村党组织书记兼村委会主任JJ20181023）。

（二）地方政府的助推作用

决策权转移并不意味着C市政府就此置身事外，而是通过调动其现有的组织资源与政策工具，为村庄层面决策过程的顺利推进开展知识宣传、环境激励与规则保障，C市地方政府的助推作用主要表现为如下措施。

其一是设定规则。C市农业局在探索与试点阶段将政策重心置于技术层面的规则制定，特别是开发操作流程，“为村社提供类似技术指南，让他们能够按照流程一步步来做”（访谈记录：C市农业局干事QY20181030）。与此同时，C市还通过试点经验总结和政府间学习，将易引发矛盾的关键节点纳入规则设置中。例如集体股与成员股的设置，村干部偏好于增加集体股所占比重以强化村集体可支配收入，而村民则希望尽可能扩大自身的股权和收益比例。为平衡这两种利益，实施方案中明确规定在一般情况下，“集体股最高不超过30%，成员股最低不少于70%”（6），农业局局长称其为“切一刀，但不一刀切”（访谈记录：C市农业局局长QY20180119）。

其二是检查验收。为确保C市能按时完成所有村庄的改制任务，市局分别以过程监督与结果验收来检查镇街、村社的执行情况。多数镇街在接到农业局下达的改革任务后并未出台更详细的实施细则，只是根据所要求的完成期限组织分工、倒排工期，并对村社下达详细的改革时间表。市农业局要求各镇街定期上报辖区内的完成进度和重难点问题，以此督促镇街加快执行改革任务。而对村社股改的结果验收则是由镇街与市局两级共同完成。村社需要将经由民主通过的改制决议都交由镇街审核，随后提交给市农业局备案，市里掌握着对改革成果——集体经济联合社的组织登记权，最终裁定政策执行结果的合规性。

其三是打造典型。政策过程中的探索与试点阶段，不仅是提供原创数据的试验过程，更是打造示范作用的首创和典型，这从试点对象的选择和政策资源的配置上可见一斑。作为探索对象的Y社区，位于该市中心商圈，土地经营使其拥有全市体量最大且收益稳定的集体资产，同时第一轮试点的七个村社也都是基于“择优”标准选定：“具有较强基础的集体资产、积极且有能力的村级主干、尽可能覆盖到不同的村庄形态”（访谈记录：C市农业局局长QY20180329）。为打造这些典型，农业局主管领导与合作的律师团全程参与其中并多次为其改革面临的难点与制度障碍召开部门协调会。相应的，其他部门资源、银行授信贷款等也随之而来。原本较为有利的村社治理结构，再加上试点身份所快速集聚的注意力资源和政策支持，是推广阶段的村庄所不具有的有利环境。[14]

其四是制度衔接。针对集体经济组织的现有法律并不完善，导致改革后的经联社在法律适用、市场权能、税赋标准以及监管方式等方面都不明朗，（7）[15]这使得许多村社干部都对改革抱持观望态度。“要想根本解决还要国家法律来明确，但这需要一定周期。目前我们只能在C市内部借助各方力量，进行一些前瞻性的探索”（访谈记录：C市农业局局长QY20180329）。为此，农业局利用书记工程的“政治势能”，[16]与相关职能部门开展协商，为经联社独立开展经营活动进行制度衔接。首先是在组织身份上，将中央规定的县级农业主管部门登记，升格为市政府登记，以政府权威为组织合法性背书；其次是在融资方面，与当地农商银行达成协议，由村集体经济组织作为信用担保，为成员股权提供抵押贷款。

三、放权社区：政策过程中的一种治理结构

政策过程中的治理结构是指参与到公共政策过程中的相关主体之间、相对稳定的权责配置和互动方式，由此形成了政策产品的不同生产形式。这里的政策主体间关系既包括政府内部的不同层级之间，也涉及到政府与市场、社会其他主体类型之间。西方新制度学派对于治理结构的研究主要围绕生产效率展开，他们曾系统讨论科层制与市场交易这两种治理结构的产出与成本，特别考虑到不完全契约条件下的代理人监督问题。[17][18]而本研究关注的是治理结构所引发的政策产品质量问题，即不同的治理结构安排会如何影响政策运行时的情景适应性。

现有政策主要依托两种治理结构来运行，第一种是科层制的治理结构，它遵循理性官僚制的运行模式，上级政府指定明确的政策目标和统一的内容方案，地方政府的自主裁量空间很小，需要完整、精准地将公共资源或具体指令向政策对象传递并执行。第二种是授权地方的治理结构，现有研究中的政策试验、顶层设计-地方转译或决策删简-地方协商等制度化安排，都属于这种治理结构。上级政府提出政策倡议或设定纲领性、指导性意见，地方政府在执行中基于共识性默契或正式授权分享部分的决策权限。而C市的集体产权改革则不同于前两者，呈现出社区决策与政府助推相结合的政策过程，在此称其为“放权社区”的治理结构。接下来将从权力、机制与功能三个维度的比较展现三种治理结构之间的差别及其政策适应性（参见表2）（8）。

（一）权力维度

从权力维度上看，基于科层制治理结构的政策过程，上级政府集中掌握目标设定、方案设计、检查验收与激励问责等各种权力。相比之下，在授权地方的治理结构中，上级政府保留着指导性、原则化地发起政策或设定目标的权限，在将实现目标的组织实施、资源分配等决策权委托给地方政府的同时，通过对下级政府的激励设置以及考核奖惩来实施监督。

当治理结构由科层制向授权地方变转时，政策权力的调配发生在政府系统内部的不同层级之间，社区始终作为政策对象，被动地接受政策结果。而在放权社区的治理结构中，社区组织及其成员则拥有对政策产品设计与操作的实质性权限，地方政府在上级议程发起后负责激活社区主体们的参与意愿并且保障政策有序推进。集体产权改革的议程是由C市政府创设，多数村社都属于被动相应，对其价值与做法都不甚了解。市农业局一方面通过打造成效显著的典型村庄以展示改革的预期成效，另一方面利用部门间的制度衔接为经联社发展创造有吸引力的制度环境，以此打消村干部的顾虑并激发他们的改革积极性。

与“授权”最大的差别是，“放权”意味着政府在向社区转移权力的同时，也解除了对社区改革行为所承担的责任。所以，在前两类治理结构中普遍采用的体制内部常规控制策略，例如晋升、问责和监督等，都难以直接适用于基于村民自治原则的村社组织。C市政府主要通过设置明晰的规则流程、引入专业律师团队以提升村社改革程序的规范化程度，同时利用授予经联社合法身份的行政权力对政策产品进行结果验收，这些都是对社区主体的外部激励和保障。

（二）机制维度

治理结构在主体间的权责配置会直接影响到政策过程中不同治理机制的组合方式与作用范围，在此主要是依托等级制与规则化的政府组织，以“命令与控制”为特征的行政机制，以及基于群体成员的共同价值与规则、以“信任与监督”为特征的社群机制。[19]

在科层制与地方放权两种治理结构中，行政机制始终主导着政策过程，利用政策工具配置社会资源、规制主体行为。社区组织与民众只能被动地回应政策干预，当群体利益与政策目标共容时，社群机制多数处于休眠状态，反之则可能被激活并形成抵制政策执行、甚至是“裹挟”基层政权的自主性力量。而在放权社区的治理结构中，基于人情链条、情理习俗以及互惠互信的社群机制[20]则在决策、执行的关键时刻发挥着主导作用。在C市改革过程中，各村社的产权重构包括重新界定集体成员，重新配置集体资产等，基本上都遵循着社区在长期共同生活中所普遍认可的产权实践规则。[21]一些在学理上存在争议的改制问题，在各村社的实践情境中则生成差异化的解决方案，而且取得高度共识。例如股权是否固化问题，主张固化者认为这有助于明晰产权，[22]反对者则指出它会破坏村社自主治理的能力。[23]H村在分批拆迁中已经不复原有的空间群聚，现有村民在向城市居民的身份转变中为保障其自身的集体权益，一致同意以基准日为界实施集体成员的“生不增死不减”；T村和W村村民们考虑到本村历史上每十年就重新调整集体土地，于是普遍要求在成员资格认定上也沿袭传统，采取动态调整的方式。

行政机制在集体产权改革中发挥的是助推作用，不同政府层级都依托其行政职权形成引导而非强制村社行为的制度环境。[24]市局的助推作用主要体现在制度层面，通过上述提及的设定规则、程序性验收以及制度对接来规范改革程序与营造市场激励。而各镇街则着力于过程层面，他们既需要传达市级改革指示、组织相应指导培训，还要对村社改革进度进行督查、敦促。为推动政策进程，他们会利用行政机制的组织资源和威慑力去矫正社群机制的失灵。社群机制是建立在紧密的社会网络之上，“都是同个家族或同个房头的，抬头不见低头见”（访谈记录：T村委会主任XY20181012），所以村干部在处理欠账时更愿意睁一只眼闭一只眼、充当“老好人”，由此造成集体资产流失。镇街层面为了突破人情网络的阻碍，或以宣讲、视察、评比形式加强行政干预，或结合“扫黑除恶”重点工作，联合纪委、派出所走访查处非法侵占集体资产或历史遗留的呆账坏账问题。

（三）功能维度

政策过程中的治理结构基本设定了政策主体间的权责关系与治理机制的组合形式。由此形成情境信息与决策权力之间的匹配状况，会对政策质量产生关键性影响，从功能角度可区分为面向治理情景的政策适应性与面向决策者的政策效能表现。

科层制、授权地方与放权社区三种治理结构的政策适应性依次增强。科层制的政策决策权集中在上级政府，情景信息沉淀于社区层级，这种治理结构“尽管这对于分解任务和处理自上而下的指令来说也许是一种有效率的结构，但是在处理自下而上的信息传输时，却有可能造成大量的超载或阻塞问题”，[25]在授权地方的治理结构中，决策权限被部分转移至地方政府层级，由此形成的信息生产链条更短，对差异化需求的回应性也会变强；相较之下，放权社区这种治理结构直接将决策过程置于社区情境之中，由此形成的政策产品具有高度定制性，与社区自身需求的契合度最高。C市各村社的改制方案都是经由高比例民主表决形成的，从政策产品的内容上看呈现出多元化的特征。部分村庄突破以行政村为单元的常规方案，沿袭原有“自然村”的生产经营模式而成立股份制“经济社区”。（9）[26]作为典型的侨乡，各村对于华侨群体的成员资格认定标准也有所差别，W村以“侨民不属于村民”为由排除其成员权，Y社区虽然也否认华侨属于经联社成员，但给予其每人十股的贡献股，希望“加强他们与村庄的联系，鼓励他们更多为村庄事务出钱出力”（访谈记录：Y社区党组织书记兼居委会主任QY20180121）。

与此同时，决策主体的结构性下移会增加对政策效能的监管难度。代理人所具有的信息优势越明显，发生潜在的道德风险的可能性越高，为了解政策目标的实现程度，决策者就需要投入更多的控制成本、设置更丰富的监测工具，下移到村社层面更是如此。为保障政策产品的适应性，C市农业局放弃了高成本、多元化的“完善监管”方案而采取“去复杂化”策略，将监管重点放在保证程序规范与按时完成这两方面。为此，市农业局除了对改革流程反复推敲和试点外，要求各镇街倒排工期、形成详细的改革时间表，并阶段性地要求镇街上报辖区的完成进度和执行难点。乡镇干部坦言“就今年下半年，镇里农经办除了产权制度改革还有一堆‘重点工作’，我们根本完不成，谁催得急就先办谁的”（访谈记录：H镇农经班主任JJ20181030），由此可见这一策略在抓取镇街注意力和督促执行进度方面是有效的。这种“去复杂化”的监管方式也与放权社区的治理理念是相吻合的，以明晰的权责边界最大限度地解除对社区主体决策权的干预。

以上将C市在推动集体产权改革中所构建的治理结构进行了理论化的阐释，并在与科层制、授权地方两种治理结构的比较中展现出它在权力、机制和功能三个维度的具体特征。从政策过程和政策结果两方面看，“放权社区”的治理结构安排给予作为改革主体的村社极大的自主空间、与环境的契合度较高，政策产品的“定制性”色彩浓厚，这些都是政策适应性的具体表征。在剖析了这种治理结构形态的同时，需要进一步追问的是，地方政府为何建构这种不同于常规政策过程的治理结构，其背后的动机如何理解？

四、“放权社区”治理结构的建构逻辑

公共事务属性对于政策主体选择治理结构具有决定性影响，事务自身的内容属性与基本特征构成了政策主体间特有的合法性关系，也对政策适应性提出了差别化的要求。“放权社区”这种治理结构一般发生在国家干预集体事务的情景下。这类事务普遍面临着“国家介入”悖论，组织合作的高成本决定了仅仅依靠市场或社群机制很难实现自我变革，但是公权力介入时的强势特征又可能导致“一刀切”执行、削弱村民自治能力[27]乃至因自利偏好而损害集体利益[28]等治理困境。

农村集体产权改革是对集体资产再分配的规则生产，属于典型的集体事务，在实践中就面临自愿合作的组织成本问题。多数村民的产权意识尚未形成，认为这一改革是国家或村干部“该操心”的事情，即使是部分集体经济较发达的村社，村民所关心的仍是自身福利是否会因此改变，少有主动参与改革或为集体发展谋划。理性小农这种天然存在的“搭便车”偏好，使得村社内生的改革动力难以形成，合作行动的协商成本和监督成本也很高，这就需要外在力量帮助打破固有的环境和规则，分担高额的组织成本。通常这个助推角色是由国家来扮演。[29]地方政府出于辖区的发展规划与试点任务压力，以公共政策的形式介入到集体规则重构中。此时，选用何种政策工具、如何界定政府介入的边界才能有效应对上述的“国家介入”悖论，这给政府的政策能力带来了巨大的挑战。C市政府所建构的“放权社区”治理结构，便是在应对这一悖论中多重理性逻辑作用下的产物。

（一）合法性逻辑

集体产权改革属于社区的公共事务，原则上应该由社群成员经由法定的自治平台和民主程序进行改革，国务院在《意见》中也明确将“农民主体地位”作为基本改革原则（10）。此时，地方政府倘若在政策制定中明确规定改革内容，从法理上看是侵占了村社自治的范畴，不具有法律层面的合法性。更重要的是，关系产权理论明确指出集体产权的实践长期嵌入于高度情境化的社群网络中，是村社内部长期互动和协调的产物。[30][31]各村社在实践中早已形成包括资产入股、集体成员权利以及集体主义“劳动创造”多重逻辑复合的集体资产运行状况。（11）[32]此时若强制要求“以制度设计来取代非正式的社会合约规则”，[33]反而会打破社区内产权秩序的平衡，降低村民对这轮产权界定的认同，降低了改革的社会合法性。所以，C市政府主动将各村具体改制方案的设计权交给村社集体，利用公共政策的权威性与体制内资源的高度动员为集体规则生产提供激励与保障。

（二）风险防范逻辑

地方政府的公共物品供给本就容易引发来自民众的社会风险，特别是集体产权改革“动辄涉及成百上千户农民利益，又往往牵涉村干部或宗族之间的矛盾，易引发群体性纠纷”。[34]在高压的维稳体制下，对这些社会风险的高度敏感，迫使地方政府不得不事先为可能的纠纷冲突设计防范策略。这种“放权社区”的治理结构及内涵的合法性逻辑，为地方政府设置了一道风险防范的屏障。农业局局长反复提及“一定要尊重村民的意愿，搞一刀切会产生很多问题，都是政府的责任，这是不行的。所以要解决的就是在指导的同时，怎么让它们根据各村实际来做”（访谈记录：C市农业局局长20180119）。

首先，将集体产权管理的决策权下放到村社层面，意味着将复杂的利益分配问题交由村社精英去处理，激活社群机制去化解纠纷、形成合议，这为社区矛盾的迅速政治化提供了缓冲空间；其次，C市政府强调社区作为改革主体的合法性时，也实现了责任主体的转移。集体规则的生产源自社群集体的共识而非对国家权力的遵从，一旦利益纠纷在社群内无法调解而诉诸司法渠道时，村集体和村经联社便成为主要应诉人。[35]一旦发生纠纷，尽管地方政府退出的可能性很低，但“此时政府是以监管者、协调者的身份出现，民众缺乏要求政府承担直接责任的合法性理论”，[36]政府从中调解和协商的空间也会比较宽裕。

（三）效率逻辑

最后，也是最重要的是地方政府在追求政策适应性基础上的效率逻辑。周雪光曾指出当中央将政策生产效率作为首要考量时倾向于向地方授权以调动其积极性，[37]这一思路扩展至放权社区这一治理结构时也同样成立。首先，与集体资产相关的关键“情景信息”往往都掌握在村庄精英手上，地方政府在制定统一政策时面临着高昂的信息搜寻成本，这种信息的非对称分布容易造成政策过程中“一刀切”的简单化风险，也难以对代理人潜在的“道德风险”实施有效监管。所以，“越是复杂和专业性强的公共产品，基于产品成本质量的考量，其设计权越应该更多地由掌握产品复杂性特征的一方拥有”。[38]

其次，这种决策权的配置形式有助于调动村集体的积极性。集体产权股份化改革能够为集体经济的市场化发展奠定明晰的产权基础，在放权社区的治理结构中推行改革，意味着将产权改革的决策权与收益权都统一在村集体身上。[39][40]为更大范围地获取改革收益，村庄精英会倾向于选择共识性较强、有利于集体发展的改制方案。当然，这种制度安排的激励效果还受到村庄特征、产业基础、村干部的资源动员能力与主观意愿等因素综合影响。Y社区与W村都属于能人治村模式，两位长期“一肩挑”的社区带头人不仅积极推动试点，还主动与政府部门对接相关的利好政策。相比之下，T村凭借其近郊的区位优势和原有厂房基础，仍旧沿用原有的经营思路，此次股改对其并未有明显的冲击；而H村在多次征迁中已经名存实亡，其村干部在面对撤村建居前的最后任务时，则花费大量精力用于协调利益纠纷，对集体资产未来的经营并无明确规划。

然而，这种建立在政策适应性上的政策生产效率与工具理性逻辑下的政策执行效率会有所冲突。“省里对改革试点并没有明确的内容或标准要求，这些都必须靠我们自己摸索，但是它设定了时间限制，年底前必须全面完成改革”（访谈记录：C市农业局干事QY20181101），试点完成的时间约束构成了对C市政府沉重的考核压力，为此，市农业局便以改革领导小组办公室的身份频繁发文、实地督察，以此向镇街传导这种压力；而镇街则通过开会宣传、领导包村以及驻村干部督促多渠道地将压力转移到村社身上。时间压力迫使一些村社为完成任务而未能充分进行利益协商，或是策略性突破正常的流程规则，这些都可能给改制后的集体经济发展埋下隐患。

五、总结与讨论

C市推动农村集体产权改革的政策过程展现出“放权社区”的治理结构。这一治理结构主要发生在国家介入社区集体事务的治理情景下，其运行特征表现为社区主导与政府主推的互动，一方面将政策设计的决策权下放至社区层面，充分开发其在地信息优势和社群机制作用以形成定制化的政策产品，另一方面通过权威性的政策工具选择与体制内条块资源的动员整合，为改革设置规则、打造样板并创设激励，以此助推政策实施。现有研究尽管意识到治理结构安排在提升政策适应性方面的作用，但主要聚焦于在政府体制内部层级间的授权关系，“放权社区”作为新兴的治理结构形态，展现出政策过程中决策权限从政府向社区的下放，以及由此形成的权责配置、运作模式与政策功能导向。需要说明的是，“放权社区”作为政策过程中的一种治理结构安排，是在面对特定治理任务时进行的政策主体间结构性关联重构，其背后交织着地方政府在面对介入集体事务悖论时的多重理性建构逻辑，非是在普遍意义上探讨当前中国的国家与社会关系。

放权社区的治理结构产生于十八大以来倡导“简政放权、放管结合”理念的改革背景下，更重要是为了回应深化改革阶段国家治理任务所表现出的复杂性、系统性与探索性。此时，统一的政策方案很难满足多维度的治理目标、差异化的社会需求，更难以有效评估可能引发的系统风险，换言之，复杂的治理环境对于政策适应性提出了越来越高的要求。政策过程中的治理结构设定了政策主体间的权责配置，从而形成政策过程中特有的信息传递方式、政策主体的角色行为与政策产品的生产方式，倘若特定政策内容对适应性要求提升，就需要相应地下移决策权限。“放权社区”治理结构的政策适应性，一方面源自决策主体与情景信息的有效匹配，缓解了科层制结构在决策权安排与信息传递之间的背离，另一方面源自社群机制的引入和开发，不同机制的组合有助于激励地方政府或其他社会主体贡献其私有资源和治理智慧，通过基层创新与试验提高政策质量和治理效能。然而，在提升政策适应性的同时也需要关注政策效能的评估与监管问题。决策权的层级性分离后会造成代理链条的延长和代理群体的扩大，常规思路就是开发更为丰富的方式和更为多元的渠道，由此打造对决策主体全面、有力的监督网络。C市政府的监管思路则提示需要关注公共事务属性与治理结构选择的契合程度，根据事务属性划定政策介入的合法性边界和合理的监督方式。

本文尝试着勾勒“放权社区”治理结构的形态并分析其背后的建构逻辑，但是仍有许多议题未尽讨论，例如这种治理结构的适用性，根据案例所展示，这种治理结构主要适用于对基层自治单元的引导和干预，除此之外，是否还可扩展到其他社区空间或治理领域，例如产业结构中的社群网络是否也适用；就治理机制的组合方式看，行政机制在发挥助推作用时有哪些政策工具可以选用？由于无法采用体制内的监管手段，如何才能有效引导社区自愿、主动地实现政策目标，避免信息优势带来的代理人困境；而从建构治理结构的主体入手，地方政府在介入其他集体事务的政策过程中是否仍然会沿用这种治理结构，还是会回归到行政机制主导的其他类型？影响政府建构政策治理结构的情景性变量有哪些；最后从治理效果看，治理结构与治理效能之间并非线性的因果关系，从本案例也可以看到行政机制的强势地位与扩张特性会不自觉地逾越原有的作用边界，哪些因素会影响到治理结构与治理效能之间的关系，应该从哪些层次和视角系统展开讨论与评估？以上都是本研究未尽的重要议题，可供后续研究继续推进。

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注释：

（1）C市共有293个行政村，是城市社区的三倍以上，而且大多社区也是由村庄整体转制形成；此外，村社集体经济并未从民营产业中获益，随着企业规模扩大便迁至产业园区，所在村庄连原有微薄的地租都丧失了。

（2）调研期间新一轮政府机构改革尚未完成，改革牵头部门为C市农业局，自2019年后，原“农业局”在合并相关部门职能后更名为“农业农村局”。为还原案例真实情景，文中保持案例当时“农业局”的机构名称。

（3）案例所在地及涉及到的相关村庄、访谈对象都进行了匿名处理。

（4）具体为五份决议章程：改革工作计划和实施方案、资格认定方案、清产核资情况以及股份改制方案以及股份经联社章程。出自内部文件《C市农村集体产权制度改革试点实施方案》。

（5）访谈记录编码规则：被访者身份 访谈地点 访谈日期。

（6）出自内部材料《C市农村集体产权制度改革试点实施方案》。

（7）2017年修订的民法总则中赋予农村经济联合社“特殊法人”身份，但是相关的物权法、工商、税务等市场监管部门还未推出相应的管理细则，因而对于农村经济联合社的市场活动如何管理仍不明确。

（8）不同的政策参与主体会延展出新向度的治理结构。例如市场主体，它在公共政策过程中既可能作为政策对象，也可能作为公共物品的合作生产者。为了聚焦于常规的社区治理领域识别治理结构与政策适应性的关系，也为了在比较中厘清“放权社区”这种治理结构的基本特征，本文采取简化处理，将在上级政府、地方政府与社区三元主体维度以及它们所代表的行政机制与社群机制间展开讨论。

（9）现有的行政村是在政府强力干预下多次“并村”形成的，仍有部分村庄保留以自然村或村民小组为单位来组织生产、管理集体资源，出现“一村多队，明村暗队”现象。

（10）在《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016年12月26日）的基本原则中明确指出“发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者”。

（11）以Y社区为例，20世纪90年代当时的村组织将抛荒的责任田都收归集体，在村域被开发为商业区的过程中，村集体顺应趋势以土地入股方式参与到社区酒店、商场的开发中，被征用土地所在的生产小队则据此享受集体分红。与此同时，全村村民每年还享受村集体提供的幼儿园入学、代缴养老医疗保险以及节庆福利。由此可见，Y社区集体资产在动态演化中存在两种不同的分配机制，一种是基于土地资产入股的市场机制，另一种是基于传统村落共同体成员身份的社群机制，这两种机制都得到村民的普遍认可。