论完善西部民族地区环境舆论监督机制之必要——从该地区的环境污染及其危害性说起

作者：吴定勇  责任编辑：陈静雯  信息来源：《西南民族大学学报（人文社科版）》2020年第7期  发布时间：2020-06-28  浏览次数： 5193次

【摘　要】经济相对最不发达的西部地区，环境污染早已比东部和中部更严重。西部的环境污染和生态破坏，不仅为害当地，还会殃及长江、黄河中下游广大地区，严重威胁到我国整体经济的健康发展和中华民族的生存。要遏制西部严重的企业污染，必须加强和改善西部环境舆论监督。而要加强和改善西部环境舆论监督，关键在于理顺舆论监督的体制机制，构建科学有效的西部环境舆论监督机制。

【关键词】西部民族地区；环境污染；企业污染；环境舆论监督机制

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，开展了一系列根本性、开创性、长远性的环境保护工作，实施了大气、水、土壤污染防治三个“十条”，出台了一系列制度，污染治理力度之大、监管执法尺度之严前所未有。2016年起，党中央、国务院又开始了力度空前的中央环保督察，全国生态环境质量得到了明显改善。但我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，环境污染和生态破坏依然形势严峻。尤其是少数民族最集中、相对最贫困、生态最脆弱的西部地区，近年来环境污染和生态破坏也最突出、最严重。

西部地区，包括广西、云南、贵州、四川、重庆、西藏、青海、甘肃、陕西、宁夏、新疆以及内蒙古十二个省级行政区。狭义的西部民族地区，应指中国西部范围内的5个自治区以及众多的自治州、自治县、民族乡等。本文采用一般意义上的西部民族地区概念，其范围包括新疆、西藏、宁夏、内蒙古、广西5个自治区，青海、云南、贵州3个多民族省份，以及甘肃甘南、临夏，四川的甘孜、阿坝、凉山，重庆石柱、秀山等自治州、自治县。截至2018年底，西部土地面积约为678万平方公里，占全国总面积的70.6%；西部民族自治地方面积为595多万平方公里，约占整个西部面积的87.7%；西部民族聚居区面积近600平方公里，约占西部总面积的90%，西部少数民族人口约占全国少数民族人口的71.46%。[1]可以说，西部绝大部分为民族地区。因此，本文在论述中有时将西部与西部民族地区通用。

一方面，相比于东部和中部，尽管西部经济发展最落后，可是20年多来在西部大开发的进程中，由于跨国公司和东部及中部高投入、高耗能、高污染的夕阳工业大量西迁，加上西部环境规制、环境执法方面的问题，西部的环境污染早已比东部和中部更严重。另一方面，西部是我国少数民族聚居区域，民族关系复杂，贫困问题突出，生态十分脆弱，生态环境问题很容易同民族、宗教、贫困等问题纠结缠绕，演化成严重的政治问题；且西部是我国大江大河的源头，西部生态本身即是中国的生态屏障，故西部的环境污染和生态破坏，不仅为害当地，还会殃及长江、黄河中下游广大地区，严重威胁到我国整体经济的健康发展和中华民族的生存。

杜绝西部企业的严重污染行为，促使西部生态环境彻底好转，是一个十分复杂艰巨的系统社会工程，需要政府、企业和社会（主要包括公众和环境非政府组织）的协同互动和共同努力，而加强和改进环境舆论监督是其中不可或缺之一环。为此，本文从西部的环境污染及其危害性入手，谈谈加强西部民族地区环境舆论监督、完善环境舆论监督机制之重要性与必要性。

一、西部环境污染和生态问题相对最严峻

改革开放以来，随着经济的快速发展，西部民族地区的环境污染日趋严重。尤其是20世纪九十年代末以来，在西部大开发的进程中，大量跨国公司企业以及我国东部、中部大量高耗能、高污染的企业西迁，造成西部、包括西部民族地区的环境污染和生态破坏十分严重，其严重程度甚至超过经济相对发达的东部和中部地区。

国家统计局数据显示，早在10年前，我国西部地区环境污染和生态破坏就表现出以下几个明显特征：一是空气污染日趋严重。2000-2010年西部地区废气排放量平均占全国废气排放总量的27.1%，呈现出逐渐增加趋势；2010年西部废气排放量比2000年增加了111709亿立方米，占全国增加量的29.3%；2010年西部地区烟尘排放量指数为131，高于全国平均水平。二是水污染范围扩大。2000-2010年西部废水排放总量平均占全国废水排放总量的22.2%，呈现出波动性增长趋势；2000-2010年西部平均工业废水和生活污水排放总量指数为76，明显低于东北地区113、东部地区95的水平，说明西部地区污水处理设施建设滞后、污水处理能力偏低。三是固废污染分布广泛。2000-2010年，西部固体废物污染排放量占全国固废排放量的56.4%；2010年西部固废排放量为480多万吨，占全国固废排放量的80%以上；2010年西部地区平均固体废物存储量指数为69，显著低于全国该指数的平均值116。四是生态环境破坏加剧。2010年西部地区活立木蓄积量指数为130，低于东部地区和中部地区。五是环境污染与破坏事故数量增多。西部环境污染与破坏事故次数指数整体呈上升趋势，2010年该指数为194，远高于东部地区150的水平，也高于中部和东北地区水平。从综合环境指数来看，2010年东部地区、中部地区生态综合指数分别为107、108，而西部地区生态综合指数为89；2000-2010年期间西部地区平均环境综合指数为95，与2000年相比，西部地区环境质量有恶化趋势。[2]

最近十年来，上述这种趋势并未得到有效遏制，反而由于东部、中部高耗能、高污染企业继续大量西迁，再加上西部环保门槛低、环境舆论监督乏力等原因，西部地区环境质量继续恶化。有研究指出，“2008年到2016年期间，西部地区的外商投资企业数目以及规模以上工业企业单位数目均显著增加。……在产业大量移入西部的过程中，西部地区对于移入产业不加选择地全盘接收，并未设置产业移入门槛。虽然在短期内为当地带来经济效益的提升，但移入产业对于环境的污染和破坏将具有长远的负效应。……西部地区的单位工业增加值能耗普遍较高，平均超出东部地区的2倍。……随着产业转移，西部地区环境质量受产业转移的影响而下降。……西部地区工业增加值比东部地区和中部地区要小很多，规模以上工业企业单位数也比东部地区和中部地区要少得多，然而其废气排放总量却高于中部地区，二氧化硫排放量高于东部地区，废水排放量也接近于中部地区。”[3]另有有研究指出，“外商直接投资对西北、西南地区环境污染的影响均为正……在引入产业的结构中‘低端、高耗能’产业占据较大比重，加剧了地区的环境污染和资源能源消耗。”[4]

另据笔者统计，在工业和信息化部已发布的前四批绿色制造绿色工厂名单中，广东、山东、江苏、浙江、河南的企业数量位居前茅，西藏、海南、甘肃、青海、贵州、山西的数量排名靠后，其中西藏为零。而据生态环境部发布的《2019年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，2018年一般工业固体废物产生量排名前十的城市中，西部就有八个城市上榜，体量占全国的76.79%。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设放在治国理政的重要战略位置，形成并积极推进“五位一体”总体布局。自那以后，中央对生态文明建设作出了一系列新的部署，新修订了《环境保护法》，颁布实施了《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》和《生态文明体制改革总体方案》。从2016年起，更发起了一轮又一轮的中央环境督察，我国在污染治理和生态保护方面取得了明显的成效，令人鼓舞。然而，综错复杂的历史和现实原因决定了我国的环保事业任重而道远，污染环境、破坏生态的行为仍频繁发生，严重的水污染、空气污染、土地污染等仍屡禁不绝，而这在西部地区尤为严重。

例如，2018年9月，在一场针对饮用水水源地问题的专项督查中，中央环保督查组发现，内蒙古等6省市的任务完成率不足50%；内蒙古赤峰市中心城区三座店水库水源保护区内存在数家养猪场、养羊场，尽管当地政府下达了依法关闭的决定，但问题仍没有解决；同时发现云南省文山州暮底河水库作为地市级水源地本应于上年底完成整改，可是保护区内村庄的生活污水和垃圾却并未收集处置而是直排水库库区。[5]另外，位于重庆的永年水泥厂，自2016年以来因不正常运行污染治理设施、超标排放大气污染物等行为，多次受到地方生态环境部门的行政处罚。中央环保督察组现场督察发现，该企业粉尘无组织排放十分突出，烟囱排出的滚滚浓烟经久不散，整个厂区笼罩在一片“灰霾”之中。该厂的建平石灰石料场自2012年建成投产以来，长期违规从事石灰石开采活动；采矿形成的约5万平方米环境创面犹如道道“疤痕”，生态破坏至今没有得到恢复。[6]甘肃酒泉市金塔县北河湾循环经济产业园的4家化工企业，自2017年4月起在批建不符和污染治理设施未同步建成的情况下擅自投入生产，并偷排未经处理的生产废水，部分指标超标461倍；4家企业违法排污形成的7处渗坑总面积超过2.5万平方米。[7]尤其是位于内蒙古的腾格里沙漠，2014年被爆出企业偷偷向沙漠大量排污的事件，习近平总书记亲自做出多次重要批示，国务院专门成立督察组敦促腾格里工业园区进行大规模整改，内蒙古自治区环保厅以及阿拉善盟、阿拉善左旗、腾格里经济开发区共24名相关责任人先后被问责，并受到党纪政纪处分，一度震惊全国。[8]然而直到2019年10月，还有环保志愿者在腾格里沙漠发现总面积达180亩的大面积污染物，该污染物存在了20年之久，一直未被处理。[9]同样震惊全国的“秦岭违建别墅破坏生态环境事件”，也是在习近平总书记亲自6次批示、党中央高度重视后才得到彻底处理。这是在新的《环境保护法》实行之后，在中央开展了几轮环境大督察的背景下发生的。

环境事件，是指由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成负面社会影响，需要采取措施予以应对的事件，主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件和辐射污染事件。有关统计数据显示，2007-2016年期间，我国环境事件总数整体上逐渐增加，而且“环境事件多集中于经济欠发达、自然环境相对较差的西部地区”。具体情况是：10年里环境事件总量排前十的省份，依次为新疆（915）、四川（786）、云南（505）、甘肃（379）、内蒙（302）、西藏（293）、广东（290）、广西（247）、湖北（246）、贵州（245），有8个属于西部地区；10年里环境事件总量前六名省份则全部集中在西部。[10]这也从一个侧面说明，西部企业污染和环境问题相对最严重。

二、西部环境污染和生态破坏为祸尤烈

由于自然条件恶劣、生态脆弱，加上历史上的各种原因，西部科技文化落后、经济相对最不发达，目前绝大部分贫困人口也集中在这里。位于西部地区的北方防风固沙带是我国重要的防风防沙保护带；青藏高原是黄河、长江、澜沧江三大河流的源头，素有“中华水塔”之美誉，肩负着涵养我国乃至东南亚大江大河水源、调节气候的重要职能；黄土高原―川滇生态屏障，具有保障长江、黄河中下游地区生态安全的作用。故而，西部民族地区的环境污染和生态破坏不仅为祸尤烈，还容易与民族、宗教矛盾错综交织，进而激化民族矛盾、影响民族团结、危害社会稳定，阻碍我国全面建成小康社会的战略进程。也即是说，西部地区的环境污染和生态破坏，除了具有破坏当地生态环境、危害当地群众的身体健康、不利于当地经济健康和可持续发展等一般性弊端之外，还具有以下现实危害和风险：

（一）有违环境正义，不利于民族团结

20世纪下半页以来，由于权利和义务不对等引起的环境不公问题引人注目，促使环境正义理论的研究成为时代的主题。环境正义一词于20世纪80年代随着美国环境正义运动而诞生，随后引起了全世界的广泛关注。美国学者彼得．S．温茨以罗尔斯的正义论为基础，从分析“公地悲剧”这一假设入手，提出了他的环境正义理论。他把环境正义中的分配问题引申到社会正义的层面，认为“环境正义”的实质就是分配正义的问题，“环境正义”的理论基础也就是分配正义理论。环境分配正义，是指环境资源使用权益和环境保护义务的公平分配，是人们因环境资源使用权益和环境保护义务分配而发生的社会关系的反映，包括环境人权、代内正义、代际正义和种际正义等。

国际环境正义和国内环境正义，均属于代内环境正义的主要内容。国际环境正义论认为，全球化的结果使发达国家站在了经济金字塔的顶端，在全球范围内享用着更多的环境善物（这里指未受污染的空气、水源等）；而发展中国家处于经济金字塔的底端，承受着发达国家带来的政治经济的压迫以及环境资源的侵害和占有。通常情况下，发达国家为了保护本国的生态环境和自然资源，利用投资建厂的名义向发展中国家倾倒废弃物、转嫁有毒有害气体，把本国高污染、高耗能的夕阳产业转移到了发展中国家。也即是说，发达国家凭借自身的经济实力和技术优势，在大量占用环境资源享受环境权利的同时，不间断地向发展中国家进行废弃物的输出和环境污染源的转嫁，使第三世界成为了它们的垃圾场，造成了国际间的环境不正义。事实上，全球制造业500强有80%以上在中国开设有制造业务，我国已经承担了世界制造业的19.4%（2011年数据），成为名副其实的“世界工厂”。国内著名环境NGO——公共环境研究中心通过长期对我国范围内苹果公司供应链与合作方的调研发现，大量含氰化物、重金属的废水，废碱、废酸、废电镀液、废蚀刻液以及含有重金属的污泥等的危险废物排入了当地生态系统，形成全国范围难以估计的环境损害。[11]

国内环境正义，是指一个国家不同区域由于环境资源的分配不均和地区经济发展的不平衡，造成地区之间在环境权利和环境义务分配方面的不正义问题。一般情况是，经济相对发达地区利用经济相对落后地区经济发展心切、环保准入门槛低、环境保护乏力等条件，将在本地已经不受欢迎的高耗能、高污染企业大量迁移到经济相对落后地区，大量地攫取后者的自然资源、破坏后者的生态环境，却不履行或很少履行环境修复的义务，造成环境不正义。

就我国西部而言，自改革开放、尤其是西部大开发以来，大量跨国公司企业以及国内东部、中部企业纷纷迁入，虽说客观上对于西部经济发展、促进西部就业方面发挥了一定的积极作用，但也消耗了西部大量的自然资源，给西部造成了大量的环境污染和生态破坏。这些企业带走了大量的工业利润，却把污染所带来的现实伤害、未来风险以及环境治理的成本留给了西部，因而无论就国际中西方之间、还是国内中东部与西部之间，都存在着环境不正义问题。

我国55个少数民族有50个聚居于西部，全国少数民族人口有72.3%分布在西部，我国西部某种意义上也可以说是少数民族地区。西部民族聚居区面积约占西部总面积的90%。整个西部属于经济发展水平相对滞后、社会形态差异较大、经济社会问题比较突出、生态环境脆弱、发展极不平衡的区域。这里民族众多，宗教信仰和文化多元，各种民族关系错综复杂，环境问题容易与民族问题、宗教问题纠缠在一起，酿成各种大型群体性事件。尤其是环境不正义所带来的被剥夺感，极易伤害西部少数民族群众的感情，不利于民族团结，给当地乃至全国的安全稳定带来巨大的隐患。2008年云南丽江兴泉村水污染事件、2009年陕西凤翔“血铅”事件、2010年广西靖西事件、2012年四川什邡钼铜项目事件、2013年昆明反对PX事件等群体性事件，都是因为企业造成环境污染或当地群众担心企业进驻带来环境污染所引发。“环境污染引发的群体性事件相较于其他群体性事件，人数众多，声势浩大，政府的应对和控制能力薄弱。”[12]这类群体性事件如果再同民族、宗教因素搅合在一起，将变得异常复杂而棘手。

（二）污染与贫困相交织，影响全面建成小康社会的战略进程

根据党中央的战略部署，在建党100周年的时候全面建成小康社会。全面建成小康社会，包含了5个方面的具体目标：一是经济发展方式得到根本转变，建成世界经济强国；二是社会建设取得显著进展，绝对贫困现象基本消除，建成社会主义和谐社会；三是政治文明建设取得重要进展，建成社会主义民主国家；四是文化建设大繁荣、大发展，建成社会主义文化强国；五是生态文明建设进入新阶段，主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善，初步建成绿色中国。这其中就包括绝对贫困现象基本消除以及主要污染物排放得到有效控制、生态环境质量明显改善两个方面，这对西部而言都是巨大的考验。

首先，西部民族地区本来就是贫困人口多，贫困率最高。截至2015年底，西部民族地区有约1889.558万的贫困人口，占全国贫困人口总数的33.9%，贫困发生率在全国最高，全国592个国家级贫困县，西部民族地区就占了319个；同时，西部民族地区的贫困发生率高于同期全国的贫困发生率，而且西部少数民族地区的贫困发生率和贫困深度均高于西部地区总体水平。[13]如果西部民族地区的各种致贫因素不能得到较为彻底的改善，即使通过国家强力扶贫让这里的贫困人口暂时脱贫，但其返贫的可能性也不容低估。2015年有关数据显示，西藏的返贫率平均在20%左右，自然灾害多发地区的返贫率高达30%[14]；而甘肃甘南州，一般年份返贫率在15%左右，自然灾害年返贫率达30%，重灾年返贫率则高达50%。[15]所以，即便2020年实现了全面脱贫，也要警惕西部少数民族群众由于环境污染和生态破坏等原因而导致返贫的可能性，并及早采取相应的防范措施。

其次，西部民族地区的企业污染和生态破坏严重的局面如果得不到及时彻底的扭转，它将与贫困互相纠缠、互为因果，进而“携手共进”。正如已有研究所指出，贫困与环境污染有密切关系，这种关系是双向的：贫困容易带来环境污染，环境污染则“有效”地加剧着贫困。世界发展中国家的发展历史亦表明：贫困的存在引起生态环境恶化和环境污染，而生态环境恶化和污染又导致贫困加剧。[16]

1．环境污染加深西部的贫困

企业非法排污，会污染水体，毒化土壤和空气，破坏生态环境，导致气候异常，使大片大片的土地、草场、水域不能正常利用，导致农牧渔业遭受严重的影响，甚至迫使一些污染厂矿周围的农村人口因无法忍受污染之苦而被迫搬迁。2016、2017、2018年暑期，笔者带领学生先后到重庆、四川、贵州、云南、青海、甘肃、陕西、宁夏、内蒙等省市区的少数民族地区，开展环境污染实地调查，发现环境污染与贫困确实互相交织、互为因果。

某工业园区位于内蒙古某市区的西面，距市区不到十公里。我们2016年8月来到这里时，当地居民反映称：“这里的水泥厂等工厂没有任何有效除尘设施，每到下午六七点钟，水泥厂以及附近的工厂就开始肆意排放粉尘，简直到了令人发指的地步。”环顾四周，只见路边民居普遍低矮破旧，所有的房子都披着三四厘米厚的粉尘，看起来就像是土做的房子。房子门口的小树上，每片叶子上都覆盖着厚厚的粉尘。路面粉尘厚达四五厘米，随便一脚踩下去，几乎整个鞋子都陷入粉尘中；即便是小型轿车经过，也会扬起来足以遮盖前方道路的灰尘。我们问：“这么严重的污染，你们都不投诉么？”一位阿姨说：“附近好多人，包括我家的两个孩子，都在这些工厂上班，谁敢得罪他们哪？再说，要是这些厂子搬走了，我们又靠什么生活呢？”随后的访谈中，也有居民反映：“污染太凶了，实际上也经常有人投诉，但是这些厂子是当地财政收入的摇钱树，投诉几乎不起什么作用。”

2017年8月，我们一行来到云南省是曲靖市下辖的一些乡镇搞环境污染实地调查，发现这里的乡镇道路上到处蒙着灰尘，工厂烟囱耸，生活垃圾随处丢弃，给人一种“破败”的景象，且污染问题也很令人忧心。越州镇向南1000米，有某工业园区，只见天空中各种烟囱耸立，蘑菇状的浓烟从烟囱里不停地喷出，黄的、黑的、白的，乌烟瘴气；机器发出轰隆隆的巨响，吵得人心烦。离开越州镇来到水城镇，这里人很稀少，马路两边几乎都是停产的工厂，高高的烟囱兀自耸立着，似乎在诉说着这里曾经的繁荣。空气中弥漫着一股煤焦油的气味，顿时让人感觉呼吸有点困难。当地居民告诉我们：这里以前有很多工厂，后来有些由于发生事故被政府勒令停工，有些由于经济效益不好而关闭。随着工厂的大量关闭，当地环境得到了明显的改善，但是经济却凋敝了，人们无以为生只有陆续搬走，这里几乎成了“空城”。用当地人的话说就是：“以前有经济，没环境；今天有环境，没经济。”

贫困本来就是长期困扰着西部民族地区的老大难问题，而企业污染所造成的上述种种恶果，无疑是在制造和加深着西部的贫困。

2．贫困反过来为企业污染提供可乘之机

正是由于西部相对最贫困，所以西部发展经济的动机更强烈、心思更迫切。前些年在西部大开发的进程中，在GDP至上的发展氛围里，西部一些地方降低环保门槛甚至不设防地大量引进来自跨国公司和我国东部的高耗能高污染企业，对企业生产过程中的违规排污行为也常常睁只眼闭只眼，环境执法很难逗硬，这是多年来西部环境污染愈演愈烈的主要原因。正如有学者所说，“西部大部分地区社会经济发展落后，社会发展水平低，迫于生计，对资源开发利用的规模、方式和污染物排放造成环境的极大破坏，以牺牲生态环境为代价换取一时经济发展的短视行为大量存在。”[17]

十八大以后，在习近平生态文明思想指引下，绿水青山就是金山银山的理念深入人心，绿色发展已经成为一个重要趋势。但在“穷怕了”的西部民族地区，发展经济的要求依然十分迫切，加之西部一些政府官员的发展理念还跟不上时代发展的步伐，有意无意之间还是让环境为经济发展让路，而对企业的污染行为有所纵容包庇，致使一些严重的企业污染难以禁绝。笔者带学生于2018年夏天在四川某地做环境调查时，当地一位官员接受访谈时就坦言：“环保固然重要，但老百姓就业需要企业，地方经济发展也需要企业，企业负担本来就重，环保上面如果逼得太紧，企业也遭不住。”他甚至宣称，“西部还没有资格谈环保。”不同于这位官员的“直言不讳”，另外一些地方政府官员则说一套做一套，表面上环保口号多、调门高，实际上却同样把一些污染企业当成地方财政和官员政绩的聚宝盆，在环境执法方面难免投鼠忌器、无法逗硬，有时甚至与企业共谋以应对上级的环保督察。

总之，正因为贫困，粗放型的经济发展方式目前在西部仍未发生根本性的转变，这正是近年来在环保督察力度空前的情况下，西部一些地方严重的企业污染却依然难以禁绝之主要原因。

（三）西部环境污染和生态破坏会殃及长江黄河中下游广大地区

我国地势西高东低，世界屋脊青藏高原位于我国西北部，是我国地势结构的第一级阶梯，大多数河流都是自西向东流淌。如前所述，青藏高原是我国大江大河包括长江、黄河、澜沧江的发源地，素有“中华水塔”之美誉，肩负着涵养我国乃至东南亚大江大河水源、调节气候的重要职能；黄土高原―川滇生态屏障，具有保障长江、黄河中下游地区生态安全的作用。但我国生态脆弱区主要分布在西部，西北干旱及沙漠化、西南山地及石漠化、青藏高寒复合侵蚀等三大生态脆弱区域都集中在西部。企业污染和生态破坏，不仅污染西部环境，加剧西部生态恶化，使得西部地区的生态环境状况与日俱下，给当地经济社会发展和人民群众的身心健康、经济收入造成损失与灾难，还会严重殃及我国中部和东部广大地区，可谓为祸深远。正如有研究指出，“西北地区处于黄河、长江的上游区域，属于河源区域，西北地区的生态环境状况将直接影响到黄河、长江中下游的其它省市地区的生存环境与经济发展……西北地区生态环境恶化趋势对中华民族生存环境及可持续发展构成严重威胁。西部生态环境恶化对东部及全国造成的损失远比西部经济发展落后本身所造成的损失广泛、严重得多……目前，西部生态环境恶化仍在继续，外扩性影响后果仍在扩大。如果西北生态环境得不到治理，生态恶化趋势不断加速，将给整个国民经济的持续发展及整个中华民族的生存带来重大威胁。”[18]

三、遏制西部严重环境污染亟待加强环境舆论监督

舆论监督系社会舆论监督之简称，是我国监督体系中社会监督的一种，是社会公众通过各种传播媒介、公共论坛的新闻报道、新闻评论、信息披露、公开讨论等，对国家、政党、社会团体、公职人员的失职渎职腐败行为以及社会上一切有悖于法律和道德、侵害公众利益的言行和现象进行揭露、曝光，引发公众的广泛关注和公开讨论，形成公共意见——舆论，对监督对象和有关监管部门造成巨大的威慑力，进而影响公共决策、促进问题解决的社会活动。舆论监督权是宪法所赋予的一种公民基本权利，也是社会主义民主的重要体现。舆论监督的核心是公开报道和评论，其实质是公众监督，监督主体是人民群众（社会公众），监督重点是公权力运行和公职人员的履职情况，包括公权力运行失范和公职人员的渎职、失职、腐败行为，公众人物的负面言行，以及事关公众利益的各种事件和现象。在大众传播时代，一般民众极少能够直接运用大众媒体进行舆论监督，通常是新闻媒体代表人民群众行使舆论监督权利；在网络与新媒体时代，“人人都是麦克风”，广大公众既可以借助大众媒体进行间接的舆论监督，更能够运用网络媒体特别是新媒体、自媒体进行直接的舆论监督。

根据马克思主义关于报纸批评的相关理论，我党早在革命根据地时期就将报刊批评视为开展批评与自我批评的武器。延安整风运动中颁布的《中宣部为改进党报的通知》明确指出：“党报要成为战斗性很强的党报，要有适当的正确的自我批评，表扬工作中的优点，批评工作中的错误，经过报纸来指导各方面的工作。”这确定了党报批评的工作方向。1950年颁布的《中共中央关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》强调，要“吸引人民在报纸刊物上公开地批评我们工作中的缺点和错误，并教育党员，特别是党的干部在报纸刊物上作关于这些缺点和错误的自我批评……”。1954年颁布的《中共中央关于改进报纸工作的决议》指出：“目前，报纸上批评与自我批评还没有经常的充分的开展，部分的批评不严肃不正确。”1987年，党的十三大报告提出，“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点和错误，反对官僚主义，同各种不正之风做斗争。”这是我党首次将发挥舆论监督的作用写入党的全国代表大会的政治报告中。[19]此后，舆论监督作为社会监督的重要形式，被写进了我党历届全国代表大会的政治报告，并且越来越受到强调和重视。

加快生态文明体制改革，建设美丽中国，全面建成小康社会，必须着力解决突出的环境问题，减少乃至杜绝严重污染现象。而要遏制企业污染严重的势头，较彻底地解决企业污染的遗留问题，防止生态环境问题进一步恶化，是一个复杂而艰巨的系统工程，需要全社会从多个方面去采取有效措施。为此，必须如十九大报告所指出，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。由于西部地区疆域辽阔，并且环境污染和生态问题相对最严重、最突出，故尽快遏制、消除西部企业污染更是当务之急，也更需要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。而加强环境舆论监督，正是构建这种环境治理体系的主要内容之一。

（一）解决“双失灵”需要公众广泛参与，舆论监督是公众参与的最便捷手段

1．污染严重在某种意义上表征市场失灵和政府失灵同时存在

作为市场主体，企业本质上是一个社会团体，创造社会财富、追求经济利益、承担社会责任是其应尽的义务，因此企业身上同时肩负着经济责任、法律责任和社会责任。企业经济责任，是指企业要对投资方负责，追求资本保值增值和利润最大化，直接地说就是盈利，尽可能扩大销售、降低成本，保证利益相关者的合法权益。这是企业之“天职”，企业在履职上具有内在动力。企业法律责任，是指企业必须合法经营，遵守各种法律法规，不能逾越法律底线。理论上，这种责任必须通过政府监管强制企业履行；但在法制还不够健全、执法还不够到位的情况下，有些企业会钻法律和执法漏洞，干非法排污等损害公共利益的勾当。企业社会责任，是指企业应努力使社会不遭受自己的运营活动、产品及服务的消极影响。其中就包括加速产业技术升级、优化产业结构，尽量减少污染排放、杜绝非法排污，为保护生态环境尽职尽责。对企业而言，环境具有外部性。所谓外部性，是指经济行为主体经济行为的外在影响，表现为私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致。比如，企业为了减少污染排放必须在产业技术升级改造等方面加大投入，却通常不会在外部生态环境的改善中获得相应的回报。因此，企业在履行社会责任、尤其是保护环境责任方面缺少内在动力。企业总是在履行社会责任的成本和获取关键资源的利益之间进行比较，战略地选择“是否履行社会责任”以及履行社会责任的程度。“一个企业能否承担起应有的社会责任，可以进行一个简单的计算，即如果惩罚的力度×处罚的概率<企业的非法所得，企业就会有动机继续这种违法行为。……当社会怀疑企业产品损害自己利益时，如果需要消费者来承担高额的检测成本和申诉成本，那就会纵容企业的违法行为。国外对企业违法行为的处罚是非常重的，从成本的角度讲，较重的处罚可以减少企业违法投机行为。这种处罚不仅可以震慑企业，同样可以震慑当事人。这种处罚方式在中国目前还没有。”[20]这就是说，如果外部监管、监督不到位，仅仅依靠市场机制，希望通过市场竞争来要求企业自觉履行环境责任根本行不通，因为当商品或服务的边际社会收益超过边际社会成本时，市场就无法或不愿意提供该类产品或服务。用管理学术语来说，这就是所谓的“市场失灵”，即由于市场本身的局限性和缺陷，不能够解决市场主体自我约束问题和信用问题，通过市场价值规律这只看不见的手无法实现资源最佳配置和效率最高，导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。或者说，单靠市场的力量无法解决公共物品、外部性、自然垄断和信息不对称等问题，存在着市场失灵的可能性。这些年来西部企业污染一直相对突出和严重，充分说明了“市场失灵”的存在。

美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨的政府干预理论认为，当市场不完备、信息不完全、竞争不充分时，市场机制不会自己达到帕累托最优，也即市场失灵，此时，政府干预就成为必要；由于政府具有征税权、禁止权、处罚权和节省交易费用等优势，政府在纠正市场失灵方面具有明显的相对优势。这是政府干预的理论依据。现实中，由于市场失灵的普遍存在，客观上也要求我们在坚持市场在资源配置中发挥基础性作用的前提下，尽快转变政府职能，改善宏观调控，以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷，纠正市场失灵。在我国目前“强政府-弱社会”的治理结构体系中，政府主导和政府监管仍是推进企业履行社会责任的最基本的途径和方式，[21]也是防止企业不履行社会责任的前提条件和基础。[22]随着我国政府发展理念的转变，来越多的地方政府、尤其是东部的地方政府，在积极推进企业社会责任担当、减少企业负外部性，治理企业污染方面做了很多工作。但中国地方政府在推进企业履行社会责任方面发展极不平衡，“东部经济发达地区与中部和西部差异较大，在中西部地区少有政府积极推进企业履行社会责任的实践。”[23]詹姆斯·布坎南的公共选择理论认为，由于政府同样具有的“经济人”特性，由于政府行为的“内部性”而不可避免的寻租现象，由于政府机构缺乏足够的竞争机制而导致的效率低下，以及由于信息不对称等原因，会导致政府的公共利益目标难以实现，这就是所谓的政府失灵。[24]这些年来，在“史上最严”的新环保法颁布施行，生态文明建设被融入“五位一体”总体布局统筹推进、政府环境治理力度空前的情况下，西部企业污染问题依然较严峻，说明了在西部环境治理方面政府失灵同样存在。这当与西部相对最贫困、发展经济最迫切，一些地方政府的发展理念跟不上时代步伐，仍然为了追求GDP、财政收入和官员政绩而叫环境让路，环境执法不逗硬等因素直接相关。2016年开始的中央环保督察发现并解决了大量严重污染的问题，也向地方政府层层传导了环保压力，但中央环保督查属于党政内部的环境治理行为，没有超越政府—企业的二元监管体系，在克服政府失灵方面有其局限性。

市场失灵要求政府进行干预，政府失灵又要求减少政府对经济活动的直接参与和调节。其实，市场失灵总能从政府失灵中找到原因，或者至少跟政府管理不善密切相关；而在政府失灵中也能找到市场失灵的影响，诸如利益链条、寻租行为等常能导致政府官员被“俘获”，二者互为因果，形成所谓的“双重失灵”。中西方市场经济实践业已证明，仅仅从政府途径解决市场问题、或者仅从市场途径解决政府问题，均难以取得预期的效果。[20]

要比较彻底地克服市场失灵和政府失灵之缺陷，取得环保事业的胜利，必须要有第三方——社会（主要包括公民个体、以环境NGO为代表的公众社会组织等）的介入和参与，构建政府—企业—社会（公民和公众组织）三角监督体系。

2．环保事业需要广大群众（公民及公众组织）的积极参与

后工业社会理论认为，环境污染这类负外部公共属性管理问题，是政府—企业二元监管体系失灵所造成的，需要引入第三部门，即需要社会（包括公民个体、社区以及由公民个体自愿组成的社会组织等）积极参与到环境的对话、监督与管理中来。[25]

其实，公民是国家和社会的最小单元，人类社会一切活动均由生活在不同地域、从事不同职业、处于不同社会阶层的公民所完成，没有哪一个机构的覆盖面会比公民这个庞大的群体更加广泛。因此，公民不仅是社会决策的重要主体，也是社会监管的天然主体。[26]近年来，“世界范围内的市民社会运动蓬勃发展，特别是在西方发达国家，各种市民社会组织已经承担了大量重要的社会职能，成为政府和市场以外整合社会资源的另一支不可或缺的重要力量。市民社会在公共服务领域能够提供选择或做出回应，它们还能够有助于推进地方公民文化和不同形式的社区的发展。”[20]这里所谓的市民社会，也即公民社会。在我国，随着经济水平和社会发展水平的提高，公民的文化素质、政治素质等均得到了很大提升，我国公民并不缺乏参与社会监管的意愿与素质，只是囿于当前的社会监管体系，公民参与公共事务管理的有效渠道和制度保障还相当缺乏。这是因为，长期以来“在传统单一性政府监管体系下，不仅社会监管未能受到充分重视，还时常遭到排斥、怀疑甚至挤压”，以致社会监管体系未能形成，从而对市场失灵和政府失灵缺乏有效的纠正机制。如能顺应社会发展潮流，“充分利用社会资源进行社会监管，不仅能够增强整体国家监管能力，提高监管的覆盖率、多样性、及时性和有效性等，弥补政府监管和市场监管的不足，而且大大减少政府的财政负担和管理负担。”[27]因此，我们“在继续加强和优化政府监管体系的同时，必须大力培育和扶持强大的社会监管体系，不仅要把社会监管从被排斥和挤压的处境下解放出来，而且要积极培育、扶持和引导社会监管体系的有序快速发展，提高我国的社会监管能力，以加快我国整体性国家监管体系和国家监管能力的有效建设。”[27]

当代美国政治学家、有“后马克思主义者”之誉的科亨和阿拉托，通过深刻反思20世纪资本主义和社会主义在发展过程所遇到的各种问题，提出了“重建公民社会”的理论主张，系统提出政治社会—经济社会—公民社会“三分模式”，从而完成了将公民社会指向社会文化领域的当代转型。当代公民社会论者一般都把社会组织，即由公民个体为了某种共同利益追求而自愿组成的非营利性、非政府性社团——公民社会组织，看作是公民社会的核心要素，是公民社会的基础和主体。在这里，公民社会组织指的是具有共同利益追求或信仰的公民自愿结成的非政府的、非营利的社会组织。它具有非政府性、非营利性、志愿性、公益性（或共益性）等鲜明特征，也被称为非政府组织（Non-GovernmentalOrganizations，英文缩写为NGO）。可见，在我们所要构建的政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系中，社会监管主体主要是公民和以环境保护为目标的公民社会组织——环保非政府组织（环保NGO），也即公民个体和环保型公民社会组织。十九大报告还说，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”这里的“群众监督”，如果对应于同样是十九大报告所提出的构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，则大致相当于以公民个体、社区公众和环保非政府组织为主体的社会监督。

“作为承载丰富的政治文化意蕴的符号，‘群众’不等于公民，也不等于公民共同体。它是‘臣民’向‘公民’的过渡环节……中国的政治现代化过程同时是公民文化的培育过程，它需要将群众具体化为个体的公民，转化为民主体制内行使充分政治权利的公民。到那时，群众概念将在政治生活领域内淡化出去，由公民、选民和纳税人来取而代之。”[28]在某种意义上，有学者甚至认为“群众，主要就是指普普通通的平民百姓，基本等同于公民、国民。”[29]可以说，十九大报告中所提到的“群众监督”和“社会组织和公众共同参与”的社会监管，其主体都是公民和公民社会组织（即公众），在某种意义上也可以说是群众。

于是，我们也不妨这样说：生态环境关乎广大人民群众的切身利益，环境保护离不开广大人民群众的积极参与；只有相信群众、依靠群众，通过创新体制机制，鼓励、动员广大人民群众积极参与到环境监管中来，我们的环保事业才会取得最后的胜利。而脱离群众、回避群众甚至排斥群众、打压群众的所谓环保工作，很可能事倍功半，难以取得真正的成功。1973年召开的中国第一次环境保护会议审议通过的32字环境保护工作方针，就包括“依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”等内容，实际上已经定下了我国环保工作必须发动群众、依靠群众、造福人民群众的主基调。这也是党的群众路线在环保工作领域的遵循和体现。今天我们的环保工作，依然要走群众路线，决不能脱离群众搞环保。只有广大群众充分、积极的社会参与，才能弥补环保领域市场失灵和政府失灵问题，使我们的环保事业健康发展并取得最后的成功。

3．舆论监督是当前公众参与环境治理的便捷手段

毋庸讳言，我国社会主义民主法治的健全完备尚需时日，社会治理体制还不完善，社会组织和公众（也即群众）共同参与社会治理的有效渠道依然相当缺乏，在“政策制定和落实过程中，群众的参与太少了”，所以，“首先，要拓宽群众参与的广度和深度……相关领域的政策制定、各个环节的具体落实，都应该广泛听取民意，汇聚民智，并以制度化的方式固定下来……其次，完善群众参与社会治理的制度化渠道……再次，给予群众参与基层社会治理必要的资源……支持引导其健康发展，使其在社会治理中发挥更大作用。”[30]当前，在群众参与社会治理的制度化渠道依然相当缺乏的情况下，利用大众媒体和网络新媒体、自媒体进行环境舆论监督，无疑是广大人民群众参与环境治理的最便捷、有效的手段和途径。

首先，人民群众可以通过大众媒体进行环境舆论监督。报纸、广播、电视等新闻媒体既是党和政府的喉舌，也是人民群众的喉舌，因此，新闻媒体可以代表人民群众进行环境舆论监督。新闻媒体关于西部民族地区企业污染和环境执法的调查性报道，可以为社会公众提供了解当地环境状况的真实信息，满足公众的知情权，也为公众参与环境舆论监督提供线索和靶子；公众针对企业污染和环境执法的看法、意见、态度等，可以采用读者来信（来电）、新闻评论、新闻线索等形式反馈到新闻媒体这个公共论坛上，形成公共意见——舆论，最后凝聚成巨大的舆论压力，倒逼污染事件的解决。新闻媒体还能代表公众监督地方政府的表现，所形成的舆论压力可以敦促地方政府改进环境监管工作。例如在美国颇具影响力的网络媒体“福布斯”，就曾利用TRI数据库中有害化学品排放的区域分布情况，制作并发布美国“最有毒”城市的前十名排行榜，以此引起公众注意力，推动公众参与，对地方政府形了成巨大的舆论压力。[31]

其次，公众可以利用社交自媒体进行直接的环境舆论监督。眼下已是人人都有“麦克风”的融媒传播时代，几乎每一个人就是一个“自媒体”，公众不仅可以继续借助大众媒体进行间接的环境舆论监督，还可以利用网络论坛、博客、微博、微信以及新闻APP、视频网站等新媒体、自媒体，直接传播、分享企业环境信息和政府部门的执法情况，或者发表意见、参与讨论，更加广泛、快捷地进行环境舆论监督。由于人民群众分布于社会的各个层次、各个群体和各个角落，而且“群众的眼睛是雪亮的”，任何地方、任何形式的企业污染，都难以逃脱群众的视线。只要尊重宪法和法律所赋予的公民舆论监督权利，并逐步完善舆论监督的法律保障、制度保障等，鼓励、支持广大公众利用自媒体进行环境舆论监督，将每个人所掌握的企业污染实情在网络和自媒体上依法进行信息发布和分享、评论，必将为各种企业污染布下舆论监督的“天罗地网”，使其无处藏身，及时暴露在大庭广众之中。这将会对污染企业和当地政府环保部门形成巨大的舆论压力，倒逼相关方面对污染行为迅速实施纠正和治理。由公民自愿组成的环保NGO等公众组织，凭借其专业性、组织性优势，更可以借助其官方网络媒体和自媒体平台等进行环境舆论监督，发挥更大的舆论监督作用。

4．舆论监督威力大、有实效

法国社会学家加布里埃尔·塔尔德说过：“没有一个全民的制度能够抵挡舆论间歇性的进攻；没有任何人的任何判断不在它的威胁或要求面前战战兢兢、结结巴巴。”[32]（P.230）也可以说，舆论监督具有强大的揭露力量和全民公审能力，在监督公权力运行等方面具有强大的威力。这是因为，舆论具有广泛性、公众性、公开性、及时性和可转化性等特点。尽管舆论监督本身并不具有法律效力和强制性，但它通过其公众性、公开性、广泛性产生巨大的社会影响来启动其他监督方式，从而将非强制性监督转化为强制性监督。“当各种舆论媒介将国家机关及其工作人员在公务执行过程中的各种违规行为公开后，会引起有关部门的重视，促使这些部门启动法律强制监督方式，社会舆论还会对体制内的监督部门形成压力，迫使其必须介入监督，并将监督结果公之于众。这也就实现了舆论监督的转化，实现了舆论监督的目的和作用。”[33]因此，被卷入舆论监督旋涡的严重污染行为及其危害一经大众媒体或网络媒体、自媒体曝光，立即进入公众视野，瞬间暴露在众目睽睽之下，污染企业来不及转移、掩饰，相关利益方无人敢包庇、袒护，公众在信息分享和交换看法中迅速掀起巨大的舆论洪流，引起有关监管部门的高度重视，从而倒逼污染问题之解决。所谓“众怒难犯”“众口铄金”“众人口水淹死人”等，都是形容群言威力之巨大。何况进入环境舆论监督视野的非法排污行为，既违反法律，更污染环境、危害公众利益，无异于冒天下之大不韪，其所触之众怒和所承受的舆论压力之大可想而知，以至于往往“见光死”。诸如腾格里沙漠排污事件、秦岭违建别墅事件等许多恶性污染环境、破坏生态事件，此前曾经为祸多年，屡禁不止，一经媒体曝光进行舆论监督，都得以迅速地解决。多年来在一些机关单位流传着“不怕上告，就怕见报”“防火防盗防记者”等说法，实际上也从一个侧面揭示了舆论监督的巨大威慑力。中国传媒大学吴风教授认为，新闻记者“笔下财产万千、笔下人命关天、笔下是非曲直、笔下誉毁忠奸。”这其实也是点明了新闻报道、尤其是舆论监督之威力。[34]

今天是网络和新媒体时代，媒体的影响力早已经远远超过纸媒时代。基于公民无比广泛的覆盖面和媒体空前强大的影响力而形成的强大社会舆论，将爆发出无比巨大的舆论监督威力，从而极大地提高环境治理效率。

（二）舆论监督是环境治理体系有效运作的基本前提

在新的社会时代条件下，面对严峻的环境污染形势，必须尽快构建和完善政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。在这个环境治理体系中，政府处于主导地位，既是环境政策的制定者、执行者，也是企业污染的主要监管者；同时，政府及其公职人员在环境政策制定、环境执法和环境监管等方面的作为，又是主要监督对象。企业是环境污染的主要来源，是环境监管、监督的主要目标；但企业对环境政策的制定和政府部门的环境执法，也具有监督的权利和义务；企业之间也具有互相监督的权利和义务。社会公众，既要监督企业的污染行为，也要监督环境法规的制定与执行。在某种意义上，政府、企业和公众在环境治理体系中都具有环境监督的权利与义务，都要发挥环境监督功能。而这个环境治理体系的构建、完善和有效运行，大前提之一就是环境舆论监督畅行无阻。因为监管、监督的一个前提条件是知情，只有掌握、了解监督对象违法违规的实事和证据，才可能有针对性地实施相应的监督行动。

可是在我国，政府信息公开、尤其是环境信息公开还在起步阶段，政府信息公开和企业信息公开均严重不足，信息不对称在环境治理体系的各方之间普遍存在，公众无法从信息公开渠道比较便捷、全面地掌握企业的非法排污行为，以及政府部门在环境执法中的不作为或乱作为；政府环保部门要比较全面地掌握企业的非法排污行为，难度也相当大。这种情况下，重视舆论监督可以在一定程度上弥补信息公开不足之缺陷，满足公众、企业、政府等各种监督主体的知情权。“舆论监督的实现需要两个环节：一是提供足够的舆论信息，即可以形成舆论的事实和情况，使人们对经济生活、政治生活及社会生活有充分的了解；二是在拥有信息的情况下，对各种政治、经济和社会现象及有关人员进行理性的、坦率的评论。在信息日益丰富的情况下，舆论批评显得越来越重要，通过人们对普遍关心的问题进行论辩、辩驳乃至争论，即众多个体意见的充分互动，最终达到某种为一般人普遍赞同、且能在心理上产生共鸣的一致性意见，从而推动人类社会的进步。”[35]所以，必须高度重视舆论监督，激活大众媒体、网络媒体和自媒体的环境监测功能，支持、鼓励各类媒体开展环境舆论监督，通过调查性报道将企业的非法排污行为和个别政府部门及少数公职人员在环境监管方面的不作为、乱作为、徇私舞弊等，进行揭露、曝光，使其成为众矢之的，为各界开展环境监督提供一个个明确的靶子和对象。媒体的这种揭露性、批评性报道，就是舆论监督的重要内涵。换句话说，在目前我国民主法制建设尚待完善、公民参与民主管理国家事务的有效途径还比较欠缺的情况下，加强和改进舆论监督无疑是保证人民群众能够当家做主、参与公共事务管理的可行办法，也是企业监督政府环境监管工作、捍卫自身合法权益的有效途径。

同时，加强舆论监督实际上也是政府实施环境监管、提高政府环境治理能力的有效途径。事实上，报纸、广播、电视等新闻媒体作为党和政府以及人民群众的喉舌，长期以来是党和政府用来了解情况、联系群众、指导工作的有力工具，监督下级党政工作、揭露和批评各种违法乱纪现象就是其中一个重要方面的职能。例如中央电视台的“焦点访谈”节目，就以深度报道为主、以舆论监督见长，自1994年开播以来对损害人民群众利益的人和事予以曝光，成为中国新闻界舆论监督的标志性节目。其所曝光的事一般都具有典型性、代表性和普遍性，而且经它曝光之后，一些影响恶劣的老大难问题多会很快得到有效解决，显示出了强大的舆论监督威力。其他各级党报、党刊、党台，也多办有类似栏目，开通各种渠道接受群众举报，对各种违法乱纪及损害人民群众利益的人和事予以揭露、曝光，还常常配合揭露性报道刊登批评性时评、言论，形成舆论压力，促进问题的解决。当前，更需要将媒体舆论监督的视野聚焦到环境监管领域，尤其要重点关注西部民族地区那些严重污染环境、破坏生态的违法行为，以及当地某些政府部门在环境监管方面的失职渎职现象。各级党报党刊党台和各种大众媒体，以及网络媒体、自媒体，不仅要自觉依法履行舆论监督职责，还要发动群众、团结群众一起开展环境舆论监督，布下天罗地网，让各种企业违法排污行为和地方政府部门环境监管中的失职渎职现象无处藏身。

四、加强西部环境舆论监督关键在完善舆论监督机制

中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，始终代表中国最广大人民的根本利益，始终坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿。党的伟大之处，在于善于发现、敢于承认、勇于纠正自己的错误，从而始终走在时代前列。因此，党历来重视批评和自我批评，批评和自我批评是党的优良传统和作风。中国共产党夺取政权后，除了在如“文革”等不正常时期，一直都很重视通过新闻媒介特别是报刊来开展批评和自我批评，并为此出台了很多决定、决议，还在宪法和法律中规定公民具有结社、出版自由和舆论监督权利。早在1950年，邓小平在西南区新闻工作会议的报告中指出：“报纸最有力量的是批评与自我批评。”1953年，毛泽东在为中央起草的一个文件中提出：“凡典型的官僚主义、命令主义和违法乱纪的事例应在报纸上广为揭发。”[36]2016年，习近平在党的新闻舆论工作座谈会上明确提出，舆论监督“要直面工作中存在的问题，直面社会丑恶现象，激浊扬清、针贬时弊”，肩负起“澄清谬误、明辨是非”的职责使命，强调舆论监督也要“从时效度着力、体现时效度要求”[37]。党的十三大报告提出“要发挥舆论监督作用，支持群众批评工作中的缺点错误、反对官僚主义，同各种不正之风做斗争”。十四大报告提出要“重视传播媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”。从此，舆论监督作为社会监督的重要形式，被写进党的历届全国代表大会政治报告中。

尽管党和政府历来对舆论监督十分重视，然而我国的舆论监督的开展一直阻碍重重。诚如原中国记协副主席、原国家互联网信息办公室副主任、第十三届全国人大社会建设委员会副主任委员任贤良所言：“无庸讳言，无论从舆论监督的外部环境和空间，还是从舆论监督（传媒及新闻从业者）自身方面来说，都还远不尽如人意，存在不少亟待解决和克服的问题……媒体在开展舆论监督时，阻力仍比较大。”他认为其具体表现如下：第一，监督不力。批评报道的数量偏少，批评的力度不够；监督基层多、高层少；监督一般问题多、重大问题少；事后监督多、事前监督少。第二，监督不易。一是采访难。一些地方和部门对舆论监督设置重重障碍、百般刁难，甚至对记者强行阻拦、跟踪恐吓、暴力殴打、限制人身自由，砸坏采访设备、毁灭采访资料；二是发稿难。说情风越演越烈，有的动用领导关系“打招呼”，有的采取利诱的方式企图让记者放弃监督，很多批评报道稿件都因为多方轮番说情后遭到“枪毙”……还有新闻媒体反映，监督稿件难过审查关，一篇好稿件往往因为层层把关，一拖再拖，最后成了“明日黄花”；三是新闻官司不断。由于缺乏相关法律的保障，新闻媒体和记者的正当监督权和人身安全难以得到保护，致使媒体和记者不愿、不敢进行舆论监督；四是监督效果有待提高。主要是有的单位和地方对舆论监督提出的问题不能从根本上解决。第三，监督不当，包括舆论监督出发点不当、舆论监督的度把握不当、舆论监督的方式方法不当等。[36]直到今天，“新闻媒体的舆论监督仍然集中在基层机关、基层干部和社会生活方面的问题，涉及上级党政机关、高级官员的批评报道较少，而且大多是在国家权力部门主动披露问题、公布查处结果之后才发表报道，对公权力的约束，对重大的贪污腐败行为，在事前仍然是少有作为的监督。”这是因为现实中总是有些人假借公权力或钻法律漏洞，阻挠、打压、报复媒体舆论监督，“新闻媒体的报道中一旦有个别字眼失当，局部细节不准确，都会成为监督对象提起侵权诉讼的理由。个别地方政府出于自我保护意识和官本位思想，不去寻求解决问题，反而将问题归咎于舆论监督，以损害政府形象、给党的事业抹黑等为挡箭牌，为舆论监督设置重重障碍。甚至出现了表面支持舆论监督，实际上大搞形式主义舆论监督……今后，只有不断破除舆论监督思想观念、体制机制等弊端，才能更好地激发舆论监督积极性。”[38]

针对舆论监督实施不易的问题，《人民日报》也曾刊文称：“现在批评报道深入不下去，在报纸上开展批评很难。这主要不是记者问题，而是我们有些干部对舆论监督，特别是新闻舆论监督缺乏正确的认识。”[39]由于企业污染具有外部性和极强的专业性，相比于一般舆论监督，我国在环境舆论监督方面更是举步维艰，而西部民族地区的环境舆论监督则相对更加苍白、无力（关于这一点，笔者将另文探讨）。

如上所述，一方面是党和政府历来高度重视舆论监督，另一方面是我国舆论监督、包括西部环境舆论监督“还远不尽如人意”甚至苍白无力，并且“这主要不是记者问题”，也即主要不是媒体自身的问题，这就意味着：我国的舆论监督在体制机制方面必然存在着一些亟待解决的问题。关于这一点，复旦大学资深教授童兵曾有专文论述，称“据笔者观察，我国新闻舆论监督没能进入亿万民众翘首以盼的理想状态”，“那些妨碍和束缚主流传媒舆论监督的理念、政策和规定，仍然根深蒂固”，因此，必须进行舆论监督体制机制的改革和创新：“首先，舆论监督的理念和顶层设计尚需有革命性的变革。”“其次，规范新闻舆论监督行为的政策和法规，有的缺失，有的不当，充分反映了相关政策设计的问题和缺陷。缺失主要表现在规范和引导人们利用新兴媒体进行舆论监督方面规章制度的不足。”“再次，目前仍明显呈现的妨碍舆论监督的机制亟待调整。在有的地区、有些部门，存在着官商勾结、腐败者和执法者沆瀣一气的问题，出现了近几年实施舆论监督中最令人愤慨的现象。”他认为，“以上种种困境的存在，表明中国的新闻舆论监督要深入顺利地开展下去，舆论监督要开辟新的天地和取得新的成就，必须在理念、制度和管理上有重大突破。”[40]

可见，要加强和改进西部环境舆论监督，当务之急、也是关键所在，是从理顺舆论监督的体制机制着眼，通过体制机制创新，建立和完善西部民族地区的环境舆论监督机制。进而通过积极有效的环境舆论监督，促进当地企业污染和生态问题之解决。至于如何构建西部民族地区的环境舆论监督机制，笔者将另文探讨。

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