日本推行农村振兴的措施对中国制定乡村振兴战略规划路线的启示

作者：张佳书 傅晋华  责任编辑：杨文茹  信息来源：《世界农业》2019年第2期，第43-4页。  发布时间：2020-05-26  浏览次数： 3880次

【摘　要】党的十九大报告中提出了乡村振兴战略，成为未来中国农村工作的重要指导方针。日本自2003年成立农村振兴局以来，全面推进农村振兴政策，取得了令人瞩目的成绩。本文从日本实施农村振兴的规划目标、政策展开路线及政府提供的保障措施3个角度入手，全面分析和总结其成功经验，为中国下一步制定具体的乡村振兴规划路线和实施细则提供参考和借鉴。

【关键词】乡村振兴；日本经验；规划路线；实施方案

1引言

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出，实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重^[1]。随后，12月底的中央农村工作会议进一步提出，要走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园^[2]。乡村振兴战略成为中国新时代农业农村改革发展的重要指导思想。在日本，以1961年颁布《食品、农业、农村基本法》为发端，逐渐推行农村振兴政策，在提升农村地区活力、促进农民增收方面效果显著。同样以“小农经济”为特征，中国的农业生产在很多方面与日本有相似之处，为了能更好地吸纳其成功经验，本文将对日本政府在开展农村振兴运动过程中的具体做法进行介绍与分析，旨在为中国制定乡村振兴战略规划路线和细化实施方案提供参考和借鉴。

2日本的经验

2.1规划目标

1999年，日本政府颁布新的《食品、农业、农村基本法》，旧法同年废除。该法提出确保食品的安全安定供给、发挥农业农村所具有的多方面功能、建设可持续发展的农业以及实施农村振兴等4个新的政策理念，界定了日本农业未来的发展方向。其中，关于农村振兴方面，农林水产省在2014年发布的最新《食品、农业、农村基本计划》中规划了未来的发展方向，确定了具体的成果目标（表1）。根据中央政府制定的全国规划目标，各都道府县甚至下设的市区等地方政府还会在考量本地区发展的基础上每5年进行一次农村振兴推进规划，确定未来工作中更加具体的实施细则。以长野县为例，从新加入的农业从业者人数（未满45岁）、向学校供给的本县产的食材的利用比例、城市农村相互交流的人口等26个方面的指标制定了明确的数字化增长目标。

表1 日本2015—2030年拟达成的农村振兴成果指标

资料来源：根据日本农林水产省官网发布的《食品、农业、农村基本计划》中《日本再兴计划》的农业单元部分整理做表。

2.2政策展开路线

日本政府为了达到振兴农村的目标，主要从以下11个单元进行相关的政策制定及活动策划：农山渔村的活性化，农村土地利用，中山间地区^①的振兴，日本型直接补贴，农业用水，鸟兽被害对策，都市与农村的共生、对流，农村地区的环境保护，农业农村整备事业，水土里^②的信息，农山渔村地区整备补助金。将这11个单元归纳总结可知，日本在推行农村振兴运动的过程中重点关注3大方面的问题：实现农业强劲的成长，创造具有活力的美丽乡村，扶助弱势农民并提高整体收入。

（1）实现农业强劲的成长。日本从促进农业自身的成长及以“六次产业化”运动创出新的复合产业两个角度入手，双管齐下。一方面，无论是现阶段国家主推的农地流转及培育新的经营^③事业，还是土地改良、土地整理整备、水利设施的建设、水田泛化使用、农业防灾等长期以来一直受到重视的农村自然资源和基础设施的强化事业，目的都在于稳定生产基盘、降低生产成本、扩大生产规模，从而提高农业本身的生产经营效率，保障粮食安全。另一方面，日本自20世纪90年代起提出“六次产业”的概念，开始关注第二、三产业与农业的融合，将农产品加工和贩卖等中下游产业引入农村，着力构建一套完整的产业链。在此过程中，充分发挥农村地区特有资源的优势，在“地产地消”目标的指导下，以贩卖农村特产等农畜产品为主的销售业，以及以农村住宿、农家餐馆为主的旅游业，带动了日本一二三产业融合，创造出了很多新型的复合产业。

（2）创造具有活力的美丽乡村。日本政府自开始农村振兴事业以来，一直都强调都市与农村的交流，旨在唤起全体国民共同努力，创造一个有魅力的农村。例如，上面提到的“六次产业化”运动在提高农业生产率的同时，还通过乡土料理和田园风光等方式从传播农村的风景、历史、文化等方面拉近了城乡之间的距离。不仅如此，为了让城市及近郊的人们享受农村生活，在儿童与农村的交流、都市农业的振兴、开展市民农园等几个环节开展专题活动，从多个角度促进城市与农村的互动，从而推动二者的共生和对流。另外，政府在推行农村振兴的过程中十分注重环境保护，所有项目的开展都要求不能破坏周围的生态环境，尤其是针对鸟兽等珍稀动物资源，特别制定了防止其被害的政策措施。

（3）扶助弱势农民并提高整体收入。日本政府每年都会针对生产条件差的中山间地区发放特殊的中山间地区补贴，并且还拨款设立都市与农村共生对流综合对策补助金、农村生活补助金等旨在保护农村多面机能的各项日本型直接补贴。同时，对从事农业生产的残疾人也给予充分的支援和帮助，从各个方面提高农民的社会福利。

2.3保障措施

2.3.1设立农村振兴局统筹工作

2001年1月，中央政府的农林水产省以统领指导农村振兴工作为目的，在其下属机构中特意增设了一个新的行政单位———农村振兴局。相应地，各级地方政府也纷纷在本地的农村政策局内设立农村振兴部。根据农林水产省官网的介绍，农村振兴局负责的主要业务包括以下几个方面：农山渔村、中山间地区等的振兴；农业地区振兴制度的制定；农地非农化；土地、水等农业利用的确保；中山间地区的直接补贴；城市与农村的交流；都市农业的振兴；农村环境的保护；农业农村整理整备事业；农地、水资源保护管理的支付等。为达到上述政策目标，农村振兴局下设了总务课、农村政策部和整备部3大部门。其中，农村政策部包括农村规划课、地区振兴课、都市农村交流课、农村环境课等4个课；整备部包括设计课、土地改良企划课、水资源课、农地资源课、地区整备课、防灾课等6个课。此外，根据某一特定时期的政策需要，还会专门增设“室”去有针对性地处理相关事务。

2.3.2编制详尽的年度预算书并确定政策重点

日本农林水产省自2001年设立农村振兴局以来，每年年末都会对下一年度与农村振兴相关的各个事项编制详细的支出预算，主要包括4个部分。第一，主要预算总括表。该表的内容是对下一年度农村振兴局的预算总额在非公共事业和公共事业的分配上进行说明。第二，非公共事业预算概要。该表详细地解释了非公共事业部分各个事项支出的预算金额。第三，农业农村整备事业相关预算概算决定概要（公共事业与非公共事业两部分之和）。第四，农业农村整备事业的概要（公共事业部分）。

除此之外，预算书中还会提出若干个下一年度的政策实施重点对象。通过对2001—2018年农村振兴局的预算重点进行整理可以发现，有两个焦点是贯穿始终的。一是农业生产基础的强化，包括对水田等农地的活用、耕作条件的改善、水利设施的整备、农业结构调整、农业产业培育及辅助农业生产者等与农业基础生产资料相关的各方面内容。二是地区资源的活用及美丽乡村的建设。不论是开发生物质能、小水力发电等其他可再生资源，还是促进都市农业等城市与农村之间的共生、对流，都是希望通过全民的参与和共同努力来维持并创造更美丽的农村。除了上述两个方面的重点课题之外，可以看出，随着时间的推移，日本政府在促进农村振兴方面的政策着力点还有一些其他的变化。例如，2001—2005年农村振兴局创立初期，农林水产省强调要将中央的权力进行适度下放，分配到地方使二者相互合作。因此，这5年的预算重点一直有“地方分权”这一项，而之后却几乎未再提及。此外，2013年和2014年连续两年在预算重点中加入对中山间地区的补贴政策以及日本型直补政策，着重关注对弱势地区和产业的支援与帮助。2015年，日本政府设立农地中间管理机构，开始大力推动农村土地的流转，至今为止的4年期间，基本上都是在政策重点事项中占据第一的位置。由此可见，日本政府近年来的工作重心已转向对农地的集约化利用。

2.3.3构建完善的评估体系

为了能够进一步提高农村振兴相关工作的效率及其在实施过程中的公开透明，日本农村振兴局每年都会对农业农村整备等公共事业进行事前、期中以及事后的3次评估和验证，如图1所示^④。

图1 日本农业农村整备等公共事业的评估体系

资料来源：根据日本农林水产省官网材料整理绘制。

依据土地改良法等相关法律法规，在项目所有环节开始之前，需从其实施的必要性、技术上的可行性、成本上的经济性、农户的负担能力以及与周围环境之间的协调性等几个角度考虑来开展评估工作。评价手法多以成本收益分析等定性与定量研究相结合，力求综合地、客观地构建一个评价体系。2000年起，选用生成检查表的方法将各项结果清楚明确地以清单的形式展现出来，向国民公布；从2007年起，对旧的检查表法进行完善修正，提出了新的多层次评估法，使整个事前评估体系的可靠性有了进一步的提升。

为了能够及时检测并纠正农村振兴公共事业实施过程中出现的问题，农林水产省于1998年起特意增加了期中评价这一环节。期中评价于项目开始后10年进行一次，之后每5年再实施一次。评价的主要内容包括项目自开始以来取得了怎样的进步、社会经济的形式与先前有何不同、这样的变化对项目本身是否有影响，此外，还需以成本收益分析为基础对其他影响因素的改变进行分析等。根据期中评价结果，对正在实施的项目在下一步规划方面进行适当的调整，必要时需对失去意义的事业做出中止的政策决定。

事后评价工作一般会在一项公共事业完成后的第5年进行，主要从以下6个方面展开：（1）社会经济形势的变化；（2）通过开展该项公共事业而得到整理整备的设施的管理状况；（3）以成本收益分析为基础的项目影响因素的变化；（4）该项事业效果的发现情况；（5）项目实施导致的周围环境的变化；（6）未来的课题等。评价结束后，还需对实施该项目的地区进行进一步的追踪，以便发现后续的项目实施效果。不仅如此，应该重点关注在评价过程中出现的各种难点问题，从而能够对当前评价体系中使用的方法进行及时修正和完善。另外，充分利用评估结果来开展今后农村振兴的公共事业规划及事业管理工作。

3对中国的启示

日本自推行农村振兴运动以来，取得了显著的成绩。无论是农村基础设施建设，还是农民的收入，都有了很大的改善和提高。不仅如此，日本农村振兴运动强调发挥农村地区自有资源的活力，从多个角度开展政策来促进城市和农村的交流与共同发展。可以说，经过十几年的努力，日本农村发生了巨大的改变，基本消除了城乡差别，真正做到了振兴农村^{[3，4，5，6]}。反观中国，在2005年“十一五规划”中就已经提出“建设社会主义新农村”，虽然从中央到地方都着力开展振兴农业农村的工作，但收效不是很明显，当前中国面临的主要问题依然是城乡发展不平衡，农村发展不充分^{[7，8，9，10，11，12]}。2017年党的十九大召开，针对现阶段中国农村的实际情况提出了实施乡村振兴战略，并且史无前例地把这个战略庄严地写入了党章。由此可见，乡村振兴已成为中国未来农业农村改革发展最重要的战略部署之一。通过上述对日本推行农村振兴运动的做法的分析和阐述，可以总结出如下3个方面的经验，以供中国下一步制定乡村振兴的规划路线和具体的实施方案时借鉴。

（1）设定明确具体的规划目标。无论是中央政府的农林水产省，还是各级地方政府，在进行规划之初，都首先对未来一段时间的发展方向制定了具体详尽的指标。该目标是在综合分析现阶段农业发展水平的基础上，采用科学的研究方法合理地进行的预测。不仅如此，指标十分细致，每一项都具体到特定的数字，并且附上相关的备注和说明。中国在今后制定规划路线的时候，也应当先从设置清晰目标入手，按照日本的经验，这个目标最好是确切的数字而非含糊的文字，并且一定要依据规范的科学方法进行测算，保证指标的可靠性，从而在未来推行农村振兴工作时能够给予工作人员真正可参考、可执行的指导方向。

（2）坚持以农为本的实施方案。日本推行农村振兴的所有措施都是建立在保证农业、农村、农民为第一核心要素的基础上。例如，在发展产业时，首先强调的是农业本身的壮大，通过农地流转方式等提高农业生产率，对土地和水资源进行合理充分的利用与保护，最大限度地发挥农业本身的潜能，从而保障国家的粮食安全。即使是将第二、三产业融入农业的“六次产业化运动”，强调的也是第一产业不能为零。也就是说，不是用二、三产业替代农业来达到农村振兴的目的，它们只是起到辅助农业的角色。无论是农产品加工贩卖，还是农家餐馆与农村旅游，最终还是要归结于创造农业型的复合产业。这样的主次关系和根本性原则是中国最应该借鉴的地方。

（3）提供全面有效的保障机制。具体做法包括3个方面：第一，中央和地方均需设置专门的治理协调机构。日本2003年特设的农村振兴局完全隶属于农林水产省，上令下达，统一管理，有利于政策更好地实施。因此，建议中国设置专门负责乡村振兴事务的管理部门，对未来的相关工作进行统筹领导。此外，如前所述，日本在农村振兴运动开始的前几年，一直强调地方分权，这启示中国在今后开展工作的过程中要注意中央政府和地方政府的通力合作。农村振兴工作是需要全民参与的工作，不仅包括农民，还包括城市居住的市民。相关政策的出台和施行并非国家层面指出明确方向即可，具体操作还需地方政府结合当地的实际情况去思考因地制宜地规划路线与方案，因此适当地下方权力给地方，给予他们足够灵活的工作空间是十分必要的。第二，乡村振兴工作的展开既要全面，也要有所侧重。从日本的经验可以看出，中央政府在每年年末制定下一年度预算的时候，不仅兼顾了农村振兴事业的方方面面，而且还重点明确地给予特定项目以资金支持，这种做法十分值得中国学习。然而在具体实施的过程中要特别注意的是，中国的国情和基础跟日本是相差很大的。中国国土面积幅员辽阔，东西部地区经济社会自然条件有很大的区别，各地农民的素质也参差不齐，再加上现阶段中国平均的收入水平与科学技术发展水平亟待提高，因此中国在设定乡村振兴的政策重点时不能完全照搬日本的做法。对于中国来说，应从党的十九大报告中提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”20字总要求出发，因势利导，逐步推动符合中国国情的乡村振兴实施运动。第三，以科学方法指导政策实施，注意过程与结果的公开透明。不得不说，这一点中国应该尽可能地借鉴日本的做法与经验。从编制预算到政策实施的整个过程，日本政府始终能够做到向民众公开透明。依据科学的方法构建评价体系，使各个项目的实施结果清晰明了。这样做的好处是能够时刻监督政府的行为，避免国家财政预算无端地浪费；同时，也能为实施政策的政府人员提供决策依据，使其在评估的过程中及时针对社会经济环境的变化调整路线，以便顺利完成各项乡村振兴事业。

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注释：

①所谓“中山间地区”，日语为“中山間地域”，是指平原的外缘部到山地一带的地区。

②所谓“水土里”，是农林水产省对农业用水、地区用水等水资源，农地等土地资源以及守护着水土的人们生活的农村三者的统称。农林水产省创设出“水土里”这个词，旨在强调不仅农村，全社会的人都应该参与保护生态系统、防治洪水等事务中，从而保护支撑我们生活的“国民共有财产”。

③为防止农村老龄人口退休之后农业从业者的短缺，日本近年来着重引导年轻人回归农村，成为新一批农业生产者。同时，注重发挥女性农业者的作用，在农业生产技术的培训与指导方面给予支持和帮助。

④实际上，日本农林水产省在新政实施前进行事前评估的工作早在第二次世界大战结束后的1949年就已经开始了，现阶段由农村振兴局整备部土地改良企划课事业效果班承担。