从政治整合到政策统筹：中国农村基层治理70年的路径与趋向

作者：吴春来  责任编辑：杨文茹  信息来源：《江汉大学学报（社会科学版）》2020年第1期，第16-23页。  发布时间：2020-04-07  浏览次数： 4778次

【摘　要】分析政党国家对农村基层治理的逻辑转换及其特点，对于理解当前中国国家治理具有重要意义。1949年建立起工农联盟为基础的政党国家，通过国家主导政治整合方式对农村进行改造和建设。此种政治整合主导逻辑在于权力形态和治理结构的高度中心化，即政党及其组织运行成为基层治理的中心。1978年开启农村改革以来，国家通过政策统筹方式调整国家与基层社会关系，分为体制改革重塑基层治理结构、制度建设培育基层民主、农村综合改革统筹乡村发展三个阶段。新时代背景下，乡村振兴战略在于衔接国家治理目标与农村社会内生性演变逻辑，平衡国家政策导向、农村发展实际与农民现实需求三者之间的利益关系，引导基层治理现代化转型，促进农村综合发展。

【关键词】政治整合；政策统筹；基层治理；治理转型

现代国家如何对基层社会进行改造和实现有效治理，对于国家治理而言有着重要现实意义。已有长时段反思1949年以来我国基层治理逻辑的研究，主要突出治理体制转型（杨雪冬，2001；吴理财，2006；党国英，2008；吕德文，2019）、国家与农民关系转变（周飞舟，2006；邓大才，2004）、城乡关系的转变（韩俊，2009；邢祖礼，2019）等。从国家治理视角分析1949年以来基层治理内在逻辑与未来趋向，应当注重国家对基层社会总体治理的基本特点，尤其需要准确理解1978年农村改革以来的基层治理阶段分类，并在新时代背景下界定乡村振兴战略的历史逻辑、时代定位和战略方向。反思中国基层治理70年的进程，其总体特点在于从以权力重塑的政治整合转向以综合发展的政策统筹。政治整合式的国家治理乡村模式，通过政治运动下乡、集体化建设、经济控制等动员型方式对农村进行整体改造，这种国家对基层治理的方式导致农村高度组织化和行政化。1978年以来，随着人民公社改制成乡镇政府，基层治理方式逐渐从高度组织化的整体型治理，转变为以制度建设和民主培育的发展型治理，形成“乡政村治”的基层治理格局。2006年国家废除农业税后开始大规模实施惠农政策，并逐步统筹推进农村综合改革，统筹农村发展成为国家治理农村的战略方向。

一、政治整合（1949—1978）：国家改造农村与集体化建设

1949年全国性政权确立以后，国家通过政治整合的方式强化基层治理，其逻辑在于通过基层党组织和运动式治理方式来实现国家对基层社会有效整合、渗透改造和意志贯彻。政治整合的基层治理方式导致基层社会高度组织化，体现在乡土权力重塑、农民再组织化与政社合一体制化。

（一）乡土权力重塑

乡土权力重塑是现代国家建立之初在基层治理上所要面临的首要问题。民国时期农村传统社会权力结构和利益关系，被概括为“权力的文化网络”^[1]“乡绅自治”^[2]等概念。以乡土精英和地方能人所构成的权力关系，并在此基础上形成的权威支配，构成乡土社会权力结构的基础。旧式权威依托于名望、身份、财富以及暴力占有等要素^[3]。现代国家对乡土社会的改造在于破除原有权力关系和组织体系，确立起新的权力结构。此过程在于通过国家一体化的政治运动和暴力手段，破除旧有的权威和权力体系，包括对士绅阶层、旧政权、会道组织的取缔，使得原有社会组织资源和权威认同得以彻底祛除。在重塑权力结构过程中，无产阶级政党通过宣传动员将革命学说和阶级斗争观念传递给广大民众，并按照土地及财产占有不同来确立新的社会阶级。贫下中农获得了政治上的权力，成为现代国家在基层乡土社会的统治阶级，而原有的乡村精英则成为被统治的对象[4]。

在破除乡土社会旧式权威的同时，现代政党国家通过一系列下乡运动来重塑权威，例如“政党下乡”^[5]“政权下乡”^[6]等。国家进入乡村使得现代政党组织、政权组织、国家法律、宣传体系等一整套新的规范得以在乡土社会确立。这种国家渗透体现出新政权通过革命手段进行整体改造，如通过土地革命改变土地关系、镇压反革命扫除残余武装力量以及统购统销强化物资控制和流通等。国家通过各种改造方式重塑基层社会，在土地所有制、权威认同、社会交往、经济活动等各个方面建立起新形态。在乡土社会基本权力结构得以确立之后，国家通过一系列集体化方式将农民纳入到国家体系之中，这种集体化的方式不仅体现在权力结构的组织化之上，而且也体现在城乡户籍制度、生产组织方式甚至集体生活方式之中。

政党国家能够通过革命和政治运动手段来对基层权力结构进行重塑和调整，即使在基层体制和权力结构形成常态化之时，国家同样能够通过政治运动来进行干预和渗透，通过各种常态和非常态的方式，实现对基层权力结构的有效渗透和全面控制。这种政治整合是非制度化和非法制化的手段，即国家政治整合依托于党的组织体系和运动式治理方式。从实现基层治理有效和治理现代化的角度来看，权力整合的方式对于实现乡村治理制度化、法制化和常态化并未起到积极的作用。

（二）农民再组织化

由社会革命所建立起来的现代国家，在建国后存在社会再组织化的建构过程。政党国家对于基层的直接改造，即是授权农民组织成立农会，使之具有合法性权威。1950年中央政府颁布《土地改革法》规定：“乡村农民大会，农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关。”国家对于农民的组织化方式并非强制性要求和标准化建设，而是通过尊重农民意愿而组织成立农会实现权力的自我建构。政党国家建构逻辑在于实现对旧社会的根本改造，这种改造的方式是革命性的，其目的在于破除乡土社会的旧式权威，将乡土社会纳入到现代国家治理体系之中。需要指出的是，现代国家对乡土社会的改造过程是通过新式的组织化设置来取代原有的乡土社会组织资源，其目的在于形成扁平化、制度化和整体性的组织体系，实现将乡土社会及农民群体纳入到政党国家体系之中。

新中国成立初期镇压反革命使得无地和少地农民成为农村社会统治阶层，原有乡土社会由于血缘、地缘、业缘或者是宗族、宗教等因素形成的组织资源和利益网络被彻底打破。农民按照财富占有和剥削关系确立起新的阶级身份，阶级身份直接与政治身份相一致。村民从原有的村落共同体成员变成阶级上对立的成分，贫下中农等无产阶级成了统治阶级，地富反坏右等成为被统治阶级。阶级身份和政治等级的划分，即是一种新的集体化和组织资源再造的模式。这种集体化的特点在于阶级上的二元对立，而且是政治层面的集体化再造。从权力权威的更替到社会和经济层面集体化是通过一系列的组织化过程而实现的。这种组织化的过程既存在农民自愿也存在着国家建构促进的因素。例如农民在劳动生产上的集体化合作的形成。农民逐渐由获得土地、自由耕种的分散的小农，组成相互合作、共同劳作的互助组、初级社、高级社。农民集体组织化从生产层面上升到社会层面、生活层面。农民再组织化的逻辑在于通过国家化、集体化原则建构起新型组织架构，以彻底取代和改造乡村社会的组织结构。这种组织建构的方式，存在着一定程度的外部性特征，即现代政党国家的建构逻辑并不与乡土社会的传统习惯和农民的生存逻辑相一致。农民在再组织化的过程中，产生诸如“反行为”的行为。

（三）政社合一：人民公社体制的确立

1958年起在全国全面实施人民公社制度。人民公社“一般以一乡为一社，两千户左右较为合适”，并实行“政社合一”的管理体制。1960年，中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，要求缩小治理的基本单位，全面实施“三级所有、队为基础”的人民公社制度。在人民公社体制下，三级行政层级在劳动分配和经济结算上的行政关系更为紧密。这种公社体制的确立使得国家对乡土社会是实现总体控制，包括政治运动与政治参与、组织生活、社会交往、生产劳动和经济结算等。现代国家对乡土社会政治整合的确立是以政社合一体制确立为标志。政治整合的目的在于实现现代国家对乡土社会的全面渗透和有效控制^[8]。在实现权力整合和集体组织化之后，如何以一种有效的制度设置来确立国家对乡土社会的政治整合，使得人民公社即政社合一的体制得以最终确立。这种体制依托于国家正式授权和有效的集体组织化运作方式。但高度集体化的运作体制停留在组织活动和劳动生产的层次，即使是国家强制要求各生产队建立集体食堂，使得村民的集体化进入到生活层面，但这种尝试并未能够延续较长时间。

国家统一的政治整合，其目的在于提高农村的集体化水平以满足国家发展的需要，包括实现公有制消灭农村私有制以及更高层次上的共产主义建设。这种战略目标的推进具有国家一体化的强制性，尤其体现在跨越农耕和牧区、多民族之间以及山地平原之间等各种形式的农村差异形态，人民公社在全国广大农村地区得以建立起来。人民公社—生产大队—生产小队这种三级组织形式意味着国家对农村社会重塑得以凭借一种高度行政化的方式确立起来，这也意味着国家权力和国家意志能够通过一套体系迅速传达至基层。国家权力进入到大村庄的层次^[9]。同时，这样一套体制对于保障现代国家对农村的资源汲取起到了积极的作用，也降低了国家治理农村的成本。

农民和家户的存在使得集体化并未能够以一种高效流程进行运作。农民在高度一体化的公社体制中并未能够获得自身所预期的收益，进而不断产生对人民公社体制的抵触行为。人民公社高潮时期所出现的吃“大锅饭”打破农民家户生活单位的基本形态，但“大锅饭”并未能够长时间延续而是短期解散，农民重回到家户作为基本的生活单位。这种集体化建设也体现出：即使国家能够实现对农村的经济控制、资源汲取、组织再造和统一劳动，但在生活层面，国家并不能够有效地将农民组织起来实现绝对集体化，这也是家户作为农村基本组织单元而长期存在和发挥其作用的体现。

二、制度统合（1978—2006）：撤社建乡与乡政村治的形成

1978年农村改革以来，基层治理转型直接体现即是治理体制改革和培育基层民主。国家通过调整基层治理的基本制度，例如推进乡镇体制改革、将基层民主纳入法治范围、强化基层公共服务等，使得国家通过制度建设来重塑基层治理。制度统合的基层治理，体现出国家对于基层社会的制度制定逐步向谋求治理有效、促进农村发展和保证农民权益等方向转型。

（一）基层治理体制改革

废除人民公社体制。基层治理体制改革开始于1978年农村改革后的体制调整，废除人民公社体制改为建立乡镇政府和行政村，意味着国家对基层治理的方式进行体制上的调整。相比于人民公社体制，乡镇政府体制的确立使得基层治理体制的法制化建设取得进步。党和政府之间的关系更加明确，治理体制的结构更趋合理。除在乡镇一级设立政府外，国家还在农村地区恢复行政村建制，行政村作为村级集体组织，仍然存在于基层治理体制之中，但其运作方式在基层民主政治框架下，由过去的行政化，逐步转为民主治理、村民自治的形式。

乡镇政府职能转变。需要指出的是，基层治理体制转型伴随农村经济改革过程。人民公社时期的集体经营方式变为以农户为主体的家庭经营方式，商品流通开始兴起，集体形式的社队经营不再成为主导方式。社队不再具有经济职能，作为公社的继承主体——乡镇政府承载基层行政职能、治理职能和公共服务职能，基层体制经济管理职能逐步弱化^[10]。同时，在社会管理上，公社体制的废除，体现出国家对于农村社会交往的控制逐渐放开，例如对社会流动的放开和农民进城务工的开始。乡镇政府职能的转变体现出基层治理逐渐从全能主义国家的政治整合方式，调整为国家与社会背景下的政府政策治理模式，政府治理与公共政策的制定实施、推行，成为政府治理基层的直接方式。

基层治理方式转变。基层治理体制改革直接影响实现基层治理方式的转变，如体现提升乡镇政府的公共服务及治理水平^[11]。从党政体制的运行上看，组织动员方式作为治理手段的重要性有所降低，但在基层治理中动员型治理方式在某些领域仍然能够有效运转，如农村环境整治、扫黑除恶专项整治等。以至于基层治理方式成为能够有效适应治理结构的变化、治理形式的需要。对此，在反思20世纪80年代以来的基层治理体制改革，需要注重思考治理结构的体制性不足，进而促进治理体系不断完善、治理方式逐步优化，是促进基层治理良性发展的关键。

（二）乡政村治形态的形成

乡政村治是对1978年以后基层政治形态和治理结构的准确概括。不同于人民公社体制下的社、队、小队三级关系，乡镇政府、行政村的设置使得乡村两级关系得以确立起来。乡政村治所确立的基层政治结构，其特点在于高度一体化体制得以在农村释放出一定的自治空间。同时这种自治空间导致基层治理结构呈现出一定的民主化特点。乡政即体现出乡镇一级政治结构的行政化特点，乡级政府作为政治结构中的主体，承载着乡村治理的主体作用，其权力关系、权威生成以及组织资源、行为逻辑，对乡村治理的影响较为显著。而行政村和自然村在乡村政治结构中侧重于作为治理对象和自治主体，村级组织在村民自治的框架下开展治理行为。

乡政村治所体现出的是国家通过基层治理体制改革和基层民主政治建设所建构起的乡村政治形态，这种政治形态在一定程度上是对乡村自治和基层自主性的回归。乡政村治格局与公社体制下的一元化形态的根本差异在于体制的吸纳属性及其能力，乡政村治的结构化特点体现出村级作为非行政序列设置、非财政结算单位而存在，使得乡镇和行政村之间的关系，由过去的公社和生产队上下级权责关系转变为法理上无隶属关系。由于基层民主作为我国基本的政治制度之一，当前乡政村治形态从本质上看并未有转变。但需要指出的是，随着农村社会的发展，乡政村治格局也在发生深刻变化。一是镇域经济发展逐渐凸显出来，导致乡镇的辐射能力增强，村级的乡政功能逐渐强化。二是国家通过组织建设、基础设施建设以及各种干部下乡和驻村的方式，使得农村治理的外缘属性增强。乡政村治逐渐转向乡村统合治理模式，其治理功能逐渐凸显出来，超越政治整合功能，即乡村政治逐渐趋向于公共服务与社会治理。

（三）培育基层民主

1980年，广西宜山地区农民开始自发成立村民委员会，并自发维护治安、制定村规民约^[12]。此种村级自治形式逐渐被国家法律和政策所规范化，最终成为基层民主政治建设的重要内容。从产生背景和现实需求上看，由于公社体制并不能够有效解决分田到户后的农村治理现实需求，部分地区农村村民开始自发组织成立具有自治性质的农民组织，以弥补公社体制下农村公共服务和公共治理职能的缺乏。这一自治形式后来被界定为中国特色基层民主政治，在当代中国政治发展中有着重要的地位和意义。基层民主作为符合现实需求和国家战略发展需要的民主形式，对于乡土社会的影响是显著的。而且这种自治是现代国家通过制度建设和培育民主的方式来实现基层社会发展的直接体现，体现出现代国家对于乡土社会的治理逻辑的转换，即国家不再通过高度组织化和体制吸纳的方式来实现基层治理，而是通过行政培育和制度建设的方式推进基层民主的发展。

基层民主政治建设在1978以后的农村社会中有着突出地位和作用。国家行政放权与培育基层民主，使得村民自治这种具有草根民主的形式得以在中国广大农村地区开展起来。从国家对乡村治理的角度来看，基层民主是国家通过制度建设和政治建设培育起来的，在农村地区实现农民自我决策、自我管理和自我监督的村级治理过程^[13]。由于村民组织法的实施和明确，使得村民自治成为国家基本政治制度之一。村民自治的产生对于国家对乡村治理的影响是明显的，体现在：一是实现村级治理的制度化建设，二是明确村级治理在地方治理结构中的角色和定位。基层民主及其制度设置所构成的政治结构、权力关系及其与科层制之间的关系，是基层治理逻辑转换的结构背景。

三、政策统筹（2006至今）：重塑组织资源与促进综合发展

2006年国家废除农业税，标志着国家通过税收和各种摊派任务来治理农村的方式得以终结，国家与农村的关系从资源汲取变为资源供给。国家政策统筹力度不断加强，体现出从惠农政策统筹到全面推进农村综合改革的转变。尤其是党的十九大提出乡村振兴战略，意味着国家对基层的治理达到深度改革层次。政策统筹目的在于通过政策引导和利益调节来重塑基层组织资源，强化农村共同体建设，统筹促进农村发展。

（一）惠农政策与资源反哺

随着农业税废除以及国家涉农政策的全面展开，国家通过涉农政策的综合统筹作用来实现对农村地区的治理，这种政策统筹体现在对政策资源的分配、使用和监管的过程中实现对农村倾斜。废除农业税和涉农政策的深入推进，使得国家与农村、政府与农民之间的关系从资源汲取变成服务供给。国家对农村的控制从政治整合、自治培育逐渐转变为政策统筹，其直接目标在于追求农村社会的治理有效和农业发展。

惠农政策的统合更加注重治理绩效。在后农业税时代，国家以惠农政策统筹乡村治理，其目的在于通过政策倾斜来促进农村发展，实质上是国家治理乡村的一种方式。不同于税收汲取的方式，政策统筹追求的是治理绩效的回归。惠农政策如何落实和落实后的绩效如何，成为政策治理所追求的直接目标。在当前乡村治理体制和结构中，垂直型治理模式仍旧存在，政策资源的供给来源于上级财政投入，而项目主导则是区县一级职能部门及乡镇政府，项目承载方为行政村或自然村。这种治理结构导致政策供给方、政策主导方、政策承载方和村民之间形成多层次利益结构，使得政策落实和绩效反馈更为复杂和难以平衡。如何打破和下放政策供给，强化政策绩效的监管和反馈，是当前政策治理中所需要解决的问题。

惠农政策给基层治理带来挑战。政策统筹的逻辑在于资源的分配和使用，在乡政村治格局下，基层政府对于农村的治理思维在于资源汲取和任务摊派，其目的在于完成上级政府的指标任务并保持农村社会的基本稳定^[14]。而在政策统筹的过程中，则是在于将国家对农村地区投入的资源以有效、公平和公开的方式进行分配和使用。尤其是涉及到公共治理领域的资源分配，对于乡镇政府和村级两委的治理能力提出新的要求。国家通过强化技术治理手段和过程监测手段来实现惠农政策的统合效果，通过诸如信息化治理、流程化治理以及各级监管和台账管理的方式强化治理标准，提升惠农政策的治理水平。

（二）农村综合改革统筹

农村综合改革所面临的挑战。涉农政策的统筹是强化国家对农村的政策投入应当从兜底保障上升到发展层面的资源投入，如基本农田改造、国土整治、生态治理、综合开发等。同时，国家通过推动制度层面的农村综合改革，来提升政策统筹的能力和标准，促进国家对基层治理的总体性和发展性建构。农村综合改革使得国家对基层的政策供给能力有所加强，也更加系统。农村综合改革是确定未来我国农村综合发展的制度性改革议程，是国家对“三农”政策的重大升级和调整。当前，国家提出农村综合改革主要包括集体产权制度改革、农地产权制度改革、农村经营体制改革等体制机制改革。农村综合改革相比于过去分割式涉农政策，其统合能力更强，也更为全面和系统，同样也面临更多的挑战。

农村综合改革的基本原则。当前农村综合改革意味着国家对农村政策的考量上升到定基础、管长远的阶段，例如土地制度、集体产权制度的调整。农村综合改革应当注重切实保障农民利益，促进农村资源优化，提高综合发展能力^[15]。对于当前农村综合改革统筹而言，尤其应当处理好农民现实需求、农民利益诉求、商业开发的价值导向以及治理过程的法制化管理等，使得在农村综合改革过程中，能够处理好农民、村集体、企业和地方政府之间的利益协调，在民生保障和经济发展中寻求最优结合点，通过制度改革为今后农村综合改革和发展打下基础，这也体现了中国共产党以人民为中心的治国理念^[16]。

以乡村振兴战略促进农村综合改革发展。乡村振兴战略是国家在农村综合改革背景下提出的重大战略，乡村振兴内在要求即是实现农村的综合全面发展。乡村振兴包含农村、农业发展的振兴，包含农民安居的提升。站在国家发展的战略高度，乡村振兴更是基层社会、城乡发展和区域发展的综合振兴。所以乡村振兴与国家治理视角下的农村综合改革内在逻辑一致。认识当前乡村振兴的重要内涵，除中央提出“二十字方针”外，还需在城乡融合、工农协调、区域平衡这三个层面来理解乡村振兴与农村综合发展^[17]。其意义在于将乡村振兴战略放置在地区综合发展的维度来进行考虑，探索适合不同发展基础的农村地区因地制宜推进乡村振兴。

四、余论

中共十九届四中全会提出要从制度层面强化国家治理、促进国家治理现代化。从基层治理现代化角度而言，即在于提升基层自治水平和促进基层社会治理良性有序的发展，并在此基础上统筹推进农村综合发展，实现乡村振兴伟大战略。回顾1949年以来现代国家对基层治理的逻辑转化，体现出国家对于基层的控制方式从政治整合转变为政策统筹，这种转换的目的在于寻求现代国家与基层社会的共生发展。

从国家治理现代化来看，中国农村基层治理变迁体现出总体上的治理转型。此种治理转型反映出现代国家对基层社会的治理制度设置逐步完善、治理方式逐步改进、治理结构逐渐优化，对于建设具有中国特色社会主义的基层治理制度、推进基层治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

从国家与农村关系来看，基层治理转型体现出中国共产党准确界定新时代国家与农村的关系。政策统筹主导的基层治理，使得国家对农村的资源供给和反哺力度逐渐加大。将农村发展立于优先地位，统筹推进农村综合改革，体现出发展为了人民、发展成果由人民所享的治国理念。

从乡村振兴战略来看，基层治理转型体现出国家促进农村综合发展的战略转型。乡村振兴战略为农村综合发展指明了具体方向，推进农村总体发展、农村全面复兴和农民生活幸福成为国家治理农村的基本目标导向。乡村振兴是实现基层长治久安、农民安居乐业的重大战略。

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