村委会换届选举为何“选不对人” ——对全国31省263个村庄3844位农户的调查

作者：方　帅 钟楚原 高雪琪 宋芳悦  责任编辑：邓雅琳  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2020-01-18  浏览次数： 5092次

【报告要点】习近平总书记在十九大报告中明确强调要“保证人民依法实行民主选举”。村委会换届作为农村基层民主选举的重要标志，其运行状况反映着农村基层民主政治建设的有效程度。调研发现，当前农村基层民主选举质量有了显著提高，形式性选举日趋向好，具体表现为：对候选人熟悉度高，选举参与投票率高，选举过程公平性高，选举结果满意度高。但与之相应，程序性选举愈显不足，即《村组法》知晓率偏低，选举规则掌握不清，选举程序有待规范。因此，部分农村地区甚至出现村霸成村官等“选不对人”的反常现象。为此，课题组建议：从建立健全选举程序等体制机制入手，扩大法律宣传，提高选举知识普及率；加强政治引导，增进选举投票积极性；完善监督机制，强化选举过程公正性；落实选举为民，增进选举结果效能感。

民主选举作为村民自治的核心内容之一，其发展和运行效果反映着我国基层民主政治建设的水平。那么，当前我国农村村民选举现状究竟如何呢？2017年华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”平台，对全国31个省3844位农户进行了专题调研。调查结果显示：当前农村基层形式性选举日趋向好，即村民对候选人熟悉程度高、选举参投率高、选举过程公平性高、选举结果满意度高；但程序性选举愈显不足，主要表现为村民对《村组法》知晓率偏低，选举规则掌握不清，选举程序有待规范。为此，要进一步提高我国农村基层的民主选举水平，必须扩大法律宣传，提高选举知识普及率；加强政治引导，增进选举投票积极性；完善监督机制，强化选举过程公正性；落实选举为民，增进选举结果效能感。

一、上台阶：形式性选举日趋向好

随着基层民主政治建设的深入推动，我国农村地区村民选举质量不断提高，形式性选举日趋向好。

（一）对候选人熟悉度高

考察农民对村委会候选人熟悉程度发现，在3066个有效样本中，表示对候选人“非常了解”和“比较了解”的占比分别为35.65%和49.15%，累计占比为84.80%。从性别结构看，男性农民表示对候选人“了解”的占比为86.60%，而女性农民占比为79.49%，低于男性农民7.11%。可以看出，超八成农民在基层民主选举中对候选人较为熟悉，且在一定程度上呈现出性别结构的差异性。

（二）选举参与投票率高

通过对3844位农民进行调研发现，有80.39%的农民表示“参加了最近一次村委会换届选举”，而不到两成农民对此表示“未参加”。从地区差异看，表示“参加了最近一次村委会换届选举”的农民比重自东向西依次递减，占比分别为86.10%、79.62%和77.63%。进一步从投票率去看，在参加了最近一次村委会换届选举的样本农民中，表示“亲自投票”和“委托投票”的农民占比分别为96.30%和3.21%，累计占比为99.51%。由此可见，超八成农民参加了最近一次村委会换届选举。其中，逾九成农民参加了投票。

（三）选举过程公平性高

2017年课题组通过考察农民对选举程序的公平性感知发现，有81.04%的农民认为“选举过程公正”，而对此持相反意见的农民占比为18.96%，低于前者62.08%。进一步与2014年数据对比可以发现，2017年数据反映，认为“选举过程公正”的农民比重较2014年（70.49%）高出10.55个百分点。由此可知，2017年超八成农民认为选举过程公平公正，且农民对选举公平性感知较2014年有所提高。

（四）选举结果满意度高

调研结果显示，在2017年3797个有效样本农户中，表示对选举结果“非常满意”和“比较满意”的农民占比分别为22.91%和52.12%，累计占比为75.03%。与2014年（68.60%）相比，满意度上升6.73个百分点。从受教育程度看，“文盲”、“小学”、“初中”、“高中”、“大专及以上”学历的农民对选举结果表示满意的占比依次为69.45%、72.44%、76.56%、80.16%和83.70%，呈现出了受教育水平的差异性。总体来看，农民对最近一次民主选举结果的满意度较高。

二、遇梗阻：程序性选举愈显不足

尽管当前我国农村基层民主选举取得了较大进展，但与形式性选举日趋向好形成鲜明对比的是，程序性选举显著不足。

（一）《村组法》知晓率偏低

在3844个有效样本农户中，表示“知道”《村组法》的农民占比为39.02%，而对此表示“不知道”的占比为60.98%，高出前者21.96个百分点。安徽省蒙城县双庙村的一位村民就表示：“俺们农民只知道投票就行，啥法不法的俺也不懂。”从不同年龄层次看，农民对《村组法》知晓率呈现出“倒U型”分布，即30岁以下、30-39岁、40-49岁、50-59岁、60岁及以上农民表示“知道”《村组法》的占比依次为28.57%、40.47%、45.14%、40.46%和35.08%。总体而言，不到四成农民知道有《村组法》，且占比分布呈现出年龄结构上的差异性。

（二）选举规则掌握不清

从对选举规则掌握情况分析，能正确回答“村主任最低当选票数”的农民占比为44.81%，而对此不能正确回答的占比为55.19%，高于前者10.38%。从地区差异看，东部地区农民能正确回答该问题的比重最高，占比为53.38%；中部地区次之，占比为42.49%；西部地区最低，占比为40.57%。由此可见，当前超五成农民不能掌握选举规则，且在地区分布上自东向西依次递减。四川省南部县桐坪乡光辉村的村干部就曾表示：“现在参加投票的村民是多了，但具体掌握选举知识的不多，甚至一些村干部自己都不清楚。”

（三）选举程序有待规范

选举程序的规范性往往影响选举结果的有效性。调研结果显示，在263个样本村庄中，有5.70%的村庄在选举时未成立选举委员会。其中，西部地区未成立选举委员会的比重最大，占比为8.50%，东部地区次之，占比为6.10%；中部地区未成立选举委员会的发生率较低，占比为3.70%。同时，有6.50%的受访村庄因“政府行政干预过大导致选举自主性较弱”。此外，就选举公开性而言，有2.70%的受访村庄没有采取现场唱票。说明当前我国农村基层程序性选举亟待跟进。以湖北恩施普通农村为例，曾因选举程序不规范导致选举产生“流氓村官”、“地痞村官”，甚至“恶霸村官”。

三、进一步加强村委会换届选举工作的对策建议

由以上分析可以看出，当前我国农村基层民主选举呈现出“形式性选举日趋向好，程序性选举愈显不足”的特征。基于此，课题组建议从以下四个方面着手。

（一）扩大法律宣传，提高选举知识普及率

让农民成为基层民主选举“明白人”是提升基层民主政治建设水平的应有之义和内在要求。基于此，一是结合普法下乡，促《村组法》“进村入户”。各地农村在开展普法宣传活动时，可考虑将《村组法》作为法规之一融入普法宣传，提高《村组法》的知晓率。二是创新宣传方式，让选举知识“入脑入心”。基层政府和村委会可采取灵活多样的手段提高选举知识的可接受度，比如在村务宣传栏开设选举知识小专栏、或上门入户发放宣传手册、亦或借助相关讲座传递选举知识等。三是注重选举前讲解，使选举知识“外化于行”。各地可在选举时期正式开展选举投票前，通过村庄广播的形式向村民播报相关的选举知识，以便村民学以致用。

（二）加强政治引导，增进选举投票积极性

虽然当前我国农民在民主选举中的参投率较高，但仍有进一步提高空间。一方面，对不同群体村民进行有针对性的引导。如对待村庄事务态度较为冷漠的村民，可采取让街坊邻里带动的方式激发其参与主动性。另一方面，提高村民的知识水平和文化程度。发展好农村教育是引导农民积极参加民主选举的有效手段，因此，各地应着力办好农村义务阶段的基础教育，提高农民的整体文化水平。

（三）完善监督机制，强化选举过程公正性

第一，健全制度，让监督有依据。有效的监督机制是监督行为得以落地的重要依据和根本前提。因此，各地应建立健全监督机制，确保选举程序公平公正。第二，拓宽渠道，让监督有路径。建议建立线上监督与线下监督相结合的方式，如开通网络监督平台、或在选举期间政府部门开设监督投诉接待办公室等。第三，赋权于民，让监督有主体。农民是乡村振兴的主体，同时也是民主选举的参与主体和监督主体。各地应积极贯彻落实赋权于民的工作理念，确保农民成为有效的监督者。

（四）落实选举为民，增进选举结果效能感

让农民看见选举后的村庄发展绩效是强化农民选举效能感的关键。因此，各地基层政府对每一届村干部都应建立相应的工作机制。首先，建立考核机制，让当选者有服务压力。有压力才有动力，建议针对村干部工作制定具体的任务清单，定期对其进行考核。对不达标者或任务未有效及时完成者进行谈话、批评等。其次，建立激励机制，促当选者有发展干劲。在鼓励村干部带领村民发展村庄、振兴乡村的同时，各地政府应建立相应的激励机制，如探索制定村干部向上晋升的优惠政策或绿色通道等，增强村干部服务于民的信心和动力。最后，建立成果公示制度，使村民增强选举后“获得感”。农民的选举效能感往往与其选举后的“获得感”和“幸福感”密切相关。因此，各地在发展村庄经济、开展村庄建设时，应定期或不定期地及时公示相关工作绩效和取得的成果，进而取得村民信任、得到村民认可。