政治嵌入行政：乡村拆迁补偿安置政策的“弹性运作”

作者：王福强  责任编辑：杨文茹  信息来源：《求实》2020年第1期，第98-108页。  发布时间：2020-01-10  浏览次数： 4457次

【摘　要】当前乡村拆迁补偿安置政策实施实效不彰，“弹性”执行现象多发。对此，学界有政策不完备论、街头官僚论、地方性知识论和府际关系论等几种解释，但都存在不足。在深度调研的基础上，从乡村拆迁补偿安置政策的运行实际出发，探究了实践中拆迁补偿安置政策的多种“弹性运作”表现及实施机制，揭示出基层政治运行中存在的治理逻辑、政绩逻辑。分析表明，压力型体制下的“政治嵌入行政”是导致乡村拆迁补偿安置政策执行出现“目标替代”及“弹性运作”的根本原因，并在一定程度上阻碍了乡村社会治理的法治化、规范化。

【关键词】乡村治理；拆迁补偿；乡村拆迁；弹性运作；政治嵌入行政；治理逻辑；政绩逻辑；压力型体制

一、问题的提出与既有研究

随着我国社会经济的迅猛发展，广大乡村越来越多地被裹挟到城镇化的历史洪流之中。面对汹涌而至的城镇化浪潮，在征地拆迁活动中处于相对弱势地位的广大乡村农民，其合法权益能否得到有效保障和切实维护，成为影响基层社会稳定、有序的重要因素。作为城镇化建设中的重要配套措施，乡村拆迁补偿安置政策是保障农民因拆迁活动而获得相应资金补偿的法定文本和依据，其实施成效直接决定着被拆迁村民的合法权益能否得到有效实现。然而，笔者通过多地的实证调研发现，当前乡村拆迁补偿安置政策在实施中存在诸多灵活变通执行的情况，补偿标准因人而异，缺乏统一性和规范性，造成了不良的社会影响，破坏了基层社会稳定^①。在当前大力推进法治政府建设的背景下，基层政府及其工作人员作为乡村拆迁补偿安置政策的执行主体，为何甘冒“违法违规”的行政责任和风险也要对拆迁政策予以“弹性执行”，有哪些政治、社会因素形塑了这一行政现象，其背后的行为逻辑和因果机制究竟为何。若不对上述一系列问题做出清晰准确的回答，乡村拆迁补偿安置政策的“弹性运作”就无法解释清楚，基层政府的内在行为逻辑和运行机制就无法全面呈现，基层社会治理的法治化、规范化也就难以有效推进和达成。

从学理上分析乡村拆迁补偿安置政策“弹性执行”的内在逻辑，对于完善拆迁补偿安置政策的实施机制、规范拆迁补偿政策执行、保障村民合法权益、实现社会公平正义等都具有重要意义。如果我们将拆迁补偿安置政策的实施纳入到行政政策执行这一宏大主题中加以考察，可以发现既有的相关研究已有不少，许多学者针对这一主题进行了分析探讨，并形成以下四种主要观点。

第一，政策不完备论。此种观点认为，行政政策之所以未能得到严格贯彻而出现变通执行的状况，是由于行政政策本身制定的不确定性、非合理性以及错位性导致的。作为执行活动的依据，行政政策文本内容的不明晰、补偿标准的不合理，使得政策执行者无法准确理解政策意图，政策执行活动缺乏科学性、合理性。有学者认为，拆迁人给予被拆迁人的补偿明显偏低、房屋产权调换的安置补偿流于形式、回迁要求得不到满足等是拆迁安置难的根本原因^[1]；地方政府针对特殊情况予以特殊处理，跨越制度限定的边界，这反映出国家制定政策的意志和逻辑与农民的利益诉求与实际需求存在一定的偏差和错位^[2]。政策不完备论强调政策本身的模糊和偏差是政策变通执行的主要原因，是一种从文本出发进行的规范分析研究。

第二，街头官僚论。政策执行研究中的街头官僚论，是学者们借鉴、运用李普斯基“街头官僚”理论对政策变通执行行为予以分析而形成的理论观点。作为公共政策执行末梢环节的街头官僚，处于资源稀缺和公共服务弹性需求的狭缝之中，特殊的身份、地位和工作性质使其拥有相当大的政策制定能力，进而导致公共利益权威分配过程存在变通^[3]。基层乡镇政府和村委会作为一线政策执行者，受政策执行资源的稀缺性及执行者自身素质和利己动机等因素影响，极易在政策执行过程中发生再决策过程，并因此表现出激励不足、规则依赖、选择行为和一线弃权等政策执行偏差现象^[4]。如在拆迁政策实施过程中，街头官僚具有执行现场性、信息完整性、强自主性等特征。拆迁活动在强大的行政推动下，常常失去法律约束和社会监督^[5]。街头官僚论揭示了政策执行主体对政策实施的复杂影响机制，从微观层面探究了政策执行变通现象的内在机理，具有一定的创新性和启发意义。

第三，地方性知识论。行政政策一旦贯彻落实到基层，就必然会受到基层社会各种因素的影响和制约，并在与基层联结的过程中形成自身的最新特质。持有这种观点的学者认为，在行政政策实施过程中，政策文本及其执行标准会受基层地方性知识的重新检视和解读，行政政策的既有标准很可能会被基层地方性的“公平观”和行动逻辑所纠正或取代。而一线政策执行者为了使政策的地方实践获得合法性认同，往往会凭借对地方性知识和行政政策的双重掌握，对行政政策予以变通、弹性执行。如钟兴菊从政策执行的个案研究出发，认为村委会作为政策基层行动的核心主体，借助一系列地方性知识来构建双重话语体系，通过对行政策略及其背后的“权力-利益”网络进行解读、包装，实现了当地群众对政策变通执行的支持与认同^[6]。地方性知识论从精神文化层面来审视政策执行中存在的变通问题，看到了政策执行场域及其背后的价值系统对政策执行的深层影响，具有较强的阐释力和理论穿透力。

第四，府际关系论。这一观点认为，行政政策之所以存在变通执行的情况，与不同行政层级政府及政府内部各部门在政策执行中的权责不明、利益嵌入息息相关。行政政策由中央或上级政府层层下达到基层政府，在政策传递过程中，下级政府很可能从不同依据、不同形式、不同细化程度等多个维度创制新的政策文本；同时，政策实施过程也会不同程度地嵌入本级政府的利益考量，掺入自身的利益诉求。上述两种因素使得行政政策在自上而下的传递中发生改变，最终落实到基层的政策很可能不是上级政府最初制定的政策，政策的实施效果也很可能背离上级政府政策制定的初衷和目标。李国敏等认为，耕地占补平衡政策因地方政府对土地财政的过度依赖以及与中央政府进行利益博弈等原因，致使该政策在实施过程中出现占多补少、挪用补偿等执行偏差现象^[7]。府际关系论认为，地方政府作为中央政府的代理人，与科层结构中的层级节制原则存在内在冲突，这一因素导致公共政策实施形式千差万别，而根治公共政策执行偏差的关键在于确定政策实施中不同层级政府的责任^[8]。

上述四种观点都对行政政策的执行变通现象进行了较为细致的阐释和分析，均具有一定的解释力和合理性，但如果将研究对象聚焦到乡村拆迁补偿安置政策的“弹性执行”这一问题上，上述理论的解释力则明显不足。就政策不完备论而言，乡村拆迁补偿安置政策一般由当地县政府在征求县直有关部门、乡镇及村委会意见的基础上，根据市县已出台的相关文件制定征地拆迁意见稿。意见稿出台后，还会在村委会宣传栏公示以征求意见，在公示无异议后才会正式施行。这一系列的程序性要求，较大程度地保证了相关政策制定的民主性、规范性，使得地方出台的拆迁安置方案基本能够符合程序正义和实质正义的要求。同时，随着基层治理能力的提高，在行政政策的制定方面，县级政府的专业水平和技术能力都在不断增强，政策制定经验也在不断丰富。对此问题，政策不完备论的解释力有限且不断式微。

街头官僚论虽认识到一线政策执行者因具有政策再造能力而可以对政策加以变通执行，指出了“街头官僚”对政策执行活动施加影响的相关机制，但它过于凸显一线政策执行者在政策变通执行中的作用和影响，夸大了其改造政策执行的动机和意图。“街头官僚”因自身特性和利益追求的确具有变通执行政策的动机和能力，但该观点并未揭示乡村拆迁安置政策“弹性运作”的内在本质，反映的只是外在辅助性因素。

地方性知识论将基层的“地方性知识”与行政政策间的价值冲突和观念差异视为政策执行变通的主要原因，虽有一定的合理性，但它的适用范围和解释力有限。在传统的、较为封闭的中西部乡村，“地方性知识”可能会对一些行政政策的执行产生影响甚至予以改造，但对于那些被裹挟在城镇化浪潮中的需要拆迁的城郊村庄而言，“地方性知识”对拆迁补偿安置政策的影响是微乎其微的。

府际关系论强调从中央到地方乃至地方政府各职能部门因权责不明、利益嵌入导致行政政策在下达、落地的过程中被不断改造、变通。这一观点看到了府际关系、科层结构对行政政策执行的影响，但仍无法有效解释乡村拆迁补偿安置政策的“弹性运作”这一现象。一方面，府际关系论认为政策下达过程中的每一级地方政府都可能会基于自身利益等多种因素的考虑而创制新的政策文本，从而实现对政策文本的改造，但因乡村拆迁补偿安置政策由县级政府制定并直接下达到乡镇予以贯彻落实，故不存在政策文本“自上而下”传递的改造空间。另一方面，在拆迁政策执行过程中，乡镇、村委会与县级政府事实上并无利益博弈的空间和能力，而且还要受到县级政府的监督和问责。

行政政策在落地过程中不可能一步到位，而是会嵌入经济、政治、文化等诸多因素。这些“额外因素”的加入，很可能会改变行政政策的规范运作状态，造成政策执行的变通和弹性^[9]。在上述嵌入因素中，政治考量又是基层行政政策执行中最为重要的影响因子。乡村拆迁补偿安置政策具有特殊性，它的执行不仅是一项行政任务，更是一项政治任务，其实施成效在相当程度上影响着地方经济建设、社会稳定、生产生活秩序以及基层干部的政绩。故要对乡村拆迁补偿安置政策的弹性执行这一问题作出有效、科学的解释，就需要对“基层政治”这一现实因素予以考量，以“政治嵌入”的视角观察、分析拆迁补偿安置政策的执行。具体而言，笔者认为应以基层行政权力结构为分析基础，在实证探究乡村拆迁补偿安置政策是如何变通执行的基础上，总结、归纳出拆迁政策执行偏差的形塑机制及政策执行者的行为逻辑。

笔者于2018年11月份在湖北省D市F镇进行了为期近一个月的驻村调研，通过对当地乡镇政府工作人员、村干部及被拆迁村民的访谈，获得了该地拆迁补偿安置政策执行状况的第一手材料。本文以此次调研材料为主要分析文本，但相关经验不限于此次调研。

二、乡村拆迁补偿安置政策的“弹性执行”

当前，乡村房屋拆迁补偿安置方式主要有三种，分别是货币补偿、实物补偿、货币补偿与实物补偿相结合，其中又以货币补偿方式为主。对于货币补偿而言，农村房屋拆迁补偿价格的计算公式一般为：房屋拆迁补偿价格=宅基地区位补偿价×宅基地面积 被拆迁房屋重置成新价^②。由于每个地区经济发展水平的差异性，宅基地区位补偿价和被拆迁房屋重置成新价有很大出入，因而，不同地方的拆迁补偿标准有很大差异。这也导致不同地区或同一地区涉及不同区位的拆迁补偿安置政策都会有所差异，政策制定主体也多为区、县级政府。

从文本规范的意义上看，区、县级政府制定的拆迁补偿安置政策，有一套明确的计算公式和补偿标准清单，乡镇政府按照政策执行即可推动拆迁补偿安置工作的完成。然而，从现实运作来看，某些地区的拆迁补偿安置政策并未严格按照文本规定的程序落实，存在着诸多变通和“弹性”。

我们在湖北省D市F镇S村及其他地区的调研观察发现，在拆迁补偿安置政策落地过程中，乡镇工作人员并未按照既定的标准和程序严格贯彻实施，而是根据不同情况对政策予以灵活变通执行，使得原本应当规范化、程式化运作的拆迁政策变得较为混乱。具体来看，乡村拆迁补偿安置政策的“弹性运作”表现在以下三个方面。

第一，拆迁补偿标准不统一。当地乡镇工作人员和村干部在对拆迁户进行政策宣传时，向他们告知的拆迁补偿标准与某些村民最终获得的拆迁补偿价款并不一致，且可能存在较大差异。如砖混结构的房屋，有的村民获知的拆迁补偿标准为每平米3594元，而有的村民却能得到每平米3730元的补偿价款。总的来看，虽然房屋拆迁补偿标准差异不算很大，但补偿标准不统一的现象却并不少见。

第二，房屋面积计算有出入。在房屋拆迁过程中，根据房屋的用途和功能不同，可将农村房屋分为两种：一种是正屋，如卧室、客厅所在的区域；一种是偏屋，如厨房、厕所或畜圈等。一般而言，正屋的拆迁补偿价格要远高于偏屋。实践中，乡镇工作人员在测量房屋面积时，会基于“做群众工作”的考量而将村民的部分偏屋面积计入到正屋面积中，从而使村民的实际补偿金额大于应得补偿金额。这种将偏屋面积计入正屋面积的做法在S村并不常见，多是基层干部为了使个别“钉子户”同意拆迁的无奈之举。

第三，房屋等级认定有弹性。村民房屋的材质决定了拆迁房屋的补偿价格，材质越好的房屋，拆迁补偿价格就越高。当地将农村拆迁房屋（正屋）的等级划分为四类：一类是草房，二类是砖瓦房，三类是捣制或预制砖硂结构的房屋，四类是二层以上的楼房。这四类房屋分别对应不同的拆迁补偿标准，S村拆迁政策规定的补偿标准分别为每平米2000元、2600元、3000元和3600元，但乡镇工作人员在认定S村拆迁村民的房屋等级时存在一些变通行为。有些村民向我们反映，部分村民的房屋本应被认定为砖瓦房，但最终却被定性为预制砖硂结构，这部分村民因此获得了更高的补偿价款。乡镇工作人员与村民对房屋等级的不同认定，主要是因为村民的房屋建设很不规范，等级界定确实存在困难；但有时也是乡镇工作人员基于某些因素考虑而故意为之，是其经过细致考量后，为顺利完成拆迁任务主动提高了房屋等级。

三、乡村拆迁补偿安置政策的实施机制

对于拆迁补偿安置过程中存在的“钉子户”现象，有学者从权利保障的角度为此类村民的行为进行辩护，认为村民之所以成为“钉子户”，其根本原因在于村民的合法权益未能得到有效保障^[10]，自身利益受到了国家公权力的侵犯，被逼无奈下只能走上“拒不合作”的对抗之路^[11]。但也有学者不认同这个观点。他们在实证分析的基础上，强调地方政府确定的补偿标准是相对合理的，有些村民之所以成为“钉子户”，并非其合法权益未能得到公正保障，而是他们想借“拆迁安置”来要挟地方政府，目的是寻求更多的不合理的经济补偿^[12]。无论拆迁“钉子户”的形成原因具体为何，“钉子户”的存在已成为当前拆迁工作难以顺利推进的最主要原因。在这一背景下，乡镇政府为了顺利完成拆迁安置任务，不得不采用多种方式和手段灵活执行拆迁安置政策，以应对某些村民得寸进尺、近乎偏执的无理诉求。

在拆迁工作中，F镇工作人员为了保障拆迁补偿安置任务的尽快完成，采取了下列方式来实施拆迁补偿安置政策。

第一，政策文本的不透明。按照我国政府信息公开制度的要求，乡村拆迁补偿安置政策要张贴在村委会宣传栏上，向广大村民公开公示，并接受村民监督^③。但F镇S村村民却纷纷反映对拆迁政策的内容并不十分了解，因为乡镇政府并未将政策文本发给相关村民。甚至有部分村民反映，乡镇工作人员自始至终都没将政策文本给其看过，只是口头告知其相关补偿标准。拆迁补偿安置政策文本内容的不透明，使得村民无法准确掌握拆迁补偿标准，而部分村民的以讹传讹，又进一步加剧了村民的不安。村民对拆迁补偿标准认识的混乱，在很大程度上是乡镇工作人员有意为之，目的是为其后续针对村民的不同情况而灵活执行拆迁安置政策创造条件。

第二，拆迁协议签订的保密性、单独性。乡镇工作人员向我们透露，他们大多是晚上下村给村民做拆迁工作。之所以选择在晚上“做工作”，一方面是怕浪费自己的时间和精力，因为白天有劳动能力的村民多数要下地干活或外出工作，不易找到他们。另一方面，更为重要的是，在村庄这种亲密社群中，白天下村做村民工作，极易引发守家村民的聚集，而村民一旦聚集，人多口杂，拆迁补偿相关信息便会相互传递、相互佐证，乡镇工作人员针对不同村民许诺的不同补偿标准就可能会“露馅”，从而使自身陷于被动。同时，村民聚集在场，乡镇工作人员处在无形的监督之中，使其无法在拆迁协商谈判中充分发挥自身的主观能动性和灵活性，处处谨言慎行，无法根据村民个体情况相机行事，与村民的协商工作也就很难顺利开展。因此，乡镇工作人员晚上行动，有选择而非挨家挨户地做“群众工作”，是基层干部在实践中摸索出来的工作经验。

乡镇工作人员选择在夜晚做“群众工作”，主要目的在于保证拆迁补偿安置合同签订的单独性、保密性。乡镇工作人员与拆迁农户进行“一对一”的谈判，有助于尽快了解村民的心理预期，并根据其要求不断调整和变通，以迅速达成双方合意。同时，无其他村民参与，双方达成的拆迁协议内容就很难为其他村民所知晓，而乡镇工作人员在合同签订时对村民的保密性要求，为后续其他谈判工作创造了条件。总的来看，拆迁补偿安置合同签订的单独性、保密性要求，是乡镇工作人员“弹性”执行拆迁政策的重要保障，是基层干部应对繁重拆迁工作的一项重要策略。

第三，动用非正式力量。拆迁补偿安置政策在实施过程中会受到部分“钉子户”的抵制，由于乡镇工作人员数量有限，同时又缺乏足够的资源和权力与“拆迁户”博弈，因而不得不借助一些非正式力量来推动乡村拆迁工作^{[13]（P234）}。

乡镇工作人员所能借用的非正式力量包括三类。其一是社会闲散人员。乡镇工作人员作为国家机关工作人员，在依法行政的要求下有些不合规的行为不能亲自实施，因此，乡镇工作人员会借助社会闲散人员的力量，通过采取下列两种方式来逼迫“钉子户”签订拆迁安置协议。首先，采取软磨硬泡、死缠烂打的方式。对于某些拒不配合的“钉子户”，在乡镇工作人员的暗示下，一些社会闲散人员会不分时段、频繁地前往“钉子户”家里“骚扰”，通过这种“冷暴力”来折磨“钉子户”，扰乱其正常生活，让“钉子户”担惊受怕，逼其就犯。其次，采取武力威胁的方式。如果“冷暴力”没有产生效果，这些社会闲散人员还会直接向“钉子户”施加武力威胁，如当众摔酒瓶、摔椅子等，通过口头或身体上的行动来威慑、吓唬“钉子户”，逼迫其签订拆迁安置协议。

其二是村干部或“钉子户”的亲友。实践中，乡镇工作人员还会发动村干部或“钉子户”的部分亲友，让他们运用人情、面子等因素^[14]，通过讲道理、摆事实、谈觉悟、讲政治等方法来劝说、感化“钉子户”。在乡村社会，人情、面子等有时比金钱更为重要，借助村干部或“钉子户”亲友的力量来做拆迁工作，是乡镇工作人员的惯用做法。

其三是利益挟制。除了借助社会闲散人员或村干部、“钉子户”亲友等人力因素外，乡镇工作人员有时还会运用经济利益这一因素来挟制“钉子户”。当前乡村社会有诸多惠民保障政策在实施，如低保、精准扶贫政策等。在基层治理资源匮乏的约束下，一线政策执行对二线政策执行进行了治理性吸纳，主要表现为将低保、扶贫等作为治理资源来服从和服务于一线工作^[15]。乡镇干部在做拆迁工作时，有时会将上述惠民保障政策作为与“钉子户”讨价还价的筹码和手段，一旦“钉子户”同意签订拆迁协议，乡镇工作人员便会将该“钉子户”纳入到某一惠民保障政策之中，通过“利益交换”来推动拆迁安置工作。相对而言，利益挟制的方法更为有效。

第四，国家正式力量的介入。除乡镇工作人员外，乡村拆迁补偿安置政策的实施还有其他国家正式力量的参与，即派出所民警和乡镇城管执法队队员。很多时候，基层政府为了顺利推进相关建设项目，按时完成上级任务，不得不对“拆迁户”房屋组织实施强拆。此时，作为基层公安机关的派出机关，派出所为了保障乡镇政府强拆工作的顺利实施，防止以暴抗法现象出现，便会安排相关警力到强拆现场，威慑拆迁户，以维护乡村社会的秩序和稳定。在基层强拆工作中，派出所民警虽然只是辅助性力量，但却是保障强拆工作顺利实施的关键。

而乡镇城管执法队员介入乡村拆迁工作主要存在两种情形。其一是作为派出所民警的补充力量。有些强拆活动涉及范围较广，情况严峻复杂，仅靠派出所民警的力量不足以有效应对，此时，基层政府便会要求城管执法队员作为补充力量，协助派出所民警维持强拆秩序，防止发生意外。其二是为乡镇工作人员的“谈判”服务。乡村村民的房屋建设，要经过一套严格的“申请-审核”程序才符合法律规定，才是合法建筑，否则就是违章建筑，产权无法得到法律的保护^④。在拆迁谈判中，乡镇工作人员为了顺利做通拆迁户的思想工作，便会将那些房屋建设不符合法定程序的拆迁户的违建信息举报给城管执法队，让城管执法队下乡执法，以此来降低房屋的相应价值及拆迁户对于补偿的心理预期，从而为乡镇工作人员与拆迁户的后续协商创造更好的谈判条件。

第五，组建乡镇拆迁工作队。有些拆迁安置活动因涉及面广、工作量大、时间紧迫，乡镇政府为了顺利完成拆迁任务，保证相关建设项目如期开工，便在既有内设机构———拆迁办公室的基础上临时组建乡镇拆迁工作队。由于是临时组建的非常设机构，乡镇拆迁工作队具有一些自身的特殊机制。其一，作为临时机构，拆迁工作队暂时打破了既有的科层组织结构，重组了基层权力关系。拆迁工作队组建后，不同科室、不同岗位的工作人员均被纳入进来，服务于拆迁安置工作。在拆迁安置这一具体事项中，乡镇书记或镇长作为乡镇主要领导，发挥着指挥和协调功能，通常是拆迁工作队队长；乡镇拆迁办公室工作人员因富有拆迁工作经验及方法，熟悉拆迁安置流程，因而成为拆迁安置工作的组织者、安排者和任务实施者；而其他一些科室的工作人员，因临时抽调从事拆迁安置工作，相关经验和能力不足，因而只能在乡镇领导和拆迁办工作人员的领导、指挥下开展工作，成为具体实施人员。拆迁工作队作为一个临时机构，克服了因行政科层壁垒而导致的行政效率低下、行政资源浪费等问题，有助于基层政府“集中力量办大事”，是一种临时打破既有权力格局的组织形式，是基层“运动式治理”方式的具体体现^[16]。

其二，工作方式采取包保责任制。乡镇拆迁工作队组建完成后要进行分组，并结合各组人员的人数、性别等安排一定量的拆迁安置任务。此时，上至乡镇拆迁工作队，下至拆迁工作队中的每个小组甚至每个队员，都有自身定额的拆迁任务。乡镇政府通过采取包保责任制，把拆迁安置任务层层包保至每个组乃至每个队员，使乡村拆迁安置工作“任务到人、目标到人、责任到人”，目的是为了确保拆迁安置工作的顺利完成。

其三，以金钱、绩效奖励为辅助措施。F镇政府为了激发广大拆迁队员的工作积极性，设置了一系列奖励措施。如拆迁工作队员每完成一户拆迁任务，乡镇政府就给予300元奖励；在拆迁工作中表现优秀的队员，将会在年底绩效考核中获得绩效加分；因拆迁安置工作导致的加班，乡镇政府会给予拆迁队员一定的加班费等。金钱、绩效奖励措施的配套，使得乡镇拆迁工作队员有了更大的工作动力和积极性。

在拆迁补偿安置政策实施过程中，乡镇工作人员之所以采取上述五种方式来推动政策的落地，这与基层政府面对“钉子户”的无理诉求缺乏制度性、合法性的钳制手段有关。对于拆迁户拒不配合拆迁行动，拒不签订拆迁协议，乡镇政府并无太多合法、有效的措施予以应对。在缺乏制度性权力和资源保障的情况下，为了顺利完成上级下达的拆迁任务，乡镇工作人员不得不借助各种正式或非正式力量，采用诸多非规范的行动策略和方法，来共同推动拆迁补偿安置政策的实施。从根本上说，乡镇工作人员灵活、变通执行拆迁补偿安置政策，使政策实施呈现“弹性”和非规范性，这是由于压力型体制下基层政府有限的权力和资源保障与“自上而下”下达的繁重拆迁任务之间的矛盾所导致的。拆迁补偿安置政策在基层的“弹性运作”是一种制度性后果，反映了当前基层政府运行的内在逻辑。

四、政治嵌入行政：乡镇政府的运作逻辑

面对繁重的拆迁补偿安置任务，在权力、资源有限，执行活动无法得到有效保障的情况下，乡镇工作人员只有两种选择。其一是依法依规、严格依照法定程序落实拆迁政策，但最终结果很可能是无法按时完成上级下达的拆迁任务。其二是为了顺利完成拆迁安置任务，便吸纳多种正式或非正式力量，采用一些非合规甚至违法的方式，变通执行拆迁政策。在基层实践中，绝大多数的乡镇政府及其工作人员都会采纳后一种方式来落实拆迁安置政策。乡镇政府之所以冒“违法违规”的风险也要如此行动，这与基层政府的运作逻辑存在密切关联。

（一）治理逻辑

“治理逻辑”指的是在压力型体制下，地方政府为了完成上级行政任务和要求而采取各种正式或非正式手段措施的一种行为逻辑。“治理逻辑”背后依托的治理理论根源于福柯的微观权力理论，强调的是地方政府在实施层面而不是规则层面解决问题，是结果导向而不是规则导向^[17]。与治理论相对，法治论则有相反的价值内涵和行为要求。法治论强调地方政府应依法依规办事，依法行政，在追求实质正义的过程中，首先要保障形式正义的实现，主张“规则治理”及实质正义与形式正义的统一。随着我国法治国家建设的深入推进，法治论在中央和地方层面均获得愈来愈多的正当性和权威性。但在一些较为棘手复杂、上级部门高度重视的基层工作中，行政权力和资源捉襟见肘的乡镇政府有时会背离法治论而采用治理论，以求顺利完成上级交办的行政任务。上述湖北省D市F镇在实施拆迁补偿安置政策时所遵循的正是这样一套“治理逻辑”。

首先，乡镇工作人员以完成拆迁安置任务为最终导向。对于一些村民的无理诉求，F镇政府通过变通执行拆迁安置政策予以满足，其根本目的就是为了“顺利交差”，完成上级任务。面对某些棘手的行政工作，基层政府常常会以“成本-收益”的分析模型为理路，选择从事或不从事某种行政行为。具体到拆迁安置工作中，即使村民的诉求已超出法律、政策等规范文件所规定的标准，但此时“做群众工作”、说服村民签订拆迁协议是乡镇政府的最主要目标和优先选项，所以政策、法律等也要为这一目标“让步”。

其次，手段不限，动用一切必要的方式和资源。拆迁工作中，面对部分村民的“胡搅蛮缠”、拒不配合，乡镇工作人员有三种策略可以选择。其一，通过适当提高“拆迁户”的拆迁补偿金额来“做工作”，比如人为提高拆迁补偿标准、增加拆迁补偿面积或提高房屋等级认定等方式来实现。其二，动用社会中的非正式力量来协助政策执行。如上文所述，可借助社会闲散人员、村干部、拆迁户亲友及“利益挟制”等方式，来逼迫、劝说或要挟拆迁户同意拆迁。其三，如果上述两种策略均不奏效，便只能组织实施强拆，强制拆除相关房屋。显然，面对“拆迁户”的非程式性行为，乡镇工作人员在法定方式之外，还会采用其他一切必要的手段和措施来对抗“钉子户”，迫使其屈服就范。

乡镇工作人员之所以遵循这样一种“治理逻辑”，很大程度上是由基层政府所处的“压力型体制”所决定的。在压力型体制下，行政压力层层加码、层层下移，最后压到乡镇政府。一旦乡镇政府无法顺利完成拆迁任务，便很可能会遭到上级的否定、批评和问责，甚至某些情况下乡镇干部还可能会因此被降级、免职^⑤。在这种高压的科层体制下，乡镇工作人员为“自保脱身”，不得不“想方设法”运用多种手段，尽快完成拆迁任务。此外，乡镇政府在拆迁活动中遵循这种“治理逻辑”，还与拆迁工作本身的特殊性、重要性相关。如上文所述，拆迁工作不仅是一项行政任务，更是一项政治任务，其能否顺利完成，不仅影响地方建设项目如期开工，而且还会对当地群众的生产生活秩序及社会稳定产生重大影响。上级政府通常对拆迁安置工作极为关注和重视，并强化对基层政府的工作要求和行政压力，而这进一步迫使基层政府及其工作人员选择相应的“治理逻辑”，以求尽快“脱身交差”。

（二）政绩逻辑

乡镇干部在乡村拆迁补偿安置政策的实施过程中，除了遵循“治理逻辑”外，还在某种程度上体现了“政绩逻辑”。所谓“政绩逻辑”是指在当前的干部晋升制度下，地方官员为了获得政治竞争优势和自身职位晋升，便在具体行政活动中从事一些凸显自我政绩但却违背国家法律法规或行政规律的一种行为逻辑。“政绩逻辑”本质上反映的是地方官员的行政异化行为，是地方政府绩效考核评价制度实施所带来的负面效果之一。在以德才兼备、任人唯贤为原则的干部晋升制度中，因为“德行”难以被上级部门有效、准确地测量和评定，实践中对干部的选拔便形成以官员政绩为主要评定依据的现象，这使得地方官员常常为了自身“政绩”“形象”等而不惜采取某些违背法律法规及行政规律的行为，破坏了地方政治生态，不利于基层社会治理。如当前有些地方被曝光的“形象工程”“政绩工程”等，便是地方官员“政绩逻辑”的反映和表征。乡村拆迁补偿安置政策的“弹性运作”也是如此。

拆迁安置工作具有特殊重要性，常常被乡镇政府列为本年度的“中心工作”，工作成效也为上级领导所看重。对乡镇工作人员而言，“弹性”执行拆迁安置政策以保证拆迁工作的如期完成，除了能够尽快摆脱上级施加的行政压力、免受更多责难外，还有助于达成以下两个目标。

第一，实现政治竞争优势。作为乡镇政府的“中心工作”，拆迁工作成效直接影响上级领导对乡镇工作人员工作能力及办事水平的判断和评价。在拆迁工作中表现优异，按时完成拆迁任务，是乡镇工作人员获得领导赏识、获取政治竞争优势的重要方式和手段。在中国的干部任用体系下，乡镇干部会将有助于其留任和晋升的政绩作为行政的主要动因^[18]。如此，乡镇工作人员所追寻的是尽快完成拆迁安置任务，获得上级领导的赏识和满意。至于拆迁补偿安置政策是否严格按规范执行，则成为次要的甚至被忽略的因素。在这个意义上，地方官员的“政绩目标”替代了政策文本本身的“目标”^[19]，成为主导基层干部从事拆迁工作的主要驱动力。

第二，完成绩效考核任务和要求。当前，我国各地已普遍建立起绩效考核评价体系。地方政府借助绩效考核制度来对行政官员进行绩效测评和排名，对优秀者给予奖金、荣誉等绩效奖励，有助于激发行政人员工作的积极性和主动性，是规范行政人员晋升的有效途径^[20]。但如上所述，地方官员对绩效考核结果的竞争和追逐，也使得某些基层干部的行政行为异化、变形，导致其更多地将关注点放在任务的完成上，而对任务完成的质量和实效缺乏重视。

拆迁工作在乡镇政府年度绩效考核中占比较大，对乡镇工作人员的绩效考核结果会产生重要影响，甚至在某种程度上主导着绩效考核结果的评定和排名^⑥。实践中，乡镇工作人员为了“更好”地完成绩效考核任务和要求，便灵活、变通执行拆迁补偿安置政策，只注重“工作效率”而忽视“行政正义”，导致拆迁政策执行中出现偏差。

乡镇工作人员为了获得政治竞争优势、完成绩效考核任务和要求，而对拆迁补偿安置政策予以“弹性”执行，均在一定程度上反映和体现了基层政府秉持的“政绩逻辑”。而“政绩逻辑”之所以在当前某些地方有较大生存空间，根源主要在于依法治国、规则治理等理念在基层社会仍未得到有效贯彻和自觉遵行。在行政工作中，有些地方官员首先考量的不是规则、制度，而是自身的利益和政治前途。在乡村基层，规则治理、缘法而治的理念还要经过一段较长时间的普及、濡化过程。总的来看，“政绩逻辑”进一步揭示了基层政府在政策执行过程中的微观运作机制，并为乡镇工作人员“弹性”执行拆迁政策提供了一个新的解释视角。

在拆迁安置政策执行过程中，乡镇政府及其工作人员所奉行的“治理逻辑”“政绩逻辑”是导致乡村拆迁安置政策“弹性运作”的重要形塑机制，而乡镇政府及其工作人员之所以采取上述运作逻辑，从根本上又可归因于“政治嵌入行政”这一现象。乡村拆迁政策执行作为一种行政活动，乡镇政府本应依法依规进行，但实践中却受基层政府及其工作人员政治利益、政治目的的影响而异化、变形，导致拆迁政策执行的变通和“弹性”。基层干部遵循的“治理逻辑”“政绩逻辑”，正是政治考量嵌入具体行政活动的外在表现。在这一过程中，基层官员的政治利益和政治前途不断取代法律及政策实施的目的和宗旨，成为主导乡村拆迁安置政策执行的主要驱动力。

五、结论与启示

乡村拆迁补偿安置政策在实施过程中呈现出灵活变通、“弹性运作”的特征，而这一运作机制的形成与当前乡镇政府所处的社会政治环境及其秉持的“治理逻辑”“政绩逻辑”有着紧密的关联。我国正处于社会转型期，在“结构转型和体制转轨同步进行的情况下，结构冲突、角色冲突与体制摩擦、利益摩擦等相互交织在一起”^[21]，“权责不对等”的乡镇政府及其工作人员在执行拆迁安置政策时存在诸多困境。面对“自上而下”层层加码的行政压力，乡镇工作人员不得不借助多种正式或非正式力量，采用非合规甚至违法的手段和方法来对拆迁政策予以“弹性运作”，以应对上级压力，实现自身利益和目的。

在这一过程中我们可以看到，乡村拆迁补偿安置政策在执行中出现“异化”，一线政策执行者———乡镇干部的“个人目标”代替了拆迁政策本身的目标。拆迁政策的执行本应以”维护社会公平正义，保障村民合法权益”为目的，但实践中乡镇工作人员对政策的变通执行却只是为了实现自身的政治利益和追求。从根本上看，之所以拆迁政策执行中会出现“目标替代”的现象，其原因是由压力型体制下的“政治嵌入行政”所导致的。在当前的基层政治生态中，基层政府及其工作人员必须按时完成上级政府下达的拆迁任务，如果任务无法达成，或者发生上访、聚众闹事等“涉稳”事件，乡镇工作人员就成为主要责任人，轻则训诫警告，重则降级、免职。在政治高压的工作环境中，基层干部首先考虑的不是拆迁工作如何公平开展、拆迁政策如何有效贯彻落实，而是自身的政治命运和政治前途。因政治考量嵌入行政行为，基层干部在当前的政治运行逻辑下，更多追求的是自身的政治利益，而“行政目的”或“政策目标”则成为次要因素，甚至在某些时候行政政策“异化”为基层干部实现自身政治利益的工具或手段。

“政治嵌入行政”这一归纳总结，对我们全面理解基层政府的行政策略和运作逻辑具有重要的借鉴和启发意义。“政治嵌入行政”不是乡村拆迁安置政策实施中的独有现象，而是普遍存在于基层政府的各项治理事务之中。它是由当前的基层政治权力结构所决定，并对基层行政活动的依法、有序开展造成诸多阻碍，影响了基层社会治理的法治化、规范化。当前我国普遍存在的地方保护主义、基础设施重复建设及地区间的恶性竞争，从本质上来看均是“政治考量”嵌入行政行为的外在表现。面对基层行政活动中存在的“政治嵌入”，笔者认为可以通过适当扩充基层政府的行政权力和治理资源，建立健全基层政府工作人员压力疏导机制，创建更加透明、合理的政府绩效评价体系等来予以处理和应对。

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注释：

①近些年，因房屋拆迁安置问题而引发的恶性事件、群体性事件层出不穷，严重影响了基层社会的和谐稳定。

②虽然不同地区农村房屋的拆迁补偿标准不同，但计算公式大致相同。

③参见《中华人民共和国政府信息公开条例》第11条第3款。

④参见《中华人民共和国农村宅基地管理办法》第17条。

⑤如因拆迁行动不当而发生群众上访、违法聚集等群体性事件，乡镇拆迁干部很可能会因此被追责。

⑥拆迁安置工作因具有特殊重要性，常常被乡镇政府列为年度“中心工作”，在地方政府绩效考核中具有举足轻重的地位，甚至在个别地方被列为“一票否决”事项。