日本政策性金融支持农村产业融合的经验及启示

作者：卢永妮 林啸轩  责任编辑：杨文茹  信息来源：《世界农业》2019年第11期，第41-47页。  发布时间：2019-12-30  浏览次数： 4434次

【摘　要】农村产业融合发展是中国贯彻落实乡村振兴战略的重要抓手，其良性发展需要政策性金融的大力支持。日本政策性金融机构在推动农村产业融合的过程中，由中央财政牵头吸收工商资本专设六次产业化支援基金，并以此为依托又设立子基金，鼓励商品、技术、模式创新。另外，日本政策金融公库对农村产业融合所需的配套基础设施提供大额化、长期化的资金支持，以夯实硬件基础。日本农村产业融合发展良好，其经验值得中国借鉴。

【关键词】农村产业融合；政策性金融支持；六次产业化支援基金；日本政策金融公库

1引言

农村产业融合是指农业与其他产业以及农业内部不同行业间相互影响、相互制约、相互促进的作用关系，是农村产业发展的高级阶段，是世界农业发展的大趋势，当前已成为多国普遍关注的热点问题。农村产业融合发展是中国农村经济转型升级的必然要求，有助于推进城乡一体化发展、农业供给侧结构性改革、农民持续增收和新型农业经营体系构建^[1]。中国近年来在中央1号文件中对农村产业融合作了重要部署，日益重视农村产业融合，目前发展迅速且成效显著，但总的来看还处于起步阶段，在金融支持方面还存在缺乏金融支持、信贷供给不足的问题^[2]。据农业农村部“一二三产业融合发展问题研究”课题组的调研结果显示，农民在产生借贷需求时，约40%的农业经营主体倾向于向金融机构借贷，其他的则倾向于向亲戚朋友借贷。在借贷时，农民主要向农村信用社或农村商业银行进行贷款，贷款规模较小，多在5万元以下^[3]。另一项关于家庭农村贷款融资需求的调查结果显示，大多数家庭农场主希望贷款额度能从5万元提高到20万元以上，贷款期限能延长到5年以上^[4]。从中可以看出，金融支持是中国农村产业融合发展中的短板。2017年农业部、中国农业发展银行联合下发《关于政策性金融支持农村一二三产业融合发展的通知》，加大政策性金融支持农村产业融合的力度。

他山之石可以攻玉，与中国农村农业同质性较高的东亚国家——日本，是农村产业融合的先行国家，实施了有效的政策性金融支持政策，其经验受到国际普遍评价。基于此，研究日本如何通过政策性金融支持农村产业融合发展对中国具有重要的借鉴意义。

2文献回顾

第二次世界大战之后日本形成了以合作金融为主体、政策性金融为支撑、商业性金融介入的农村金融体系^[5]，有力地推动了日本农业现代化的发展^[6]。其中，以农协系统为代表的合作金融以及由财政资金推动的政策性金融是日本农业金融体系的两大支柱^[7]。日本农村金融较为成功地运行引起了学术界的密切关注。目前学术界对日本农村金融的研究主要集中在合作金融上，如张轶^[8]、熊学萍和刘长青^[9]、陈家涛^[10]、刘洁和张洁^[11]对日本农村合作金融的组织模式、风险防范制度、运行模式等进行了深入的专题研究。相较而言，日本农村金融体系的另一大支柱——政策性金融虽受到关注，如孙少岩和许丹丹^[12]，谌玲^[13]等在重点论述日本农村金融体系时对政策性金融的贷款特征、贷款管理展开较为简单的介绍，但整体而言缺乏深度的专题研究。张沁岚和杜志雄在专题研究两大农业政策性金融资金——农林公库资金和农业近代化资金1963—2013年的使用情况、使用效果及发展动向时，指出日本政策性金融机构为了推动各时期农业政策的有效实施，几乎同步创设了配套的融资产品，扶持重点发展的新产业和新行业^[7]。虽然随着日本农业农村结构的转变，政策性金融面临着改革的必要^[6]，但是如泉田洋一所指，长期以来日本政策性金融一直肩负着支持日本农业经营主体成长的重任^[14]。在当前日本着力实施农村产业融合政策的过程中，政策性金融依然发挥着重要的政策性导向作用。日本政策性金融积极支持农村产业融合政策的经验值得学术界关注。

3日本农村产业融合的政策性金融支持经验

农村产业融合的理念并非中国首创，其与日本推行多年的“六次产业”具有相似的内涵^[15]。20世纪90年代，今村奈良臣针对日本农业收益外流、农民增收放缓、农民离农化严重、劳动力弱质化严重等农业农村困境^[16]，提出了发展“六次产业”的新理念。日本发展六次产业的目的是以农林渔业和农山渔村为依托、基于产业融合延伸农业产业链和拓展农业的多种功能^[17]。21世纪初期，日本政府将六次产业放在激发农业发展活动、振兴农村发展的重要战略地位上，推动农村产业融合发展。相继出台了《六次产业化·地产地消法》《农业主导型六次产业化准备工作补助对象事业以及补助对象事业费》等法律纲要文件，从金融等方面支持六次产业发展。根据日本农林水产省公布的最新调查结果，六次产业相关市场规模逐年增加，2013—2016年由4.7兆日元（100日元约合6.29元人民币，2019）增加到6.3兆日元，2020年有望达到10兆日元^[18]。政策性金融一般是指政府金融机构按照国家的政策意图，在民间金融机构不愿介入和无法介入的领域提供的信贷服务^[7]。日本对农村产业融合的政策性金融支持主要体现在设立六次产业化支援基金以及由日本政策金融公库向六次产业相关主体提供资金。农村产业融合发展是世界新技术产业革命在农村领域的深刻反映^[19]，面临着一定的风险，对于六次产业，日本设立了专门的六次产业化支援基金对农村产业融合发展中的新商品、新技术、新模式进行金融支持。同时，农村产业融合发展也是产业结构升级在农村领域的深刻反映^[19]，离不开农业发展所需的坚实的配套基础设施，对此以日本政策金融公库为主体的农业政策性金融机构也对其进行大额化、长期化的资金支持。六次产业化支援基金由日本中央财政牵头吸收工商资本设立，并以此为依托以参股投资等方式设立子基金，对农产品的生产、加工、流通、销售等进行全面的支持，其中重点支持农村产业融合发展中的新商品、新技术、新模式。日本政策金融公库以资金贷款的方式，为土地改良、加工设施等投资周期长、利润低、风险大、融资难等六次产业相关的生产性及农业技术性基础设施提供贷款。这两种方式相辅相成，共同发力确保六次产业的良性发展。

3.1设立专门的六次产业化支援基金

日本为了保障六次产业战略的全面深度落实，基于《农林渔业成长产业化支援机构法案》，于2013年2月成立了全国唯一的、专门的六次产业化基金支援机构——株式会社农林渔业成长产业化支援机构（A-FIVE），由日本农林水产省食物产业局管辖。该机构设立专门的六次产业化支援基金——“农林渔业成长产业化支援基金”（A-FIVE基金），启动基金319亿日元。其中，中央财政出资300亿日元，KAGOME株式会社、HOUSE食品集团总公司株式会社等11家工商企业出资19亿日元。同时A-FIVE基金在都道府县一级设立子基金，与地方金融机构等基本以1∶1的比例出资。

3.1.1A-FIVE基金的出资机制

A-FIVE基金有一套严格的出资机制（图1），严格筛选资助对象，仅农林水产省认定的六次产业经营体，即综合化事业计划的认定事业者和事业再编计划、事业参与计划的认定事业者。

图1 A-FIVE基金的出资机制

来源：農林水産省食料産業局.農林漁業成長産業化ファンドの概要，2018年4月。

综合化事业是日本基于《六次产业化·地产地消法》推行的促进开展农林水产品生产、加工、销售一体化活动的事业，旨在改善农林渔业经营形态，提升农林水产品的经营价值。综合化事业计划由农林水产大臣主管，主要针对农林渔业者及其相关的组织团体，包括农业者、林业者、渔业者，以及以这些人为主要成员或主要出资者的团体、法人等（如农协、集落营农组织）。申请者需满足3个条件。条件一为满足下述3种情况中的任一情况：一，用自己生产的农林水产品等作为不可或缺的原料开发新商品或者扩大生产规模及需求；二，引进新销售方式或改良原有销售方式销售自己生产的农林水产品等；三，改良原有生产方式等。从中可以看出该认定条件的核心标准是求新，即新商品、新销售方式、新生产方式。条件二和条件三分别是：农林水产品及新产品的销售额5年内增长5%以上；农林渔业及其相关产业的收入，在事业期内（3～5年）需得到提高，尤其是事业期的最后一年需有盈余^[20]。

认定后的事业者可以得到法律、专员指导、金融等多方面的支持。例如，在申请农业改良资金（免息融资）时，作为《农业改良资金助成法》等的特例，还款期限可由原来的10年延长至12年；在建设直销设施等时，依据《农地法》《酪农振兴法》简化其办理农地转用的手续；派六次产业化规划员对其进行加工技术、流通销售方面的指导；为其提供A-FIVE基金等。A-FIVE基金以直接出资或通过子基金间接出资的方式支持认定者，出资比例原则上低于50%。投资期最长可达15年。

事业再编计划和事业参与计划是基于《农业竞争力强化支援法案》自2017年8月起新实行的计划。这两个计划也由农林水产大臣主管，主要针对与农业生产相关的事业者。其中，事业再编计划主要针对肥料、农药、混合饲料的制造商以及食品批发、零售、制造商。事业参与计划主要针对农用机械制造商（含零部件的制造）以及种苗生产的批发商。这两个计划旨在为农林渔业生产者提供优质低廉的农业资材以及合理高效的农林水产品流通渠道，减少农林渔业发展的外在障碍，确保农业的高收益，增强农业持续发展的新动力。这两个计划的认定流程为，申请者制定相关计划后，提交主管大臣（农林水产大臣、事业所管大臣）审查，通过审查的认定事业者会得到税收支持和金融支持。税收方面，减少公司及不动产注册税、减少机械设备等的还款额、延长因设备废弃等所产生的亏损金的还款期等。金融方面，可以获得A-FIVE基金出资、日本政策金融公库的长期低息融资、民间金融机构对其融资的债务担保等。在获得A-FIVE基金出资时，通过《农业竞争力强化支援法案》审查的事业再编计划和事业参与计划的认定者，还需要通过A-FIVE基金的审查。A-FIVE基金对其直接出资或通过子基金对其间接出资，出资比例原则上低于50%。投资期为5～7年^[20]。

A-FIVE主要通过3种方式支持“六次产业”的发展。一是以政策补助金的形式，资助认定事业者，最高可将其经营资本扩大至自有资本的2倍。二是以“劣后^①”贷款的形式为认定事业者提供资助，最高可将其经营资本扩大至自有资本的5倍。三是以股权投资的形式，给予长达15年的投资支持，最高可将其经营资本扩大至自有资本的20倍^[21]。该基金主要以股权投资的方式支持六次产业的发展。

3.1.2A-FIVE基金的优点及支援情况

相较其他的制度融资，A-FIVE基金具有多种优点。一是资金用途灵活。制度融资等只能专款专用，而A-FIVE的资金则不限定用途，认定事业者可根据需要灵活安排。二是提高资金调度力。获得A-FIVE出资后，意味着提高了自有资本，所以更容易获得金融机构的融资，从而提高资金调度力。三是A-FIVE对其进行出资后的经营支援等。A-FIVE通过向接受资助的企业派放经营指导员或与企业携手共同开展经营活动等多种方式，对认定事业者进行经营支援。四是提高信用度。由于A-FIVE是官民共建的金融机构，所以接受A-FIVE基金资助后，会相应地提高信用度，吸引更多的日本国内外企业与之合作。

由于日本政府的大力扶持，A-FIVE基金自2013年成立以来，资金规模日益增大。截至2018年4月1日，A-FIVE基金共成立子基金47个，总金额达685亿日元。其中A-FIVE基金342.5亿日元。子基金中几个大金融机构的出资情况如下：JA集团100亿日元，瑞穗银行100亿日元，三菱东京日联银行20亿日元，三井住友银行20亿日元。日益成长的A-FIVE基金，对六次产业事业体的金融支持力度逐年增加。截至2018年4月6日，A-FIVE基金已经为41个都道府县（日本共47个都道府县）的128个六次产业经营体出资，总金额达114.5亿日元。其中A-FIVE基金直接为7个六次产业经营体共计出资35.13亿日元。子基金为121个六次产业经营体共计出资79.36亿日元，子基金中A-FIVE基金出资了39.68亿日元。

3.2日本政策金融公库对六次产业的支持

日本六次产业的良性迅速发展，除了A-FIVE基金的对口出资外，与其他金融的支持也密切相关。其中，农业政策性金融对其支持力度最大。农业政策性金融是弥补农业生产弱质性、提升农民群体弱势地位、夯实农业基础性地位的重要保障[22]。农林渔业金融公库是日本唯一的农业政策性金融机构，成立于1953年，旨在为农业生产者提供大额中长期低息类农业支持性贷款。农林渔业金融公库的资金2001年之前主要来源于邮政储蓄资金，2001年日本邮政储蓄银行实行民营化运营管理体制以后，公库资金来源多元化，政府财政投资资金、公民养老金、基于市场原则发行的债券等成为其主要来源^[22]。2008年农林渔业金融公库并入新成立的株式会社日本政策金融公库（简称日本公库），成为政策金融公库农林水产事业部，其职能依然如初。

3.2.1日本政策金融公库支持“六次产业”的主要专项资金

当前六次产业是日本农村乃至日本再振兴的主要战略，日本公库是六次产业的主要金融支持主体。日本公库接受土地、建筑设施、渔船、林木等不动产或动产抵押，为六次产业相关主体提供大额中长期低息贷款。当前日本公库对“六次产业”相关经营主体进行专项资金支持，有农业经营基础强化资金、农业改良资金、食品流通改善资金、农林渔业设施资金等（表1）。

表1 日本政策金融公库支持“六次产业”的主要专项资金

资料来源：日本政策金融公庫.6次産業化·農商工連携支援，https：//www.jfc.go.jp/n/finance/rokuji/index.html。

农业经营基础强化资金是基于《农业经营基础强化促进法》而设立的，旨在帮助高效稳定的农业生产经营者即核心农户拥有足够的资金顺利进行农业生产。该资金主要用于农地的取得、改良，农产品处理加工设施的设立，店铺等流通销售设施的设立，果树家畜等新品种购置费、培育费，扩大规模和设备投资等所需的原料费、人工费，不良债券的处理等。该资金主要针对认定农业者，即制定农业经营改善计划并获得市町村村长认定的个人或法人。其中，个人还需满足一个条件：正在或审批后即进行簿记记账。利息通常为0.20%～0.30%，特殊情况下，可免5年的利息。还款期限最长达25年，个人额度为3亿甚至6亿日元，法人为10亿甚至30亿日元。

农业改良资金主要针对得到《六次产业化·地产地消法》“综合化事业计划”和《农商工等连携促进法》“农商工等连携事业计划”认定的中小企业等。其设立的目的为改善从事六次产业化的中小企业的农业经营。该资金主要用于多年生作物栽培，设施改良，家畜购买，农业经营规模扩大，农业就业形态改善以及生产方式、经营管理的合理化等。该资金以无息方式发放，个人额度为5000万日元，法人、团体额度为1.5亿日元，还款期限最长可放宽至12年。

食品流通改善资金指食品加工商与农林渔业者等结成稳定的贸易合作关系，使用农林渔业者提供的原料，稳定地供应符合消费者需求的高品质加工食品时所需的资金。该资金是针对与农林渔业者等合作进行六次产业化的食品制造业者和食品销售业者等，主要用于与食品流通环节相关的设备购置等。该资金利率为0.20%～0.35%，贷款额度最高可达事业费的80%。还款期限为10～15年。

农林渔业设施资金用于按照“综合化事业计划”开展农林水产品生产、流通、加工、销售过程中所需的共同使用设施及其他共同使用设施的改造、建设、修复等。该资金主要面向进行共同事业的农业协同组织、农业协同组织联合会等6类相关团体。贷款额度为负担额的80%，还款期限可宽至20年^[23]。

日本公库的上述资金贷款最大特点在于额度大、期限长、利息低、涉及面广。通过上述资金贷款，日本公库充分发挥农业政策性金融的作用，横跨生产、流通、加工、销售等产业融合全过程，为土地改良、加工设施等投资周期长、利润低、风险大、融资难的六次产业相关配套基础设施提供贷款，确保六次产业的良性发展。

3.2.2日本政策金融公库的信贷管理

3.2.2.1严把贷款审批关

日本公库为了高质量地服务六次产业等农业经营主体，建立了严格的信贷管理体系，严把贷款审批关，更注重贷款后的管理与援助。

对于贷款审批，日本公库制定了一系列流程（图2）。如农户申请农业经营基础强化资金时，首先需根据相关法律规定制定经营改善计划，然后上报都道府县知事或市町村村长等审查。都道府县知事或市町村村长等审查时，利用一些量化指标核实其是否为核心农户，农地规模能否扩大，是否有能力承担该经营项目。通过了上述核实审查后，农户还需制定详细的资金使用计划书，提交市町村“特别融资制度推进会议”（由当地政府、农协、农业委员会等机构组成）讨论审议。这些机构从申请者的经营能力、拥有的技术、现有的经营业绩、经营计划的可行性等角度对其计划书进行审核。通过审核的农户，还需提交贷款申请书，注明资金使用期限，交给日本公库或其业务委托金融机构审查通过。

图2 日本政策金融公库的贷款审批流程

来源：日本政策金融公庫.6次産業化·農商工連携支援，https：//www.jfc.go.jp/n/finance/rokuji/index.html。

在贷款审批过程中，通常由多个信贷员一一审核后逐级上报审查，以防审查过程中徇私舞弊。此外，日本公库的贷款审批程序虽然复杂，但非常注重办事效率，规定答复周期不超过1个月，以防延误申请日本公库资金不成功的申请者向其他金融机构申请贷款而错过最佳生产经营时节。

3.2.2.2注重贷款后的管理与援助

日本公库除了对资金放贷进行严格审查外，尤其注重贷出资金的后续管理。日本公库一般分前后两期加强对贷出资金的后续管理。前期是对项目建设期的管理，后期是对项目建成后运转的管理与援助。

前期主要审查贷出的资金是否被正确使用。项目立项后，日本公库先贷出80%左右的资金，再根据项目结项时的验收情况，将余款酌量贷出。如验收过程中发现违规操作，则启动惩罚机制，收回所有贷款，按贷款量的9%左右处以罚款，并取消其今后在日本公库的贷款资格。在审查资金使用时，又分两种情况：设备资金的审查和运转资金的审查。在审查设备资金时，主要对照贷款申请书中的项目运行计划，对原始凭证、实物尤其是对各种收据进行审查核实。在进行运转资金的审查时，一般不核实收据和实物等，主要审查年度经营利润决算表。运转资金不必向设备资金一样完全按年落实，只要结项时保证贷款不被挪用即可。后期主要确保贷出的资金能安全及时收回。日本公库针对不同的专项贷款，制定“经营动向把握调查表”。该调查表主要了解资金的放贷效果以及摸清贷户的经营状况。基于此，日本公库加强与其他相关机构的合作，及时为贷户提供贷款追加、市场态势、技术指导、经营管理等全程的援助服务，确保贷户如期完成项目以及贷款安全如期偿还^[24]。

4日本经验对乡村振兴战略下中国推动农村产业融合政策性金融支持的启示

自党的十九大提出乡村振兴战略以来，农村产业融合作为乡村振兴战略的主要抓手，日益得到国家的重视与支持。但总体来看，中国农村产业融合还处于初级阶段，金融支持是中国农村产业融合发展的短板。而日本农村产业融合发展良好，借鉴日本的经验对提升中国农村产业融合的政策性金融支持力度具有启示作用。

4.1设立农村产业融合专门基金，吸收工商资本

农村产业融合是个复杂的系统工程，需要多元资金支持。中国现有的惠农资金“撒胡椒面”现象严重，支农政策重农业生产、轻农产品加工和流通问题突出[17]，建议中国充分利用中央财政，设立非营利性的农村产业融合专门基金，以“劣后”贷款或参股微利退出的方式对农产品的生产、加工、流通、销售等进行全面的支持。与此同时，由于农业龙头企业等工商资本具有管理、流通、技术等方面的优势，该专门基金要积极吸收这些工商资本，将其作为财政支持的重要补充，但也要严格控制工商资本的股权比例，建立工商资本参与融合的资格认证、项目监管制度，确保农民在农村产业融合中具有发展主动权，充分获得增值收益。

4.2完善金融制度，实行差异性金融支持

金融制度具有节约交易费用与增进资源配置效率的特点^[25]。建议中国政府部门尽早完善支持农村产业融合发展的相关法律政策，让金融机构支持农村产业融合经营主体时有据可依。在进行金融支持时，应根据融资主体及融资目的，在信贷产品利率、信贷产品期限等方面实行差异化支持，减轻农村产业融合经营主体的负担。如对农民的贷款利息低于企业，对新产品改良等可实行无息贷款，对农业相关基础设施建设实行长期低息贷款等。

4.3推行农村产业融合经营主体认证制度，确保金融支持精准发力

资格认证是确保金融支持有的放矢的先决条件。当前中国农村产业融合处于起步阶段，一些地区尝试进行农村产业融合主体认证，借鉴日本经验，中国需要建立一套完整的认证体系，对认证机构、认证对象、认证内容、认证条件、认证流程等做出明确规定，其中认证条件要具有合理性、可操作性，尽可能细化为多个可量化的指标，以便为贷出资金的后续管理和审查等提供便利。

4.4注重项目的后续监管援助，实现借贷双方双赢

项目的后续监管和援助是确保项目如期完成的硬约束和软支持。目前中国的金融支持主要体现在项目支持上，还存在重项目申请、轻项目成效的问题^[26]。建议中国加强贷款的后续监管与援助。后续监管可督促其落实经营计划，有效规避挪用受助资金等行为。对金融支持期间违规操作或未达标的经营主体，收回贷款并进行处罚，取消其在相应机构的贷款资格，建立相应的惩罚机制。此外，需要约束和援助双管齐下，援助为重。金融支持机构应与其他机构合作，为借款方提供经营管理、市场动态监测等全程援助服务，帮助借款方如期完成项目计划，安全收回资助金。

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注释：

①“优先”同“劣后”对应，这是金融产品中常见的一种收益/风险安排。从收益角度看，“优先”金融产品保有相对确定且封顶的预期收益率，“劣后”金融产品则没有；从风险角度看，“劣后”金融产品风险最高，“优先”金融产品风险相对较低。日本在农业六次产业化中推广“劣后”贷款的目的在于提高金融机构风险容忍度，限制金融机构收益率，增加涉农产业信贷可得性（转引自刘松涛等，《日本农业六次产业化及对推动中国农业转型升级的启示》）。