我国农村公共品供给标准化研究——韩国“新村运动”的启示

作者：陈　志 李子贡  责任编辑：杨文茹  信息来源：《农村经济》2019年第8期，第127-135页  发布时间：2019-12-23  浏览次数： 2768次

【摘　要】农村公共品供给有着深厚的理论基础，发达国家在供给标准化上走在了前列。我国农村公共品供给在标准化上的缺乏严重影响着城乡一体化的进程。韩国从20世纪70年代开展“新村运动”以来已经实现城乡均衡，其农村公共品供给的标准化运作经验对我国实现农村公共品供给标准化有诸多借鉴意义。

【关键词】农村公共品；供给标准；韩国；“新村运动”；标准化

我国的公共品供给总体上呈现城乡“二元结构”，政府对城市公共品在制度和财政上的供给一直大于对农村公共品的供给。这一方面归因于中国农村传统社会结构的逻辑演绎，另一方面也与国家战略不无关联。虽然进入21世纪以来，党中央、国务院对“三农”的重视程度逐年提升，譬如自2004年起，中央持续十六年以“一号文件”形式增大对“三农”的政策支持。然而长期形成的制度惯性和农村公共品供给制度中对于行政化运作的路径依赖使得农村公共品从产品生产到供给均未形成统一的标准，这对于释放政策红利而言无疑构成了一定的障碍。

农村公共品供给标准化系指对供给主体、供给内容、供给程序、消费对象、投融资机制等进行的系统化、可操作化、可测评化的规范。在公共品理论方面，国外学者围绕此问题已在公共品的概念、范围、供给均衡、供给模式、公共品价格等方面形成了体系化的理论，其中尤以萨缪尔森、布坎南等为代表。在公共品标准化方面，西方社会随着新公共管理运动中公共服务社会化、企业化、市场化理念的提出以及标准化思想的深入而逐步发展出针对公共服务的标准化理论。我国学界对公共品的研究主要集中于供给模式、效率检验、融资机制等方面，标准化的研究多是在城乡公共服务均等化前提下的公共服务标准的实践探索，理论界缺乏对农村公共品供给特殊形态下的标准化研究。应用到实践，我国是一个幅员辽阔的国家，不同地区之间的风俗民情、生活习惯、政治环境等存在很大的差异，在农村公共品供给过程中所涉及的程序、质量等标准时常千差万别，导致政策实施中出现偏差，因此急需以明确的标准作为地方政府、社区与社会组织供给的参考和指导。有鉴于此，笔者尝试就农村公共品供给的标准化问题进行集中研究，拟在梳理公共品供给标准蕴含的制度单元的基础上，考察我国农村公共品供给标准的制度建设与运行现状，并通过借鉴韩国“新村运动”在农村公共品供给方面的成功经验，揭示我国在此领域的不足，进而提出我国农村公共品供给标准化规范的改进建议。

一、农村公共品供给的一般原理

1．公共品概论

公共品亦称公共物品或公共产品，是与私人物品对应的概念，系指通过公共资源或合作渠道供给的、福利性集体消费品。[1]大到国防、外交，小到供水、供电等均属于公共品的范畴。农村作为一个在地域上和经济上都有着特殊地位的主体，其公共品的供给应有独特的制度安排。

从特征上考察，公共品具有消费的非排他性和非竞争性以及效益的正外部性几个特征。

消费的非排他性是指集团中某一成员的消费无法排除其他成员的消费，或者排除其他成员消费的成本很高。非排他性本身是一个成本问题，排他成本高，则排他性弱；排他成本低，则排他性强。[2]非排他性同时也意味着允许一部分成员在不缴费或者少缴费的情况下同样消费公共品。因此在公共品的成本分摊上采用累进税率便存在合理性。

消费的非竞争性是指集团中一成员的消费不能够减损另一成员的消费。但是有些公共品在达到一定的“拥挤点”之前不具有竞争性，而达到“拥挤点”时该产品具有竞争性，产生排除其他成员的效果，这类公共品被称为俱乐部产品。

效益的正外部性是指公共品的消费不仅能够给受益者带来好处，同时也能够为其他人带来好处。比如，当一项政府安居计划使得入住户的生活得到改善时，社区的其他居民也会因为贫民窟的消失而得到好处。这一好处是以外部经济形式表现出来的。[3]

上述特征中，非排他性和非竞争性是区分纯公共品、准公共品和私人产品的关键因素，而正外部性则意味着市场供给时可能出现失灵现象，因此需要政府的行政干预。

随着福利国家概念的引入和发展，公共品范围在不断增大，大致可作如下分类：（1）依据非排他性和非竞争性将公共品分为纯公共品和准公共品，纯公共品具有完全的非排他性和非竞争性，准公共品则是具有非排他性和非竞争性中的一个性质。前者如国防、外交等公共品，私人供给无法满足其正外部性；后者如供水、供电等公共品，可以通过价格机制予以调整由市场提供。（2）依据产品形态将公共品分为有形产品和无形产品，前者如道路、补贴、水利设施建设等，后者如社会管理、消防、天气预报等。（3）依据用途将公共品分为生产性和消费性公共品，前者如生产设备等，后者如供水、供电等。（4）依据地域将公共品分为全国性公共品和地域性公共品，前者指受益群体在全国范围内，一般由中央政府作决策，如医保、教育等；后者指公共的受益范围仅限一定地域，如长江流域水土治理工程、黄河流域水土治理工程等。（5）其他分类。如按照政府公共供给指标划分的公共品种类为教育类公共产品、社会保障类公共产品、公共医疗卫生类公共产品、环境保护类公共产品、公共科技类公共产品、公共事业类公共产品、公共秩序类公共产品、公共行政类公共产品八大类”。[4]

2．农村公共品供给的制度单元诠释

农村既是一个地域概念，又是一个经济概念。地域上的差异导致政策实施时常存在偏差，因此公共品的供给需要根据地域的差别作调整和制度创新。经济上言，农村是一个未被完全开发的市场，公共品供给在畅通市场引入方面的作用不可比拟。适应农村地域与经济上的特殊性是农村公共品供给制度创新的关键，在宏观上关涉供给模式的选择，其具体制度单元包括需求表达机制、决策机制、效益评估机制等。

（1）农村公共品的特殊性。农村公共品除了具有前述公共品的基本特征以外，还具有地域性、多层次性和动态变化性等特殊性。地域性是指在公共品的种类选择、优先序和供给质量上的差异；多层次性是指五级行政管理体制下的供给存在各级政府所提供的全国或地方性公共品都有覆盖农村的可能；[5]动态变化性是指农村公共品随着技术、需求、经济发展、数量、空间等的变化所呈现的范围的动态性和质量的动态性。[2]农村公共品还要面对经济新常态背景下“三农”的特殊问题。以农民工问题为例，一方面，进程务工的农民往往因多方面的原因而不得不屈从于强势方的支配力而承担不应当承担的义务或责任，进而导致基本生存和正常发展陷入困境，[7]成为法律上的弱者方，这为农村社会的稳定带来隐患；另一方面，农民大量流向城市，也造成了农村“空心化”、农村“三留守”等“农村病”。[8]另外，作为自古以来农民生存之本的土地也在面临着制度供给的重大改革，农地“三权”背景下的土地确权、土地流转等问题都在挑战着决策制定者的智慧。同时，在改革执行过程中，由于农民认知不足导致的对其权益保障的障碍、农村经济发展的同时可能导致的利益不平衡等问题也时常会让政策的目的落空。[9]

（2）农村公共品供给模式。公共品供给模式是指能够集中代表公共品供给所需资金来源及其具体生产的、具有典型性的较为固定方式或方法的总称。[10]概括地讲，农村公共品供给可以分为纯政府供给模式、市场供给模式以及混合供给模式。纯政府供给模式是指政府机构生产且直接供给消费者免费使用；市场供给模式是指营利性组织根据市场需求，以营利为目的，供给教育、基础设施等准共公共产品，并以收费方式补偿支出的机制，[11]因此市场供给多集中在准公共品范畴；混合供给模式在于发挥政府供给和市场供给的比较优势，既满足公共品的正外部性，又引入市场竞争机制，实现公共品的高效率配置。供给模式的核心问题是供给主体的选择。我国当前农村公共品供给整体上采用的是“政府主导、市场基础、第三方推动、农户参与”的混合主体供给模式。[12]该种模式一方面意味着中央层面的决策机制和地方层面的行政化路径依赖；另一方面也导致供给结构不平衡和供给的低水平性、不稳定性。

（3）农村公共品供给的需求表达与决策机制。需求表达和决策机制处在农村公共品供给链条的首端。按照公共选择理论，政府工作人员“有限理性人”的属性使得供给决策时常偏离消费者的实际偏好。因此需求表达机制与决策机制的科学融通便成为农村公共品供给决策端的关键。

从农民当前的需求表达上看，主要分为两种，第一种为呼吁机制，第二种为投票机制。[13]前者是指农民通过个人或者组织向上级政府传达对公共品的需求；后者是指农民通过人民代表大会表达公共品的偏好。

决策是指当代一系列有关制定、实施和评估有拘束力的规则的活动。[14]决策问题主要包括四个方面的关键因素，一是决策主体，二是决策单元，三是决策程序，四是决策系统。从我国目前采取的“自上而下”的决策模式来看，决策主体主要为政府，农民因不享有决策权而导致决策与需求的脱节；决策单元是对公共品供给区域的划分，决定某一区域由什么主体作出决策；决策程序包括发现问题、拟定方案、评估抉择和执行修正四个方面；决策系统则包括决策中枢系统、决策咨询系统和决策信息系统。[10]

（4）供给效率评估。公共品的资源配置属性决定了供给效率始终是标准实施的关键，科学合理的投入产出效率评估机制是制定正确资源分配决策的前提。从效率评估的结构上言，公共品供需效率包括供给效率、需求表达效率和供需均衡效率。[16]供给效率需要从供给主体、供给数量、质量以及筹资方面度量；需求表达效率主要涉及表达机制；供需均衡效率需要从成本与效益的角度界定。

从供给有效性评价上讲，供给效率评估机制应当满足科学性和公正性价值，前者需兼顾农村公共品的生产性绩效、消费性绩效和社会效益，后者需要兼顾公平与效率。有效的公共品包括效用或者偏好上的成本收益比较、资源的利用程度和公共品的外溢性或者外部性特征。

另外，从当前我国的公共品供给的主体角度而言，供给标准的制定只是产品生产的第一步，重点在于实施。因此，针对政府部门的绩效考核同样作为农村公共品供给效率评估体系的子内容。在公共管理中，提高管理效率始种是公共管理的目标之一。体系化的绩效管理体制同样应用于农村公共品供给过程中。其绩效管理指标主要分为经济指标、效率指标和效益指标。[17]经济指标从成本角度分析供给的公共品，理论上来说，投入成本高于市场成本，则是一种不经济的行为，因而财政资源的合理分配问题既是经济学的问题，又是公共管理过程的问题。效率指标是指投入与产出的比例关系，高效率意味着最小投入达到既定目标，在设定合理目标后如何以最为高效的方式执行是政府供给必要考虑的问题。

二、我国农村公共品供给标准化进程面临的挑战

农村公共品供给标准化包括对公共品类别制定统一国家标准，以及对供给主体、供给内容、职责划分、绩效考核、供给过程等的规范化管理。标准化作为国家治理能力现代化的有力工具，在推进公共管理科学化、降低交易成本等方面有着重要作用。

反观我国，公共服务标准化正在稳步推进，但是存在的问题仍然不容忽视。一方面，公共服务与公共品虽为不同概念，但是鉴于二者在范围上存在较多重合，因此可以作为公共品标准化的借鉴；另一方面，公共服务的标准化进程也并不理想，如理论研究滞后、标准化清单不完整、①地方政府制定的标准良莠不齐等。具体到农村公共品供给标准化的现实状况，存在问题比较突出：一是标准的制定上，缺失统一的规范和问责的可操作性，客观上难以实现为多元供给主体的进入提供有效参考和评价机制；二是标准的实施上，行政化操作的路径依赖导致供需失衡和政策实施的偏差。

1．我国农村公共品供给标准化建设面临的挑战

我国农村公共品供给标准化的建设主要集中在标准建设规范性文件上、标准制定主体上和标准内容三方面。

从标准建设规范性文件上考察，标准的制定缺乏针对性。虽然2017年国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》、2018年国家标准化委员会联合26部委印发的《社会管理和公共服务标准化发展规划（2017～2020）》以及2018年修订施行的《中华人民共和国标准化法》已将政府公共服务标准化进程向前推进了一大步，但是标准化的现状仍然存在诸多缺失，特别是，作为更多体现政府职能的公共服务本身无法完全涵盖公共品的范畴，更遑论具有特殊性的农村公共品供给标准化。标准的制定需要综合总量化和个性化的指标，其中，尤以个性化指标为主。虽然标准化的试点都是从地方上开始，但是追求均等化目标的指标建设总体上难以触及农村公共品供给的特殊性，客观上难以有效指导农村公共品供给的市场运行。

从标准制定主体上考察，多为地方政府及部门制定，顶层设计在体系上尚不完善。当前我国农村公共品供给标准制定主要为地方试点、部门试点，从2009年开始兴起公共服务标准化探索以来，全国各地纷纷推出标准化的试点经验。地方试点实践形成了“广东标准”“湖南标准”“浙江标准”“深圳标准”等整体性地方公共服务标准和政务服务中心标准、社区公共服务标准、民政服务标准、公共文化标准、农村公共服务标准、政府服务热线、行政服务流程的单项公共服务标准。[18]但是分散地域、部门制定的标准容易造成标准的打架和资源的浪费。标准的顶层设计上，最早主要是针对组织标准化、窗口部门的行政服务中心标准化、基层所站公共服务标准化建设和公共基础设施公共服务标准化建设等，[19]目前来看仍然存在体系的内容、覆盖面和结构上的不全面等问题。[20]

从标准内容上考察，标准体系失衡，缺乏问责的可操作性，客观上无法为多元供给主体的进入提供指导。地方政府倾向于制定看得见的政绩工程标准，而忽略农民的真实需求。根据公共选择理论“有限经济人”假设，政府工作人员在制定决策时往往考虑的是自己的“绩效”而不是农民的真正需求，即使理论上存在二者利益的均衡点，但是实践中几乎难以达到这样的均衡，代理成本总是存在。标准制定中往往标准与问责脱节，决策制定者和执行者对于决策失误和执行失误往往受不到应有的惩罚，或者根本找不到承担责任的主体。标准的制定缺乏统一的国家标准，即使行业内已形成科学合理的标准体系，也往往由于标准没有国家的强制执行力而使市场主体畏缩不前。

2．我国农村公共品供给标准化实施面临的挑战

标准的实施存在严重的行政化路径依赖、专职专业人员的缺乏和评价机制的缺乏三方面问题。

首先，标准的实施以政府力量为主导。从前述国务院及其部委出台的规范性文件均可看出标准化制定主体是中央政府及各级地方政府，市场多为协同作用。同时，标准的实施多依赖于政府，而忽视了社会力量，这便极大地限制了标准的传播和教育，难以提高农民的标准化意识。并且，单一实施主体下，一旦政府陷入“塔西佗陷阱”，②标准便会沦为一纸空文。

其次，农村基层工作任务繁重，而标准的执行、标准的日常运营和修改又需要大量的专职人员进行操作和把控。而当下的现实问题是农村基层中这类人才极度匮乏，这严重制约了标准的执行效果。从26部委联合印发的发展规划载明的“到2020年培养社会管理和公共服务领域各类标准化人才10000名以上”的目标，即可看出基层标准化人才的严重匮乏。

最后，缺乏科学公正的效率评估机制。时下的标准评估往往以政府的绩效考核代替，缺乏针对性，难以对评估程序、结果进行客观公正的评价，评估常常流于形式，降低了评估结果的公正性。

3．我国农村公共品供给标准化进程面临挑战的缘由

标准化建设及实施中之所以存在前述问题，既有理论储备不足的原因，也有社会环境、制度环境以及公共品产品属性等因素的制约。

一方面，国际上的新公共管理运动、新公共服务运动、后新公共管理运动、整体性政府治理等公共管理理论形成于20世纪后半叶，而公共服务标准化理论也是在前述理论形成后逐步发展而来，理论体系的形成本身较晚。对于我国而言，改革开放后服务型政府建设经历了公共服务市场化、公共服务绩效评估、公共服务均等化的发展阶段，直到2009年才开始逐步提出公共服务标准化的发展理念。无论是理论研究还是实践探索都比较迟滞，相对来说实践探索还要先于理论研究，理论的匮乏必然会导致实践中问题层出不穷。公共服务标准化整体性研究尚且匮乏，何况专门针对农村公共品供给的标准化研究。

另一方面，新公共管理运动发展后期的西方国家政府所面临的制度环境是成熟的市场经济和较为发达的经济水平、成熟的公众参与制度以及信息技术和知识经济平台的形成。反观我国农村市场，经济建设距离发达水平仍然较为遥远，农民的表达机制亦不完善，这便导致农民群体对于标准化的意识不足，使得标准化的执行缺乏基础。同时，公共品本身具有公共性，[19]迥异于企业的产品供给，后者为盈利主体，其标准从制定到实施上更多体现工具理性，而随着服务型政府理念的引入，公共品供给本身也需要兼顾价值理性，推进效率提高的同时也要实现资源的公平配给，这无形中提高了供给的难度。

三、韩国“新村运动”中的农村公共品供给制度考察

韩国在20世纪60～70年代经历高速经济发展后，出现了城乡发展失衡、社会分配不公以及农村人口大量流入城市等问题，导致农村传统文化、伦理观念和道德秩序受到严重冲击等不良后果。为实现城乡均衡发展，韩国在20世纪70年代开展了“新村运动”，历经40多年的发展，韩国“新村运动”取得了超预期的效果，基本实现了城乡均衡发展。韩国“新村运动”的一大亮点便在于公共品的供给，考察并发掘韩国“新村运动”中的农村公共品供给制度的成功经验，对于我国实现城乡统筹发展有着重要的借鉴意义。同时，我国当下面临的城乡发展不平衡与韩国当年出现的状况极其相似，并且韩国与中国有着相似的东亚文化背景，在社会结构和伦理观念上也多受到儒家文化影响，这也为制度借鉴创造了良好的环境。

1．韩国“新村运动”的回顾

韩国自1970年开始发起“新村运动”，设计开发了以政府支援、农民自主和项目开发为基本动力和纽带的农民自发的家乡建设活动。[22]韩国政府从最开始供给水泥、钢筋等物资，随着运动的深入逐渐从实物供给向制度性产品供给过渡。前后大致经历了五个阶段，即基础建设阶段、全面发展阶段、充分提高阶段、国民自发运动阶段和自我发展阶段。[23]基础建设阶段（1970～1973年）的目标是改善农民的居住条件，提供水泥等建材；全面发展阶段（1974～1976年）公共品的供给从最开始的基础设施建设转向生活环境的改善和提高，开展组织化运动，为优秀村庄提供贷款优惠政策等；充分提高阶段（1977～1980年）重点放在农产品生产，建设特色生产基地；国民自发运动阶段（1981～1988年）政府退居“二线”，主要为制度供给；自我发展阶段（1988～现在）集中在国民伦理道德建设、共同体意识教育和民主与法制教育。

2．韩国农村公共品供给标准化的特色

（1）从政府供给到政府主导市场供给的模式，政府承担标准化的制度供给。在“新村运动”初期阶段，公共品主要由政府供给，多为实物，此时的市场鲜有发挥的空间。到了运动后期的自律扩张阶段，农民收入大幅度提高，农民对于公共品的需求发生了变化，由最开始对基础设施建材的需求到对制度、优惠政策的需求。在此一阶段，政府供给模式开始向政府主导市场供给的模式转变。民间兴起的会堂、妇女组织等民间组织开始发挥“自下而上”的需求表达和决策作用，社会资金开始导入农村市场，政府此时“退居二线”，其公共品供给主要集中在协调、引导、组织发动以及制定优惠政策等制度供给上。政府制定公共品供给标准，赋予标准以强制执行力，规范市场行为，表现形式有法律、总统令、主管部门法令等。

（2）公共选择“自上而下”与“自下而上”结合，民主决策为标准化提供合法性。在“新村运动”的发展过程中，韩国政府在农村公共品供给决策制度上逐渐形成了“自上而下”与“自下而上”相结合的民主决策机制。在政府的制度供给中，民主决策起到了保障供需平衡的作用，一方面，树立“有限政府”的观念，发挥村民自治的功能，另一方面标准化能够为市场资金、市场主体的进入和参与提供评估依据和生产指导。

 

（3）通过三级法律体系完善制度供给的标准化。标准化的执行以国家强制力为后盾，韩国自“新村运动”后建立农业农村的法律体系主要包括三个层次：（1）国会制定法律。如《农业基本法》、《农业振兴法》、《农村现代化法》、《土地改良法》等。（2）总统颁布的法令。主要有《农村现代化促进法施行令》、《农业机械化促进法施行令》、《农地保护利用法实行令》等。（3）行政主管部门依照法律和法令制定的实行规则。如《农业机械化促进法施行规则》、《农村现代化促进法实行规则》、《农渔村所得源开发促进法施行规则》等。[24]

 

3．韩国农村公共品供给标准化建设的借鉴

（1）民主决策和新村教育，民主科学制定标准的同时注重宣传教育。韩国政府倡导建立村会堂，作为村里项目的会议空间。村里会堂为村民提供了一个了解村子经济发展的场所。“……有关村庄建设的人力和物力资源大量的统计数据汇集在一起，并且打印出来保留在会堂中……”。[25]村会堂提供了一个公开决策过程的场所，为村民民主决策提供了信息交流渠道。“自下而上”的决策机制一是农村公共品供给标准化的内容，同时也增强了标准制定的科学性和民主性。新村教育是“新村运动”的一大特色，同时也是一项重要的制度。从运动的最开始便建立中央研修院，集中培养新村领导人。在运动的中后期，新村教育制度逐渐演变为政府和民间组织共同提供关于农业科技等方面的技术培训。并且，新村教育培养村民的独立自助意识，在运动后期对于形塑韩国村民的精神内核起到极大的推动作用。另一方面，新村教育经由新村领导人将标准化的内容向村民传播，增强公民的标准化意识，也反作用于政府和市场的供给行为。

（2）引进激励机制，充分调动村民的积极性，兼顾标准的工具理性和价值理性。韩国政府在运动初期，将村庄分为自立村、自助村和基础村，在第一年发放新村物资后，在第二年只对表现良好的村庄继续发放新村物资，这就促使懒惰的村庄为了获得免费物资而变得勤劳。1973年，全国农村中约有1/3被划成基础村，此后基础村迅速减少。到1978年基础村基本上消失，约有2/3的村升为自立村。[22]韩国政府意识到，随着用于农业发展的财政资金增加，形成了两类农民：一类是那些想方设法更依赖于政府的援助；另一类变成积极、自立的农民。[25]而通过这一激励机制，更多的村民的积极性被调动，避免了“搭便车”现象。激励机制能够有效发挥标准的作用，使得标准不再是冷冰冰的评价机制，而是让公共品供给同时能够实现价值引导，形成良性的伦理环境。

（3）构建政府公共组织和村民自治组织之间合理的分工协作机制，畅通标准的执行通道。在公共品供给的执行组织方面，韩国政府制定了一系列科学管理制度，以畅通组织之间的沟通，保障公共品供给的执行。

四、推进我国农村公共品供给标准化进程的措施

韩国“新村运动”后期的农村公共品供给逐渐形成体系化的制度，并且在供给主体、供给模式、供给内容、畅通机制、需求表达机制、民主决策机制以及效率考核、主体责任等方面形成了较为系统科学的标准制度，对我国农村公共品供给标准化建设具有重要的借鉴意义。从我国当前的标准化及行政化运作的现实情况而言，农村公共品供给标准化需要在标准制定程序、要素法律、供给程序和宣传体系上加以完善。

1．完善公共品标准制定程序的民主性与科学性

标准化的过程内含标准的制定和实施，而制定程序关乎标准的内容是否科学合理。特别是公共品供给标准本身兼具法律和行政的双重属性，标准的合法性仰赖程序的科学性和民主性。

一方面，标准化的过程需要公开和与参与。标准制定技术上要广泛征求主体和对象各方的意见，反复磋商、认真讨论。综合专家论证意见、市场调研数据、国际标准化技术等，同时要注意标准对象的表达，构建“自上而下”与“自下而上”相结合的标准制定程序。

另一方面，体系构造要实现国家标准和地方标准合理分布，均衡国家总体调控和地方特色。国家标准作为顶层设计的一个环节，具有更高的抽象性和普适性，但是其缺点是层级过高往往会导致指标的模糊性以及数量上的有限性。农村经济上和地域上的特殊性更多地呼唤个性化的标准作为指导，因而要结合地方特色制定适合地方特色的标准。

2．制定农村公共品供给要素的相关法律

农村公共品供给要素法治化运作的最主要形式是制定专门的法律。从近些年全国人民代表大会及其常委会制定三农相关法律的进度来看，一方面制定法律的节奏在加快，另一方面还存在大量的农村公共品的供给没有法律的依据，而只能依靠法规、规章或者政策的供给。因此更快地完善相关要素法律能够助推各级政府正确高效履行供给职能，为市场主体的进入提供标准化的参考系。

（1）明确公共品供给主体及产权界定，实现供给主体及其职责标准化。政府主导的社区供给模式下具体的供给主体有中央政府、地方政府、私人主体、社会组织以及社区组织。中央政府供给纯公共品和全国性公共品，地方政府供给区域性公共品，私人主体、社会组织以及社区组织主要供给准公共品。立法应当明确各个供给主体的职权和考核机制，让供给主体在全国统一的标准下良性运行，避免供给主体之间的冲突和交叉。产权清晰是市场交易的前提，也是降低交易成本的重要保证。[29]现代法律制度和市场的发展建基在产权制度上，对于公共品供给也不例外。在引入私人主体供给农村公共品时要明确公共品的产权，保护私人主体的信赖利益，避免政府违约行为。在韩国新村运动后期，政府从公共品的直接供给者退守为促进、协调者，这一退守离不开产权的清晰界定。因此，在明确供给主体的情况下，法律另一重要任务是界定市场供给的准公共品的产权及其相关制度。

（2）明确公共品种类范围，制定农村公共品供给标准化清单。供给内容即供给的公共品。首先，从纯公共品与准公共品的分类来看，纯公共品的供给模式较为简单，而准公共品的供给涉及政府和市场主体，清晰的产品清单一方面能够满足村民对产品的决策，另一方面也可以以产品为依据界分供给主体。比如，按照指标体系划分的公共品八大种类：教育类公共品、社会保障类公共品、公共医疗卫生类公共、环境保护类公共品、公共科技类公共品、公共事业类公共品、公共秩序类公共品、公共行政类公共品。以此为分类标准，界分政府供给的产品种类和市场供给的种类。一些需要政府调控的市场供给种类要明确政府的职权范围，从源头上消除行政不当介入的隐患。

（3）畅通农民需求表达机制和决策机制，完善标准化执行机制。在我国当前“自上而下”的农村公共品决策的基础上，立法意义上的畅通农民需求表达机制是在明确界定相关组织的职权基础上，让民间组织能够真正发挥需求表达的职能。因此，立法一方面要明确村民自治组织、民间组织对于表达农民需求的职能，另一方面要规范农民个体向政府表达需求的呼吁机制。对于决策机制上，立法上应当统一全国决策的标准，明确决策失误的责任主体、承担责任的形式以及后期的补偿措施。同时，随着“自上而下”模式的弊端日益显露，立法上也应当倡导借鉴韩国将公共品项目的选择权赋予农民，以增强其决策权的行使。

3．设计科学合理的农村公共品供给程序

在我国公共管理中，针对公共品供给的程序性的规定较为专业化，分散在各个子项目当中。但是由于权责不够明确，导致在实际操作当中决策失误或者执行怠惰行为不受惩罚，从而贻误供给时间，降低供给效率。科学合理的标准化实现过程主要包括决策程序标准化、实施程序标准化、供给结果标准化和问责机制标准化。

（1）建立“自下而上”的决策机制，形成标准化决策程序。一方面完善“自上而下”决策的科学性和合理性，另一方面要赋予农民更多的决策权，引入“自下而上”的决策机制。立法上的完善决策程序主要是指在制定三农相关法律时将公共品的决策程序作为必备条款，而非单独制定供给程序法，这样一方面能够满足不同公共品对行政程序的特殊需求，另一方面也能实现单一产品的专业化管理。决策程序与需求表达程序不可分离，在规范决策程序的同时也应当做好决策与需求的对接，实现上下联动的需求-决策机制。

（2）明确操作流程，制定标准化实施程序。完善实施程序包括完善政府执行公共品供给的程序和完善私人供给时政府监督程序。标准化的执行程序散见于各类文件中，缺乏系统性和统一性。制定统一实施程序一方面要明确执行主体，另一方面要明确执行绩效。在公共品供给的实施程序中，往往执行单位与决策单位脱节，使得两者在沟通上无法畅通，在事后责任分担上也无法同步跟进。因此在完善实施程序的同时，也需要完善实施与决策沟通机制。

（3）完善绩效考核程序，规范供给结果标准。统一的绩效考核标准需要针对不同的公共品具体制定，因此在传统的绩效考核程序和标准下的农村公共品供给的绩效考核程序需要综合考量公共品的类别特性。将供给水平、供给数量和供给质量纳入考核范围，制定可量化、衡量的尺度，规范供给结果标准。

（4）明确责任主体，完善问责机制标准化。不明晰的职责归属只会导致执行主体对职权行为的推权诿责，明确职责归属是规范化公共品制度、制衡执行部门的关键因素。因此在制定相关行业公共品标准的同时，要明晰该类公共品的责任主体。

4．注重农村公共品供给标准化的宣传培训

韩国“新村运动”在农村公共品供给中一大亮点在其新村教育，注重宣传，启发民智。因此，在我国农村公共品供给中应当加强对于标准化的宣传教育，一方面提高农民的标准化意识，另一方面培养标准化人才。

首先，加强对农村公共品供给标准化的宣传。以政府为主导，充分发挥社会组织、民间组织、村民委员会组织、村民小组、企业等在宣传中的作用，且对象上不仅仅针对农民，还应针对潜在的公共品消费者。

其次，建立系统的标准培训机制。政府可以建立培训学校，或者引导社会资金导入建立培训学校，以培养标准化运行的专职人才、专业人才为目标，建立科学系统的标准培训机制。再次，充分发挥标杆的激励作用。实施中抓标杆，以正面形象引导农民按照标准维权和要求政府。同时，对于标准化效果较好的地域给予政策或者财政上的倾斜作为奖励，形成奖勤惩懒的氛围，避免搭便车现象的出现。

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注释：

①2018年2月份由国家标准化委员会联合26部委制定的《社会管理和公共服务标准化发展规划（2017~2020）》在发展目标一栏列明，力争到2020年制修订社会管理和公共服务标准800项以上。

②“塔西佗陷阱”由古希腊历史学家塔西佗提出，是指：当政府失去公信力时，无论说真话还是假话、做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。