农民民主监督岂能“有心无力” ——基于全国28个省263个村3844位农民的调查

作者：杨　明 覃　雯  责任编辑：邓雅琳  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2019-12-16  浏览次数： 3163次

【报告要点】深改组三十八次会议明确提出要建立健全村务监督制度，从源头上遏制村民群众身边的不正之风和腐败。深化农民民主监督参与，是遏制村官腐败、创新基层民主管理机制的核心动力。新时期，村级农民民主监督呈现出三大新特征：民主监督意识强，参与监督意愿弱；村务监督关注高，参与监督行为少；监督建设认可好，监督效用评价差。可见，农民参与已然成为制约村级农民民主监督的关键“短板”，而参与渠道、参与效用也成为影响农民监督参与的主要因素。为深化农民民主监督参与，有效提升农民民主监督效能，我们认为亟需：丰富村务公开方式，拓展监督渠道；创新监督程序，完善监督制度；继续规范民主参与，提高监督能力。

2017年中纪委工作报告显示，自2012年以来，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。村干部权力失去监督和制衡是滋生腐败的根本原因。为深化村级民主监督研究，呈现农村民主监督发展现状，2017年6-7月间，华中师范大学中国农村研究院（政治科学高等研究院）依托“百村观察”调查平台，以“村庄民主监督与农民参与”为主题，对全国28个省263个村3844位农民进行调查。调查显示，农民参与村级民主监督呈现出以下新特征：农民民主监督意识明显增强，村务关注度显著提升，对村庄开展的监督建设工作也表现出了较高的认可；但同时也存在农民民主监督参与意愿弱，监督实践参与不足，对村务监督产生的实际效用评价较低等“监督短板”。而要补齐这些短板，核心是深化农民民主监督参与，提升民主监督效能。为此，我们建议：丰富村务公开方式，拓展监督渠道；创新监督程序，完善监督制度；继续规范民主参与，提高监督能力。

一、民主监督意识强，参与监督意愿弱

随着我国基层民主监督制度建设的不断深化，农民的民主监督意识明显提升，但受诸多因素影响，农民民主监督参与意愿却明显滞后。

（一）农民民主监督意识明显增强

监督意识是参与民主监督的基础。据调查显示，当问及“只要为村里做好事，财务是否公开不重要”的看法时，81.83%的受访农民表示不赞同此类看法。其中，大专及以上教育水平农民表示不赞同的占比最高，为87.23%，小学教育水平的农民占比最低，为80.34%；可以看出，受教育程度越高的农民其民主监督的意识越强。而在被问及“村里的事情让村干部操心去，与我没有关系”的看法时，60.60%的受访农民表示不赞同。可见，农民民主监督意识有了明显提升，农民监督意识不强的现象已有了很大改善。

（二）愿意参加村务监督组织的农民不足三成

虽然农民监督意识已明显增强，但农民参与监督的意愿却较弱。调查显示，在2017年的3752位受访农民中，只有22.57%的农民愿意成为监委会人员，这一占比相较于2012年提高了约6个百分点，但农民参与监督组织的意愿仍然不强烈，未达到三成。不难看出，近年来农民参与民主监督的意愿虽有提升，但仍旧处于较低水平，农民民主监督意识已“内化于心”但尚未“外化于行”。

（三）能力和时间成为制约农民参与的主要因素

农民参与监督意愿较弱，其中不仅有低估自身能力的主观原因，也有时间不足的客观原因。在问及不愿意成为理财或者监委会人员的原因时，“没有能力监督”和“没有时间监督”成为农民不愿意参与监督的主要因素，占比分别为45.76%和31.54%，两项总和接近八成。具体来看，有60.80%的文盲农民和49.32%的农业劳动者不愿意参与监督的主要是缘由是“没有能力监督”。另外，“没有时间”成为制约高等收入水平农民参与意愿的最大因素，占比为43.49%；同时，“没有时间”同样是农民工和党员农民不愿参与监督的原因，所占比重分别为44.02%和41.49%。

二、村务监督关注高，参与监督行为少

农民监督意识的提升和农村公共事务的增加使农民对村务的关注度明显提高，但农民实际参与监督村务公开的情况却并未有较大的改善。

（一）逾七成农民关注村务公开

调查显示，73.02%的受访农户表示关注村务和财务公开情况。其中，高等收入水平农民关注村务和财务公开占比最高，达到76.65%；受教育水平越高，对村务公开关注度越高，54.89%的文盲农民关注村务公开，而同类选项的大专及以上教育水平的农民达到85.71%。不难看出，在同等条件下，农民对于村务公开的关注受到自身经济和知识水平的影响。进一步了解，34.27%的农民最为关注“村里的财务支出”，32.88%的农民优先关注“政策补贴的发放”。可见，涉及资金、资产和资源等与农民切身相关的内容，是引导农民广泛关注村务公开的主要因素。

（二）实际参与村务监督的农民不足五成。

尽管农民对村务公开表现出了较高的关注度，但调查显示，受访农民中实际参与监督村务公开的却只有38.74%。从各地区来看，东部地区有43.67%的受访农民表示参与过村务监督，在各地区中占比最高，但仍不足五成。其中对村务公开内容提出过质疑或意见的更少，仅有5.36%。再从农民参与民主评议村干部会议的情况来看，在实行民主评议制度的村庄中仅有33.69%的受访农民参与过评议村干部的会议，50.23%的表示没有参与过，另有16.9%的表示“记不清楚”。

三、监督建设认可好，监督效用评价差

农村民主监督组织、制度建设及监督工作开展获得了农民的广泛认可，认为其在农村民主监督中发挥了较大的作用，但因制度“落地”不够、组织作用发挥受限，民主监督发展还远未达到农民的预期，致使农民对当前民主监督整体效用并不满意。

（一）农民对监督建设工作认可度高

农民对民主监督组织、制度建设及监督工作开展给予了较高评价，认为其有效拓展了村庄民主监督建设，在村庄民主监督中发挥了较大的作用。调查发现，66.81%的受访者表示村务监督组织在村庄民主监督中发挥了较大的作用，另有25.33%的受访者表示其发挥的作用“一般”。同时，农民对村务公开工作也表现出了较强的认可，有84.75%的受访农民认为村务公开的内容是可靠的，所占比重超过八成，东中西部地区认为村务公开内容是可靠的农民占比也都稳定在84%左右。从深度访谈来看，村庄民主监督组织、制度建设在一定程度上制约了村干部权力，打破了村干部“一个人说了算”的局面，正式赋予了农民民主监督权利，使农民能够“挺直腰板”说话，是农民对民主监督建设及工作开展评价较高的主要原因。

（二）农民对监督实际效用评价低

农民对民主监督建设及工作开展表现出了较高的认同，但农民对民主监督所产生的整体效用却并不满意。调查显示，问及“您认为民主监督的作用大吗”时，47.54%的受访者表示村民监督所发挥的作用较大，但仍有11.16%的农民表示其没有作用或者作用较小，另有41.30%农民表示其作用“一般”。其中，效用评价与教育水平成反比，有73.32%文盲农民认为没有作用，占比最高。通过实际访谈得知，部分农民不便于表达自己的不满，因此借用“一般”，表示作用较小或没有达到其预期期望。可以看出，农民对当前民主监督所发挥的整体效用并不满意，不满意的主要原因是相关制度“落地”还不够，组织作用发挥受限等，从而致使民主监督产生的实际效用还远未达到农民的期望值。

四、提升农民民主监督参与新路径

农民广泛参与是提升村级民主监督效能的核心动力，在村级民主监督建设中，亟需把握农民参与的主体地位，继续完善民主监督机制，让农民能监督、会监督、敢监督，监督有效果。

（一）丰富公开方式，拓宽监督渠道

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》中指出，村务监督委员会要紧密结合村情，确保村务公开全面、真实、及时、规范。因而，一是要丰富村务公开的方式。创建“区公布到乡、乡公布到村、村公布到户”三级公示制度，同时采用村务栏公示、发放宣传手册、创建村务监督公众号、农民监督微信群等方式，及时向农民群众推送村庄财务支出、农业补贴政策等信息，打破时间和距离的限制，实现“村务公开走完最后一公里”。二是要拓宽监督渠道，检验村务公开的真实性。一方面，保障监督参与者的多元性，建立外出务工人员“联系包干制”，对外出务工人员登记造册，在其中推选出一名村务监督代表，由监委会成员轮流与其对接，反映其对于村务的质疑和督促问题，避免因距离而造成监督缺位。另一方面，构建“隐蔽型”监督方式，以村民小组为单位，设立村务监督意见箱，鼓励农民匿名表达对于村务公开内容真实性和全面性的质疑，提出相应的改善意见。

（二）创新监督程序，完善监督制度

提升村级民主监督的效能要求对监督事项进行全程监督，及时发现并纠正存在的问题。首先，创新村务公开程序。建立事前公开制度，将村务监督环节前置，形成“公开-决策-执行”的工作机制，在相关事项决策、执行前通过民主协商等方式加以解决村民的疑问。其次，建立“重大事项信任票”机制。在重大事项决策前半个月要组织村民代表投信任票，群众信任率低的项目立即下马。再者，实行“全公开”机制。充实村务公开的内容，罗列“村级权力清单”，干部主动接受村民代表的评议监督，对于有越出职权范围进行违规操作的干部启动罢免程序；建立“村务月例会”制度，固定开会时间、地点，明确会议议程。会议期间，村民小组长质询村务，村干部公布村级事务的提议、决议和执行结果，确保农民从“播种到收获”全程参与监督。

（三）规范民主参与，提高监督能力

乡村社会治理体制基本要求是建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障。要提高农民群众的民主监督能力应从以下几个方面考虑。一是营造监督氛围。实行“领导包片、干部包村”机制，由领导牵头，成立宣传小组，深入到各村组开展宣传工作，通过召开宣讲会，贴标语，印发宣传册等方式，详细讲解参与村级民主监督的意义、程序和职责权限等方面，创建良好的监督氛围。二是规范监委会人员构成。监委会成员应严格按照选举程序，由群众推选产生，避免吸纳村两委及其近亲，使得村务监督委员会切实能代表农民群众说话，增强农民群众的话语权。三是组织加强农民监督能力培训。重点加强广大农民及村民监督委员会成员监督业务知识、监督业务能力、现代科技知识培训，提升村民监督委员会主体监督能力以及参与监督的信心。