有效性取向的乡村治理整合式创新

作者：卢福营 王子豪  责任编辑：网络部  信息来源：《浙江学刊》 2019年第2期  发布时间：2019-11-16  浏览次数： 2414次

【摘　要】实行村民自治以来，中国乡村治理强调管理民主，促进了农村基层民主的重大发展，但近年的乡村治理实践遭遇了“碎片化”的现实困境。因多元治理理论的混乱性介入、多个政府部门的分别性干预、多类国家政策的共时性实施、多种创新经验的同时性推广，导致了乡村治理领域的组织机构“叠加化”、制度机制“棚架化”、工作事务“错杂化”等，造成了乡村治理的低效。浙江各地政府针对乡村治理“碎片化”及其造成的低效问题，开展了一系列整合式创新的先行探索，既取得了相当经验，也存在着自身局限。新时代中国乡村治理将根据主要矛盾的变化和农村农民群众的美好生活需求，从强调管理民主转向突出治理有效，确立乡村治理创新与发展的有效性取向。这就要求借助创新驱动乡村治理的整合，解决乡村治理“碎片化”问题，提升乡村治理的有效性。关键是要加强乡村治理的顶层设计和统一部署，实现乡村治理的系统性整合，科学认识和评价乡村治理的有效性。

【关键词】乡村治理；有效性；“碎片化”治理；整合式创新；系统性整合

1980年代初，在人民公社体制解体后，中国农村普遍推行了村民自治制度。在特定条件下，人民期望村民自治制度能够从根本上改变过去的“民主短缺”状态，片面地强调了民主价值的追求和民主制度的建构，未能将治理的有效性放到应有的地位，在乡村治理实践中出现了种种低效或无效现象。伴随着中国特色社会主义进入新时代，党和国家在总结过去乡村治理经验的基础上，逐渐将有效性确立为乡村治理创新发展的新取向。党的十九大提出的“乡村振兴”战略，更明确地以“治理有效”替代社会主义新农村建设之“管理民主”，构成为新时代乡村治理目标的升级版。实证表明，治理“碎片化”是当下乡村治理的现实困境之一，也是造成乡村治理低效的重要原因。本文拟结合浙江省的若干地方实践，就当前乡村治理“碎片化”及其有效性取向的整合式创新做些初步研究。

一、“碎片化”：乡村治理实践遭遇的现实困境

村民自治是一个曲折的发展过程。在其建立与发展的初期，村民自治的实践并未取得重大成就，也没有引起学界的广泛关注。[1]1990年代后，在多种因素的共同推动下，村民自治作为一项中国特色社会主义政治制度取得了重大进展，并建构了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的农村基层民主治理基本框架。许多学者和实务工作者对村民自治寄予了民主政治价值的厚望。然而，随着农村经济社会的迅速发展，村民自治实践遭遇了一系列的矛盾与问题。“在组织、管理和服务中日益失去效能和正当性”，[2]“以行政村为单位实施村民自治的通行做法陷入了日渐明显的困境”，[3]乡村治理处于低效状态。有人甚至发出了村民自治“碰上了天花板”的感叹。[4]

在众多村民自治的实践困境中，治理的“碎片化”无疑是造成当前乡村治理低效的突出问题之一。所谓治理的“碎片化”，就是指一个有机统一的治理系统被分割为若干个局部，各个局部自成一体，独立运作，彼此之间有所交叉，但缺乏协调与整合的治理状态。在乡村治理的实践中，突出地表现在：

（一）组织机构“叠加化”。组织是乡村治理的重要依托。国家在乡村组织建设过程中，构建了以村级党组织、村民自治组织、村集体经济组织等为基本框架的当代农村基层治理组织体系。然而，在近年的农村经济社会发展中，出现了各种村级组织“失灵”问题，影响了农村基层治理的有效性。于是，各地政府借助创新驱动，在农村新增设了一系列组织机构。比如：网格小组、社区服务中心、便民服务中心、新乡贤理事会，等等。造成了一定程度的组织“叠加化”。据我们在浙江省江山市的调查，一个村庄同时设置了数十个组织机构，相当部分组织相互重叠、职能交叉，致使民众办事无所适从。众多组织机构并存，缺乏统一分工和协调，造成组织分割和各自为政，无法形成组织合力。而且，这些新增组织主要因政府部门工作需要而设置，旨在增强农村基层社会管理服务能力，但因各政府部门之间缺乏协调，造成了乡村治理的一些管理服务领域和环节组织过剩而另一些管理服务领域和环节组织短缺的组织“相对过剩”现象，导致乡村治理的低效化。[5]

（二）制度机制“棚架化”。制度在乡村治理中具有特殊功能。在村民自治发展过程中，国家建构了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的制度框架，但在乡村治理实践中并未达到理想目标，而且其治理有效性有待提升。正是在此背景下，各级政府依据自身工作需要出台了一系列新的乡村治理制度，各地政府进行了各种各样的乡村治理制度创新。应当肯定，各项制度及其创新都有其独特性且自成体系，但因缺乏制度的系统性建构而呈现出“碎片化”。不同的制度单独实施，彼此之间缺乏协调，不仅增加了成本，还易形成“制度架棚效应”。乡村治理制度的“棚架化”，势必导致实践中的制度掣肘，甚至制度失效。

（三）工作事务“错杂化”。在村民自治发展之初，乡村治理更多地着眼于管理的民主化。伴随着乡村治理由管理向服务的转向，各政府职能部门纷纷在农村基层开展创新活动，假借“权力下放”等名义给农村基层组织下达指标和任务，实行考核评比，造成农村基层管理服务事务剧增。据江山市有关部门统计，村级组织日常承担的由党政部门下达的主要工作任务达30类295项。多数工作均要求上报报表、制作台账、维护网络平台等，仅工作台账就多达160余本。

总之，一个时期来，在乡村治理实践中形成了组织多、制度多、事务多的“三多”现象。而由于现实中的乡村治理人少、钱少、物少，难以承接，不堪重负，正是在此背景下各地政府在近年陆续开展了一些“减负式”创新，中央政府也专门出台了关于农村基层减负的文件并做出了相应部署。然而，单纯的减负无法根本解决乡村治理困境。事实上，众多组织同时存在于一个乡村治理场域内，按照各自关联的政府领导或指导部门的要求，以及相应的程序和方式，在缺乏协调的情况下分别开展各种各样的管理服务活动。“三多”本身未必是坏事，众多组织、制度、事务未能在乡村治理中互联互动、整合运行，形成整体治理的合力，才是乡村治理缺乏有效性的根本所在。

毫无疑问，“碎片化”已经构成为当前中国乡村治理的一幅独特图景。从一定意义上说，乡村治理的“碎片化”是多种因素共同作用的结果，最为主要地是：

第一，多元治理理论的混乱性介入。理论指导是乡村治理智力支持的重要形式。作为一项有目的的实践活动，乡村治理自觉不自觉地受一定理论指导和影响。总体而言，村民自治的发展是在当代中国马克思主义理论指导下逐步推进的，但也应当理性地认识到，村民自治从推广之初开始，始终受到了西方治理理论的重大影响。伴随着改革开放，中国学术界在开放与发展中逐渐引入了一系列治理理论，诸如自由民主理论、精英民主理论、多元民主理论、协商民主理论等，先后不同程度地成为嵌入村民自治民主构建的重要变量；传统公共行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论，以及多中心理论、整体治理、协同治理、网络化治理等公共治理理论也纷纷引入乡村治理领域，对乡村治理实践造成了不同程度和不同形式的影响，形成了多元化的治理理论同时在乡村治理场域并存与影响的局面。由于未能结合当代中国乡村治理的生态和条件，对纷杂的外来治理理论进行创新性应用，缺乏中国特色社会主义乡村治理指导理论的统一性建构，导致了乡村治理理论指导的“碎片化”。

第二，多个政府部门的分别性干预。现行中国政治运作中，较为关注上下关系的纵向整合，形成了独特的压力型体制。政府部门之间的横向整合相对薄弱，部门之间相对独立、彼此竞争，缺乏有效协调，形成了部门分割的格局。在此宏观政治背景下，乡村治理既要无条件地接受并服从各级党政部门的领导和指导，又要同时面对党、政系统多个部门的指导与管理，承接和协助来自不同部门下延的政务，构成了乡村治理政出多门、多头管理的“碎片化”局面。

第三，多类国家政策的共时性实施。在中国农村经济社会发展和乡村治理过程中，中央政府在一个共同的时期实施了诸如撤乡并村、社会主义新农村建设、农村社区建设、城乡统筹、农村城镇化、农民工回乡创业等多类国家政策，形成了国家主导的诸多政策共时性实施的局面。因缺乏统筹协调，不同的国家政策分别具有独特的主体、对象、内容、方式等，致使在国家政策贯彻执行中形成了乡村治理的“碎片化”。[6]

第四，多种创新经验的同时性推广。在近年的创新型国家建设过程中，各地各级政府和广大民众实施了多种多样的乡村治理创新项目，创造了丰富的经验，并受行政推动在不同范围内推广。“众多创新项目同时展开，各自设立组织机构、建设办公场所、出台制度规章、提出特别要求、建立专门台账、实施专项考核等。”[7]因经验推广过程中缺乏统筹与协调造成了乡村治理的“碎片化”。

二、“整合式”创新：乡村有效治理的地方性探索

改革以来，浙江省的经济社会发展走在全国前列，乡村治理实践中也进行了一系列先行性的地方创新并积累了丰富经验。据我们的调查，浙江各地各级政府在指导乡村治理的实践中较早地发现了“碎片化”治理的问题与危害，分别从不同角度与层面先行开展了若干“整合式”创新的尝试，旨在提升乡村治理的有效性。

（一）着眼于组织的“整合式”创新。

针对乡村治理“组织多”，彼此叠加、离散、低效的问题，浙江的一些地方政府进行了特定意义上的组织整合与重建的探索。以浙江舟山市的“网格化管理、组团式服务”为典型代表。在大量可见的媒体报道和研究成果中，人们把舟山“网格化管理、组团式服务”的关注点放在了“网格化管理”，并作为经验向全国推广。然而，网格化的组织和管理在中国是历史，而不是当今的创新。中国历史上早就形成了纵向到底、横向到边的组织体系，实行了严格的管控式治理。2008年，舟山市党政部门在试点基础上全面推行“网格化管理、组团式服务”。从一定意义上说，这是一项应对乡村治理“碎片化”问题的回应性创新。其创新主要表现在两个层面：一是基层社会组织的重构。在原有村级组织设置不变的前提下，按每100——150户为单位设置网格组织，对农村基层社会重新进行网格化的组织分区。二管理服务主体组织的整合。每一个网格均建立一个服务团队，由乡镇机关干部担任第一负责人，村干部为主要成员，并吸收民警、教师、医生、信贷员、盐（农）技员、工商管理员、大学生村官、后备干部等参与，统一负责本网格成员户的联系和服务工作。如此，构建了一个乡镇干部为领导、村级干部为基础、多元组织成员和社会力量共同参与的综合性管理服务团队。旨在借助创新驱动，形成独特的合作与伙伴关系，实现乡村治理的组织整合。通过各方力量、各种人才的参与和协同，使得服务团队具有强有力的综合性管理服务能力，能够应对乡村治理中的各类问题，满足广大农民群众的多样化需求，进而有效提升乡村治理水平。[8]这一创新在当地政府的强势推动下逐渐深化，获得了媒体的广泛关注和上级领导的充分肯定，取得了理想的社会效应，并作为一项重要的创新成果和经验向全国推广。

（二）着眼于制度的“整合式”创新。

针对乡村治理“制度多”，棚架化，彼此掣肘的问题，浙江省地方政府较早地开展了旨在实现乡村治理制度整合的探索，形成了宁海的村级小微权力清单、天台的“五步法”、嵊州的“八郑规程”等一系列创新。其中，以宁海的村级小微权力清单制度最有代表性。一个时间以来，因多个部门的政策同时贯彻、多种创新经验同时推广，形成了乡村治理制度多而杂的“架棚效应”。乡村治理精英因此拥有了更大的制度引用自由空间，乡村治理多元主体分别依据不同制度开展管理服务活动，导致乡村治理的不协调。基于这一乡村治理实际，宁海县于2014年推行了村级小微权力清单制度，旨在通过小微权力清单化的方式，实现权力规制的系统化、具体化、明晰化、刚性化，提升乡村治理有效性。首先，以清单化方式厘清村级组织和村干部的权力，明确权责边界。县委组织部、纪委会同民政等20多个相关职能部门，经过认真调查，梳理出村级组织和干部的权力事项60余项，在此基础上出台了《宁海县村务工作权力清单三十六条》，明确了村级组织和干部的权力。其次，构建小微权力的运行规则体系，明确运作程序。具体包括：（1）编制村级权力运行的流程图，即权力运行清单。明晰了村干部各项权力运行的工作规范和流程。（2）构建村务五议决策法。规定了村级重大事务决策必须经过村两委（村民）提议—村两委商议—村民代表大会审议—村民代表大会决议—全体村民评议五个环节，各个环节分别制定规范的程序。（3）制定村务监督委员会的监督程序。确定了村务监督委员会的职责，将村务监督委员会的监督职责具体分为村务决策监督、村务公开监督、财务管理监督、“三资”管理监督、工程项目监督、村干部廉洁自律行为监督六个方面，并制定了相应的监督流程。（4）形成配套实施的制度规范。制定了诸如《宁海县农村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法草案》《宁海县农村集体三资和财务管理责任追究办法》《宁海县村干部任职承诺实施办法》等一系列配套制度。总之，宁海县的小微权力清单制度构建了一套较为完整的乡村治理规则体系，形成了一个闭合的制度链和一个完整的操作流程，实现了某种程度上的制度整合。[9]这项创新得到了浙江省委省政府的高度肯定，在当地农民群众中受到了广泛好评，也获得了媒体和学者的一定关注。

（三）着眼于事务的“整合式”创新。

面对乡村治理的“碎片化”遭遇，浙江省的地方政府也进行了若干着眼于事务的“整合式”创新尝试。建德市的“六事一日工作法”就是典型一例。为了缓解和解决乡村治理现实中存在的事务繁杂、管理无序、整合乏力、治理低效、群众不满等突出问题，浙江省建德市委在广泛调查的基础上，从实际出发，于2011年制定了“六事一日”工作法，并于2012年5月在试点基础上在全市实施。2012年9月，杭州市委组织部下发文件推广建德的经验，在杭州市推行“六事一日”工作法。

所谓“六事一日”工作法，就是以村一级为平台，市、镇、村三级联动，统一规范与程序，在相对固定的工作日，开展理事、议事、办事、督事、决事、评事等六项工作。

“六事”，即理事、议事、办事、督事、决事、评事。实际是乡村治理工作的六个方面和六个环节，彼此关联，相辅相成，以事务为中心构成了一个乡村治理有机系统。“六事”中既涵盖日常性村务和重大村务，也涉及村民自治性事务和政府管理服务下延性事务；既包括民主决策、民主管理、民主监督，也覆盖小事及时代办和难事重点化解。

“一日”，主要是指有一个相对固定的工作日，定期开展相关工作。包括每天坐班值日代理，每周、每旬、每季、每年都有相对固定的一日，集中处理乡村治理的相关工作。通过相对固定工作时间，定期开展特定的治理工作，处理特定治理事务。

总之，“六事一日”工作法以乡村治理事务为立足点，构建了一套规范乡村治理运行、指导干部开展工作、引导村民有序参与的特殊机制和方法，旨在促进乡村治理强服务、强管理、强发展，提升乡村治理有效性和农民群众满意度。

应当肯定，浙江省地方政府在乡村治理领域中开展的一系列“整合式”创新，对于缓解和解决乡村治理“碎片化”及其造成的治理低效问题发挥了一定的作用，取得了相当成就。这些地方性的先行探索，提出了若干重要的启示。

其一，乡村治理创新要以现实问题为导向。纵观近几十年来的乡村治理创新，宏观地可以分为“号召-响应”型与“需求-回应”型两大类。前者是地方政府部门和官员响应上级政府的号召和部署而进行的创新，后者则是回应农村经济社会发展出现的问题与挑战以及在此基础上形成的农村社会和农民群众需求而进行的创新。乡村治理直面农村社会和农民群众，需要不断解决农村发展中出现的各种问题，满足日益增长的农民群众美好生活需要。只有适应当时当地农村社会具体情况及其创造的治理环境，能够及时而充分地解决农村现实问题、满足农民重大需求的治理形式，才能获取理想治理绩效和农民广泛认同。乡村治理的发展不能仅仅听从上级的号召和推动，而且更为重要地是需要根据农村经济社会迅速发展所创造的条件，以及提出的新问题、新需求进行不断的调整与创新。

调查发现，浙江各地所做的“整合式”创新，均表现为“需求-回应”型创新。浙江省具有务实理性、敢闯敢试的传统，农村经济社会发展在全国“走在前列”，在一些地方还在重点关注村委会民主选举时，早已经将乡村治理的重心转向了后选举时代的决策、管理、监督制度创新。而且，不再局限于某些单项性的制度创新，已经开始尝试整体协调与系统整合的先行探索。当地政府和民众深切地感受到乡村治理“碎片化”已经严重影响治理的绩效，需要通过协调与整合才能根本改变乡村治理的低效问题。正是基于这一真实而特殊的实践问题与现实需求，浙江省的一些地方政府实施了一系列“整合式”创新，并呈现为区域性特色。

其二，乡村治理创新应以有效性为目标。绩效是任何一项治理均应当追求的重要目标之一。正因为如此，国内外政府和企业都强调治理绩效的评价与考核。然而，在人民公社体制解体的特殊背景下，中国农村实行村民自治制度。从建立之初，村民自治就被定位于中国特色社会主义农村基层民主政治制度。在随后的乡村治理实践中，政府将重心放在了推动村民自治和基层民主上，片面地强调了民主的制度建构和价值追求，忽略了乡村治理的绩效目标。随着农村经济社会的迅速发展，各地农村经济社会的发展不平衡性日益呈现，国家建构的农村基层民主理想制度逐渐显现出不适应性，难以适应急剧变化和日益多元化的农村经济社会现实。正是在此背景下，各地进行了多样性的乡村治理创新，但又导致了“碎片化”等乡村治理困境，致使乡村治理无法发挥理想绩效。正是在乡村治理形式与条件严重矛盾，治理低效的背景下，一些地方先后进行了以绩效为目标的乡村治理创新探索。浙江地方政府在乡村治理领域实施的“整合式”创新，起始于新世纪初，在强调完善民主的基础上进一步地突出了治理有效性，将有效性确立为乡村治理创新的新目标，采取针对性措施和策略，相当程度地提升了治理有效性。

纵观国家的乡村治理政策变迁过程，2014年的中央一号文件首次提出探索不同情况下村民自治的有效实现形式，意味着中央政府开始关注乡村治理的有效性。随后，治理有效性一再被强调，党的十九大更进一步明确地把“治理有效”纳入“乡村振兴战略”。这些表明，治理有效性已经逐渐获得党和国家的高度重视，将成为未来乡村治理发展和创新的重要目标。

但是，也应当更理性地认识到，浙江地方政府的“整合式”创新与探索，依然存在着一些难以克服的局限。突出地表现在：

第一，创新权限的制约。乡村治理“碎片化”的问题表现在基层，但根源在政府。在现行体制下，对于上级和中央政府的政策和要求，地方政府时常缺乏整合的权力。地方政府的权限从根本上决定了其权威能量的有限性，决定了地方创新难以实现真正意义上的全面性突破和系统性整合，无法根本解决乡村治理“碎片化”的问题。

第二，创新方式的局限。这些地方政府推动的创新主要地是回应当时当地乡村治理遭遇的困境和农村干部群众的需求，关注于某个方面或环节的整合，其功能主要表现在集合，未能根据国家治理现代化的目标，从当前乡村治理具体环境出发，按系统性要求进行创造性重构与整合，依然存在着一些不合情理、不够系统、不接地气的地方。

第三，创新认知的局限。浙江地方政府实施的“整合式”创新分别从不同的角度对乡村治理进行了整合，一定程度地改变了“碎片化”状态。但调查发现，在实施创新项目的过程中，作为创新者的地方政府并没有充分地认识本项创新的性质与目标，更多地是为了应对当前遭遇的治理困境，达到一定的政绩效应。在创新方案中，只能看到提升民主水平、促进社会和谐之类廖廖几语的远大理想目标，几乎找不到创新需要达到的明确而具体的目标。

三、整合与提效：新时代乡村治理的重要取向和策略

随着中国特色社会主义进入新时代，主要矛盾发生了根本性变化，要求乡村治理因时代变化而变化，实现发展取向与策略的重大转变。根据对时代特征的科学分析，党的十九大提出了乡村振兴战略，强调了治理有效性在新时代乡村治理和乡村振兴中的突出地位。这就意味着未来一个时期的中国乡村治理将由强调民主管理转向在民主基础上更加突出治理有效，有效性将成为新时代乡村治理的重要取向。这就要求在总结过去各地乡村治理“整合式”创新经验的基础上，切实地从新时代农村经济社会发展所创造的治理环境出发，依据乡村振兴的要求和农民群众的美好生活需求，更进一步地实施乡村治理的整合，根本改变乡村治理“碎片化”现象，提升乡村治理的有效性。关键在于：

（一）加强乡村治理的顶层设计和统一部署。乡村治理是一项复杂的系统工程。因当前中国农村经济社会处于不平衡发展状态，需要乡村治理的地方灵活性和创造性。但新时代的乡村治理不能仅仅依靠地方创新的驱动，更需要中央政府的顶层设计和国家制度的统一部署。把地方治理的创造性与基本治理的一体性有机结合起来。这就需要在继续鼓励地方创新的同时，进一步要求中央政府及时地对新时代乡村治理做出总体的顶层设计和系统的制度建构。不可否认，改革以来，在乡村治理发展特别是村民自治推进过程中，国家出台了一系列法规和政策，逐渐建构了乡村治理的基本制度框架。2018年中央一号文件，更从乡村振兴的战略高度，对乡村治理进一步做出了新的制度安排。但是，迄今为止的乡村治理国家制度建构主要地表现为一系列的单一制度，未能形成系统性、整体性、全面性、协调性的制度体系，呈现为一定意义的“碎片化”状态。急切需要在《中华人民共和国村民委员会组织法》为核心的现有乡村治理法律制度基础上，进一步地制定专门的《乡村治理法》，对新时代乡村治理做出系统性部署，为乡村治理从“碎片化”治理走向整合化治理提供有力的制度保障。

（二）实现乡村治理的系统性整合。作为一个有机的治理系统，新时代乡村治理的有效运行既需要治理各要素之间的有机协调，又需要治理各层级之间的相互促进，而不再只是某个层级或某个方面的整合。这就需要在认真总结现有地方“整合式”创新经验的基础上，进一步地采取应对策略，逐步实现乡村治理的系统性整合。最为重要地是：

第一，乡村治理各个主体之间的协同。“自治并非是农村治理的唯一方式，面对农村社会出现的诸多问题，乡村的治理也并非只有村两委、村民、社区、社会组织等参与的主体。其治理需要整合政府、市场与社会等多方力量，建立多元治理体系共同解决农村社会问题”。[10]系统性整合首先意味着乡村治理各个主体，无论党的基层组织、政府部门，还是群众自治组织、村集体经济组织、农村社会组织，抑或干部、群众，都不应当再成为被动应付乡村事务的“救火队”，而是体系化的乡村治理者。在乡村治理体系中，每一个参与的组织或个人均有其明确的角色，具有相应的地位与作用、权力与责任、利益与义务，并通过一系列的机制联结为一个治理系统。既彼此独立，又分工合作，相互配合、相互补充、相互促进，不再是各自为政的游兵散勇。

第二，乡村治理各个要素之间的统一。乡村治理是一个有机的系统，主要有主体、对象、内容、方式、资源等基本要素构成。实践中出现的乡村治理“碎片化”突出地表现在组织多、制度多、事务多，但不仅仅限于“三多”。事实上，乡村治理对象在改革以来的社会变迁中呈现出多元化，在村本地农民、外出农民、外来农民，务农的、务工的、经商的、办厂的，不同的农村社会群体均是乡村治理的对象，关联着不同的事务，拥有不同的生活需求。乡村治理资源也在变化中呈现多样性，既有村集体的，也有公共财政下拨的，还有企业出资、社会捐赠等多方筹集的。对于多元性的治理对象和资源未能获得统筹与整合。浙江省地方政府“整合式”创新的先行探索，分别从主体、制度、事务切入，着重于某个要素进行乡村治理的整合，可以一定程度地提升治理有效性，但因不够系统而难以获得充分整合，无法取得最佳治理绩效。新时代乡村治理应当进一步地推动系统性整合，最为重要地是：（1）根据系统性要求重构乡村治理组织体系；（2）根据协同性要求建构乡村治理制度机制；（3）根据整体性要求筹划乡村治理事务；（4）根据统一性要求处理乡村治理的对象；（5）根据统筹性要求调配乡村治理资源。在此基础上，实现乡村治理各要素的互联互动、有机统一，整合为一个完整的乡村治理体系，获取整合治理绩效。

（三）科学认识和评价乡村治理的有效性。治理有效是乡村振兴的内在要求和重要基础。新时代乡村治理的整合与创新，一个重要的取向就是提升治理的有效性。然而，在过去的乡村治理及其创新中，对于治理的有效性缺乏科学的认识与评价，处于不自觉的状态之中。党的十九大明确提出乡村振兴战略，并将治理有效提到了新时代乡村振兴内在要求的重要高度。然而，乡村振兴只是宏观的战略部署，对于何为“治理有效”？如何评价治理有效性？并未做出明确的规定和说明。只有科学认识和评价乡村治理的有效性，才能促使实践中的乡村有效治理走向自觉，进而探索和创新不同情况下乡村治理的有效实现方式。最为关键地是：

第一，明确界定“治理有效”。推动新时代乡村的有效治理，务必需要搞清治理有效的“效”究竟指称什么，需要对“治理有效”做出明确而合理的语义解释，并进一步地在此基础上实现概念操作化。我们认为，“治理有效”主要是指乡村治理效果、效率、效应等方面取得的积极成果。效果是指达到目标的程度；效率主要指成本与收益的关系，即单位成本取得的收益；效应则指对社会和谐发展产生的积极影响。建议有关部门将治理有效性理论与新时代乡村治理具体实际相结合，对“治理有效”做出明确界定，并提出具体的政策要求。

第二，建构乡村治理有效性的科学评价机制。对于治理的绩效评价，人们已经有很多讨论。笔者认为，基于乡村治理的独特性，在建构乡村治理有效性评价机制过程中，需要特别注意两个方面：一是构建科学的评价指标体系。需要从效果、效率、效应三个维度建立相应的评价指标，对乡村治理的目标实现或达成程度、成本与收益状况、社会影响力和社会满意度等进行系统评价。二是合理地选择乡村治理有效性的评价主体。“必须改变一味强调领导评估、专家评估的做法，应当采取措施吸纳广大村民群众参与到评估过程之中，形成以群众评估为主导、领导评估和专家评估为补充的多元评价机制。”[11]当然，对于效果评价、效率评价、效应评价应当有所区别、有所侧重。比如，效应评价不应局限于领导肯定和媒体报道，而应当更为强调群众评估的价值，特别是要以农民群众的满意度、获得感、幸福感为最重要的评价标准。效率评价因其专业性可以更为注重专家评估的作用，效果评价则相对可以更多地考虑领导评估的权重。

总之，新时代的乡村治理要有新发展，需要以有效性为新的取向，借助系统性整合根本改变“碎片化”治理局面。

注释：

[1]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年，第15页。

[2]袁方成：《民主治理如何可能——从村民自治到社区自治的考察》，《武汉大学学报》2016年第4期。

[3]汤玉权、徐勇：《回归自治：村民自治的新发展与新问题》，《社会科学研究》2015年第5期。

[4]赵树凯：《从当前“村民自治”看政治改革》，《人民论坛》2014年8月上。

[5]参阅卢福营、应小丽：《系统性整合：农村基层组织的重建》，《天津社会科学》2016年第5期。

[6]郎友兴：《走向总体性治理：村政的现状与乡村治理的走向》，《华中师范大学学报》2015年第2期。

[7]卢福营：《创新的无序化：农村基层社会治理隐忧》，《中国社会科学报》2014年6月6日，A08版。

[8]参阅卢福营：《协同服务：农村基层社会管理的创新模式》，《学习与探索》2012年第1期。

[9]参阅孙琼欢：《小微权力清单：从弱规则向强规则转型的村庄治理——浙江省N县村级小微权力清单制度调查》，《河南社会科学》2017年第10期。

[10]郎友兴：《走向总体性治理：村政的现状与乡村治理的走向》，《华中师范大学学报》2015年第2期。

[11]卢福营：《论农村基层社会治理创新的扩散》，《学习与探索》2014年第1期。