丹麦有机农业发展概况及其对中国的启示

作者：焦　翔 修文彦  责任编辑：于佳佳  信息来源：《世界农业》2019年第8期  发布时间：2019-09-01  浏览次数： 3628次

【摘　要】丹麦有机农业起步较早，认证和监管体系健全规范，对中国有机农业发展具有较强的借鉴意义。在丹麦，大型农场为有机农业发展奠定了良好的发展基础；成熟的有机产品市场为有机产业发展提供了强大的动力；公益性的“行业认证 政府管理”为主的监管体系保障了产业规范发展。丹麦有机农业生产主体具有综合素质较高、环保意识较强、生产组织完善、行业服务成熟以及政府有效管控为有机农业发展壮大提供了有效支撑的特点。基于此，本文最后从行业引导、教育、组织形式、服务体系以及宣传等方面提出了推进中国有机农业健康发展的建议。

【关键词】丹麦；有机农业；农业发展

1引言

有机农业是全球农业先驱在近100年的时间里探索的有利于保护生态环境、提供健康营养农产品、推进可持续发展的农业生产体系。近年来，中国有机产品产量、认证数量、销售量快速增加，有机农业发展相应提速。截至2017年，全国按照有机产品标准进行生产的有机植物生产面积达到438.3万hm²，占全国耕地面积的3.2%^[1]。党的十八大以来，中国政府先后提出加强生态文明建设、推进农业绿色发展、实施乡村振兴战略等口号。有的地方政府考虑将发展有机农业作为推进当地农业绿色发展的抓手，提出了“整建制”发展生态有机绿色农业的口号，为中国的有机农业提供了发展机遇。在自然资源条件优势具备的前提下，要充分借鉴有机农业成功发展并处于成熟阶段的他国经验，衔接好区域布局、生产组织、行业管理、产业模式、政府管理等多方面机制，才能推动一个地区现代农业的高质量发展。

被世界誉为“欧洲食橱”的丹麦是典型的高质量农业国家。其农业用地占国土面积的62%，而农业人口仅占4%。丹麦不仅农业现代化水平高，而且有机农业发展速度快，近年来已成为全球有机界高影响力的国家之一。2017年，丹麦人均有机食品消费金额仅次于瑞士位列世界第二，而丹麦市场上有机产品占总产品零售额的比例位列世界第一，达到13.4%^[2]。2017年5月中国国家认证认可监督管理委员会与丹麦王国环境与食品部签署了有机产品合作谅解备忘录，并商定了有机产品合作行动计划（2017—2019）。2018年12月，联合国授予丹麦“未来政策奖”，以表彰其“有机未来计划”的有效性及可持续性。丹麦推广有机农业的经验和做法得到了国际社会的广泛肯定，研究和梳理丹麦有机农业的发展经验，对于促进中国条件适宜的地区的有机农业的健康发展具有重要意义。

2丹麦有机农业发展状况

丹麦有机农业起步于全球有机农业萌芽的20世纪60年代，在本国政府和民众对环境保护及可持续食物供应的重视下，1987年丹麦议会正式通过了世界首部有机农业综合法案，明确所有有机生产团体应备案注册并取得丹麦官方认证，丹麦有机农业协会随之逐步发展壮大。1989年丹麦国家发布有机产品标识，对法规和标识做出了明确要求，早于欧盟首部有机法规（EEC2092/91）两年出台。1993年，丹麦采取对有机产品全面执行幅度约15%～20%的降价政策来刺激有机消费。1996年，丹麦承办了第七届国际有机农业运动联盟（IFOAM）年会。2001年，由欧盟各成员国政府代表在丹麦首都哥本哈根签署的《哥本哈根宣言》中提出：有机农业为解决食品生产、环境保护、动物福利和农村发展等提供了可行的途径和方式，有机食品和有机农业为欧洲食品生产者提供了巨大机遇，消费者对经认证的有机食品越来越关注并产生兴趣，有机农业和有机食品应当在欧洲得到进一步发展。《哥本哈根宣言》直接影响并引发了欧洲有机食品和有机农业行动计划的出台^[3]。2008年，丹麦在原有的丹麦有机农业研究中心（DARCOF）的基础上扩展成立了国际有机食品体系研究中心（ICROFS）。该中心允许其分布在世界各地的众多科研专家留在当地办公，被誉为“没有围墙的”国际研究中心。2009年，丹麦发布实施了有机餐厅标准。2011年，丹麦农业部门继续提出《丹麦有机行动计划（2011～2020）》，旨在为有机事业做出更多努力。该行动计划的提出进一步增加了有机食品供给，通过具体落实公共厨房供应60%的有机食品、支持厨房的转换以及相关组织对有机食品的充足供应等目标，极大地促进了有机产业的发展。

2.1大型农场为丹麦有机农业发展奠定了良好的发展基础

丹麦有机农业的主体是有机农场。近年来，有机农场的数量和有机农业的生产面积均呈持续增长趋势。2017年丹麦有机农场达到3469个，比2007年增长了33.1%，有机农场占全国总农场的比例也从2007年的5.9%提升到8.8%；有机生产面积为24.5万hm²，比2007年增长了63.2%，占全国农业生产面积的9.2%，比2007年提高了3.6个百分点。2007年以来，丹麦全国平均单个有机农场面积从57.6hm²增加到72.7hm²，显著大于常规农场67.7hm²的单体面积（表1）。丹麦畜牧业发达，在农业中占比较高，而其中有机奶牛、生猪和肉牛占比很高，并持续呈增长态势。除了有机农场外，此外还有众多有机加工者、进出口商等经营者构建了良好的有机产业体系。

表1 2007和2017年丹麦有机农场情况比较

资料来源：www.okologi.dk。

2.2成熟的有机产品市场为有机产业发展提供了强大动力

丹麦较高的有机产品市场占有率和政府有效地引导公众消费有机产品为丹麦创造了一个成熟的有机产品市场。2017年，丹麦有机产品占市售同类产品总量达到13.7%，遥遥领先世界其他国家。有机产品市场占有率排名前5位的是燕麦、蛋类、牛奶、小麦粉和蔬菜，分别占其对应品类的52.3%、32.6%、31.6%、30.1%和20.4%（图1）。1990年丹麦发布了国家有机产品标识，要求上市销售的有机产品都应贴上“有机”标识，以方便消费者辨识。据2015年丹麦官方调查统计，几乎所有丹麦消费者都能有效识别丹麦的有机产品标识。丹麦市场随处可见贴着“有机”标签的有机食品。自2011年通过《丹麦有机行动计划（2011～2020）》以来，商店的有机产品销售额增加了一倍多。同期，在国家的推动下，丹麦30个城市开展了“有机厨房转换”行动，丹麦向专业厨房出售的有机产品数量增长了170%。2017年丹麦有机食品销售额比2016年增长了31%，51.4%的本国消费者每周消费有机食品，人均有机产品消费额约为227欧元^[2]。

图1丹麦有机产品市场占有率排名

2.3公益性的“行业认证 政府管理”为主的监管体系保障了产业规范发展

丹麦食品、农业和渔业部负责丹麦有机生产的监管和产品认证，由农业渔业局和兽医与食品管理局共同执行，两个单位在有机产品监管方面既有明确分工也有良好的内部协作，实现了“从农田到餐桌”的全程监管。相对而言，丹麦农业渔业局主要负责种植、养殖、种子等初级有机农产品相关领域的行政监管，丹麦兽医与食品管理局主要负责食品加工厂、仓储设施、商场超市、大型厨房、进口企业等领域的有机食品行政监管。丹麦政府独特的审查监管制度通过“从农田到餐桌”的全程质量管控以及高透明度的公共服务极大地增加了丹麦民众对有机食品的消费信心，促进了有机食品产业的发展。

作为欧盟成员国之一，丹麦的有机认证依据欧盟有机产品标准，但本国也规定了有机认证程序，补充了欧盟法规未覆盖的内容，如蛋鸡养殖等。有机产品的认证不涉及私人机构或中介组织，且不收取任何费用。有机认证检查员均由农业渔业局和兽医与食品管理局中经严格培训的全职员工担任，所有获证企业名单和检查报告均可在政府网站查询，这种制度安排有效保证了有机认证的公正性和有效性。所有获得有机生产认证的农场、生产资料供应商和食品生产企业都要接受审核，最低限度是每年审核一次，此外还需要针对特定的生产者和经营者进行多次抽查。

3丹麦有机农业发展特点

3.1有机农业生产经营的主体教育水平和综合素质高

丹麦对农场主的教育和综合素质要求较高，要求农场主首先有相应的基础教育背景，经过多年的农业学习和实践，并获得农业专业的资质证书，掌握种植养殖、机械化和计算机知识技能，并具备持续学习的能力。丹麦立法规定，购买30hm²以上规模土地的农户，必须持有绿色证书^[4，5，6]。此外，丹麦尤其注重农民的继续教育，保证农民及时获得最新的知识和技能。

3.2农业环境保护和农业可持续发展意识强

丹麦国土面积不大，多面环海，自然资源相对匮乏，境内无大江大河，饮用水全部采自地下，因而丹麦尤为重视环境保护和农业可持续发展。首先，限制农药和化肥的使用。从20世纪80年代起丹麦即立法对农药和化肥的使用制定限制标准，要求农户实时向所属地农业部门上报使用记录。此后，丹麦的化肥和农药使用量逐步降低，其中化肥的使用量在1996年已降低到144kg/hm²，远低于发达国家制定的225kg/hm²的标准，近年来保持稳定。肥料有效利用率达到60%^[3]。而目前中国化肥的平均施用量高，有效利用率低，与丹麦相比，仍存在较大差距。其次，丹麦注重耕地保护，规定农场冬季种植面积不得低于65%。这一措施不仅保障了土地的复种指数，也有效减少了氮素流失，维持了土地肥力。

3.3有机产业的生产经营组织完善

丹麦农业产业化程度较高，在乳业和生猪养殖业中尤为突出^[7，8，9]。以乳业为例，Arla Foods是丹麦规模最大的乳制品生产企业，也是目前全球最大的有机乳制品生产商，乳制品行业世界综合排名第七位，其出口值占丹麦农产品出口总值的20%。该公司在丹麦、瑞典、德国等7个国家的会员农户共有10000余户。公司在丹麦、德国、瑞典和英国等国家和地区设有多个乳制品加工厂，奶源原料供应环节采用合作社的组织结构，会员农户即牧场主既向Arla Foods提供牛奶奶源，同时也是其股东。Arla Foods公司自2011年起申报并获得有机全脂牛奶、有机婴幼儿配方奶粉等产品的中国有机产品认证，并登陆中国市场^[7]。

3.4行业服务组织发展成熟

丹麦农业和食品委员会（DAFC）是丹麦历史最长和规模最大的农业服务组织，在丹麦职员超过1000人，是丹麦农民政治权益和经济利益的代言人，其目标是为农民营造最优经济环境，使农民获得最大利益回报。DAFC拥有Danish Crown（丹麦皇冠集团）和Arla Foods公司等重要会员，分两级运行，按照区域划分成30个农业中心，培育大量农业专家，为农民提供生产指导和咨询服务。DAFC的职能还包括参与制定与农业相关的政策、法规、对外谈判，研究制定农产品及食品的出口战略，拓展产品的国内外市场，代表丹麦农民的政治和经济利益，在丹麦政府和议会中具有较大的影响力。此外，丹麦还有农产品销售董事会、乳业协会、养猪生产者和屠宰厂联合会、出口推广协会等，这些社会行业组织为生产主体提供必要的生产和销售服务，避免农民独自面对市场风险，农民可以专注于生产领域，保证较高的分工协作效率。

3.5政府引导管控有效

丹麦政府高度重视农业可持续发展。“有机丹麦”已经成为丹麦国家意志，成为国家品牌和世界名片。有机农业合作是2014年丹麦农业部部长来中国访谈的重点议题之一^[10]。首先，政府通过法规提供基础保障。在土地的继承上，政府规定年轻人不能无偿从父母那里继承农场，必须按照市价来购买^[4，6，10]，有利于年轻一代通过必要劳动积累资本，掌握农场知识技能，获得生产运营经验。这项规定的一个最大好处是，农户不会随意将农场拆分给自己的几个子女，而是出售给有意愿、有能力的子女或其他买主；而良好的运营所得又支持农民精英去吞并更多的土地，扩大经营规模，获得规模效益，有利于保持农场面积规模持续稳定扩增。这成为丹麦近年来农场数量持续减少而规模变大的重要原因。其次，政府为有机农业生产提供较高的经济补贴。丹麦政府为有机农业生产制定了一系列良好政策，如在欧盟农村发展项目的支持下，政府推动常规农业转向有机农业，对处于有机转换期间的土地，每公顷每年补助140欧元。随后在第一个五年保证期内的前3年间，每年每公顷额外补助13欧元。农户可以申请直接补贴用于支持环境友好型生产方式，额度为每公顷110欧元。除了在经济上支持有机农户外，丹麦政府还在常规农业方式上持续加强监管，如采取了对商品肥料和杀虫剂类农药实施高税收的措施。此外，政府向国际有机食品系统研究中心提供资金，用于投资新技术和开发新产品。

4丹麦有机农业发展对中国的几点启示

中国有机农业自20世纪80年代末起步，20世纪90年代国际企业在中国建立有机产品基地，但主要是针对出口，并不是真正意义上的发展有机农业^[5]。2001年，中国成立国家认证认可监督管理委员会（CNCA），有机产品和有机认证得到快速发展。截至2017年年底，中国共有11835家企业获得有机认证，有机证书18330张，数量比2013年翻了一番；有机认证机构45家，比2013年增长了70%^[1]。由于中国有机产业基础薄弱、发展时间短，目前仍存在许多问题。丹麦是“一带一路”沿线的重要国家，2017年中国和丹麦签署了《中丹有机产品领域合作谅解备忘录》，标志着中丹有机产品领域合作由一般性技术交流迈向互认探讨阶段。丹麦有机农业发展经验，对于中国有机农业“提质增效”具有重要借鉴意义。

4.1迫切需要规范的有机认证行业引导产业健康发展

中国的有机产品与丹麦一样需要通过认证机构的认证，但在机构性质上存在本质差异。中国有机认证机构数量较多，几乎均为企业性质。近5年来，认证机构数量迅猛增长，部分认证机构由于存在生存问题而降低认证标准甚至出具虚假认证结果，影响了有机认证的严肃性和公正性，也加剧了有机农业的“柠檬市场”现象，阻碍了行业的健康发展。建议借鉴丹麦的官方认证机构的模式，一方面加大国内官方有机认证机构的比例，引导、鼓励认证机构向非营利方向发展；另一方面建立完善的退出机制，正向引导，严格监管，逐步规范有机认证，助力有机农业和有机产品健康发展。

4.2持续加大有机农业的专业教育和继续教育

有机农业有别于传统农业，更加注重土壤健康和产品安全，是提倡生产单元内部物质循环、种养结合的可持续模式，对从业者的生产和经营提出了更高的专业要求，因而有机农业需要综合素质更高的农民。结合丹麦的成功经验，建议多渠道加大人力资源的开发力度。一是在不同层次的院校开设有机农业和有机食品产业链课程，培养高端专业学科人才；二是持续向农业特别是生态有机农业从业者提供继续教育机会，宣传有机法规，介绍国际经验，教授必要的知识和技能。

4.3建立分工有效、协作配合的合作经济组织

中国农民合作社组织产生于20世纪80年代，起步于20世纪90年代。经过多年的发展，初具规模，截至2017年中国农民合作社数量已达193万家，比2007年增长了73倍^[11]。中国农民合作社虽然发展速度快，但总体表现为成员规模小、产权结构不合理、空心化问题严重，多数存在能力不足、竞争力不够的问题^[12]。建议借鉴丹麦经验，进一步细化分工，优化资源配置，建立“合作社 公司”模式，由合作社成立公司，合作社专心生产，公司对接市场。

4.4支持有机生产技术服务体系发展

对比丹麦有机农业服务组织的成熟度，中国还存在很大差距。中国要尽快建立健全的有机生产技术推广体系。第一，通过政策引导、财政补贴、绩效奖补等方式，支持和鼓励现有农业技术部门提供有机农业生产技术服务。第二，要引导和规范有机生产中介服务性主体发展，通过为有机生产部门提供有偿的相关技术服务，逐步建立和健全有机技术服务产业和项目。政府要从政策上、制度上保证和支持该类生产技术服务业态的发展。第三，要以打造国家级权威有机生产技术专业服务平台为目标，使其具备有机投入品和生产技术研发、企业管理战略和营销策略咨询、有机农业先进实用技术培训和推广等功能，同时持续推进成果转化和应用。

4.5与农业绿色发展同步，加大对有机农业发展理念的宣传

与国外将有机农业作为一种生产生活方式不同，中国有机农业发展的初衷是产品出口和市场机遇。借鉴丹麦的经验，首先，大力宣传低碳、生态、环保等绿色有机理念，提高全社会对低碳、节能、循环发展的认识水平，使绿色发展理念深入人心。其次，提倡绿色生活方式，鼓励绿色消费，更加关注资源安全和生态安全，避免浪费。第三，加强公共品牌的宣传和培育，使生产者和消费者均认识并接受有机食品的合理溢价，以便引导市场机制充分发挥作用，促进形成“优质优价”的价格机制，从而推动相关产业持续健康发展，充分发挥好以品牌拉动市场、以市场拉动生产的良性机制。第四，加强全员诚信宣传教育，强调诚信意识与契约精神，唤起广大人民的民族自觉，形成全民自觉遵纪守法、诚实守信的良好社会风尚。大力弘扬社会主义核心价值观、道德观，树立诚信典范和道德楷模，让农业依标生产、守信经营成为主流，让失信造假者寸步难行。

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