农业保险的精准扶贫效应：国际经验及启示

作者：郑　军 杨雪芳  责任编辑：于佳佳  信息来源：《延安大学学报（社会科学版）》2018年第1期  发布时间：2019-08-26  浏览次数： 5866次

【摘　要】农业保险具有防灾减贫、产业增收脱贫和发展农业经济脱贫的三大精准扶贫效应。美国的农业保险保障体系、法国的互助农业保险组织形式、加拿大的农业远期成长政策架构、日本的三级农险组织体系以及菲律宾的农业贷款保险基金等较为成熟，发挥了重要的扶贫作用。因此，通过重点考察这些国家在相关立法、财政支持、农险实施方式和再保险等方面的相关政策，充分汲取其精准扶贫的成功经验，将为我国农业保险制度发展摆脱扶贫困境，提高扶贫效果提供重要参考和启示。

【关键词】农业保险；精准扶贫效应；国际经验

2016年，中央一号文件要求“完善农业保险制度”，“将农业保险打造成我国实现精准扶贫的重要手段”。与我国的农业保险相比，美国的农业保险保障体系、法国的互助农业保险组织形式、加拿大的农业远期成长政策架构、日本的三级农险组织体系以及菲律宾的农业贷款保险基金已经十分成熟，不仅使农民的收入得到较好的保障，还为贫困地区经济发展提供造血环境，为扶贫事业提供了巨大助力。因此，考察和借鉴这些国家的成功经验，有利于帮助我国农业保险充分发挥精准扶贫效应，提高扶贫效果。

一、农业保险的三大精准扶贫效应

（一）农业保险具有稳定农民收入，实现风险化解的减贫效应

2013年我国颁布的《农业保险条例》规定：“本条例所称农业保险，是指保险公司根据农业保险合同，对被保险人在农业生产过程中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病或者疾病等事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动。”农业保险的性质决定了其具有防范农业风险，保障国家粮食安全，稳定农民收入，减轻政府财政压力等重要作用。关于农业、农村、农民的“三农问题”始终是我国经济发展的一大障碍，也是我国大力扶贫奔小康的攻坚对象。农民很大部分的收入是来自土地的农作物收成，然而，农作物的收成却极易受天气、气候等多种因素的影响，一旦发生灾害性天气或者事件发生，农民将会遭受巨大的损失，甚至会严重影响农民的生产和生活。因此，在农业保险的精准扶贫机制下，农民的收入将会得到保障，因灾致贫、因灾返贫的现象将会大大减少。一直以来，我国的贫困成因中因灾致贫、返贫比率居高不下，甚至高达20%，为了从根本上改变这一现象，农业保险的精准扶贫效应得到充分的认识和挖掘，通过完善和发挥农业保险的保障功能，使受灾民众在灾后能及时有效地获得相关赔付，降低因灾返贫、致贫的风险，不仅增加了农民财富积累，还大大增强了农民脱贫致富的激情和动力。2015年，中国人民保险公司为1.22亿户次农户提供农业风险保障1.07万亿元，支付赔款136.4亿元，极大减少了因灾致贫农民的数量。^[1]85

（二）农业保险具有改善农民预期，实现产业增收的脱贫效应

为了实现我国的脱贫计划，实现全面小康社会的目标，利用和发挥好农业保险的精准扶贫作用，为贫困农户生产经营发挥兜底功能，可为我国农民脱贫致富搭建起一道人工屏障。农业保险发挥了风险防范和灾后赔付功能，减轻了农民的心理负担，农民的生产积极性更加高涨，生产投入将会增加，消费能力大大提高，从而拉动整个农村经济的快速发展，实现脱贫致富的目标。人保财险总裁郭生臣认为，人保财险将积极助推特色产业精准扶贫，因地制宜开发富有地方特色的农险产品，解除贫困人口发展特色产业脱贫的后顾之忧。中国太平为了落实中央关于扶贫工作的决策部署，承办了“互联网 现代农业”大会“农村金融与保险”分论坛，签订了“双创”现代农业合作协议，为实现在农业防灾减损、菜篮子工程等方面提供全方位、多层次的合作，化解农业生产风险，改善农民预期实现产业增收实现双赢。^[2]

（三）农业保险具有提高农民资信，实现经济发展脱贫效应

农村的贫困不仅仅在于农作物生产收入不稳定，还会受限于农村产业经济如支持特色产业、优势产业发展缺乏资金和融资困难等问题。保险作为三大金融支柱之一，不但具有合理配置金融资源的作用，还能为贫困地区的特色产业、优势产业提供风险保障和增信优势，提高贫困地区信贷能力，缓解贫困群体借款难问题，增强贫困群体再发展能力。2015年，两会上，人保公司董事长吴焰指出我国当前欠发达地区发展面临的主要问题之一是资金短缺，提出用保险来实现地方融资体制的创新，促进欠发达地区经济的发展。作为风险保障和经济补偿以及社会治理机制的保险，能够充分发挥其资金融通功能，可以通过推进“政银保”和“涉农贷”产品，为其提供资金支持，缓解贫困地区的融资压力，加快提高经济发展水平，推动精准扶贫和全面小康社会实现。如河北省阜平县的中国人民保险与地方政府开展联办共保，积极探索“保险 贷款”的金融扶贫模式，使扶贫资金的作用得到充分发挥，并根据当地特色，开发推广了具有阜平县特色的特色农业保险和成本价格损失保险，充分发挥了农业保险对促进农业产业发展、实施精准扶贫效应的助推器作用。据统计，2015年后，阜平县特色农产品大枣、核桃的种植规模与2012年相比，分别增加了2.5万亩和5.37万亩，牲畜业方面肉牛、肉羊的饲养量与2012年相比分别增加了3600头和14.5万只，实现共计增收6700万元以上的优异成效，贫困人口也从2012年的10.8万人减少了3.75万人。^[1]85

二、农业保险精准扶贫效应的国际经验

（一）美国

随着美国政府对农业保险的财政补贴政策以及农业保险自身的不断发展完善，美国农民逐渐接受并积极参与了进来，与其他的国家相比，美国的农业保险的保障体系更为发达和成熟，保险责任涵盖整个自然风险范围。目前，美国农作物保险的种类已十分丰富，农民参保率高，承包面积大。近年来，美国农业保险的规模呈现稳步增长，政府对保险费用的补贴比率基本维持在60%左右。赔付率因年度不同而差别较大，近五年累计赔付率约为91%，基本维持收支平衡。早在2004年，美国农作物保险计划的土地承保面积为2.15亿英亩，参与率达到了80%，为美国农民稳定收入，防止因灾致贫发挥了重要作用。^[3]

1.美国农业保险扶贫的相关立法

1938年，《农业调整法》颁布后，美国联邦农作物保险开始实行。美国政府承担了所有的行政和运营费用，并投资200万美元启动小麦保险。美国农作物保险法自出台后经历了三次修改，主要针对农作物保险的保费补贴率的提高，用以鼓励农户对农作物保险的参与度，扩大农业保险的覆盖范围。完善的法律为农业保险的公平稳定推进运行提供了有效的法律保障，为农民的农业保险方面的合法权益的维护提供了有效途径，有效地保障了农业保险的扶贫效用的发挥。

2.美国农业保险扶贫的财政政策

除了不断提高政府的财政补贴，美国政府还通过建立FCIC，组织推动农业保险的开展，允许私人保险公司在FCIC的监督领导下开展农业保险业务，并为其提供管理费用补贴以及再保险服务，但不承担保险责任。1980年，美国的FCIC与私人保险公司签订了标准再保险合同，建立了共担风险共享收益的风险分担机制，要求保险公司承担保险责任，并经过多次修改，不断提高保险公司的保险责任比例，2003年，美国私人保险公司承担的农业保险责任为全部保单责任的17.4%。间接的财政政策下，美国的农业保险分配结构等更加科学合理，农业保险体系更加成熟完善，使参保农民更加方便并从中受益，同时减轻了农民的负担，提高了农民的保障水平，促进了农民脱贫致富的步伐。

3.美国农业保险扶贫的农险实施形式

为了充分发挥农业保险的风险保障功能，美国实行强制保险和非强制保险相结合的模式。针对严重影响国计民生的农作物和牲畜实行强制保险，影响较小的则实行自愿保险。法律规定为强制保险和自愿保险都提供政府补贴和再保险服务。通过实践的不断尝试积累和总结，美国农险的保障范围不断扩大，保险机制走向成熟，保障水平显著提高，在强制保险和自愿保险的农险实施形式下，农业保险的参保率不断提高，覆盖面积不断扩大，扶贫的力度和深度不断提高。

4.美国农业保险扶贫的再保险

美国农业保险的再保险业务最初由FCIC独立经营，1980年，《农作物保险法》颁布后，允许了私人保险公司经营再保险业务，但在获得政府给予的管理费和保费补贴的同时，私人保险公司需要独立承担所分摊的损失责任。再保险的完善不仅仅保障了农业保险的可持续发展，还保障了农民的切实利益，减轻了农民的损失风险，稳定农民收入。

（二）法国

受民主思想的影响，法国的农业保险民主性鲜明，以村村互助的形式，形成各级互助保险社。法国还建立了农业灾害基金，提高了农业保险的社会公信力。20世纪，法国农业保险迅速发展，全国建有互助保险社26000个，并构建了“农业损害保证制度”，使农业保险的保障范围得以有效拓宽，农民的损失由国家农业灾害基金会负责赔偿，农民的收入得到了保障，经济发展水平也随之不断提高，农业保险的扶贫作用得到很好的发挥。

1.法国农业保险扶贫发展的相关立法

法国农业保险最初并没有相关适用的法律，仅仅依靠相关的行业规定，缺乏专门的法律指导和约束。1990年7月，《农业保险法》的颁布标志着法国的农业保险实现了制度化、法制化，它不仅界定了互助保险社的法律地位和权益，还划分了其风险承担范围。1964年，“农业损害保证制度”的建立，农险的保障范围得到进一步拓宽，使农民获得的保障更加完善，收入得到更全面的保障，进一步实现脱贫致富的愿望。

2.法国农业保险扶贫发展的财政政策

1936年以前，法国政府只对商业保险无法承包的巨灾风险进行干预，当发生巨灾时，政府为商业保险公司提供优惠税收或免税政策，其他的农业保险相关业务由农民发起设立的保险公司进行保障和管理。20世纪40年代之后，为了扶持法国农业保险的发展，发挥农业保险的扶贫作用，法国政府加大了对农业保险的干预力度。为了鼓励农业保险的发展，法国政府制定了《农业保险法》，该法针对所有的农业保险部门的资本、存款、收入和财产实行税收减免政策。除了农业保险机构外，法国对政策性农业保险机构直接给予财政补贴，补贴额度为保费的20%~50%，而各级互助保险公司可以通过再保险，分散风险，获得财政补助。

3.法国农业保险扶贫发展的农险实施形式

法国实行政府主导，民间互助经营的农业保险发展模式，由各级相互保险公司或保险合作社经营，政府给予法律和财政方面的支持，如为其提供优惠利率贷款和担保，对于商业保险公司的农业保险方面的损失，政府以公共灾害援助金对其提供补助。

4.法国农业保险扶贫发展的再保险

1996年，为了更好地实现风险分摊，达到农业保险扶贫的目的，法国在全国大范围建立了再保险机构，包括地方互助保险合作社、大区社、中央社三个等级，高一级机构为低一级提供再保险服务。此外，对于巨灾风险，政府还提供止损再保险，维持农业保险的可持续发展。

（三）加拿大

受自身地理位置和自然环境的影响，加拿大是全球最早实施农业保险的国家之一。加拿大的农业保险实行因地制宜的方式，由各省进行发展和实施，以满足本省生产者需求的计划。农业保险标的包括传统的作物，如小麦、玉米、燕麦和大麦以及园艺作物，如生菜、草莓、胡萝卜、茄子等。一些省份也为蜜蜂养殖以及枫糖浆生产提供保障。加拿大的政府通过征收农产品销售税的方式，建立专项补偿基金，扶持农业保险的发展，强制保险多达65种保险标的，从而发挥了重要的扶贫作用。

1.加拿大农业保险的相关立法

加拿大的农业保险最初开始是由商业保险公司提出的，但最后以失败告终。1933年，加拿大政府制定了《草原农场救助法》，强制农场主缴纳保费，来实现风险分摊。1959年，加拿大通过《联邦农作物保险法》，授以联邦政府和省政府共同办理农作物保险的权利，建立联邦和省二级政府组织的农作物保险机构。

2.加拿大农业保险的财政政策

加拿大的农业保险保费来自于两个方向，农民和政府补贴，保费的补贴比例达50%。加拿大实行强制保险和自愿保险相结合的参保方式。2003年加拿大联邦政府与地方政府开始实施一项为期五年的“农业政策架构”，该政策措施主要为粮食安全与品质、环境、再生资源、科技与革新以及农资企业风险管理等方面提供稳定的财务支持。

3.加拿大农业保险的农险实施形式

在早期的私人保险公司尝试失败后，政府对农业保险进行了支持，继2003年的“农业政策架构”实施成功后，2008年，加拿大联邦政府又提出了“远期成长政策框架协议GF”，包含一系列有关农业的企业风险管理政策。据资料显示，联邦、省和地区政府以及政府有关农业项目和服务的基金，共同实施这一经费达30亿加元的计划。GF2集中在农业创新、竞争与市场发展三部分内容，用以帮助农业生产和加工业可以充分利用资源和政策工具，抓住市场机会，并实行一套有效的经营风险管理计划，保护农民免受剧烈的市场波动和自然灾害的不利影响。

4.加拿大农业保险的再保险

加拿大《农作物保险法》中明确规定了为举办农作物保险的省份提供再保险服务，并设立“农作物再保险基金”。加拿大农作物再保险基金分为只包括省一级设立的单一再保险基金，以及同时在省里和联邦政府设置的双重再保险基金两种。其中，联邦再保险基金既承担一定比例的农业保险赔款，还为赔偿能力不足的省一级的农业保险公司承担一定比例的赔付责任。

（四）日本

日本的农业保险经过长期发展，形成了覆盖农作物和牲畜业的成熟体系和运营机制。日本农业保险的发展模式为政府支持下的相互保险公司进行承保，采用强制保险和非强制保险相结合的政策，推进农业保险的发展和渗透。目前，日本的农业共济组织有292个，共济联合会43个。中央政府给予农民40%~55%的保费补贴，并为联合会以及共济组织提供经费和经营管理费补助。日本还建立了农业林业渔业信贷基金会，资金规模达到56亿，其中38亿来自中央政府，18亿来自共计联合会和共济组织。雄厚的农险保障基金为日本农民防灾减贫发挥了重要的保障作用。

1.日本农业保险的相关立法

1929年的《家畜保险法》是日本最早的农业保险法，1938年《农业保险法》颁布，随后，1947年废除了前面两法，专门制定并实施了《农业灾害补偿法》，用以支持日本农业保险行业的发展。1957年，日本对农险有关的法律进行了部分修改，放宽了农险业务的准入条件，允许市、町、村开展农业保险业务。1963年再次修订，一方面扩大合作社的责任范围，另一方面扩大了准入范围。1966年，家畜保险制度进行了部分修改，开始采用以农户为单位的承保方式，减轻了政府的保费补贴负担。1973年，日本开始实施果树保险，1979年推出了旱田作物及园艺设施保险。1985年，日本政府对《农作物保险法》作了进一步修改，允许保险人因地制宜制定相适应的保险费率，进一步下调了政府对保费的财政补贴负担比例，水稻保险的参保标准降低。2003年，农户对农作物保险承保方式的选择范围更大程度地被放宽。^[4]

2.日本农业保险的财政政策

日本农业保险的出现最先是以法律层面的确定为前提的，各项法律的出台，给农业保险奠定了坚实的法律基础，日本的农业保险发展更加完善。日本通过强制保险和自愿保险相结合，政府通过大力扶持和保费补贴等方式来支持日本农业保险的开展，保障范围涉及农作物和养殖业，补贴力度也十分可观。完善的农险组织体系是日本农业保险发展的一大助力，包括政府、民间组织、基层组织联合组成三级农险组织体系，不仅达到了风险分散的目的，还在一定程度上减轻了政府的财政负担。保险标的分法定和自愿两类。政府作为农业保险的后盾，接受共济组合联合会的再保险。^[5]

3.日本农业保险的农险实施形式

“三级”制是日本农险的典型组织方式，市町村级的农业共济组合直接承办各种农业保险业务，都道府县级共济组合联合会承担农业共济组合的分保业务，全国农业保险协会承担全国再保险业务。政府对农户和农业共计联合提供财政补贴，并直接投资建立农业共计基金，为承担农业保险业务的农业共计联合社提供贷款和投资服务。

4.日本农业保险的再保险

日本建立再保险基金，为农业保险提供再保险的资金保障，法律规定了基层的市、町、村农业共济组合和都、道、府、县的农业共济组合联合会以及中央政府的各级损失承担责任，各级机构按照法律规定承担保险责任，如果遇到特大灾害，政府的赔偿责任会加大。

（五）菲律宾

菲律宾的农业保险在发展中国家开展相对较早，其保险标的为关系到国计民生的农作物的水稻、玉米等，风险保障范围涉及台风、洪水、火山爆发等自然灾害和鼠疫、蝗虫病虫害所导致的损失。随后，菲律宾农业保险公司还将保险标的扩展到猪牛羊等牲畜业，农业保险的保障范围和保障功能得到很大提升。数据显示，PCIC在1981至2000年间，累计为280万户农民提供了保险保障，其中，1991年菲律宾农业保险参保率达到峰值，覆盖了约336000农民，保险土地面积达50万公顷，保险金额达30亿比索，农民的收入得到保障和有效提高，农业保险的扶贫效果明显。

1.菲律宾农业保险的相关立法

1978年，《关于成立菲律宾农作物保险公司的总统令》的签发，菲律宾首部《农作物保险法》出台，并依法于1980年成立菲律宾农作物保险公司，1981年正式开展农作物保险。以菲律宾为代表的发展中国家，农业保险多为政府和国家同时经营，联合共保，但受到科学技术和资金的限制，农业保险险种比较少，涉及范围小，并且大多还处于试验阶段，农民的保险意识非常薄弱，农业保险政策性强，参与保险的形式大多数是强制保险，这些强制保险通常都与农业生产贷款相联系。

2.菲律宾农业保险的财政政策

菲律宾农业保险保费由三方面缴纳，国家、银行和农民。农民只承担农作物保险费率的2%，如果农民通过了贷款渠道，银行将承担1.5%的保险费率，政府承担4.5%，如果农户不通过银行贷款，政府承担剩余的6%。菲律宾农作物保险公司负责编制政府每年对保费的补贴金额，政府将该项补贴列入当年国家预算。这一财政政策很大程度上就减轻了农民负担，确保了农民利益实现。政府为鼓励农业保险的开展，实行对农业保险免征一切税收。^[6]

3.菲律宾农业保险的实施形式

在菲律宾的农业保险中，政府起到了很大的作用，为之成立了专业的研究部门并成立了农作物保险公司（FCIC）。由于农业保险涉及到农户贷款，为避免银行遭受损失，菲律宾政府颁布了“全国农业保证计划”，FCIC负责推动实施；建立“农业贷款保险基金”，由菲律宾土地银行管理。一旦发生由于自然灾害导致农场损失、贷款无法偿还，农业贷款保险基金将会启动，赔偿银行农业贷款的85%。为了规范这一计划的运行，农民需要在申请贷款保证时，交纳贷款金额1%~2%的保险费。^[7]

4.菲律宾农业保险的再保险

菲律宾是亚洲国家农业保险再保险服务做得较成功的一个国家。1978年，《农作物保险法》颁布后，菲律宾依法建立农作物保险公司，随之开始承办再保险业务，为保障农业保险的稳步运行，惠及更多民众，政府为之提供了大量的财政支持，切实保障了参保农民的利益，稳定了农民的收入预期，发挥了重要的扶贫作用。

三、国外农业保险精准扶贫的成功经验对我国的启示

（一）完善农业保险相关立法

美国、加拿大、法国、日本等国农业保险法内容十分完善，涉及范围广泛，规定细致。如日本的《农业灾害补偿法》包括农业保险组织、业务、联合会、再保险、灾害补偿等诸多农业保险相关内容。美国的《联邦农作物保险法》包括联邦农作物保险公司的创立、农作物保险、重复保险、巨灾基金、农业保险基金管理、农业可保标的、非保险农作物灾害补偿、产品研究与开发、非保险农作物援助计划等内容。与上述国家相比，法律的缺失和不完善是阻碍我国农业保险发展与扶贫效应发挥的重要原因之一。

（二）实行农业保险强制化推行

借鉴菲律宾等发展中国家农业保险精准扶贫政策实行强制性策略，如将粮食直补等纳入农险保费来源，对于不参保农户直接免除补贴的发放。针对我国目前民众对农业保险了解不够，参保积极性不高的情况，采取上述强制化推广措施，使民众对农业保险更为认可，从而使农业保险的精准扶贫效应最大化。

（三）建立农业专项补偿基金

法国农业专项补偿基金给农民的经济增加了一道保障，一定程度上弥补了重大灾害给农民带来的损失和伤害。农作物灾害一旦发生，损失将会十分巨大。对此，很可能导致保险公司无力承担走向破产，农民也收不到应有的补偿。国家通过建立专项补偿基金，对重大自然灾害导致的损失给予及时的补助和赔偿，最大程度地规避灾害给农民造成巨额损失，减少或避免农民因灾返贫的现象。

（四）推行农业保险的期货化

农业保险期货化是指类似美国的农业保险期货模式，将农产品与企业直接签订合约，为农产品提供持久稳定的销路，实现农产品的保值增值，为农民收入提供一定的保障。单纯的农作物收成保险并不能完全地转移农民的风险，市场农作物市场和价格对农民收入也存在重大影响，将农业保险期货化不仅使农民的收入得到充分的保障，而且也有利于社会生产的稳定发展以及国民经济的平稳运行。

（五）加强农业保险的组织建设

发挥村干部对村庄的熟悉优势和带头作用，实行层层组织培训。法国的农业保险覆盖面广的原因之一就是法国村村互助的保险模式下，民众对农业保险的广泛了解和参与，只有深入农村才能更加深入地了解农民、农业，更能够让农民信服。因此，在农业保险产品及相关政策的实施，可以充分发挥村干部和村民的作用，对其进行培训，既方便了农民对农业保险的了解，同时也减轻了保险公司的开支和人力。农民的文化程度较低，各种宣传要简单通俗易懂面向广大人民群众，帮助其充分理解农业保险的相关政策和产品服务，提高农民的保险意识。

（六）积极打造“农业保险 农村信贷”的扶贫模式

美国农业保险期货化和菲律宾的农业保险与贷款相连接的方式，为该国的农业发展提供了极大的助力，能够更好地发挥农业保险的精准扶贫作用。“三农问题”的解决仅仅依靠农作物收成保险还远远不够，对广大创新创业的农民来说，借贷融资困难是限制农村经济发展的一大障碍，通过打造农业保险 农村信贷的扶贫模式，为农村经济发展提供资金支持是实现农村脱贫的重要途径。

（七）大力发展农业再保险制度

除了政府对私人再保险给予一定的财政支持外，加拿大联邦农业部设立“农作物再保险基金”，日本政府建立了再保险基金，菲律宾《农作物保险法》颁布后，依法建立农作物保险公司，随之开始承办再保险业务，它既保障了保险公司的持续平稳运行，也为农民稳定收入防止因灾致贫加固了一层保障。因此，我国应加大对再保险的支持力度，充分发挥农业再保险防灾减贫作用。

参考文献：

[1]吴焰.将保险打造成精准扶贫的重要金融工具[J].当代金融家，2016（4）.

[2]中国太平保险集团“精准脱贫 保险扶贫”取得新成效[EB/OL].中国太平新闻中心，2016-10-23.http：//mt.sohu.com/20161023/n471074893.shtml.

[3]Joseph W.Glauber，Corp insurance reconsidered[J].Amer.J.Agr.Econ，2004（5）.

[4]张全辉.国外农业保险的经验与借鉴[J].生产力研究，2011（2）.

[5]吕春辉，王道龙，王秀芬.国外农业保险的发展及对我国的启示[J].农业经济问题，2009（2）.

[6]姚任元.菲律宾政策性农作物保险的做法和启示[J].保险职业学院学报，2010（4）.

[7]熊存开.部分发展中国家农作物信贷保险[J].保险研究，1995（2）.