农村小微权力制度“笼子”亟需扎牢——基于全国28个省263个村3844位农民的调查

作者：杨明 刘娜  责任编辑：赵博睿  信息来源：  发布时间：2019-06-23  浏览次数： 3334次

近年频发的村官腐败现象使农村社会治理面临严峻挑战，成为乡村有效治理的“拦路虎”。村级民主监督作为锁住村官权力的“秘钥”，是遏制村官腐败关键一环。调查显示，虽然近年来村级民主监督建设取得了重大进展，农民监督意识明显提升，监督组织、制度建设成效显著，但仍难以适应农村社会快速发展的需要。民主监督组织发展不均衡，组织运行欠规范；民主监督形式单一，监督制度待完善；农民参与意愿不强，参与实践受阻等问题依然普遍存在，致使民主监督作用发挥受限，极大地制约了乡村治理有效程度。为此，我们认为必须搭建民主监督平台，规范监督组织运行；加强监督机制落地，改进民主评议形式；拓展民主监督渠道，提升监督参与效度。

近年来频发的村官腐败现象使农村社会治理正面临严峻挑战。据中央纪委监察部网站通报，十八大以来，全国共处分农村党员、干部55.4万人。有效村级民主监督的缺失，极大地降低了乡村治理效度，已然成为“乡村振兴”障碍。因此，加强村庄民主监督，扎牢农村小微权力制度“笼子”，弥补村级监督的空白地带，理应作为创新乡村治理、提升治理效能的重要动力与首要基础。为更加全面、客观地了解村级民主监督的整体发展现状并提出针对性建议，华中师范大学中国农村研究院（政治科学高等研究院）依托“百村观察”项目，在2017年6月至7月期间，对全国25省263个村庄进行了问卷调查和深度访谈。调查显示：近年来，村级民主监督组织、制度建设及农民监督意识等方面有了明显发展，但同时也面临监督组织发展不均衡、监督形式单一、农民参与有限等问题，制约着乡村治理有效实现。对此，必须进一步搭建民主监督平台，规范监督组织运行；加强监督机制落地，改进民主评议形式；拓展民主监督渠道，提升监督参与效度。

一、新发展：村级民主监督建设成就

随着我国基层民主政治建设的不断深入，村级民主监督建设也取得了显著成效，针对农村小微权力的制度之“笼”正在形成。

（一）监督组织覆盖高，组织作用渐凸显

村务监督组织是村级民主监督的重要载体。一方面，从监督组织建设整体情况看，在263个受访村庄中，已设立各类村务监督组织的比例为87.07%；具体到东中西地区来看，中部地区村庄中已成立村务监督组织的村庄占比最高，所占比重为89.81%。另一方面，考察各类村务监督组织的运行情况，受访村庄中村务监督组织对村委会成员开展过民主评议的村庄占比为88.20%，村务监督组织召开监督工作会议的平均次数为6.02次，较2014年调查时提高1.10次；同时，高达89.10%村庄的村委会需要向村务监督组织汇报工作。可以看出，村级监督组织建设取得了较大发展，监督组织的覆盖率正在逐渐提升，监督组织在村庄事务中的监督作用也正在逐渐凸显。

（二）监督制度落地好，民主监督趋常态

首先，从村务公开制度的实施情况看，在3822位受访农户中，有74.91%的农民表示村庄向村民公开村务与财务，而表示村庄“不公开”村务与财务的农民占比仅为10.36%；聚焦到公开次数而言，2016年村务公开的平均次数为8.86次，基本实现近两个月公开一次，其中东部地区村庄公开的频率最高，能够做到每月公开一次及以上的村庄占比为48.82%。其次，考察民主评议制度的落实情况，一方面是村庄有无民主评议干部的制度，在3817位受访农户中，表示村庄“有”民主评议村干部制度的比重为43.49%；另一方面是村庄民主评议两委干部的实际开展情况，在263个受访村庄中，对村两委开展民主评议的年平均次数为3.10次，相较于2014年、2015年分别提高0.72次、0.33次。由此可见，村务公开制度与民主评议制度逐步落实到位，村级民主监督正趋于常态化。

（三）农民意识显增强，村务关注成焦点

一是就农民的监督意识而言，在3842位受访农民中，当被问及对“只要为村里做好事，财务是否公开不重要”的看法时，81.38%的受访者表示不赞同此说法；其中30岁以下的青年农民表示不赞同的比例最高，为95.92%。二是从农民对村务监督的关注度来看，一方面，就农民对村务公开的关注度而言，73.01%的受访农民表示自己关注村庄村务与财务公开情况；其中受教育水平为大专及以上的农民关注村务与财务公开情况所占比重最高，比例为85.71%；另一方面，具体到农民关注的焦点内容来看，达34.27%的受访农户表示最关注“村里的财务支出”情况，其次是占比26.36%的农民最关注“政策补贴的发放”。可见，农民的监督意识已明显增强，对村务公开关注度逐渐提升，村庄村务支出情况已成为农民最为关注的内容。

二、新制约：村级民主监督面临困境

虽然村级民主监督建设取得了重大进展，但依旧明显滞后于农村经济社会发展，难以适应农村社会有效治理的需要。

（一）组织发展不均衡，组织运行欠规范

首先，从组织发展程度看，不同地区、不同收入水平村庄其村务监督组织发展程度不同。相较于东部、中部而言，西部地区村庄未成立村务监督组织的比例最高，所占比重为16.90%；同时低等收入村庄中村务监督组织设立的比例仅为78.18%，较中高收入村庄低近两成。其次，从组织成员产生来看，在所调查的村庄中，仅有67.69%的村庄表示其监督组织成员是通过村民代表大会或是村民大会选举产生，仍有4.37%、0.44%的村庄表示是通过“村干部指定”、“政府制定”的方式产生监督组织成员。其三，从组织运行状况来看，尚有3.51%的村务监督组织从未召开过监督工作会议，同时达11.80%的村务监督组织未对村委会成员进行过民主评议，甚至占比10.9%的村委会并未向监督组织汇报工作。不难看出，村级民主监督组织发展不均衡、产生方式不规范、“僵尸组织”现象依旧明显。

（二）监督形式显单一，监督制度待完善

一是就村务公开制度而言，受访村庄中，通过“村务公开栏公布”的形式公开村务与财务的村庄占比高达93.63%，超过九成，成为村务公开的主要方式；“村民会议上通报”、“广播播报”等其他方式公开村务与财务的占比之和不足7%。二是就民主评议制度来看，一方面，在3817位受访农民中，有26.51%的村民表示不清楚村内是否有民主评议村干部的制度，而30%的农民明确表示村内没有民主评议村干部的制度；另一方面，还有7.61%的村庄表示未对村两委开展过民主评议。由此可以看出，当前村级民主监督形式与渠道均较为单一，制度运行僵化，除村务公开外的其他民主监督制度均有较大的改进和提升空间。

（三）农民参与意愿弱，参与实践存限度

一方面，从农民监督意愿方面来看，在3752位受访农民中，愿意成为监督组织人员的农民占比为22.57%，但高达77.43%的受访农民尚不愿意成为监督组织人员；进一步考察农民不愿意参加的原因，达45.76%的农民表示“没有能力监督”，其次是占比31.54%的农民表示“没有时间”，另有比例达12.96%的农民表示“这些组织都只是摆设，没有什么用处”，从而导致其不愿意参与到村务监督组织之中。另一方面，就农民在村务监督中的实际参与来看，有1473位受访农民表示曾参与过村务公开监督，却仍有占比61%的受访农民表示从未参与过村务公开监督。由此可知，农民参与村级民主监督的意愿较弱，其参与村务监督实践方面仍存在一定限度。

三、新突破：以参与激发村级民主监督新活力

治理村官腐败，实现乡村有效治理，让民主监督为乡村振兴“保驾护航”，其核心动力在于扩大农民民主监督参与，以参与扭住权力，为村官权力量身打造不想腐、不能腐、不敢腐的制度“笼子”。

（一）搭建民主监督平台，规范监督组织运行

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》中指出，村务监督委员会是村民对村务进行民主监督的机构。因此，一是创新机构成员产生方式，搭建民主监督组织平台。一方面就村务监督委员会成员产生而言，可首先由村民推荐，再从村民代表中选择，最后通过村民代表大会差额选举产生。另一方面村务监督委员会可分设村务公开监督小组与民主理财小组，直接对村民会议或村民代表会议负责并报告工作。二是规范监督组织运行，可在监督委员会基础上建立“村务监督月例会”制度，由各村民小组长向村民们汇报本组当月工作情况、存在问题及建议，做到监督有记录、有答复、有反馈，以实现村民事事参与，人人知晓。

（二）加强监督机制落地，改进民主评议形式

民主监督机制包含村务公开制度与民主评议机制两大部分内容。因此，首先应以健全村务公开制度为突破口。一方面，完善村务公开程序，在“四议两公开”基础上推广“一定两议三监督”等工作方法，就村集体资金与资源的管理与处置等重大事项形成“公开-决策-执行”等全流程的村民“监督之眼”。另一方面，构建村级信息网络公开平台，采用“互联网”与多种村务公开手段有机结合的方式向村民公开村务信息，实现村民于公开栏可看、手机可见、网上可查。其次，应重点完善民主评议制度，改进民主评议形式。应当定期召开村民民主评议会，使村民参与到对村干部的匿名评分之中，同时在村民评议中应牢牢牵住责任“牛鼻子”，用好对村干部问责这一利器，打通村民监督“最后一公里”。

（三）拓展民主监督渠道，提升监督参与效度

第一，从拓展农民监督渠道入手，一方面可聘任村庄义务监督员实行网格化监督。各村以村民小组为单位合理划分网格，每一网格由村内村民决定聘任一名小组内平时爱“挑刺”、喜好管“闲事”的义务监督员，并为监督员配备民情记录本与问题台帐记录，从而建立“村务监督直通车”。另一方面可在此基础上实施“村民质询制度”，每季度召开一次村民质询会议，村民对村务或财务有疑点之处告知村务监督委员会，监督机构再组织村委会就质询答复村民。第二，着力提升农民在监督中的参与效度，村庄应定期开展以村级“民主议政日”为载体的民主协商议事活动，主动邀请农民参与村务与财务等村庄大事件监督，鼓励村民参加村干部“述职述廉”和“民主评议”活动，从而提升农民在各项村务监督实践中的参与度。