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有效参与:实现村民自治的递次保障

作者:邓大才  责任编辑:网络部  信息来源:《财经问题研究》2019年第4期  发布时间:2019-04-26  浏览次数: 1533

【摘 要】有效参与是村民自治有效实现的前提和基础。有效参与是一系列要件满足的结果,即参与意愿、参与能力、参与条件、参与制度和参与保障五大参与要件同时满足就能够实现有效参与。有效参与由五大参与要件决定,前者是后者的函数。其中,参与意愿、参与能力和参与制度是有效参与实现的必要要件,参与条件和参与保障是有效参与实现的充分要件。同一程度的有效参与可以由不同成分的五大要件构成,不同成分的五大要件可以形成不同程度的有效参与。由此得出结论:不参与容易,参与较为容易,但有效参与比较难,有质量的参与则更难。

【关键词】有效参与;村民自治;参与要件


中国农村村民自治已经走过了30年,不少地区的村民自治陷入了形式困境,但还是有很多地区的村民自治坚强地“存活”下来了,而且村民自治的成效相当显著。为什么有些地方的村民自治失败了,有些地方的村民自治成功了?笔者认为,仅有法律文件——《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)并不能保证村民有效自治;仅有共同的产权和共同的利益也未必能够保证有效自治;仅有参与愿意也不能保证有效自治。村民自治的有效实现需要一系列的要件保障,除了必要的共同利益外,还有参与意愿、参与能力、参与条件、参与制度和参与保障,只有在这些参与要件满足的前提下,才有可能实现有效自治。本文将满足这些参与链条的参与称为“有效参与”。

村民自治其实与民主有相关性。对于民主的有效实现,不少人曾经研究过。科恩[1]认为,民主有条件,既有物质条件,也有法治条件,还有智力条件、心理条件、保护性条件。李普塞特[2]认为,经济发展会导致民主,经济是民主的条件和结果。达尔和塔夫特[3]认为,民主要有效实现必须考虑单元的规模。佩特曼[4]针对莫斯卡、米歇尔斯和熊彼特的“精英民主”提出了“参与民主”理论,认为只有参与才能够实现真正的民主,参与是民主的重要因素。从此以后不少学者进行过参与民主的研究。

对于村民自治的有效实现,最近不少学者进行探索。徐勇和周青年[5]认为,村民自治下移到组可以实现有效自治。邓大才[6]认为,村民自治要有效实现必须充分考虑自治的条件。任路[7]认为,协商是村民自治有效实现的重要机制。白雪娇[8]提出,村民自治还要考虑自治的规模。邓大才和张利明[9]提出,规则—程序是村民自治有效实现的重要保障。学者们从不同侧面对村民自治有效实现进行了非常具有启迪意义的探索,但是很少有学者从参与视角探讨不同层级的参与和不同参与要件如何影响村民自治的有效实现。本文将从参与视角,逐层、逐级探讨参与意愿、参与能力、参与条件、参与制度和参与保障对村民自治有效实现的影响,并认为只要满足这五个要件构成的参与就是有效参与。

一、参与意愿

很多学者认为,只要法律允许村民自治,村民自治一定会有效实现。从30年的中国村民自治实践来看,虽然有《村组法》,各地也鼓励村民参与自治,但是仍然有很多人不愿意参与,不想参与。所以,参与要先有参与的“想法”“意愿”“动机”“欲望”等。1伊斯顿[10]认为,只有参与愿望,才会有参与的要求。伊斯顿的“愿望”包括期待、意向、动机、意识形态、利益及偏爱。王浦劬认为,“任何政治行为都是在某种心理动机的驱使下展开的。政治参与行为也离不开它的心理因素的驱动力”[11]。显然,村民的意愿是参与和有效参与的起点,也是村民自治的起点。

(一)参与意愿的影响因素

从村民自治实践来看,主要有三大因素会增强村民的参与意愿:

1.利益与参与意愿

村民自治行为涉及到村民的利益,如产权调整、利益分配和涉及人们生产生活公共设施建设,与此相关的事情大部分村民会参与自治[12]。当然利益又可以分为大利益和小利益。如果利益较大,参与意愿就较强;利益较小,参与意愿就较低。利益又可以分为总体利益和关联利益,如村庄集体资产人人有份,这是总体利益,无法区分每人有多少份额;如集体资产股份权能改革后,集体资产股份量化到了人,村民有了直接关联利益。在总体利益和关联利益方面,后者更能够使村民有参与意愿。总体而言,利益越大,参与意愿越强;直接关联利益比总体利益更能吸引村民参与。直接关联利益越大,村民参与意愿会越强。

2.宗族与参与意愿

宗族与治理相关。韦伯[13]认为,中国乡村就是“氏族治理”。王沪宁[14]也认为,家族文化对乡村秩序有着深刻的影响。宗族其实就是血缘的影响。具有共同血缘的群体会相互亲近、相互关心、相互支持。在具有相同血缘的宗族村庄中,即使没有利益相关,甚至还有利益损失,但是相同血缘的人在投票、决策和管理中会相互支持[15]。如本姓的人参选村主任,血缘相同的村民参与意愿会明显提高;在相同血缘的人实施某项自治工作更加容易实现。由此可见,宗族血缘关系会增强村民参加村民自治的意愿。

3.名誉与参与意愿

对一些村民来说,有些村庄事务可能与自己没有相关利益,但因其在村里有威望,村委会或者其他村民会邀请他参与相关的管理、决策、监督活动。即使不邀请,他本人也会主动参与。因为作为村庄有威望的人,如果不参与可能会损害自己的威望。在村庄还有一些喜欢“管闲事的人”的参与意愿也比较高。因此,名誉、威望和愿意“管闲事”可能会增强参与意愿。不过在乡村社会有威望、有名望还愿意“管闲事的人”并不太多。

通过上述分析可以发现,利益、宗族和名誉与参与意愿都紧密相连,而且利益越大、宗族越近、名誉越高,参与意愿将会越强。在利益、宗族和名誉三个影响因素中,利益的影响最普遍、最具有吸引力,宗族和名誉只涉及部分村民的参与意愿。

(二)参与意愿的心理过程

从心理过程来分析,对于某项村民自治活动或者行为,首先要关心,只有关心某事,才有可能有参与意愿。根据关心、意愿两个变量,可以组合成四种典型的参与组合类型:一是村民可能不关心,也没有参与意愿,即“不关心—无意愿”,参与不可能实现。二是村民可能不关心,但有参与意愿,即“不关心—有意愿”,其实这种情况在现实中根本不可能存在。三是村民可能关心,但是没有参与意愿,即“关心—无意愿”,参与也不可能实现。四是村民比较关心,也有参与意愿,即“关心—有意愿”,为参与提供了条件。两个变量构成了四种经典的“关心—意愿”参与模式。其实除了这四种模式外,还有很多种“关心—意愿”参与状态。



1关心与参与意愿关系图


如果将关心与参与意愿放在一个二维图中(如图1所示),可以发现两者之间的关系。在A点以下,关心为负值,即村民基本不关心自治,当然就不可能有参与意愿;随着关心程度增加到B点,参与意愿将达到50%,即可能参与,也可能不参与;从B点到C点,关心和意愿逐渐增加,参与的可能性也逐渐增加。在C点达到100%,必定会参与。可见,对村民自治事务的关心程度与参与意愿成正比,没有关心就不可能有参与,关心达到一定程度必定会参与。当然这只是一般情况,具体到不同的村民自治事务又会有差异。但是可以肯定,只要不关心,就不可能有参与意愿;没有参与意愿就不可能会参与。有关心,也不见得就会有参与意愿,这要视关心的程度,不同程度的关心决定不同程度的参与意愿。

二、参与能力

村民有参与意愿,并非就会参与;村民有100%的参与意愿,也并非就能够有效参与。要形成有效参与还需要有参与能力。参与能力是有效参与的重要要件。所谓“参与能力”就是行为人参与、处理村民自治活动和行为的综合素质。

(一)村民自治事务需要不同的能力



2村民自治与参与能力


村民自治的事务很多,涉及到农村土地、生产、生活的方方面面。从村民自治参与的四个程序和过程——民主选举、民主监督、民主管理和民主决策来看,村民自治的四个方面对参与能力的要求是不同的。一是民主选举与参与能力。民主选举对于参与能力的要求最低,只要参加选举投票,就可以说是有效参与。2所以,民主选举是村民自治最有效的参与形式。二是民主监督与参与能力。民主监督对参与能力的要求有所提高。标准化问卷的测评,是不需要太高的参与能力的,其他的民主评议需要一定的表达能力;财务监督需要有一定的财务知识;决策监督需要有综合评估素质。这些都需要专门的知识。三是民主管理与参与能力。民主管理对参与能力的要求有所提高。民主管理主要是制定村民自治的章程、规则、程序等。这些自治行为要求村民具有管理水和、规则制定能力,不是人人都能够胜任。在民主管理实践中,要么由村委会干部完成,要么由村民代表完成,或者由其他有威望的乡贤完成。四是民主决策与参与能力。民主决策对参与能力要求最高,需要综合判断能力和综合协调能力。这只能由少数具备这种参与能力的村民完成(如图2所示)。

(二)村民自治参与能力的具体尺度

不同的村民自治事务需要不同的参与能力,不同的村民也有不同的参与能力,参与能力可以分为如下四类:

1.出席能力

参与能力的第一层级是出席能力。只要出席就参与了自治,如参加村民会议、村民活动、选举投票和村委会测评等。不需要表达,也不需要沟通,更不需要综合协调和出谋划策。具有这种参与能力的人相当多。

2.表达能力

参与能力的第二个层级是表达能力。即村民具有表达治理要求和自治诉求的能力。表达自治诉求分为两个层面:一是主动向村委会或者村民代表反映诉求。二是在各类会议和各类自治行为中表达自己的观点。具有这种参与能力的人也很多。

3.协调能力

参与能力的第三个层级是协调能力。这种能力还要在出席、表达的基础与别人沟通、协商,说服别人或者与人达成共识。在民主管理中参与村民自治规则、程序的制定,或者在村民共同参与的自治活动中,与参与者协调、沟通。具有这种参与能力的人比较少。

4.综合能力

参与能力第四个层级是综合能力。行动者能够综合决策、综合协调,是参与者中的“领袖人物”。如在村民自治中的老党员、老干部以及擅长经商的乡贤等都具有这种能力。具有这种能力的人非常少。

从图3我们可以发现,具有出席能力、表达能力、协调能力和综合能力的人越来越少,能力却越来越大。同时,随着参与难度的增加,具有这种参与能力的人也越来越少。



3参与难度与参与能力和参与人数


(三)影响村民自治参与能力的因素

村民自治的参与能力既有先赋的因素,更有后天的培育,主要来源于教育、见识和实践。

1.教育与参与能力

从村民自治的实践来看,受教育程度高的村民参与能力比较强,如村支两委干部,大多数学历比较高。因为教育会培养人们的沟通能力、表达能力及协调能力,更会培养人们的理性精神。因此,教育也是增强人们参与能力的重要因素。

2.见识与参与能力

在传统社会或者中华人民共和国成立初期,很多人都没有受过教育,但是参与能力也很强,如“土改干部”“社教干部”等。这就说明了教育不是增强参与能力的唯一因素。人们在社会化过程和对外交往中的见识也会增强参与能力,即见多识广:看得多,见得多,遇到得多,见识广。

3.实践与参与能力

在《村组法》颁布的初期,村民不会参与,参与能力也不强,但是经过多次选举,经过多年的村民自治实践,不少村民的参与能力逐渐增强,不仅会表达、能协商,而且还会竞争性参与。因此,参与过程本身就是一种培训,一种学习,能够很快地提高村民的参与能力。

三、参与条件

村民有了参与意愿,也有了参与能力,如果没有参与条件也难以形成有效参与。如果居住分散,开会、表达诉求都比较难,则难以参与,更难以有效参与;如果一个村庄开会的场地都没有,也很难参与。因此,要形成有效参与,还需要有相关的参与条件。

(一)参与单元

白雪娇[16]认为,村民自治是为了解决村民生产生活中的公共需求问题,为了方便村民参与,其规模不能太大。首先,人口规模不能太大。柏拉图[17]曾经研究过,自治城邦适当的团体规模就是能够让所有的公民都相互认识和彼此了解,最佳的规模是5040人。人口过多,参与就会有困难,如5040人,按照10%的比例确定村民代表,也将会有504人,在农村要找一个开会的场所都困难,更别说让代表人人发言、充分讨论了。人口过多,将会有大量的人无法参与,或者只能“被参与”,所以参与单元的人口规模不能太大。从各地实践来看,二三百人的单元是最适合的参与单元。因此,适当的人口规模是非常重要的参与条件。其次,地域规模不能太大。亚里士多德[18]曾经对自治的地域规模有所研究,“远近相望,里闾相逢”“平时集会可以朝至夕归”“战时征召可以朝令夕合”。湖北省秭归县的研究也认为,参与的距离必须限定在步行40分钟,否则人们不愿意参与。也有人总结出“半小时参与圈”,即如果开会、表达诉求等参与的距离必须控制在半小时之内。可见,参与必须考虑参与规模,即人口规模和地域规模都不能太大,否则会增加参与成本,降低参与积极性。因此,合理确定自治单元和自治规模是有效参与的重要条件。

(二)参与便利

李松有[19]认为,参与便利也是有效参与的一个重要条件。首先,要交通方便。不管是步行还是骑自行车或摩托车,交通条件要比较好,不应该翻山越岭,也不应该跋山涉水,否则会影响人们参与的积极性。其次,简便可行。不管是投票还是开会,或者其他的村民自治行为,要适合农民的特点,不能搞得太复杂。投投票、举举手、打打勾、发发信息等,在尽可能的情况下适应村民的特点,简化参与方式,让更多的人能够参与和有效参与。再次,时间适合。重大的自治活动不能选择在农忙时节,可以选择在农闲时分。现在外出务工经商的农民多,自治活动可以选择在节假日,也可以选择在晚上开会或者讨论。最后,地点适宜。有些自治活动可以选择在集上、选择在群众的聚集区,如祠堂、文化活动中心或者商店等。交通便利、参与简单可行,加上时间、地点适宜,都为村民参与提供了便利条件,降低了参与成本,提高了参与的可能性。

(三)参与设施

参与需要一定的设施。首先,要有参与的会场。正式的会议必须有议事中心,决策和管理会议也需要有会议室。如广东省佛山市现在正在制定的村民自治标准化规则中就明确提出,村民自治必须有会议室或者议事中心。3其次,要有参与的渠道。虽然村民既有参与意愿,也有参与能力,但是如果没有适当的参与渠道,参与也难以实现。现在许多村庄已经建立了微信群、QQ群和网站等,通过新媒体渠道鼓励和支持村民参与。如村民利用这些新媒体参与村庄决策,对村委员进行测评,更可以通过这些新媒体提出自己的诉求。最后,方便参与的设施。各地可以根据村民参与的需要设置相关参与设施,如在投票时可以设置流动投票箱,为了方便大家提建议可以设置固定建议箱,还可以设置网络公示栏等。有了这些参与设施,就便于村民参与相关的自治活动,便于村民表达自己的诉求,便于村民参与村务的监督,从而提高村民参与的积极性,并实现有效参与。

(四)参与氛围

参与需要一个良好的氛围,在这种氛围下可以提高村民的参与意愿,促进村民有效参与。首先,彼此熟悉。亚里士多德[18]认为,自治必须在一个熟悉的环境中进行,“互知其行为、能力、门望、贫富”。熟悉才会鼓励人们彼此关切、关注、关心,才会有参与的欲望和动机。其次,文化相连。任路[20]认为,文化相连是村民自治的有效实现形式。如果人们的文化差异很大,如一群人信神,另一群人信鬼;一群人吃猪肉,另一群人不吃猪肉。这种生活方式、文化理念差异太大的人群,就难以吸引大家参与,甚至会排斥参与。因此,文化相同或者相近也是有效参与的一个重要条件。最后,参与习惯。在有些村庄村民本身就有参与传统、参与习惯,如在广东的客家地区,人们有参与的自觉性和责任感。这种参与的氛围会强化人们的参与意识,认为参与是一种义务,一种责任,从而提高人们的参与率。

从上述分析笔者不难发现,有些条件如参与单元缩小,能够提高参与意愿;如有利用微信、QQ和网站参与,可以提高参与能力;如参与氛围的改进,既可以提高参与意愿,也可以提高参与能力。参与条件的改善最终要回归到参与意愿和参与能力层面,但是不能用参与意愿和参与能力替代参与条件(如图4所示)。可见,参与需要条件,有些条件是必要条件,没有这些条件,参与就不会发生;有些条件是充分条件,或者说促进条件,有了这些条件会提高人们的参与欲望,从而提高参与率。总体上看,参与条件越充分、越齐全、越方便,村民参与的意愿会越强,参与的可能会性会越强(如图5所示)。在其他条件不变的情况下,如果参与条件不充分、不完备是否有参与的可能呢?也会产生参与行为,只不过参与的难度会大点,参与的成本会更高,参与的人数会更少,有效参与的可能性就更低。所以,要实现有效参与还需要有良好的参与条件。



4参与条件与参与意愿和参与能力



5参与条件、参与率与有效参与


四、参与制度

有了参与意愿、参与能力和参与条件,仍是不能保证能够参与,更不能保证有效参与,仍需要一个更加重要的参与要件:参与制度。如果没有参与制度,参与根本不可能发生,即使有再大的参与意愿、再大的参与能力和再好的参与条件都难以实现有效参与。因此,参与制度才是参与的关键,主要包括参与法规、参与组织和参与机制。

(一)参与法规

要保证村民能够有效参与村民自治,必须有法律性参与制度保障,没有法律制度保障,就不可能有普遍的参与,更不可能有有效参与。在中国传统社会,村庄公共事务也需要村民参与,协商解决,但是这种参与没有法律保障,只能是一部分人参与,大部分人不参与。在少数参与者中,也无法保证规范的参与和参与权利的实现。因此,有效参与需要参与的法律保障。一是《村组法》。《村组法》从法律上明确在农村实施村民自治,从法律上保障村民自治的权利和义务。有了《村组法》,村民自治的权利、参与的权利才会得到法律保障。二是部门相关法规。如《中华人民共和国农村土地承包法》、土地确权、农村集体资产股份权能改革和基层行政区划调整等法律和政策都规定,必须按照《村组法》要求实施改革和创新,要保障农民的知情权、参与权和监督权。所以部门相关法规也是重要的参与制度。三是地方相关法规和政策,如土地承包、土地流转和集体经济发展等规章也要明确要求,其改革和创新行为必须经过村民自治委员会协商,必须有村民参与。

(二)参与组织

有法规就为人们参与提供了法律保障,但是要将法规变成参与实践,还需要有参与组织。参与组织是村民有效参与的重要载体和平台。从村民自治的实践来看,主要有三类参与组织:一是体制性参与组织。所谓体制性参与组织,就是根据法律规定建立的组织,主要有村委会和监委会。村委会是村民实施自治的组织,由村委会干部和村民选举产生。没有村委会,可能有自治,有参与,但不是法律意义上的村民自治。二是功能性参与组织。所谓功能性参与组织,就是为了解决相关问题或者为了弥补正式组织之不足所建立的组织,如广东有些村庄成立的理事会,浙江有些村庄成立的议事会,还有些地方成立的老人协会、宗族协会和用水协会等。三是经济合作组织。随着集体股份经济的发展壮大,特别是最近几年国家实施农村集体资产股份权能改革,不少村庄成立了集体股份经济合作组织。集体股份经济合作组织完全按照经济自治的方式进行治理,成立了股东会、监事会等组织。股东会、监事会均需要股东大会或者股东代表大会选举产生,两者均受股东的委托治理村庄集体经济。

(三)参与机制

参与制度仅有法律制度和参与组织还无法保障制度性参与,还需要有参与机制,使想参与自治的村民能够有参与的渠道和机会。从实践来看,主要有三类机制:一是程序性参与机制。所谓程序性参与机制,就是根据法律规定设立的参与机制。主要有两类:《村组法》规定的村民会议、村民代表会议以及国家政策所规定的集体股份合作社的股东代表会、股东大会。村民通过这两类机制可以参与到村民自治活动中来,如果没有这两类机制,村民就无法参与有关村务管理和决策。二是功能性参与机制。所谓功能性参与机制,就是根据功能设置的一些机制,如联席会议、理事会会议等村庄其他组织、社会组织的会议或者机制。功能性参与机制就是解决某些具体问题的组织机制。三是表达性参与机制。村民还可以通过其他机制参与村民自治,如向村委会的干部、村民代表及其他功能性组织表达诉求,请求呼吁和帮助。这些参与机制都是合法的、规范性的,比村民上访或者在网上发声更加具有规范性和程序性。

按照理想状态,参与制度为有意愿、有能力、有条件参与的村民提供合法的参与途径、机制和权利。只要这些制度能够正常运行,村委会能够按照法律、法规依法开展自治活动,就能够为村民参与提供途径、机会,就能够保障村民的参与权利。如果村委会不依法行事,则参与制度很难有效运行。所以仅有参与法律、参与组织和参与机制,只是为村民参与提供了法律、理论上的可能,如果要变成实际有效参与,还取决于村庄、村民依法依规自治的程度。

五、参与保障

正因为存在不依法、不依规保障村民参与的可能性,所以还需要一定的参与保障制度,确保相关主体能够依法自治,保障村民参与的权利和有效参与。从实践来看,参与保障制度主要有三类:

(一)规则保障

所谓规则保障,就是除了上述参与制度(参与法律、参与组织和参与机制)外,还必须有其他的规则确保相关主体能够依法、依规保障村民参与,即保障参与法规、参与组织和参与机制按照法律法规落实到位。如现在中西部地区的村民自治为什么不能按照《村组法》正常运行,为什么民主管理、决策不能真正落实民主,就与没有相关的规则保障有关。不执行、不落实参与制度怎么办,这就需要其他的法律来保障和督促。所以要建立相应规则保障参与。如最近几年承包地确权过程中,国家政策明确规定,只要是确权必须实施村民自治;在最近实施的农村集体资产股份权能改革中,明确要求村民参与。在这种情况下,参与的规则保障与参与制度就形成了制度链条,如果后者执行,前者就不启动;如果后者不执行,或者变异执行,前者就启动。有了参与的规则保障,就能够确保参与制度的落实。有些地方如广东佛山和东莞等地,村民能够有效参与,村民自治能够有效实现,就在于他们在地方法规和政策中建立了参与规则保障,以此来督促参与制度的有效运行。

(二)程序保障

参与规则保障能够促进参与,其实还可以建立程序保障机制。所谓参与程序保障机制,就是在涉及村庄事务和财产的处理过程中,用机制来确保必须经过村民参与、协商、签字及公示以后,才算合法,才能够进入下一个程序。程序保障机制主要体现在三个方面:一是合法性保障,如承包地确权只有通过村民签字并公示以后,确权才具有法律效力。通过在这类法规中设置参与、自治程序,确认合法性。二是程序性保障,如农村集体资产股份权能改革,只有群众签字认定成员资格后,才能够进入下一轮的配股程序,否则无法进入下一轮程序。三是审批性保障,如集体资产处置,只有经过村民会议或者村民代表会议协商并公示后,才能够在资产交易中心交易,否则就无法交易。其实在所有的保障法规中,程序保障是最能够落实村民参与、村民自治的保障,也是有效参与能够实现的最好方式和手段。

(三)救济保障

如果参与规则保障、程序保障失效,可以再设置参与救济保障,通过相应的救济措施保障村民的参与权利,实现有效参与。救济保障主要包括:一是仲裁。如果在村民自治实践中村委会或者其他主体侵犯村民的参与权、自治权,可以请求民政部门或者上级政府进行仲裁,以保障参与权利。二是上访。如果村民觉得自己的参与权利不被尊重或者被侵犯,可以向上级信访部门或者本级信访部门上访,反映问题,请求落实或保障自己的参与权、自治权。三是申诉。村民在参与权利受到侵犯后,可以向本辖区的人大代表、政协委员或者驻村、驻乡镇的法律顾问进行申诉,请他们帮助申诉和呼吁,以保障参与权利。四是起诉。如果上访、仲裁、申诉无法解决问题,还可以在法院起诉相关主体。从目前的实践来看,人们普遍选择上访,其次选择仲裁,只有很少的人选择起诉。这种选择与地方政府对村民参与权利的不太尊重有关,也与村民不习惯于运用法律保护自己有关。

参与保障只是对想参与而无法参与的村民提供的最后的支援措施,它是一种被动的救助。没有参与保障,参与也可能会实现,但是有了参与保障,参与实现的可能性增大。因此,在参与要件的链条中,参与保障只是参与、有效参与的一种充分要件,不是必要要件,它本身起着事后支援、救济作用和威慑功能。

六、基本结论和深入讨论

通过对参与意愿、参与能力、参与条件、参与制度和参与保障五大参与要件的研究,我们可以作出如下基本的结论和讨论:

(一)有效参与是一系列要件满足的结果

有效参与需要经过五个参与要件,即参与意愿、参与能力、参与条件、参与制度和参与保障,只有同时满足五个参与要件,有效参与才会最有可能地实现,才会最有保障地实现。只要其中某一个环节出现问题,就会影响有效参与。其中,参与意愿、参与能力和参与制度是必要的要件,没有这三个要件,或者说三者中有一个不能满足,就无法有效参与。参与条件和参与保障属于充分要件,即使参与条件可能不太充分,参与保障可能不太到位,但是参与和有效参与也可能实现,只是不能方便、低成本、有保障地实现,不能有效地实现。所以,我们可以得出结论:有效参与是一系列参与要件满足的结果。也就是说,有效参与是参与意愿、参与能力、参与条件、参与制度和参与保障的函数,如图6所示。



6参与要件、参与链条与有效参与


(二)有效参与是不同成分要件组合的结果

有效参与是一系列参与要件满足的结果,但是满足同一程度的有效参与,可以有不同的要件组合。如五个要件分别为ABCDE,这五个要件的成分可以形成有效参与Q。同理,五个成分可以有不同的变化,如A1B1C1D1E1也可以实现有效参与Q。因为各个要件的成分可以变化,因此,会有许多不同要件成分组成有效参与Q。这样我们就可以得出如下的结论:同一有效参与程度可以由若干种不同成分的五个参与要件构成。同样五个参与要件的不同成分组合可以构成无数种有效参与。从有效参与来说,每个人的成效可能相同,但是构成参与成分的要件不可能完全相同,这说明有效参与的效度是一个由个体性因素与外部条件、制度、环境共同构成的。

(三)参与容易但是有效参与不易实现

如果我们将参与分为不同的类型:不参与、参与、有效参与和高质量参与。不参与是一件相当容易的事件,在参与链条中,只要必要要件一个不满足就可以实现。参与也比较容易,只要有参与意愿并有一定的能力就可以参与。但是有效参与则相当困难,需要满足一系列的参与要件。高质量参与和有效参与其实是两个不同的概念。前者是指参与的有效性,后者是指参与的质量性。简单地讲,有效参与是能够使参与更加充分,更加民主,但是不能够保证形成好的方案和意见,如在参与中,某个人总是唱反调,从有效性来看是有效参与,但是正因为唱反调,无法形成好的改革方案和意见。高质量参与是既能够表达、发言、监督,还能够保证形成好的方案和意见。所以在实践中,不参与容易,参与的人较多,但是有效参与的人少,能够高质量参与的人则更少。


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注释:

1、本文统一称为参与意愿,没有区分参与欲望、意愿、动机、想法等概念。

2、在此要注意:有效参与是指参与有效性;高质量参与是能够通过有效参与提高村民自治的质量和民主性。再比如,投票就是有效参与,投票选出了胜任的村主任是高质量参与

3、佛山市委托笔者在研究村民自治标准化规范,明确提出了村民自治的设施必须有会议室或者议事中心等场所。