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历史制度底色下世界土地改革进程与成效比较

作者:徐 勇  责任编辑:网络部  信息来源:《社会科学研究》2016年第4期  发布时间:2018-12-15  浏览次数: 1529

【摘 要】土地改革是进入现代化的门槛。本文从历史制度主义的视角,将土地改革置于大历史和长时段的背景下,分析世界不同国家土地改革进程与成效的历史制度底色。东亚国家和地区的家户制、俄国的村社制及其农奴制、拉美和南非的庄园制及其农奴制分别为以上三类国家和地区的土地改革提供了历史制度,并规制着其改革进程、特点和成效。土地改革是产权制度改革,核心是“分”,但不可能简单地“一分了之”,其重要原因就是长期传承下来的社会组织制度原型不是一夜之间的改革能够改变和改造的。

【关键词】历史制度;土地改革;家户制;村社制;庄园制


土地制度改革是现代化的重要起点,也在一定程度上规制了之后的现代化路径。如被称之为“中国农村改革之父”的杜润生先生所说:“土地改革:奠定今日农村基础。”[1]世界大多数国家进入现代化门槛时都进行了政府主导下的土地改革,但其进程与成效却有所不同。学界对土地改革的具体政策、进程与成效进行了大量研究。本文则从历史制度主义的视角,将土地改革置于大历史和长时段的背景下,分析世界不同国家土地改革进程与成效的历史制度底色,以期回答为什么有的国家土地制度改革取得巨大成功,有的国家则不然,甚至经历巨大曲折,土地改革又为后来的农村发展带来了什么影响?

一、土地改革及其农村社会组织制度

历史制度主义研究方法非常注重制度变迁进程中某些关节点的作用及其影响。现代化是由传统农业社会转变为现代工业社会的过程。传统农业社会是以土地为中心的社会,土地资源及其产权制度决定着传统社会的基本格局。在通往现代化的进程中,对传统社会土地制度的改革便成为进入现代社会的起点,也是关节点。愈是后发展国家,愈是如此。美国政治学家亨廷顿指出:“在现代化政治中,农村扮演着关键性的‘钟摆’角色。”“得农村者得天下”。[2]而在“处于现代化之中的国家中,土地改革都是政治上极为突出的问题。”[3]因为,“没有哪一个社会集团会比拥有土地的农民更加保守,也没有哪一个社会集团会比田地甚少或者交纳过高田租的农民更为革命。因此在某种意义上说,一个处于现代化之中的国家的政府的稳定,端赖它在农村推行改革的能力。”[4]

土地改革是对传统社会土地制度的改革,将集中在少数人手中的土地,分配给无地和少地的人,实现土地占有的相对均衡。土地改革无疑是人的行为,是人对历史的创造或者改变行为。只是这种人的行为必须受到各种历史条件的制约。正如马克思所指出的:“人们自己创造自己的历史,但是他们并不是随心所欲地创造,并不是在他们自己选定的条件下创造,而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”[5]在已有的土地改革研究中,比较多地关注改革前的状况、改革的动因、改革的举措及其改革的后果等,缺乏对土地改革“直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件”的分析,包括力图创建“土地改革的政治”的亨廷顿也未能充分挖掘不同国家土地改革的历史条件,从而使土地改革的研究具有相当程度的历史局限性。而只有将土地改革置于大历史和长时段的时空中,寻找这一制度变迁的历史制度底色,我们才能深刻认识这一变迁的进程及其成效。

历史制度底色是一个多因素构成的系统。人们可以从不同的角度探讨制度变迁中的影响要素。美国学者摩尔在其被称之20世纪三大世界社会科学名著之一的《民主与专制的社会起源》一书中,着重强调了历史制度中阶级因子的影响。在他看来,在两大文明形态起承转合的历史关节点上,分崩离析的传统社会所遗留下来的大量阶级因子,会对未来历史的造型发生强烈影响。[6]阶级因子无疑重要,但我们还需要重视的是,阶级因子所生长的社会组织制度也不可或缺,甚至更为重要。阶级因子或者可以因为制度变迁而消失,阶级因子生长其中的社会组织制度却未必。因此,在理解土地改革的历史制度底色时,社会组织制度是重要的变量因素。土地改革的核心无疑是土地,是土地与人的关系。但是,土地制度总是依托于一定的社会组织制度而存在的。社会组织制度将人们聚居在一起,形成基本的社会组织单位及其相应的制度。这种社会组织制度是长期历史形成的,并会对历史进程产生基础性影响,因此是理解土地制度改革的关键性变量因素。在世界历史上,家户制、村社制以及庄园制是典型的农村社会组织制度,它们对土地改革进程及成效具有重要影响,构成土地改革的历史制度底色。

二、东亚土地改革及其家户制底色

1940—1950年代,东亚国家和地区先后进行了大规模的土地改革,并取得了显著的成效。“二战”结束后,在美国管制下,日本进行了大规模的土地改革。由政府将194万公顷地主的土地强制收购,以非常低廉的价格(有的地方仅相当于一双靴子或一袋烟钱),卖给420万户农民。时任日本首相吉田茂称之为“非共产主义世界进行得最彻底的土地改革”。自1949年开始,中国台湾地区分三个阶段进行土地改革,最终实现“耕者有其田”的目标。土地改革被称之为台湾政府推行得最为成功的政策,奠定了台湾经济起飞的基础。1950年代初,韩国先后两次土地改革,以多种方式将土地分配给农民。中国共产党在取得政权的同时便开展了土地改革,在不到三年时间内便在一个世界最大农业国家内实现了“耕者有其田”的目标,并对数千年的传统社会进行了彻底的改造。

东亚国家和地区的土地改革在形式、方法上有诸多不同,甚至有很大差异,但也有共同特点。一是改革的时间不长,均在3-5年内完成;二是无地和少地的农民获得了土地;三是农民积极性得以调动,经济得到发展,为工业化提供了基础性条件;四是政治格局得以稳定,农民纳入现代政治体系,由潜在的革命性力量变为现政府的积极支持力量。如杜润生对中国土改的评价:“农民取得土地,党取得农民”。[7]“日本的土地改革使日本农民对社会主义的呼声无动于衷,并使他们成为保守党派最强大、最忠实的支持者。”[8]韩国和中国台湾地区在二战后长期由一党执政,也与土地改革后得到农民稳定支持相关。[9]因此,从总体上看,东亚国家和地区的土地改革是成功的,并对这些国家和地区之后的现代化起到了积极推动作用。

那么,为什么东亚国家和地区的土地改革有很大差异,但都不约而同地获得了成功呢?这与这些国家和地区的历史制度底色有密切关系,换言之,土地改革的目标和政策顺应了社会的需求与历史提供的条件。

东亚国家和地区进行土地改革之前所碰到的、既定的、从过去承继下来的条件是什么呢?最基本的条件就是长期历史形成的农村家户制。家户制是由一家一户作为产权、生产经营、分配、消费、继承、生育、纳税等活动的基本单位而形成的社会微观制度。一家一户,农业为主,农业与手工业结合,自给自足,可以说是家户制作为一种生产方式和社会组织方式的基础性内容,在长期历史演进中形成了家户制度。无数农民是通过一个个独立的家户组织起来,形成了农村社会。在中国,“几千年来都是个体经济,一家一户就是一个生产单位”。[10]在日本,以家为中心组织社会的“家”制度源远流长,特别重视“家业”的兴盛与传承。[11]韩国和中国台湾地区的“家”及其扩展的家族制度也十分久远。

家户制社会的基本特点是“有效率无保障”。在家户制度下,一家一户为独立的血缘和利益单位。这种单位具有天然的内聚性和排他性,并会产生相互间的竞争。竞争带来效率的提高,促使人们为了生存和家族延续而团结一致,勤奋劳作。对中国农村改革有深刻认识的邓子恢认为:“以血缘关系形成的家庭小群体,团结一致,利害与共,能够自觉地全心全意地对生产负责,以适应农业生产复杂、多变的情况,经过他们长期的努力,已经创造出一套优良的传统耕作方法和管理经验。由此使“家户”虽然经历了千百年的曲折,仍保留了其生命力,使其成为整个农村经济肌体组成的细胞。”[12]这种以家庭为单位的生产经营方式与农业生产的特点是相吻合的。正因为如此,东亚国家和地区在家庭单位基础上精耕细作,创造了灿烂的农业文明。家户农业可以说是一种有效率的农业,家户农民可说是勤劳而有效率的农民。

然而,家户制又是一种缺乏保障的制度。家庭在历史传承中会发生分化和裂变。在家户制度下,家户之间的竞争提升了效率,但也会造成社会分化,一部分家庭获得和占有较多土地和财富,大多数家庭占有较少土地,有的甚至没有土地。缺少或者没有土地者不得不租佃较多土地拥有者的土地。由此形成土地产权方面的地主经济和租佃经济。这种经济导致农民生产生活极度缺乏保障,经常会出现破产。这也是东亚国家和地区,特别是最为典型的中国经常会因为民不聊生而激起农民反抗的重要原因。

但是,在家户制下,无论土地多少,有无土地,都是以家庭为独立进行生产经营的单位,并在长期历史上获得独立从事生产经营的能力。对于无地或者少地的农民来讲,他们最为缺乏的,也最为渴求的是拥有一块属于自己的土地,以期获得基本的生活保障。当他们通过土地改革获得土地以后,可以很快独立从事农业生产,保持甚至进一步提升生产效率。这是东亚国家和地区土地改革获得成功的基本制度基础。如杜润生所评价的:“我国土改改革,‘发动群众重建基层’,使民主革命走出了‘改朝换代’的旧模式,展现出‘改天换地’的新格局,产权结构的公平性,深得农民拥护。”[13]

土地改革不仅仅是对土地的重新分配,更重要的是通过获得土地而获得发展。东亚国家和地区土地改革及之后的发展路径和结果也存在差异。一是日本、韩国、中国台湾地区将土地改革与工业化、城镇化紧密联系起来。除原地主因为获得一定土地财产收益而走向工商业以外,获得了土地的农民也走向城市务工经商,从而实现以家庭为单位的农工结合,保证农民收入的不断增长。二是中国土地改革之后,农村通过集体化,形成人民公社体制,所有农村人口都牢牢限制在土地上,尽管为工业化提供了积累,但农民的收益未能得到相应增长,形成城乡二元结构,“土改所激发的生产者积极性并没有得到充分展现”。[14]而这种差异也与对历史制度底色的认识偏差相关。

毛泽东指出:“在农民群众方面,几千年来都是个体经济,一家一户就是一个生产单位,这种分散的个体生产,就是封建统治的经济基础,而使农民自己陷于永远的穷苦。克服这种状况的唯一办法,就是逐步地集体化”。[15]集体化不仅仅是土地产权归集体所有,且土地经营也实行集体统一经营。这一模式在相当程度上来自前苏联的集体农庄制,它为农民提供了基本保障,但限制了传统家户农民的人身自由和竞争性,农民的积极作用难以发挥出来,直到农村改革确立了家庭承包经营体制。以家庭为经营单位,农民不仅获得生产经营自主权,而且获得人身活动自由权,实行农工结合,城乡一体,将传统的家户制提升到一个新的历史高度。

三、俄国土地改革及其村社制底色

在世界土地改革进程中,俄国的土地改革经历了漫长而曲折的过程,其付出的代价也十分沉重。

相对西欧国家而言,俄国是后起的现代国家,相对发展中国家而言,俄国又是先行的现代国家,其现代化的起点也是土地改革。这一改革过程经历了四个阶段。第一阶段是以废除农奴制为标志的土地改革。1861年俄国废除农奴制,农民可以得到一块份地,但必须高价购买。此次改革的结果是造成了农村的社会分化,地主的土地基本没有变化,出现了少数富农,农民获得了人身自由及少量土地。第二阶段是以发展富农经济为主导的改革。1906年由总理大臣斯托雷平主导新的土地改革,让农民更容易取得土地,更自由地成立公社,目的是要建立一个新农阶级,发挥保守安定的力量。这之后,农地持续私有化,农民可以世袭农地,原本零星的土地变成大面积的农地,农业产出得以提升。第三阶段是以消灭地主阶级为导向的土地改革。1917年十月革命胜利后颁布了《土地法令》,法令规定立即废除地主土地所有制,全部土地收归国有,交给劳动农民使用。第四阶段是以消灭富农阶级为导向的改革。在1930年代进行的全盘农业集体化过程中,富农被逮捕、流放、圈禁,农民全部进入国家高度管制的集体农庄。

俄国的土地改革经历数十年时间,期间先后发生了1905年革命、1917年革命、1930年代农业集体化。土地改革的目的是获得稳定,但带来的却是愈益极端的革命;土地改革的目的是为了发展,但农业发展长期停滞,愈是激进的措施,其农业发展的消极后果愈益严重;土地改革本来是废除原有的农村村社制度,但最终形成的农村制度又与要废除的制度有诸多相似之处……。历史好像给人们开了一个巨大的玩笑,形成所谓土地改革的“俄国悖论”。这其中的原因很多很多,但与俄国长期传承下来的历史制度底色——村社制及其相应的农奴制密切相关。

村社制的基本特点是“重公平轻效率”,是俄国具有本源传统的基础性制度。它源于人类原始社会,一直延续到20世纪。长期历史以来,俄国的农村社会成员是通过一个个村社组织起来的。农民村社是地域性的共同居住、血缘性的相互联系、自然资源和土地的共同所有、生产劳动的相互组合的基层组织。村社有以下主要特征:土地“公有”,并通过村社定期重分来保持社员之间的平均占有;国家税赋以村社为单位承担,村社通过贫欠富补达到平摊负担;实行劳动者之间的组合,村社鼓励共同耕作;村社通过社员会议共同管理,强调集体本位。[16]与典型的中国家户制相比,村社制更加强调村社集体单位,村社具有比家庭更高、更神圣的地位,村社是村社成员的“大家”,其核心价值是“公平”,被称之为“俄国人精神”。随着村社制的发展,产生出农奴制。与西欧的庄园农奴制相比,俄国的农奴制是最为极端的。农民除了人身上必须依附于领主以外,还必须依附于生活其中的村社,并受到国家的严密监控。农民的劳动具有强制性,没有人身活动自由,更没有基本的个人权利。“农民的农奴化过程就是领地制度与村社制度牢固结合的过程。农民的农奴化本质是村社的农奴化。”[17]当然,农奴毕竟也属于村社成员,能够得到些许村社和领主的保障,属于“无自由有保障”的形态。

俄国的土地改革正是在村社制及其连带的农奴制基础上发生的。1861年废除了农奴制,农民获得了人身自由和份地,但与此伴随的是发生了社会分化和动乱,重要原因是违背了数千年来村社制的“公平正义”。一是农民获得的份地大量属于原村社公有的土地。村社公有的土地如何分配,政府并没有明确的目标和可操作的方案,由此导致村社土地的无序占有,甚至抢夺,包括农村有权势的地主也参与了对村社土地的占有,造成土地分配的不均衡。二是农奴制废除后,出现了社会分化,尽管促进了农业生产,却违背了村社制平均占有财富的公平,被认为“分家不公”,由此导致19世纪后半期俄国关于发展道路的大争论。斯托雷平依靠强力推行私有化导向的改革,由富农“长子”主导分家,加快土地私有化进程,经济成果显著。当时俄国的粮食产量超过了阿根廷、加拿大和美国粮食产量的总和,成为欧洲最大的粮食出口国。但是,斯托雷平的改革遭受到具有村社传统的部分弱势农民群体的强烈抵制。因为他们尽管获得了“自由”,却失去“保障”。对于这些失去“保障”并长期为奴、受到村社制约束的农民来说,一旦解除限制,其随意性大大膨胀,导致在上层失控时农民伺机对土地进行抢夺,造成原有乡村秩序被破坏。土地改革不仅没有能够获得预期的长期政治稳定,反而带来的是农民对政府的离心离德和反叛。这种维护既得利益并争取最大利益的农村反叛,迫使1917年革命及其之后的农业集体化过程中政府采用极端措施,消灭地主和富农阶级,抑制社会分化,稳定农村秩序。只是这种稳定和秩序是以牺牲农业发展为代价的。集体化过程中形成的集体农庄,尽管被赋予新的意识形态色彩,但与数千年形成的村社制在形式上具有相同之处。一是土地同为公有,二是集体共同劳动,三是分配大体平均,四是国家直接控制,由此给农民提供基本的“保障”,在新的时代里充分体现了“俄国人精神”。集体农庄制虽然满足了农民的“公平”和“保障”需求,却严重抑制了农业生产发展,前苏联的农业生产长期未能恢复到斯托雷平时代。为此,1990年代俄国推行土地私有化,但其进程异常艰难,深刻的原因也在于村社制的历史制度底色的制约。列宁在社会变革中所感叹的“千百万人的习惯势力是最可怕的势力”,正是对俄国土地改革受历史制度底色制约的深刻写照。

四、拉美与南非土地改革及其庄园制底色

拉丁美洲和南部非洲在世界上占有很大面积,也是一块“新大陆”。在这片土地上进行的土地改革,过程艰难曲折,不断反复,成果也很有限。

拉美与南非的土地改革伴随着民族解放运动进行。20世纪初,墨西哥开始实行大规模的土地改革,前后持续达50年之久。截至1970年,历届政府总共给230万户农民分配了约5800万公顷土地,政府先后成立土地委员会、农业银行等机构,负责分配土地、向农民提供贷款等事宜。19479月,胡安·庇隆宣布阿根廷进入“战时紧急状态”,原因是“强制推行全国土地征缴运动”,史称“十月土改”,也被阿根廷人称作“庇隆新政”。至次年底,阿根廷境内超过93%的土地被政府强制收缴,其中41%被均分给贫农,其余国有化。在农民的不断斗争下,巴西直到20世纪90年代才启动大规模的土地改革。在南非,“白人侵占了所有的土地,而黑人却无处栖息”,非国大执政后十分重视土地改革,政府专门设立了土地改革部,将土地分配给黑人。

拉美与南非的土地改革尽管各有特色,但有共同特点:一是土地改革的时间漫长,有的长达数十年;二是许多国家原有的大土地集中制没有发生根本性的变化;三是土地改革进程的激进与缓慢相伴随,往往进两步退一步;四是技术改良多于制度变革;五是改革成效不甚显著,有的在改革之初还发生了经济倒退。造成以上结果的原因与各国的改革举措相关,更受到长期以来形成的大庄园制及其相应的农奴制这一历史制度底色所制约。

庄园制的基本特点是“强组织弱自由”。起源于西欧的庄园制以庄园为核心将农村社会成员组织起来,庄园是农村社会的核心单位。在庄园制下,庄园主(领主)不仅领有土地,而且领有人民,实行地方自治,组织性强。在庄园直接经营的土地上,由庄园主负责管理,农民直接参与庄园劳动;拥有份地的农民也与领主具有人身依附关系,成为领主的附属物。当然,领主也要为庄园成员提供一定程度保障,庄园农奴形态表现为“弱自由有保障”。

拉美与南非都属于西欧国家开拓的“新大陆”。伴随殖民主义者的进入,原住民被驱赶,土地高度集中在外来的白人手中。白人进入新大陆之后,将原存在于欧洲的农村庄园制度移植过来,并将其推向极端化。一是占有大量土地,以种植庄园的方式进行生产经营,形成了大庄园制。如亨廷顿所说:“拉丁美洲的情况是,数量相对很少的大庄园占据了大部分耕地,而大量的小农主则仅占有可耕地的一小部分。”[18]二是占有大片土地的庄园主不可能依靠自己从事生产经营活动,必须依靠大量具有人身依附关系的农奴从事生产。在巴西,葡萄牙殖民者推行种植园奴隶制,在圣保罗还建立了“捕奴队”,专门捕捉印第安人,卖给种植园做奴隶。农奴没有基本的人身自由和权利,只有基本的生活保障,因为他们毕竟是庄园主的劳动工具。巴西长篇电视剧《女奴伊佐拉》深刻反映了庄园农奴制的生活状况。庄园制及其相应的农奴制可以说是拉美与南非的土地改革之前的历史制度底色。这一底色规制了拉美与南非的土地改革进程与成效。

拉美与南非的土地改革是在民族解放之后进行的。民族解放与人的解放是同步的。在民族解放运动中,拉美与南非都废除了农奴制与种族歧视制,其结果是大量农奴为了解除人身依附而纷纷逃离土地。如果说,东亚国家和地区的农民特别热爱和渴求土地的话,那么,农奴们对自己生活其中的土地则是一种厌恶,他们纷纷逃离土地,集中到城市,以获得人身自由,哪怕是贫民窟中的“自由”。正因为如此,世界上最著名的城市贫民窟主要集中于拉美与南非(印度的情况类似,与种性制相关)。巴西全国1.8亿人,有2500万人居住在城市贫民窟,约占总人口的14%。贫民窟主要分布在大城市和部分中等城市。圣保罗的贫民窟人数达200多万,占总数的10%以上。里约是贫民窟人数比例最高的城市,约有150万人,占城区总人口的四分之一。位于南非约翰内斯堡的索韦托被称之全球最大的贫民窟。由于大量人口进入城市,使得土地问题显得不是那么紧迫,执政者更为关注的是城市贫民及社会问题。因为土地改革的紧迫性与农民人口的比例具有相关性,如亨廷顿指出的:“像阿根廷那样土地占有极不平均而且租佃率也很高的国家,由于其农业从业人员不到全部劳动大军的30%,土地问题也就不那么重要。”[19]

与此同时,庄园制是以庄园为单位进行生产经营活动的,其内部有严密的分工和高度的组织,其成员缺乏独立完成全部生产经营的能力。土地改革以后,世代为奴的后代们获得了土地,但缺乏独立生产经营的能力和条件,以至造成生产的衰退。特别是市场经济条件下,小农的生产竞争能力本来就弱于大农场。获得了自由与土地的农民很容易失去原有的生活保障,在竞争中失败。如果只是一味地满足民众对原种植业主的反对,很容易造成整个农业经济的衰退,以至于不得放缓,甚至改变激进的土地改革措施。南非土地改革进程缓慢的重要原因之一是政府担心获得土地的黑人由于经营不善而重新沦为贫困人口,政府也会失去原来可以从白人农场主那里获得的税收。自1994年实施了土地改革政策以后,全南非通过土地改革分配给受到歧视迫害的黑人的土地中,有多达90%的农地处于未耕作或休耕状态。自2007年以后,南非已经成为粮食进口国。截至2009年下半年,作为粮食进口国的南非有1/5的家庭缺乏足够的粮食。

小结

从世界看,土地改革是产权制度改革,核心是“分”,但不能简单地“一分了之”,其重要原因就是长期传承下来的历史制度原型并不是一夜之间的改革能够改变和改造的。历史传承下来的土地制度不仅是一种产权制度,同时也是一种经营制度,更是具有多种功能的社会组织制度。土地改革在改变不合理的土地产权制度时,必须高度重视传统经营制度是否仍然具有合理性,而不可简单地完全否定。在重新分配土地的同时,还得重视社会成员的重新组织和延续。在这方面,东亚国家和地区的成功经验可以提供借鉴。当然,其他国家和地区由于受到相应的历史制度底色所制约,难以完全照搬。


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