回归与因循：清初灾荒赈济的探索与实践

作者：陈建宇 杨乙丹  责任编辑：网络部  信息来源：《农业考古》2018年第1期  发布时间：2018-10-21  浏览次数： 1485次

【摘　要】清军入关后，应对灾荒与恢复农业生产的国家赈灾亦迅速展开。与先秦以来的灾荒赈济相比，清初的赈灾在许多方面具有独特性：在时空结构上，是由北方逐渐拓展至全国；在社群结构上，赈济对象从偏向汉族知识分子、八旗子弟、蒙古族人演变为普通民众；在运行模式上，国家主导型色彩浓厚，民间力量参与力度有限。但与其他朝代一样，清初赈灾事业在实践中由于最高当权者、封疆大吏与地方胥吏三者之间的利益博弈，影响了赈灾的效果。康熙年间的赈灾制度建设仍未能突破传统的局限。

【关键词】赈灾；清朝初年；地域与偏向；官方主导

中国救荒政策的实施，从神话传说的巫术、商代的钟鼎铭文中就能找到记载。西周、春秋战国时期就有关于赈济、调粟、平粜方面的历史记录。之后历朝历代的赈贷实践都有其自身的特点。目前，学术界关于清代国家赈灾的研究，主要集中于乾隆时期以及清中后期。顺治、康熙两朝的荒政研究也主要集中在蠲免、抗灾等方面。本文拟从时空结构、社群结构和运行模式等方面入手，对清初的灾荒赈济进行专门分析，肤浅舛误之处，还请方家斧正。

一、社群偏向与时空特征

清军入关后迅速建立起对全中国的统治，为恢复发展农业生产和巩固统治，统治者相继开展了灾荒赈济。但与先秦以来的国家赈灾相比，清初的灾荒赈济有诸多方面的独特性。

（一）灾荒赈济对象的演变

以国家利益为导向，清朝初年统治集团实施的赈济政策有着极强的偏向性，主要受益对象为八旗和蒙古民众、汉族士子及京畿贫民。例如，顺治元年七月，顺天督学御史曹溶上疏，建议按照明制赈济贫困学子，“在京者户部支给，在外者州县官支给”，该建议随后得到清廷的认可。顺治九年“发米九百石，银四百余两”，赈济京畿附近贫民。顺治十二年二月，“中宫发银一万两，赈给八旗满洲、蒙古、汉军、穷苦兵丁”。究其原因，除了统治区域的局限外，根本上还在于清廷着眼于在最短的时间内笼络上层人心和巩固统治。毕竟，作为异族入主中原，满族贵族统治者首先要得到汉族知识分子的支持，以弱化其心中的“华夷之辨”。京畿附近为新王朝统治之核心地带，直接影响着最高统治者自身的安全，因此需要通过赈济稳定民众。而八旗兵丁为满州统治集团的军事支柱，在赈济上自然不遗余力。

随着清朝统治区域的南扩，灾荒赈济逐渐突破了原来的格局，普通灾民也越来越多地获得了国家层面的赈济。其中，顺治十六年五月清世祖谕户、兵二部，对云、贵两省战乱灾民“以十五万两，赈济两省真正穷民”，明显印证了灾荒赈济对象的格局演变。

从国家赈灾的内部结构来看，用于恢复和发展农业生产，尤其是为流民提供口粮和农本的赈贷，也逐渐得以回归。顺治末年，赈贷开始成为清廷恢复发展农业生产和缓解流民问题的重要手段。顺治十八年，清廷批准了户部“将顺治十七年本省秋粮借贷为春种之需”的请求，正式拉开了清代灾荒赈贷的帷幕。康熙七年，云南道御史徐旭龄奏请：“民有贫富不等，必流移者给以官庄，匮乏者贷以官牛，陂塘沟洫，修以官帑，则民财裕而力垦者多矣”，于是国家层面的农业赈贷开始在西南地区推行。当然，从制度建设的角度而言，康熙前期赈贷仍缺乏系统的制度约束，直到康熙三十一年五月，才要求各地将积贮米谷作为第一要务，“其春时乏食者贷与之，至秋照数收入以为积蓄”。当然，“春时乏食者”成为赈贷对象，也从侧面印证了朝廷的灾荒赈济对象，逐渐由八旗兵丁、蒙古民众与汉族知识分子演变为涵盖全体受灾贫民。

（二）赈济区域的演进

顺治前期，受统治区域的局限，朝廷的救荒主要分布在北方地区（尤其是京畿）。但随着对全国范围统治的确立与巩固，康熙中后期逐渐拓展到全国，赈济对象也渐增为全国受灾百姓。而这一趋势，在《清实录》和《清史稿》的相关史料中有明显的体现。

根据笔者对《清史稿》的梳理，在顺治十年至顺治十六年，国家层面的赈济共7次，分别是：顺治十年七月拨发八万两白银赈济被水兵民；顺治十年十月设粥厂赈京师饥民；顺治十一年九月赈济畿辅被水州县灾民；顺治十二年二月赈济旗丁；顺治十三年八月和顺治十五年二月赈济畿辅；顺治十六年五月发银十五万两赈济云南和贵州穷黎。由此可见，7次国家赈灾行为，除了顺治十六年五月之外，其他均是围绕京畿地区开展。康熙年间，随着统治区域的拓展，国家赈济逐渐突破地域局限，实现了“由点到面”的演进。根据《清史稿·圣祖本纪》，康熙年间国家层面的灾荒赈济共34次，其基本情况列表如下（见次页）。

次页表中史料显示，从康熙中叶开始，清廷对陕西、山西、直隶以及山东地区的赈灾力度大为增强。至康熙后期，江南地区的朝廷赈灾事业也蓬勃展开。值得一提的是，在清廷对南方地区的赈灾措施中，运粮平粜占有很大比例，是由于这一地区经济富庶，百姓家给人足，有能力购买低价出粜的粮食，加之江南地区水网纵横，交通便利，粮食运输成本不高，故而能够实施运粮出粜。此一时期朝廷赈灾的受众群体结构也发生了变化，赈灾对象和地域的偏向性有所减弱，这些均由于国家利益诉求的变化而导致。此外，从史料中可以看出，康熙中后期统治者对陕西的赈济实施较多，经常从外省调粮赈济，康熙三十年、三十一年正值对噶尔丹用兵，陕西地方的稳定关乎前线成败，因而康熙帝格外重视，加强了对陕西以及蒙古地方的赈济，当然这也与此时陕西灾情较为严重有关。康熙末年，西北战乱又起，朝廷也加强了对陕西的赈济力度。这些都体现了赈灾政策受国家利益导向驱动的特征。

二、国家主导型运行模式

清初的灾荒赈济，从物资来源与实际操作两个方面，都具有显著的朝廷主导型色彩。尤其是在顺治时期，由于国家制度处于草创阶段，朝廷赈灾行为以临时性为主，非制度性较为明显，即遇灾赈灾，以最高当权者的主动实施、地方督抚的奏请实施为主要运行规则。

与社仓赈贷、士绅助赈和晚清兴起的义赈相比，清朝初期的赈贷实施主体是以朝廷为主导的，无论是“恩出于上”的最高统治者下令赈济，还是地方封疆大吏主动奏请进行赈济，均体现出显著的国家意志。这一特征在赈灾诏令中得到明显体现。康熙九年十月，因淮扬一带岁比不登，清圣祖“特差部臣速行踏勘，准动正项钱粮、存积银米，将饥民赈济”。康熙十四年二月，因湖广地区发生大旱灾，康熙不仅下令免除武昌等七府上年赋税，而且“命动支节年存贮谷米银钱赈济”。康熙十八年十二月，直隶地区饥民遍布，康熙不仅派遣户部侍郎萨穆哈督赈，而且以“其间灾重地方，麦既无望，饥民何以聊生”为由，再次派官员前往赈济，并令在秋收之前“勿令灾黎有失生理”。事实上，这些赈灾事例不仅体现了朝廷对赈灾的重视，而且折射了朝廷主导型赈灾模式的确立。正因为此，清初朝廷主动实施的赈灾事业得以蓬勃发展。

除最高统治者主动下令外，地方督抚的奏请也在赈灾中发挥着一定的作用。康熙二十年二月，山西因灾致饥，巡抚穆尔赛奏请发帑银二十万赈济饥民，得到了清圣祖的积极回应，要求“亟宜赈济，俾各得所”，体现出清朝初年一些有担当精神的地方大员心系民生、主动奏请赈济。但从中也可以看出清初赈灾的程序，地方督抚未得中央批准则无权主动赈济灾民。即便是地方的常平仓储，也应当先行奏报而后才可发放赈粮。例如，康熙二十三年三月，河南巡抚王日藻疏请设立常平仓，得到的回复是：“设立常平，原以备荒，著速行赈济。”这说明清朝初年最高统治者对发放赈贷的控制是极为严格的。康熙四十二年十月，山东巡抚王国昌、河道总督张鹏翮等人因“擅动常平仓米谷赈济”，不仅“各降一级”，而且“其所动米粮，仍令赔补”，表明清初的统治者对地方官员主动赈灾十分忌讳，灾荒赈济必须由最高当权者牢牢掌握，地方官员（包括总督巡抚一级的封疆大吏）仅仅具有执行权而无决定权，仅能根据本省情况奏请中央，获得批准后才能施行赈济。事实上，这也是这一时期朝廷赈灾职能得到发展，但地方官府赈灾主动性受到压抑的根本原因。根据有关学者的研究，国家层面的灾荒赈贷自唐宋以降，地方逐渐充当了重要角色，至明清时期这种结构则更为明显。但是史料显示，清朝初年这种情况似乎有一定程度的反弹，最高当局对灾荒赈济的控制较为严密。要解释这一现象，则应该从赈灾资源的来源入手。

清初赈灾资源主要来自于皇室内帑及户部出资、地方仓储、常平仓、漕粮以及劝谕捐输。“谕户部……特发帑金，分行赈济”，“各属存仓米谷不敷，其仓粮不敷之处，著发户部库银三十万两解往，速为赈济”，诸如此类史料在《清圣祖实录》中记载极多，说明由中央出资进行赈灾，在清初占有很大比例。尽管在康熙中期以后，地方出资赈灾的重要性开始显现，如康熙二十九年二月“命发常平仓谷，赈济江南邳州、睢宁等八州县并徐州卫被水灾饥民”，随后西北地区发生灾荒时又命发甘肃靖远卫仓粮、赈济靖远卫旱灾饥民，但官府赈济行为的合法性依然掌握在朝廷手中，体现出朝廷对赈灾行为控制的严格。

与朝廷主导型赈灾模式相对应，民间救灾潜力没有得到应有的重视，主要体现在社仓、义仓在赈灾中的作用不明显。事实上，自南宋以来，民间主导型的社仓或义仓一直是传统荒政体系的重要支撑，它们关乎到地方力量对赈灾的参与力度。但清代的社仓直到清立国约半个世纪后才开始建设。康熙十九年，清圣祖谕令户部“积谷原备境内凶荒。义仓、社仓积谷，留本村镇备赈”。但终顺、康二朝，社、义二仓的建设并不普遍，并且实施效果并不理想，对此，清圣祖的一份诏令明确承认：“从前李光地以社仓具奏，朕谕‘言易行难’。行之数年，果无成效。社仓之法，仅可小邑乡村，若由官吏施行，于民无益。”康熙六十年，山西左都御史朱轼奏请山西建立社仓，社仓的建设才又提上日程，但也仅限于山西一地。直到雍正三年，才应江苏巡抚何天培奏请，颁布了“行社仓五事”。社仓的制度性、正规化建设才大规模展开。

社仓建设的迟缓导致了民间赈贷力量的衰微。这也就不难解释为何在清初的赈贷中，朝廷占据着主导地位。毕竟，地方赈贷也由最高统治者牢牢控制，甚至有督抚大员擅自赈济而遭到申斥者，赈贷职能只能由朝廷层面来完成。

三、灾荒赈济的实效及其内在困境

在传统农业社会，荒政的实施对于维护小农家庭农业的延续、恢复农业生产等方面具有积极的作用。而在赈贷过程中，尽管最高统治者、地方疆臣、官僚胥吏以及贫苦百姓的利益诉求不同，因而会出现各种矛盾和问题。

其一，最高当权者的严厉督促。为了有效推动荒政的实施，并从灾荒赈济政策的实施中获得持续的经济的、社会的和政治的收益，封建最高统治者往往设置严厉的监管和问责制度。在顺治和康熙年间，清廷最高统治者同样颁布了监管制度，对救荒不力的官员实行严格的问责制。例如，《清圣祖实录》中大量记载着康熙帝督导赈灾实施，告诫地方官员不得中饱私囊以“负朕爱民之意”。其中，康熙四年“令赈济官同督抚亲赴被灾地方，酌量轻重，赈给饥民”，康熙四十年将在甘肃旱灾赈济不力的官员噶拜“著交九卿严察议处具奏”等等，均体现了荒政监督机制的运转。与之相反，朝廷对赈贷实施有功者，往往加以奖励，如偏沅巡抚袁廓宇因捐赈饥民而被“加右副都御史”，等等。正是这种自上而下的监督机制，确保了清初荒政和救荒事业的发展。

其次，地方疆臣的“出轨”与朝廷中央的压制。封疆大吏也是具有独立利益目标的社会群体，他们在救荒中的行为通常具有矛盾性。一方面，他们长期受儒家伦理的教化和熏陶，有追求政治声望和个人前途的内在激励。例如，康熙十二年，江宁巡抚马祜冒着政治风险，为高、宝等一十八州、县、卫、所被灾民族积极争取赈济等等。但另一方面，地方官员也有追求短期利益的内在冲动，当朝廷监管不力之际，他们通常会通过手中的权力，将稀缺的赈济物资攫为己有。例如，康熙三十二年十二月，陕西咸阳县民张拱等上书，揭发原陕西巡抚布喀等人以“民乏籽粒，不能耕种，给民购买”为由，将银两贪污而不向灾民发放种子。正因为如此，在清初国家权力迅速扩张的过程中，中央对地方赈灾的控制极为严格。康熙三十四年，地方大员噶尔图没等赈济大臣会同筹划而私自赈济，康熙帝以“殊属溺职”为由，要求“严察议处具奏”。这一事例，反映了灾荒赈济中地方官员“出轨”朝廷和中央压制的必然性、复杂性。当然，在高度集权的体制之下，遭遇灾荒时却需层层上报，难免对救灾效率产生影响。

其三，胥吏衙役阶层的中饱私囊及其负面影响。在传统农业社会中，赈灾的具体实施通常不得不借助于胥吏。明清时期的胥吏通常由乡村豪绅或地痞担任，这些人既没有宏伟的抱负，也没有长期的政治追求。因此，在救荒中通过各种手段为己谋利，就成为他们的核心目标。顺治和康熙年间，尽管国家力量急剧扩张，但对救荒中胥吏违规行为的监管一直复杂困难。康熙三年的一份诏令就指出：“不肖官役，严加追比，反借端多派小民”。随后，为防止赈济山东旱灾中官僚胥吏贪墨，清廷殷殷要求督赈大臣“务令亲验给散，勿得推委胥役，肆行侵欺”。由此可见，清代荒政一经实施，各种败德行为就如影随形了。尽管朝廷三令五申，救荒的绩效却一直不容乐观。康熙六年六月的一份诏书明确承认：“一旦水旱频仍，饥馑见告，蠲赋则吏收其实而民受其名，赈济则官增其肥而民重其瘠”。可见，由于底层胥吏的分利行为，国家救荒的效果受到极大的限制。

其四，底层贫民的短期行为及其对赈灾效果的影响。底层贫苦百姓是国家救荒的主要受益群体，赈灾效果如何?与他们的切身利益高度相关。但由于他们自身的一些原因，却影响到荒政的运行绩效。一方面，民众的风险意识较为淡薄，丰裕之年通常不知储粮，使得灾荒之年雪上加霜。康熙十八年五月，清圣祖给户部的上谕中就曾明确指出：“小民不知积蓄，恣其狼戾。故去年山东、河南，一逢岁歉，即以饥馑流移见告”。康熙三十一年给大学士的谕旨，再次强调了这一问题：“小民不知储蓄，每遇丰稔之年恣意糜费，及逢俭岁，遂底困穷”。底层民众的不知储蓄行为，往往迫使稀缺救荒资源浪费在本无必要的时间段。于是，小农自身的风险应对能力下降，加重了国家的赈灾负担，进而影响了荒政的绩效。另一方面，底层民众中亦有少数刁民谎报灾情甚至煽动闹事者，使得官府不恤救灾具有了合理的借口。康熙五十四年十一月，陕西救灾中不仅发现“小民无知，贪得无厌”问题，而且出现“有方耕种即挟制州县报荒者”。

四、结语

顺治和康熙年间是清朝有关国家制度的草创时期，赈灾制度也是如此。尽管国家权力的扩展使得以国家力量主导的救灾模式得以回归，但民间力量对赈灾事业的贡献不大，制度性建设相对滞后。与之同时，尽管社仓、义仓的建设在康熙末年得以展开，国家救荒的制度化水平得到提升，并为随后清王朝救荒事业的发展奠定了基础，但国家对地方官府的权力压制，社仓建设滞后导致民间赈贷力量不足，官僚胥吏的贪墨分利行为以及底层小农的短期行为等，均使得国家赈灾政策的实施绩效大打折扣。它们印证了清代荒政再次落入传统救荒政策的窠臼。

参考文献：

[1]邓云特.中国救荒史[M].北京：商务印书馆，2011.

[2]清世祖实录[M].北京：中华书局，1985.

[3]清圣祖实录[M].北京：中华书局，1985.

[4]杨乙丹.组织结构的演进、利益分化与传统国家农贷目标的偏离[J].中国农史，2010，（2）.

[5]赵尔巽.清史稿[M].北京：中华书局，1977.

[6]刘凤云.康熙朝的督抚与地方钱粮亏空[J].清史研究，2009，（3）.

注释：

[1]可见侯英、蒋东玲《从文献史资料看康熙的救灾措施——以康熙十八年京畿地震为例》，《农业考古》2013年第1期；李向军《清朝前期的灾况、灾蠲与灾赈》，《中国经济史研究》1993年第3期；刘志刚《顺治十年前后直隶水灾与政府救济》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2013年第5期。目前，对清代灾荒赈贷专门探讨的文献，仅见贺茹等学者的《清代农贷政策的演化、偏向与绩效分析》（《农业考古》2014年第1期）一文。尽管该文以“农贷”一词代替“赈贷”，但分析内容仍是以国家为主导的赈灾荒贷。