制度化统筹：打造政府引领改革升级新常态——基于广东省东莞市农村综合改革的调查与思考

作者：刘迎君  责任编辑：余孝东  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2017-09-03  浏览次数： 6580次

2015年中央一号文件指出，须把农村改革放在突出位置，完善顶层设计，不断总结深化，确保改有所进、改有所成。然而，由于对传统随意性、碎片化、运动式的改革路径的依赖，不少地方改革往往“做而不实，推而无果”。为探索政府统筹农村综合改革新实践，东莞市创建全国农村综合改革示范试点为契机，通过顶层引领，以高位施力做实制度规划；多向牵引，以系统联动夯实制度执行；规范约束，以完善配套落实制度保障，堵住了过去政出多门、重复作业的漏洞，使农村综合改革“抱团”发展，实现了政府统筹的有序化、整体化与长效化，打造出政府引领改革升级的“制度化统筹”新常态。

一、顶层引领，以高位施力做实制度规划，实现统筹有序化

东莞市通过组织先行、系统设计和过程规划，打造出制度化引领新形式，实现了改革队伍、内容、主体三统一，避免了统筹“随意性”。

（一）组织先行，改革队伍“统”起来

东莞市通过设立人和事的组织机构，夯实了改革统筹的队伍基础。一是领导主力开头。专门设立市镇村集体经济发展联席会议制度，由市长担任召集人，每年召开2次会议，主要就集体经济产业升级、奖补资金分配等问题进行专门会商，实现综合改革的方向引领。二是核心部门牵头。针对市级层面部门，成立了推进农村综合改革工作组和议事机构，明确了市委农办作为综合协调部门的组织协调和指导督促职能，以及市民政局、市农业局作为牵头部门的工作机制联合推进职能，确保核心部门各司其责。三是镇街对口带头。东莞市将农村综合改革工作纳入各镇街党委政府的议事日程，搭建了以主要领导为第一责任人、分管领导具体负责、党政办主抓日常工作的领导机构，形成分工明确、责任到人的镇街工作格局。

（二）系统设计，改革内容“活”起来

东莞市通过系统规划与科学设计，激活了改革内容，抓住了改革要点。一是调研摸底先行。成立以分管副市长为组长，市委组织部、政研室、民政局、农业局等部门参与的专项调研组，采取分片召开镇街座谈会、赴先进城市学习考察和发放调查问卷等形式进行调研，保障统筹的科学性。二是重点领域选定。从最紧迫、最突出、最重大的问题入手，确定以完善农村产权管理制度、转变集体经济发展方式、创新农村基层社会治理和提升农村公共服务供给能力等四个方面的改革方向，引导在重点领域和关键环节寻求改革突破。三是制度文本保障。在总结经验的基础上，东莞市委、市政府连续出台深化农村综合改革、深化农村管理体制改革、镇村集体经济转型升级、产业转型升级若干意见、集体经济统筹管理等“1 5”系列政策文件，同时制定了镇村集体经济发展等的系列政策，依靠制度化文本对改革进行规范部署。

（三）过程规划，改革主体“动”起来

通过统筹改革进度、理顺改革关系、落实改革责任，充分调动参与主体的改革动力。其一，划定改革进度。制定了科学规划、全面落实、系统总结的“三步走”改革策略，同时辅以步骤规划筹备、全面组织实施和验收评估总结的具体行动，确立了“1年起好步、2年见成效、3年大发展”的改革统筹目标。其二，理顺改革关系。东莞市立足理顺多维度关系，疏通了纵向层级、横向部门以及与群众的利益关系网络。通过市、镇、村纵向税收分成，建立起改革发展的利益共享机制；通过政府、市场、社会等不同主体的横向互动，拓宽农村综合改革的发展路子。其三，落实改革责任。明确了各镇街党委、政府作为全面改革的责任主体地位，同时制定每月一总结、每季一通报的工作统筹机制，对于推进较慢的科室和部门，以约谈等方式落实责任。

二、多向牵引，以系统联动夯实制度执行，实现统筹整体化

东莞市通过整合资源，打造出一体化的制度执行机制，形成了共同参与、上下联动、合力推进的改革格局，避免了统筹“碎片化”。

（一）协作共进，横向部门整体并联

依靠打造部门横向并联机制，使改革“劲往一处使”。首先，角色定位，职能分工。市委农办根据部门分工，起草农村综合改革重点工作分工方案，将涉及的25项任务的牵头及配合部门明确到位，使每项工作都责任到主体，“一份文件让各部门职责分工一目了然”。其次，细化内容，激发动能。东莞市各配合单位针对各自工作要求梳理工作措施，协助落实改革任务。如市民政、财政、公安、城管等部门研究起草村级政务、治安、环卫统筹等方面的五个配套文件，明晰了操作办法，为协同改革提供政策支撑。最后，齐步协力，同向聚力。东莞市各部门逐步形成职责明确、多方联动的工作机制。如市委农办作为整体统筹部门，以完善议事协调、信息报送、工作联络等核心任务；各项工作的牵头部门则具体负责落实和督促指导，以统一步调凝聚改革力。

（二）统筹推进，纵向层级线性串连

农村综合改革需市、镇街、村（社区）拧成一股绳，通过纵向统筹实现层级连通。一是市牵引把握方向。“火车跑得快，全靠车头带”。东莞市通过设立改革规划、建立推进机制和制定奖惩办法等手段，对改革方向与走向进行整体性统筹，夯实了市层面的引领功能。二是镇街参与上下互通。作为不带县的地级市，东莞注重发挥镇街作为改革中顶层与基层连通的重要作用，一方面要求镇层面做好上传下达，一方面督查考核统筹好村组各项工作。通过明确镇街中间环节职能，明晰其传达政策、指导发展、参与督促等方面的职责，充分释放了镇街的中层统筹功能。三是村（社区）实践具体落实。通过建立镇村合作、村企合作、村村合作等发展模式，提高村（社区）作为改革第一实践者的积极性，依靠市统筹和镇街统筹招商资源的方式，村（社区）引进更多优质发展项目。

（三）激发动能，自主实践多维探索

通过因需设点、因地制宜，还镇街、村（社区）改革探索自主性，为改革积聚能量。一方面，建立示范，重点突围。积极向国务院综改办申请将“一区三镇街”作为创建全国农村综合改革示范试点单位。同时，东莞市从当地客观条件出发，针对不同镇村的不同优势，按照深化农村综合改革总体分工要求，引导镇街和市有关部门根据先行先试的原则，在村一级开展各项改革专项试点。如将麻涌镇设为全市农村土地确权示范点，新基村作为麻涌镇的试点村，进一步进行领域探索，依靠有利基础使综合改革重点突围。另一方面，自主探索，创新模式。市通过设立奖励基金和专项资金，鼓励各镇街、村（社区）探索特色改革道路，不断进行模式创新。如黄江镇以“七统筹”推进“三分离”深化了村级体制改革；莞城街道实行“一合一分一统筹”推进村（居）“政经分离”；洪梅镇通过“一中心九窗口”方式，探索出了“多村一中心”的公共服务模式。

三、规范约束，以完善配套落实制度保障，实现统筹长效化

东莞市通过一减一建一领，分别打造出制度化的补缺机制、管护机制和发展机制，确保制度保障一步到位，避免了统筹“运动化”。

（一）以减保均，打造制度化补缺机制

通过建立以经济减负促均等发展的补缺机制，为统筹改革疏通道路。第一，发展共担，为改革减缚。针对改革主体基础不同、实力不均状况，建立发展共担机制，通过市镇资金转移扶持，保障改革均衡性。如由市镇统筹支付行政、治安、环卫等公共服务成本，仅环卫一项就减轻村组60%的负担，释放了改革活力。第二，政策响应，为改革减压。为减少改革阻力，东莞市通过加强政策引导和行为指导，如建立还贷基金制度、收款绩效工资挂钩制度以及村级预算制度等，强化了收支约束。2014年底，全市村组两级资产负债率进一步降低至17.7%。第三，均衡扶持，为改革减负。通过设立定额补助、精准扶贫、均衡性转移支付等机制，进一步减轻改革发展负担。2014年，通过“以奖代补”方式安排3500万元专项资金，奖励镇街、村居的综合服务中心建设。

（二）以建保质，打造制度化管护机制

依靠参与、技术和体制三位一体，打造出制度化的改革监管机制。一是以参与促监督。东莞市不断探索以多元参与保障改革民主的路径，为改革增添智力支持。当前，东莞市建立起村级预算制度，每个镇街选取至少2个村居进行试点，通过打造预算式民主，将普通群众纳入改革监督。二是以技术保监督。打造农村集体资产交易平台和“三资”监管平台，通过现代技术建立起横向连接村级经济联社、组级经济社等集体经济组织，纵向连通市镇村组四级的分布式网络系统，使改革发展“清清白白”。三是以体制护监督。为打破长期来“三副牌子、一套人马”的改革困局，探索出自治事务、行政事务、集体经济事务“三分离”的管理模式，通过行政上移，进一步理顺改革主体的职责分工。

（三）以领保增，打造制度化发展机制

过去，部分基层干部谈到发展就想到“要建厂、搞出租”，过于依赖传统方式。东莞市通过单项引导和多项牵引，打造出制度化发展机制，助推改革转型。一方面，以点带面，为改革铺路。通过统筹推进，探索出“市、镇主导开发，市、镇、村三级分利”的发展模式，引导镇村共同开发战略性新兴产业、高新技术产业、先进制造业、都市农业等，形成市镇村统筹改革格局。2014年，全市各村（社区）共投资81亿元，参股市镇优质项目514宗，为村集体增加收入9.5亿元。另一方面，点面结合，为改革垫路。通过出台镇村招商引资、“三旧”改造、村重点项目税收等奖励政策，同时支持市信托等市级投融资平台建设，推动集体经济发展升级。东城街道樟村组区通过土地整合引进田禾食品商贸城项目，每年为集体增加了200万元收入。

四、“制度化统筹”改革实践的经验启示

东莞市以制度化统筹推进农村综合改革，实现了政府引领改革的有序化、整体化和长效化，具有较大的借鉴推广意义。

（一）政府推进改革转型需建立系统化的整合机制

在发展攻坚期，地方改革往往牵一发而动全身，涉及到的利益主体也纷繁复杂，更加大了改革的难度和风险。过去各部门“各自为战”、领导官员“拍脑袋决策”的改革方式已显出极大弊端，地方改革路径亟需转型。因此，建立政府引领改革的系统化整合机制，通过多向度的联动与互通实现改革统筹变得更为必要。东莞市在推动农村综合改革过程中，建立了科学规划、系统推进、长效落实、及时纠错的引领机制，实现了以改革手段转型促进改革成效的落地。

（二）制度化统筹是实现改革“一盘棋”的有效手段

面对政府治理转型的制度机制压力，实现改革“一盘棋”至关重要。东莞市利用改革契机，探索出了一条以顶层引领集聚合力、以多向牵引整合资源和以规范约束统一步调的改革统筹道路，在深化农村综合改革方面取得了重要突破。作为系统化整合机制的有效形式和主要表现，制度化统筹旨在实现政府引领改革的有序、规整和常态化，东莞市依靠制度化统筹成为地方政府引领改革成功转型的典型。

（三）整体联动是实现制度化统筹的重要抓手

制度化统筹作为政府引领改革实践的重要创新，关键要依靠建立整体性的联动机制和互助式的协商共赢机制。东莞市通过多方调动、激发活力。横向上，保障各部门间的协同聚力，实现“劲往一处使”；纵向上，进一步盘活镇街、村（社区）的改革主动性与能动性，实现各层级的合力；通过统筹部署与地方探索实践相配合，赋予改革创新以空间，从三个维度发力，保障改革有的放矢。

（四）制度化统筹需因地制宜探索常态化机制

过去，不少地方改革往往实行自上而下“一刀切”式的全覆盖，强调统一模式、统一标准的改革步骤，改革效果往往差强人意。东莞市打破传统改革套路，在进行制度化统筹过程中，坚持分类指导、因地发展，针对不同镇街、村（社区）较大的条件差异，鼓励探索不同方式方法，一方面引领改革不走偏，另一方面开辟了符合各地实际和颇具特色的改革道路，创造了常态化的改革机制。