院落自治：探索村民自治的有效实现形式——基于都江堰市散居院落村民自治有效实现形式的调查

作者：杨　明  责任编辑：余孝东  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2017-09-03  浏览次数： 11174次

2015年中央一号文件明确指出“探索符合各地实际的村民自治有效实现形式”，这表明以行政村为单元的村民自治在实践中遇到了困境，需要各地因地制宜探索适度的自治单元。就都江堰而言，在统筹城乡发展过程中，“量大”、“形小”的散居院落面临着“上面管不着、下面难自治、服务难到位”的困境。为此，都江堰以“美丽我院、美丽我家” 环境整治为契机，探索出一条以院落为单元，党引民治的发展新路子。具体而言，就是通过“一整、两定、三组织、多协同”弥补了基层治理的基础环节，走出了村民自治有效实现的“最先一公里”，有力地推动了基层治理体系和治理能力的现代化。

一、村民自治运转的现实困境

农村难发展，自治难落地成为都江堰城乡发展一体化的瓶颈。政府对农扶持力度越来越大，干群关系却越来越紧张，镇村矛盾也越来越尖锐。

（一）自治单元过大，院落难“合力”

川西林盘是都江堰农村特有的居住形式，村民以几户到十几户不等形成一个自然林盘（自然院落），行政村下辖大量自然院落，增加了自治难度。一是“量大”，相互难协调。都江堰市有3020个散居院落，涉及69751户农户，地理区位不一，群众生活、发展需求差异大，难以有效协调。二是“形小”，规模难形成。自然院子最小的只有几户，最大的也只有十几户，致使公共资源难以有效发挥作用。例如水月社区每年将有限的建设经费分摊到50个院子，每个院子所得份额很少，服务活动很难展开。

（二）村委行政导向，服务难“合意”

大量行政事务致使村委会职能错位，其造成的直接后果就是：首先，干部难“倾心”自治。从梳理的结果来看，每村3-5名干部承担着不下100余项的行政事务；行政村（居）之下，每个小组仅有1名小组长，要管辖200-300人，很难及时回应群众的服务需求。每村虽有1名人民调解员，但是限于村庄面积过大，人数多，经常导致调解工作不到位，更使得村庄“小事变大事”。其次，群意难“牵引”服务。一方面，“量大”、“形小”的自然院落，各自为阵，群意难凝聚；另一方面，正由于半径过大，村干部人力有限，缺乏自下而上民意表达渠道，对于公共服务，群众处于被动接受的状态。

（三）政府政策“悬置”，发展难“合心”

随着社会多元化的加剧，民众利益往往难以达成一致，导致一些有利于发展的项目和政策难落地。从2009年始，都江堰加大了对农村发展的支持力度，光2014年都江堰对农村的各项投入达9140万元。在这些资金和政策的支持下，农村基础设施有了很大的改善。但是随着政策资金的下拨，群众对于财务村务公开的需求增加，一定程度上对于传统的治理模式提出了挑战，这就需要寻求更加强劲的合力，推动政策下乡。2013年7月，在柳街镇开展院落自治探索初期，就收集到突出问题1100余件，其中报上级部门的就有40多件。

二、院落自治：村民自治实现形式的新探索

为了突破困局，都江堰就如何激活乡村活力，推动自治发展进行了全面探索。

（一）整合院子，形成规模适度的自治单元

为破解自然院落难成自治规模和自治虚化的双重困局，都江堰以形成适度规模单元为方向进行了探索。一是以共同生活为据，形成自治单位。以村民聚集度为标准，就近划分院落，每个院落面积在0.3-0.6 平方公里，村民在50-100户左右为适度。二是以便于服务为向，划分服务单位。以村民共享共用公共服务为标准划分。水月社区李家院子共113户，320人，因同用道路和沟渠等基础设施划为一个院落。三是以便于组织为依，构筑发展单位。金龙社区黄家大院地处青城线一侧，发展乡村旅游条件优越，原属2个村民小组的116户村民合为一个院落，在院落管委会成员李亚军等人的带领下集体发展旅游餐饮。全市的3020个自然院子经整合，划为了727个院落。

（二）“一组两会”，搭建党引民治的自治平台

都江堰在院落整合的基础上，继续完善自治组织建设。一是设立院落党小组，选好“领头人”。以院落为单位对党员进行优化整合，建立院落党小组，以做实服务强化支部领导。目前，都江堰在1032个院落中全部建立了党小组，覆盖率达到了100%。二是成立院落委员会，选好“当家人”。在划分院落后，由本院落三分之二以上村民以无记名投票的方式推选产生3-5名村民义务组成院落委员会，负责院落自治事务，不承担行政事务。三是建立调解委员会，选好“调解人”。由部分院落委员会成员和党员代表、村民代表组成矛盾纠纷调解委员会负责调解院落日常纠纷，并收集意见及时与村、镇相关室、所对接，建立“台账”。2014年柳街镇通过各院落矛盾纠纷调解委员会收集群众意见建议120余条，解决突出问题50余件。

（三）院规民约，构筑依规治理的自治规范

为了保证自治有序运转，都江堰还引导群众自己制定“草根”规则。一是定院规，明权责。院落村民共同制定院规，细化村民义务和院委会权责。王家院子院落住户规约中就规定要做到房前屋后无“三乱”，违者进行广播通报；黄家院子则规定管委会定期召开坝坝会向群众报告近期工作。二是立民约，践民诺。院落将村民文明生活的承诺书面化，签订承诺书，贴在每家每户的门口。《方家院子文明行为约束机制》就规定“院落住户内、外物品摆放整齐有序，不乱放、乱挂。”三是接章程，成规范。各院落承接村级村民自治章程，制定院落自治章程。九龙社区各院落率先制定院落自治章程，明确了院落委员会选举程序、责任分类、考核制度及其工作规划。

（四）组织协同，实现主体多元的自治支撑

在发展自治组织的同时，都江堰还围绕产业发展、邻里互助、生活服务、纠纷调解等农村群众生产生活实际发展社会组织，协同自治发展。一方面，以志愿组织协同服务。村民依据个人特长或职业，成立志愿服务组织，开展志愿服务。如工匠协会、邻里互助协会、舞蹈队等。正在建房的水月社区王永昌说：“工匠协会帮了很大的忙，要不是他们，我至少多花5万块钱。”同时，为保证持续性，符合条件的志愿组织还可承接社区的服务购买。另一方面，以产业协会协同发展。都江堰鼓励院落能人牵头成立各类产业协会，发展院落经济。水月社区王家院子已经建立起民宿旅游协会、无公害农产品协会2个产业协会，其中无公害农产品协会，会员数共45户；民宿旅游协会，会员数共35户。目前仅柳街镇就建立了79个这样的社会组织。

三、自治落地，村民自治显活力

都江堰通过探索形成了一套完善的党引民治的乡村自治体系，走出了村民自治有效实现形式的“最先一公里”。

（一）激发活力，提高了自治效率

从整体来看，院落自治激活了群众自治意愿，提高了自治效率。首先，民意汇集更快了。在整合院落之前，3-5人的村干部队伍疲于应付。整合后，各院落委员会人员平均不低于3人，服务群众的人增多了。2014年柳街镇共收集群众意见建议2000余条，90%以上突出问题得到妥善解决，群众满意率达到95%以上。其次，群众议事更便了。院落自治前很难召开一次村民大会，即使是开村民代表大会、议事会，也因意见难协调，致使自治效率极低。而开展院落自治后，开院落村民大会成常事，相关事务，院落村民傍晚开一个坝坝会就解决了。最后，执行效果更好了。院落事务由群众自己议决，群众相互监督，执行效果明显改善。在院落自筹20元卫生费过程中，有很多院落都达到了100%的缴纳率，很多村民自愿多交10倍乃至20倍，全镇共筹集此项资金75万余元。

（二）扩大参与，提升了自治能力

院落自治使从“不愿参与”、“不能参与”变为了“愿意参与”、“乐于参与”。一是搭建了参与平台。群众可以通过自治组织和社会组织充分参与到院落的管理和发展中。水月社区村民周仕强通过成立民宿旅游协会，带领17户村民发展民宿旅游，由此带动了18农户参与旅游服务。二是畅通了参与渠道。院落村民通过常开的院落“坝坝会”、民评民审、院落例会等即可实现参与，还可以通过提供志愿服务、带动发展参与到院落事务中。三是激发了参与热情。通过群众自主决策和完善的制度保障，村民参与积极性极大提高。金龙社区李家院子村民以有限村公资金购买材料，自己投工功劳的方式，共投1100个工，折价近140400元，整修了村里的通户道路3366米、活动广场2个。

（三）规范运行，完善了自治体系

都江堰在探索院落自治的过程中将组织建设和制度完善相结合，自治体系得以进一步完善。一是延伸了党的领导，规范了组织体系。通过院落整合，实现了院落党小组100%的覆盖率，党员的服务意愿更强烈；同时，也延伸了党的领导，完善了自治组织体系建设。二是完善了制度规约，规范了制度体系。一方面，通过院规民约和院落自治章程的建设，增强了自治规则的“草根性”，更有利于实际运作；另一方面，建立了院落自筹资金管理制度、民评民审公示制度，“三三制”矛盾调解机制和问题、意见收集台账制度，进一步完善了制度体系建设。

（四）多元支撑，强劲了自治动力

通过乡村社会组织建设，丰富了自治内容，增强了自治发展的内生动力。一是互助合作渐成风尚。通过志愿服务组织延续了乡村邻里互帮互助的优秀传统，形成了互助和谐的生活新风气。2014年柳街镇依托志愿服务组织开展了邻里互帮互助126人次，开展矛盾调解216人次。二是共同发展成为共识。通过产业协会，村民抱团发展，共同发展渐成共识。水月社区20多户村民，在猕猴桃种植协会会长刘超的带领下，建成了300多亩的猕猴桃产业园，参与农户户均年增收2万余元。三是协同能力持续增强。柳街镇通过自治组织与民宿旅游协会和和谐邻里互助会等社会组织的协同合作，共建立了民宿旅游30余家，开展了文艺巡演26场次，开展招聘和外出务工推荐1200余人次。

四、院落自治的思考与建议

（一）院落自治是村民自治实现形式的有效探索

2014年和2015年中央一号文件都提出，要“探索村民自治的有效实现形式”。都江堰通过整合自然院子，下移自治单元，将自治做实。同时，创新党组织设置，发展多种社会组织，建立起了“院落单元，党引民治”的自治体系，形成了村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督和自我发展的“五自”格局，激发了乡村活力，同时加快了城乡发展一体化。院落自治是村民自治有效实现形式的积极探索，对于推进国家基层治理体系和治理能力建设具有重要意义。

（二）院落自治可以弥补基层治理最基础环节

在“三级所有、队为基础”的传统乡村治理体系中，基层组织主要停留在行政村或社区一级，没有向下延伸。村或社区以下更多的是处于一种无组织状态，基层治理“最后一公里”没有解决。都江堰从群众的生产、生活实际需要出发，将分散的院子进行整合，下移自治单位，形成了以院落为单元的自治单元。通过院落实现了自治组织下沉，将原有的“队为基础”进一步做实，弥补了治理体系最基础、最关键的环节，可以进一步探索形成 “乡镇-村（社区）-院落”三级治理体系，有效解决基层治理体系现代化问题。

（三）群众需求应成为划分自治单元的标尺

村民自治归根结底是村民自己的自治，村民意愿理所当然应成为推动自治发展的动力和标尺。适度规模自治单元的探索，重在适度，群众的自治需求、服务需求、发展需求就应该成为“适度”的衡量标尺，只要便于群众开展自治的单元就是适度的自治单元。都江堰在自治规模的探索中，没有采取“一刀切”的做法，而是按照便于自治的标准来探索自治单元，由群众根据生产、生活和发展的实际情况自行确定院落规模，由此形成了具有一定弹性的院落自治单元。

（四）明晰自治权责是院落自治进一步发展方向

都江堰的院落自治是在行政村（居）之下进行的自治探索，进一步明晰两者群权责对院落自治未来发展至关重要。都江堰通过倒逼建立了以院落为单元的自治单元后，自我管理、自我服务主要是在院落了，院落自治就是纯自治；行政村（居）就主要是承担公共服务，指导院落自治，协调院落关系。在院落自治下一步的发展中，要通过列举式的方式形成事务清单、财务清单，详细规定哪些事务应由院落进行自我管理和服务，哪些服务应由村（居）提供，进一步明晰院落中各主体职责，将自治做实，使院落成为一个完全的自治单位。