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中国农村村民自治基本单元的选择——历史经验与理论建构

作者:邓大才  责任编辑:网络部  信息来源:《学习与探索》2016年第4期  发布时间:2017-06-09  浏览次数: 3554

【摘 要】农村基层治理是一个复杂的、多层次的体系,包括行政基本单元、协调和服务基本单元及自治基本单元。自治基本单元是最靠近家户的一个单元,在历史上自然形成,其规模受农民参与的方便性和合作解决基本公共问题的能力约束,前者称为“参与约束”,后者称为“能力约束”,自治基本单元的规模就位于两者之间。农村基层自治基本单元的划定可以遵循五个原则:产权相同、利益相关、血缘相连、文化相通、地域相近。五个原则又可以称为“五个因素”。农村基层治理的基本单元就由“两大标准”和“五个因素”共同决定。“五个因素”决定基本单元在哪里,“两大标准”决定基本单元有多大,前者是充分条件,后者是必要条件。

【关键词】中国农村;村民自治;基本单元;“能力标准”;“参与标准”;“五个因素”


最近几年全国各地都出现了将村民自治从村庄下沉到小组、村落、自然村的现象。这种现象表明当前以村庄(俗称行政村)为基本单元的村民自治已经不能满足农民的需求,无法实现村民自治的最大效能,农民正在努力寻找更适合于自治的基本单元。为此,2015年中央一号文件也提出:“在有实际需要的地方,扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点,继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点,探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。”其实,基层治理的单元、自治单元,自新中国成立以来一直处于调整中,也一直在争论,如20世纪五六十年代提出“三级所有,队为基础”,这个“队”开始定为生产大队,后来又明确为生产队。这说明农村基层自治的基本单元一直处于探索中。这就要求学界对此做出理论回答:如何确定村民自治的基本单元。本文将以村民自治的基本单元为研究对象,考察它的划分及划分依据、位置及其规模。

一、治理基本单元的研究进展

学界对治理基本单元的研究成果丰硕,但对自治基本单元的研究则比较鲜见,散见于历史学家、人类学家和政治学家著作中。对治理基本单元的论述主要有三类:一是城邦规模的论述,二是国家规模的论述,三是农村基层治理单元的论述。

()城邦的治理单元和规模

对于城邦治理基本单元的研究主要是古希腊、古罗马的学者。柏拉图认为,当政者在考虑城邦规模和疆土时“不能超过最佳限度”,不能太大,也不能太小,“大到还能保持统治”,小到“尽一切办法守卫着我们的城邦”[1]。在《法律篇》中,柏拉图将基本单元进一步量化,不仅“应当足以维持一定数量的最有节制的人的生活”,还能够“足以保护自己,反对侵略”。他认为,5040位土地所有者是一个恰当的城邦规模[2]。柏拉图是从基本单元的生活及防卫的角度来考察基本单元及其规模的。

亚里士多德则拓展了城邦治理基本单元的研究,从多个角度考察基本单元的规模。从土地来看,“应当以足使它的居民能够过闲暇的生活为度”;从人口来看,“足以达成自给生活需要而又是观察所能遍及的最大数额”[3]356。亚里士多德与柏拉图最大的区别是考虑了自治和立宪的问题:“人口太多了,虽然在物质需要方面的确可以充分自给,但它却难以构成一个真正的立宪政体”[3]354。“一邦公民人数不能超过万人;居民都远近相望,里闾相逢,互知其行为、能力、门望、贫富;平时集会可以朝至夕归,战时征召可以朝令夕合。”[3]355亚里士多德提出了城邦要满足自治的条件,必须具备互相熟悉、知根知底、集会方便、有利防卫等四个具体条件。

()国家的治理单元和规模

卢梭在《社会契约论》中比较多地阐述了国家治理的边界和规模,概括起来有三个观点:一是国家规模要适度,不能逾越其“极限”——“使它既不太大以致不能很好的加以治理,也不太小以致不能维持自己”[4]59。二是国家的规模要处理好人口与土地的组合,人口和土地“这一比率就在于使土地足以供养其居民,而居民又恰好是土地所能够养活的那么多”[4]62。三是民主只能在小国实施,“一般说来,民主政府就适宜于小国”[4]83。而且卢梭认为,“小国在比例上要比大国更坚强得多”[4]59。卢梭提出的“最佳规模”“极限”“恰当疆界”就是一个国家治理的基本范围和规模,属于国家治理的基本单元。卢梭的国家基本单元考虑了统治的需要和民主的需要。

孟德斯鸠也专门研究过规模与政府形式的关系。其一,不同的规模应有不同的政府形式与之相对应。“小国的自然特性宜行共和政体,稍大的国家的自然特性宜行君主政体,而大国的自然特性则宜由专制君主治理。”“一个幅员辽阔的帝国的统治者必须握有专制权力。”[5]149其二,共和国的规模要适度,“就性质而言,共和国应该幅员较小,否则它就很难存活。”其三,小规模的国家宜实施民主。“在一个小共和国里,每个公民都能更多地感受和了解公共福利,与公共福利更为接近。”[5]146147“一个共和国,小则亡于外敌,大则毁于内弊”[5]155。其意思是小规模的民主国家无法维持其公民的自治;虽然大型国家能确保其自治,但这种自治是掌握在统治者手中而不是人民手中的。孟德斯鸠研究了民主国家的规模和基本单元,结论是民主只能在“小国寡民”中实施。

与孟德斯鸠不同,密尔认为,在面积和人口超过一个小市镇的社会里,所有人参与公共事务是不可能的。因此,一个完善政府的理想类型一定是代议制政府[6]。密尔的意思是,在小规模的人口和土地的区域宜实施公民直接参与的民主制,否则就是代议制。联邦党人则讨论了不同规模国家的民主治理形式:“在民主政体下,人民会合在一起,亲自管理政府;在共和政府下,他们通过代表和代理人组织和管理政府。所以,民主政体将限于一个小小的地区,共和政体能扩展到一个大的地区。”[7]密尔、孟德斯鸠和联邦党人均认为,民主和自治的基本单元应该比较小,方便人们直接参与,参与是确定自治基本单元的重要标准。达尔以民主单位为研究对象,考察了规模与民主的关系,并试图抽象化和理论化。他认为,“民主的城邦国家之所以更为优秀,在很大程度上是因为它更加充分满足了公民效能和体系能力这两个标准”[8]21。他还认为,这两个目标是不可兼得的,“没有任何一个单位或一类单位能够最好的同时满足这些目标”[8]129。达尔认为,民主单位的规模应取决于公民效能和体系能力,在不同的组合条件下会有不同的单位规模。

()部落治理和村落自治的基本单元

与政治学家研究的国家、城邦不同,历史学家和人类学家则对部落、传统村落的研究比较细致,考察过基层社会不同的治理单元:部落、村庄、村落、家庭及其氏族等。

吉尔茨在研究巴厘岛时,认为“村落,即德萨,是自给自足的,宇宙论层次上的基本机体单位,其自身具有封闭特征,并生成于本土原巴厘文化土壤之中。”[9]51“村庄不仅是一个简单的居住单位:它是一个永久性公共团体,调整着地方社会生活中的一个非常宽广却又严重分野的领域。”[9]55吉尔茨认为,国家从未渗透进村庄,村庄实施自治和民主,以此管理村庄的公共事务。除村庄以外,地方政治形式还有灌溉会社和庙会,三者共同构成德萨体系,只不过灌溉会社和庙会是跨村庄的社会组织。可见,传统时期的巴厘岛村庄是自治的基本单元,这一单元是自然形成的。

普里查德在研究非洲东部的无国家社会的努尔人部落时认为,村落是一个非常独特的单位:“村落构成了一个社区,由共同居住地和一种亲属与姻亲关系网络联结在一起……。村落是努尔人最小的群体,它并不专门属于某种亲属关系的性质,而是努尔地区的政治单位。”[10]132133普里查德认为,村落是自然形成的,与其他村落有明显的区分;村落也是努尔地区最底层的单位[10]129;在村落中人们有强烈的认同感;村落没有政治组织,也没有村落委员会,但是人们共同决策[10]203204。另外,努尔人单个的家庭不能保证牛奶的供给,因此不是一个自给自足的单位,其经济单位要大于家庭[10]34。也就是说,努尔人家庭是一个生产单位,但不是一个完整的经济单位;村落可能还是一个具有分配功能的经济单位,同时是一个政治单位。

利奇通过对缅甸高地的克钦人的研究认为,将农民组织起来的“村寨”是治理或者自治的基本单元。一是建构一个概念——“政治单元”,它指“任何一个独立自主的政治单元”,也称为“单元社会”[11]19。他认为,虽然政治单元规模差异大、不稳定,但是村寨仍是一个基本的政治单元。二是两种政治形式的基本单元不同,克钦贡劳是一种民主制政治组织,其政治实体是单个的村寨。克钦贡萨是一种贵族制政治组织,其政治实体是孟[11]65。三是克钦地区的地域组织分别为家户、村寨、村寨群和领地。家户是经济合作的最基本单位,共居一屋,共同在一小块土地上耕种。村寨是房屋的集合,指住在一起且互相关联的人群及建筑等[11]113114。四是贡劳与贡萨体制经常转换,即前者可以通过村寨联合成为贡萨,后者可以通过村寨分裂成贡劳[11]227。不管是分裂,还是联合,最小的单元还是村寨。

巴特曾经对巴基斯坦西北部的斯瓦特巴坦人进行调查,对包括家庭在内的各个单元进行过研究,主要内容有以下四个方面:一是从地域结构来看,治理单元从小到大依次划分为家庭、社、村、地方和地区[12]21。二是家庭是一个独立的经济单位,家庭成员在同一口锅里吃饭,共同劳动,收入共有。三是社是基本的单位,村庄是重要的地理参照单位。对政府来说,村并不是一个基本单位,村庄又被划分为不同的社,社才是行政管理和政治生活的基本单位,每个社有200500[10]20。四是村社内政治不平等,因为种族、经济、宗族等原因,村社内是一种“保护—效忠”的关系。可见,靠近家庭的单元——社是基层治理的基本单元[12]1317



通过上述三个层次的叙述和分析,可以得出如下结论:其一,任何治理单元都有适度的规模,这个适度的规模就是各个层次的“基本单元”,如城邦的基本单元、国家的基本单元、民主的基本单元等。其二,农村基层治理单元很复杂,有多个层次,至少可以分为三个层次,贴近政府的单元、贴近家户的单元以及位于两者之间的单元,基层的自治或者直接民主的基本单元位于农村基层社会的底部,即贴近于家户的单元为基层自治单元。另外从四个个案来看,家户是基本的经济单元,这个经济单元包括生产单元、收入单元、分配单元和消费单元,四者统一于家户经济单元。其三,自治的基本单元规模不大,经济、地理条件不同,规模会有差异,大致在几十人到几百人之间。其四,自治基本单元的特点是:大家彼此熟悉,相互联系比较多,有凝聚力,有认同感,方便民主协商议事。对于上述分析可参见表1和文后图1(政府治理和基层治理结构图)

上述结论是笔者通过对三个层次特别是对四部人类学著作的研究综合分析而得出的,但是还有几个问题没有解决:一是基层自治基本单元究竟到哪儿?为什么?二是如何确定基层自治基本单元?其依据是什么?三是基层自治基本单元到底有多大?规模由哪些因素决定?这几个问题是经典作家没有解决的。要解决这几个问题,就需要学者们从理论、实践和现实方面展开研究,建构农村基层自治基本单元的依据、原则和标准。

二、基层自治基本单元的理论建构

古今中外的学者都有一个普遍的判断:基层社会都是人们自我管理、自我服务和自我教育的,即基层社会没有政府管理,实施自治。其实,这个观点没有认识到基层社会的层次性和复杂性。所谓层次性就是基层社会也可以分为多个层次;所谓复杂性就是基层社会由于各种条件、环境不同,治理单元和治理方式都会有差异。总体来看,基层单元至少可以分为靠近政府的基层治理单元和靠近家户的基层自治单元,以及介于两者之间的单元,其中后者根据各地条件可大可小。本文主要研究靠近家户的基层自治基本单元,考察其确定依据、原则和标准。

()基层自治基本单元的概念及规模

基层自治的基本单元,是相对于地方治理的行政基本单元、服务基本单元的一个概念,是指适合于人们自治的最小单元。这个单元既不能太小,太小没有能力应对公共事务;也不能太大,太大无法自治。基本单元的“基本”是“刚刚达到”“刚好符合”的意思,不是“最适合的单元”。

要把握这个概念,必须弄清“基本”这个词。首先可以从单元的纵向链条来理解:其一,自上而下来理解。从政府治理来看,基层治理有若干层级,如缅甸高地克钦人有领地—村寨群—村寨三个层级;巴基斯坦的斯瓦特巴人有地方—村—社三个层级;东非努尔人有部落—第一裂变支—第二裂变支—第三裂变支—村落等层级;传统中国乡村有乡镇—村庄—自然村(或小组、屯、湾、冲)等。自治基本单元一定是基层各个层次中最底层的一个公共性单元,如克钦人的村寨、努尔人的村落、中国的自然村、斯瓦特巴人的社。高于底层的单元也可以自治,如村庄、部落,但它不是基本单元,而是基层单元。其二,自下而上来理解,基本单元一定是若干个家户自然组成的一个公共性单元,在这个公共性单元中人们可以协商解决一些公共性问题。“基本”要与解决村庄中基本的公共问题有关,或者说“基本”的边界要受基本公共问题约束。自下而上地理解,基本单元就是家户不能解决、一些家户联合起来解决生产生活中的基本公共问题的“最小单元”。对此我们做基本的界定:农村基层自治的基本单元就是贴近家户的最底层的公共单元,它是农户联合而成的最小公共单元,即最底层的最小单元。

农村基层自治基本单元还有三个特点:一是自然形成。自治的基本单元是人们在生产、生活及相互交往中自然形成的一种单元,人为划分的单元不是自治的基本单元,如中国按照保甲制度划分的保和甲、解放初期中国划分的“行政村”等。在现实中,这些人为的单元可能会与自然形成的单元正好一致。二是基本单元还内含一个基本要求,它是一个能够自我解决基本公共问题的单元。这个基本的公共问题就是人们在生产生活中,家户解决不了的公共问题。①对于这类公共问题,有很多单元可以解决,但是基本单元是能够解决公共问题的最小单元,如果再小就不能解决公共问题了,再大也就不是基本单元了。三是基本单元采用协商、民主的方式达成共识,即所有人能够直接参与决策达成共识的单元。如果人多,就不适合直接参与,只能间接参与,因而它是能够让所有人直接参与且参与效果良好的最大单元。

结合对自治基本单元概念和特点的分析,可以进一步刻画农村基层自治的基本单元:一是基本单元是农民能够直接参与的最大单元,如文后图2D。二是基本单元是从上至下能够解决公共问题的最小单元,如文后图2H。基本单元的规模是处于直接参与的最大单元D和解决公共问题的最小单元H之间。简言之,基层自治的基本单元位于靠近家户的公共单元,它是人们在生产、生活、交往中长期磨合而自然形成的。

()基层自治基本单元划定的原则和依据

虽然确定了基层自治基本单元的概念、位置和规模,但是比较抽象,只是一个理论上的大致界定。而现实是复杂的,地区之间差异也很大,自然形成的单元也是由在具体不同的条件下各种不同的因素形成的,因此尚需进一步确定划定农村基层自治基本单元的原则和依据。某一单元确定为基本单元,就肯定有区别于其他单元的独特因素。这些因素使该单元的人们彼此熟悉、相互认同、相互依赖、愿意共事,从而形成联系紧密的共同体。根据前期研究和实践考察,基层自治基本单元的划定可以依据五个原则。

1.产权相同。如果一个联合群体共享、共占某块土地、草原、森林、水源,即这一产权为群体共享、共占,如努尔人的牧场、俄罗斯的村社土地、中国农村集体土地以及缅甸克钦人的山地都是整个群体共同占有、共同使用,这些资源可能会分配给家户使用,但是所有权属于这个联合的群体。共同占有产权的群体,对外具有排他性,对内利益相关,群体内聚。因此,具有共同产权的群体自然就以产权为纽带形成利益共同体。这一共同体可以划为自治的基本单元,当然共同体的规模还要符合“参与规模最大化”和“能力规模最小”的约束条件。

2.利益相关。共同产权是划定自治基本单元的重要依据,但是在有些地方基本单元的形成可能与产权没有关系,如山区有些地方同饮一处泉水;有些地方共享一条道路;还有些地方有着相同的产业,如努尔人都养牛;还有地方经济上互助,如努尔人仅靠家户在灾害年景无法生存,就得依靠村落的帮助。中国传统时期的水稻生产,农忙时期家户之间都要合作。这样人们在生产、生活上就有经济往来,从而有了利益的关联。利益的相关性将人们联结在一起,而将没有相关性的人们排斥在外,从而形成了一个以利益为纽带的经济共同体[13]。这一共同体可能比较大,也可能比较小,所以当符合“参与规模最大化”和“能力规模最小化”的两个条件时,就可以认定为自治的基本单元。

3.血缘相连。福山认为,现代政治的现代性程度与去“家族化”的程度紧密相关,家族化程度越低,政治现代化程度越高[14]。但是基层社会的家族作用一直存在而且有一定的影响。从人类学经典著作来看,血缘特别是血缘最近的群体容易形成共同体,如努尔人的部落第三裂变支以下的村落就是血缘相连的几代人形成,中国广东、福建省的自然村基本上就是单姓宗族构成的,缅甸高地的克钦人也是因族而居、因族而聚。因此,血缘相近的群体因为血缘的纽带从而构成血缘共同体。血缘共同体很多,有些规模也很大,甚至达到几个村、几个乡。这些血缘性共同体如果恰好满足“参与规模最大化”和“能力规模最小化”的条件,则可认定为自治的基本单元,如果比较大则需要按照上述标准再划小。

4.文化相通。文化也是形成共同体的重要因素,如共同的信仰、共同的祭祀、共同的习俗,以及共同的通婚圈,均可以形成具有排他性的群体。具有共同信仰的群体可大可小,大的可以是国家,小的可以是自然村,并不是所有的信仰群体、信仰共同体都是自治的基本单元,只有同时满足“参与规模最大化”和“能力规模最小化”且贴近家户的小共同体才是自治的基本单元。很有意思的是,从四大人类学经典著作的研究来看,相同的信仰和习俗可以作为基本单位的划定标准,但它并不是基本的政治组织,难以形成共同的政治行动。

5.地域相近。地域包括地形条件、生态条件,也是形成共同体的一个重要因素,如同时住在山坳的家户、同时居住在山顶的农家,或者同时围绕着一个池塘的群体,或者散居在湖边的农民,他们面临着共同的地形、共同的地理条件,从而有着共同的外部条件和外部条件所塑造的共同的气质和特性。这些共同的外部条件和内在特质使人们相互认同、彼此相通,从而构成地域共同体,为划定自治的基本单元创造了地域条件。

如果将“能力规模最小”和“参与规模最大”称为“两大标准”,即能力标准和参与标准,那么产权相同、利益相关、血缘相连、文化相通、地域相近则可以称为“五个要素”。“五个要素”中的某一个或者某几个可以形成共同体,但这些共同体可能比较大,也可能比较小,还需要将“两大标准”加进来考察,才能够共同确定基层自治的基本单元。可见,“五个要素”是自治基本单元的必要条件,“两大标准”是自治基本单元形成的充分条件,仅有“五个要素”只能确定为共同体,无法确定是否为自治的基本单元;仅有“两大标准”,只知道是基本单元,没有办法知道这个基本单元是如何形成的;当然没有“两大标准”根本就无法确定自治的基本单元(参见文后图3)。因此,“五个要素”和“两大标准”共同决定基层自治的基本单元,或者说农村基层自治的基本单位是“两大标准”和“五个要素”的函数。简单地说,“五个要素”确定是否是共同体,“两大标准”则确定“基本”在哪里、“基本”有多大。

()自治单元与行政单元、经济单元

农村基层社会有不同层次的单元,自治基本单元只是其中一个层次组织。我们要弄清楚的是自治的基本单元与其他基本单元的关系,以及自治基本单元在基层治理诸多单元中的地位和作用。从纵向关系来看,如果包括家户,农村基层治理的层次主要有四个。

第一层次,家户层次与经济基本单元。家户是一个能够独立进行生产和生活的经济单元,经济单元又可以分为生产单元、生活单元、消费单元和分配单元。生产单元、生活单元和分配单元必须一致,否则就会出现权责不等、激励不够的现象,如农村人民公社时期。

第二层次,社组寨层次与自治基本单元。家户层次向上就是社、组、寨等自然形成的共同体,俗称为自然村。前面已经专题研究,这一层次靠近家户、适合自治,是自治的基本单元。

第三层次,社组寨联合与协调、服务基本单元。若干个社构成联合社,若干寨构成联合寨,若干个村落构成村庄,若干个自然村构成村庄。这一层次上连政府,下连各个自治基本单元。其中间地位决定了其治理方式,既有上级交办的任务,也有家户委托的事件。前者采取行政的治理方式,后者采取代表制的协商方式。这个层次是一个起承转合的层次,是协调和服务的基本单元。

第四个层次,县级政府以下和村庄以上的单元,或者说靠近地方政府的单元。这个层级从古至今都是一个行政的层级,主要的功能是行政管理,包括管理社会、服务社会,具有管理功能和服务功能,是行政的基本单元。

从文后图1可以清晰地看到,基层治理主要有四个层级,行政单元、协调和服务单元、自治单元和经济单元。自治单元是贴近家户的一个单元,以民主的方式协商解决问题。行政单元是贴近政府的一个单元,以行政的方式来管理和服务乡村社会。家户是一个经济单元,负责生产、生活、消费和分配,以及以家户为单元的政治行动。村庄位于基层治理的中间层次,承接政府的行政事务,也解决村庄内部的公共事宜,前者用行政手段解决,后者用协商的方式解决。

三、中国农村村民自治基本单元的历史演进

中国有句俗话:皇权不下县,县以下为自治。大体而言,此话有一定的道理,但是皇权也渗透到乡村社会,而且乡村社会是一个多层次、多形式的复杂社会,并非“自治”可以简单地解释和概括。与其他国家相比,中国基层治理和自治基本单元有相同的地方,也有自己的独特性。

()传统乡村社会的治理及基本单元

在传统中国乡村社会,官方有三套治理体系:第一套体系是保甲制。保甲制的主要功能是治安控制,包括治安、侦察和举报等职能。清朝规定,10户为一牌,设牌头;10牌为1甲,设甲长或甲头;10甲为一保,设保长或保正,综理全保事务[15]39。第二套体系是里甲制。它是以征税为目标的基层组织体系,每10户为一甲,设甲长;每10甲为一里,设里长。也有变化,每11甲为一里,即110户为一里[15]43。第三套体系是乡约制。乡约主要由耆老来执行,进行《圣谕广训》的讲座,耆老与村社的官方事务无关,充当一种敬耆德的象征[16]11

除了传统的官方治安、赋税、宣讲三个体系外,还有一个自然形成的传统乡—村体系。乡是由村组成,非自然形成,而是古代政府设置的一个行政单位。在清代已经不是行政单位,但仍然允许其存在,是一个村际合作或组织单元,属于半官方组织[15]13。村庄是自然形成的,俗称自然村,它是中国乡村社区生活的基本单元,由若干个家庭在长期生产生活中逐渐联结而成。在一个特定地区,村庄的数量、大小、组织程度和个别村庄社区活动的数量,视当地人口密度、地区大小,特别是当地的地理和经济条件的不同而有别[15]11。村庄规模从几十户到几百户不等。

在实践中,行政体系与传统体系相互交错,相互借用、相互替用或者交叉使用,使得中国的基层治理体系愈加多样、层级愈加复杂。在实践中,基层治理形成了多类的五级体系、四级体系、三级体系和二级治理体系(参见表2)。从最贴近家户的基本单元来看,分别是甲、院、村(自然村)、铺、庄,最普遍的是甲和村(自然村),少数地区还有保、里。自治基本单元的人口规模从10户到100多户不等。



传统中国除了官方的行政治理体系、传统的乡村体系外,在南方特别是东南沿海还有宗族组织。这类组织以血缘为纽带,形成宗族共同体。这些共同体与传统乡村体系和里甲、保甲行政体系掺杂在一起。一个村落可能就是由一个宗族组成,也可能有几个宗族,还有可能几个村庄都是一个宗族组成[17]。在实践中,行政组织与自然村组织混用,国家还经常借用宗族组织来强化对乡村社会的管理和监控[15]42379。另外,除了宗族组织外,乡村社会还有宗教组织、水利组织等功能性社会组织,这些功能性组织与国家的行政体系、传统的乡村治理体系重叠交错,共同维护着传统乡村社会的秩序。

通过上述分析,可以发现传统乡村社会自治体系多而复杂,但是可以得到几个基本结论:一是靠近家户的组织是自治的基本单元,这个基本单元要么是甲、要么是自然村或者与自然村相类的如铺、庄等单元。二是国家经常借用传统农村基层治理体系、宗族组织、宗教组织等社会组织进行治理,特别是行政体系难以达到设计目标时更是如此。三是国家对乡村社会干预不多,从国家层面来说,除了税赋和危及国家的秩序外,其他均由乡村社会自主管理,具有自治的成分;从乡村社会内部来看,则鲜有民主的成分,一般的农民参与不充分,治理基本由宗族长老、乡村士绅等精英主导[16]11。四是家户是一个完整的经济单元,包括产权单元、生产单位、核算单位等,在参与乡村事务过程中,它还是一个政治行动单元。

()民国时期乡村社会的治理及基本单元随着民族国家的建立,民国政府不仅推行县政官僚化,而且促进县级以下行政体系正规化(参见表3),主要有以下三项举措。



推行“区”制。早在清末时期,有些地方就在推行“区”制,主要是在较大的乡、保所在地的村镇设立区公所。民国初年,“区”为一级自治组织,袁士凯宪制改革后,“区”成为政府一级组织,受县政府控制。区设区长,下辖数名属员和一队警察。1912年《乡镇自治法》颁布后,“区”的权力为“乡制”所削弱。1928年后,国民政府推进区级组织正规化,拟定区为自治组织,1933年其成为县级政权的分支机构。区的职能很多,但主要职责是征收赋税[18]。可见,区是基层社会靠近政府的一个层级单位,具有一定的行政职能。实施乡镇自治。1929年颁布、1930年实施的《县组织法》《乡镇自治实施法》规定,凡100户以上的村落,组成一个行政单位“乡”(100户以上的市镇组成一个镇)。不满100户的村联合组成一个乡。乡进一步分为若干闾,每25户为一闾,5户为一邻。乡有“乡民大会”,选举和罢免乡长,设立乡公所,所有闾长为乡公所成员。乡是最基层社会的一级行政组织,实际上其就是原来的自然村。很多地方人们称乡长为“村正”或者“村长”。乡长的职责比较多,修桥、补路、教育、户口登记等,但赋税征收仍然是重要职责。在乡制下,赋税由闾长催征,闾长由纳税人轮流担任[19]。闾邻制对乡绅体制冲击比较大,乡绅的精英地位逐渐改变。

推行保甲制度。1934年民国政府在全国推行保甲制,“保甲之编组,以户为单位,户设户长,十户为甲,甲设甲长,十甲为保,保设保长”。

1937年以《保甲条例》为全称颁行[20]25。该条例明确规定,村庄负责实施保甲制度。保甲制度的主要功能是统计人口、报告村民的活动、动员村庄自卫等。在推行保甲制度之前,原来村庄有村长、村副和村公所。保甲制以后,村公所利用保甲制进行乡村治理[21]。民国政府的改革只涉及乡村组织,对农村的经济制度、社会制度没有触及,而且在村庄也只有职能的分合、转换及治理主体的变化,对家户经济的影响不大。因此,家庭仍然是一个完整的经济单元和村务参与的政治单元。

通过上述梳理可以得出四个结论:一是在民国政府时期乡村社会设置了区、村、闾、邻四级行政体系;以行政为目标的区—乡()体系和以治安为目标的保—甲体制相互兼用和借用。二是民国政府仍然以靠近家户的组织——自然村(或乡)为治理的基本单元;对农民来说,自然村是自治的基本单元。从华北地区来看,自然村的规模约为三五百人,民国政府在基本单元的选择上比较尊重历史和习俗。三是明确规定县政以下实施自治,用民主的方式进行管理。这只是法律上的要求,而实践中,与法律的要求还是有较大的差距。四是民国政府的改革没有涉及家户,家户依然是自给自足的一个经济单元,也是参与国家和乡村事务的政治行动单元。

民国政府农村基层治理体系存在的最大问题是:随着国家政权下沉,村庄的行政和自治不分、政务和村务不分、对上的职能明显强于对下的职能,内生性农村基层治理制度以及精英主导农村治理模式逐渐改变,农村基层治理制度的外生性、乡村机构的工具化特点逐渐显现。这一特点在新中国成立后体现得更加明显。

()新中国成立后农村基层的治理及基本单元

新中国成立以后,农村基层治理体系变化更大(参见表4),大体可以分为以下四个阶段。



第一个阶段,沿袭传统时期。1952年政务院六次会议出台了一系列文件,对农村基层的治理体系进行规范,形成了区—行政村—自然村、区公所—乡—村、乡—村等体系,并于1953年建立了完全意义上的党政组织系统,设立了村人民代表会议和人民政府,从而形成了村级政权。在中国历史上这是第一次将村纳入政府行政管理体系。

1954年宪法取消区级、村级政府,明确乡为五级政府中的最后一级政府[22]332333。村庄退出国家行政序列,这以后开启了另一个剧烈的农村组织化过程。

第二个阶段,基本单元扩大时期。土改工作结束后,国家开始鼓励农民互助合作。1953年中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》,大力推进初级合作社。初级合作社与自然村基本吻合。农民以土地、农具等生产资料加入合作社,实行按劳计酬和按股分红的原则。家庭不再是生产单位,但仍是产权单位、消费单位。

1955年,国家将初级合作社合并为高级合作社。高级合作社与规模较大的自然村吻合,或者由若干小自然村合并而成。高级合作社为生产、核算的基本单位,取消了家庭的产权单位地位,但家庭还是消费单位。

19584月中共中央发出《关于把小型的农业生产合作社适当地合并为大社的意见》,全国开展了一场以“小社”并“大社”的运动。1958年,通过《中共中央关于在农村建立人民公社的问题的决议》,根据决议,人民公社“一般以一乡一社,两千户左右为合适”,“实行政社合一”的管理体制。195812月通过《关于人民公社问题的决议》,人民公社实行统一领导、分级管理的制度,分为公社管理委员会、管理区(或生产大队)、生产队三级[20]3132。另外,还有不少地方开始探索人民公社大食堂制度,湖北京山“农忙食堂”、河北徐水的“公共食堂”等,《人民日报》《内部参考》等也赞扬、推荐人民公社食堂制度。1958年,北戴河会议后人民公社食堂制度迅速向全国推广[23]

农村人民公社制度将全国农民都整合到行政体系中,基层基本治理单元从村庄上升到乡镇。在农村人民公社体制下,乡镇是基本的核算单位,生产大队是生产单元,生产小队是作业单位。表面上看是三级管理体制,其实乡镇作为基本的核算单位,生产大队、生产小队只是具有执行功能的生产作业单位,实质上就是一级管理体系。1958年,农村基层治理体系就从新中国成立初期的三级管理体系演变为一级管理体系,生产、生活、消费、核算、政治组织均由农村人民公社统一负责。家庭的消费单位也被取消了,家庭仅限于生物学意义的“生命生产单元”,即只有生殖功能。虽然农村人民公社要求实施民主管理,但在强大的行政压力和庞大的管理单元下,民主只是一种文本要求和政治表达,没有真正实现。

第三个阶段,基本单元缩小时期。不合实际的农村人民公社及刮“五风”,将整个农村经济推到了崩溃的边缘,因而国家对农村基层治理体系开始进行调整,首先撤销了公社食堂,恢复了家庭的生活、消费功能,家庭变成了一个生活单元。196011月,中共中央发出了关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信,要求缩小治理的基本单位,基本原则是“三级所有,队为基础”。“队”是指生产大队,即明确生产大队为公社的基本核算单位,将治理的基本单元从人民公社缩小到生产大队。19622月的《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》进一步调小、调低核算单元,将生产队作为基本核算单位,建议以2030户为宜。9月的《农村人民公社工作条例(修正草案)》再次明确生产队为公社的基本核算单位。这一规定一直延续到20世纪80年代初期。至此,农村基层治理体系再次回归到公社—生产大队—生产队的三级管理体系,其中生产队是核算的基本单元、自治的基本单元,家庭为生活、消费单元。

第四个阶段,基本单元功能调整时期。虽然自治的基本单元调整到生产小队,即小的自然村这一层级,但生产队依然是生产单位,生产单位与农民传统的家户习惯和家户经济理性依然不一致。1978年,各地开始探索“包产到户”“包干到户”。这一改革得到国家认可,1980年的中共中央75号文件,1982年的中央“一号文件”将此规范为“家庭联产承包责任制”。家庭承包责任制将生产队的生产功能还给了家庭,家庭再次成为一个比较完整的经济单元,具有了生产、经营、收入、分配、消费功能,生产单元与核算单位、消费单位一致。家庭承包经营使人民公社、生产大队的功能迅速弱化。1982年,新宪法明确由村民委员会管理农村基层事务。1983年,中共中央和国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,宣告农村人民公社体制的终结[20]3436

1987年,全国人大常委会通过《村民委员会组织法》,在农村实行村民自治,规定“村民委员会”一般设在自然村;几个自然村可以联合设立村民委员会;大的自然村可以设立几个村民委员会。按照《村民委员会组织法》,中国农村基层实行乡—村两级管理体系。虽然各个村庄根据聚居情况还设立村民小组,但是村民小组并没有法定地位,只是信息交换的一个中转站。

这一政策规定比较灵活,但在政策执行过程中存在三个大问题:第一,自然村是一个很抽象的概念,也是一个没有标准、依据的概念,现实中难以操作,给予地方很多自主裁量权,导致村民委员会规模大小不一、五花八门。第二,简单地一一对应。很多地区将自然村等同于生产大队,简单地将生产大队改为村民委员会,没有将比较大的自然村进行拆分,导致以大自然村为单位的村民委员会规模较大,村民自治难以实施。第三,没有考虑历史合并原因。在合作化时期,很多生产大队是由高级合作社转换过来的,而有些地区的高级合作社由多个自然村合并而成。这类生产大队直接转为村民委员会,一是村庄规模比较大,二是土地所有权在自然村,生产经营权在家庭,法定治理权又在村委会,所有权单元、生产单元、治理单元存在严重的不对称,导致土地纠纷不断,如乌坎的村组、村民冲突就是产权单元、生产单元与治理单元不一致而导致的[24]

家庭承包责任制改革在农村基层治理方面有两个重大的贡献:其一,家庭回归为较为完整的经济单元,生产、生活、消费和分配单元一致,解决了生产的激励问题。其二,一部分规模比较小的村庄的基本单元回归到自然村,使自治的基本单元实至名归。由于改革操作过程中的问题,现实中仍然有很大一部分规模比较大的村庄,其基本单元在“行政村”“生产大队”这一层级,没有真正下移到靠近农民的“自然单元”。因此,农村基层治理体制面临着进一步向下调整的压力和动力。总体而言,20世纪80年代的改革对于规模比较小的村庄如北方地区,乡—村两级治理体系已经能够满足其需求,但是在长江流域、东南沿海、西南地区则有着自治基本单元回归自然村、重构三级治理体系的强大需求。

四、中国农村村民自治基本单元的新选择

2005年以来,随着农业税的取消以及国家惠农政策、农村公共设施建设和公共服务力度的加大,农民对参与决策、参与自治的需求强烈,农民期待知情权、参与权、决策权和监督权。但是,现有的条件却无法满足农民参与的需求:一是不少村庄规模过大,农民无法参与、无力参与;二是治理单元与产权所有、调整单元不一致。这些导致村小组与村庄的冲突、村庄与村民的冲突不断加大,村民自治“形式化”“村干部化”。为了解决阻碍村民自治的两大问题,有些地方开始探索将村民自治单元下移到村民小组。比较典型的有湖北秭归的村落自治、广东清远的自然村自治、四川都江堰的院落自治。

()湖北秭归的村落自治

湖北秭归属于大山区,山高路远人稀,一个村庄几千人,几十平方公里。农民开玩笑说本村人“讲话容易,握手难”。农民要去村庄办事、开会,需要一二个小时甚至半天。家庭承包责任制后,村庄对农民再也没有吸引力,加之各个小组之间的农民非同宗同祖,彼此交往不多,互不熟悉,村民自治难以在规模较大且没有利益关联的陌生人中实施,基本流于形式,村民自治变成了村干部自治,村庄治理变成了村庄管理。为了解决这个问题,秭归县根据利益相关、产业相同、习俗相近等标准将居住相对集中的农民划为一个村落,作为自治的基本单元,让农民自我管理、自我服务、自我教育。村落大体规模为3050户,一二百人左右。村落规模不大,农民互相熟悉,需求相同,利益相近,具有强烈的认同感和凝聚力。在村落中,农民方便议事、决事以及有利于共同解决村落面对的公共问题,自治成效比较好。秭归县通过将自治基本单元从村庄下移到村落,建立了乡—村—村落三级治理体系,其中,靠近农民的村落为自治的基本单位,实施成效比较好,这样,自治真正地运转了起来。

()广东清远的自然村自治

广东清远既有丘陵、也有低山,地理条件不太好。现在的村民委员会由农村人民公社时期的管理区直接转换。村庄规模少的上千人,多的几千人,甚至上万人。村庄面积大,一个村庄又分成若干个聚居区,一个聚居区就是一个自然村、一个宗族。宗族有共同的祠堂、共同的祖坟、共同的祭祀活动,甚至还有公田、公山。村庄的土地所有权在自然村,但是法定的治理权在村庄,两者不统一,矛盾较大。正因为如此,清远的村民自治根本难以实施,村庄也难以指挥自然村。虽然村庄自治难以实现,但是以宗族为主的各个自然村却能够开展各种各样的祭祀活动、建设活动。有鉴于此,清远市干脆将村委会、党支部同时下调到自然村,将自治村变成新的村委会。现有村庄变成一个片区,承担整个片区的公共服务职能。村委会下沉到自然村后,清远进行了土地整治,将所有农户的承包地合并整理,然后抽签再分配。由于自然村乡亲有威望,村落有凝聚力,土地归并整治再承包的过程很顺利,村民自治的效能很高。清远依据产权相同、血缘相连(宗族)、集中居住、规模适度划分基本自治单元,每个村约200300人。清远通过改革,将过去的乡—村两级管理体系变成了乡—片—村的三级管理体系,片区承担政府的公共服务职能,村庄承担自治功能,即村务与政务分离。靠近农民的村(自然村)是自治的基本单元,处于中间位置的片区则成为专门的行政、服务单元,乡镇主要是行政功能。

()四川都江堰的院落自治

四川省都江堰属于成都平原,自然条件、生态环境都比较好。现有的村民委员会由农村人民公社时期的生产大队转换而来。生产大队源于合作化时期的高级合作社,而高级合作社则是由自然形成的多个院落合并构成。村庄规模一般在一两千人之间。虽然都江堰的村庄大部分在平原地带,但是各个院落相距较远,农民彼此之间没有更多的交往和利益关联。村民自治因规模、距离和利益而流于形式。2008年都江堰利用汶川大地震后的灾后重建机会,以院落为单位重新建构自治组织:一方面,重建时以院落为单元来重建;另一方面,将相对集中的院落划分为自治组织。都江堰按照居住集中、规模适度、产权相同、方便自治的原则来确定院落。以院落为自治的基本单元,每个院落有300500人。院落以理事会的方式进行民主管理,村民以家庭为单位参与院落的公共事务。都江堰通过将自治下移到院落,建立了乡—村—院落的三级治理体系。

三个地方的治理体系改革有五个共同特点:一是村庄治理体系从乡—村两级变为乡—村(片区)—院落、村落、自然村三级体系。二是规模比较大的村庄被划分为更小的单位作为自治的基本单元,规模是在山区100200人,在丘陵为200300人,在平原为300500人。三是自治基本单元主要承担自治功能,行政或服务功能留在上一个层级,即贴近农民的层级组织承担自治功能,远离农民的层级组织承担行政和服务功能。四是在自治的基本单元实施村民自治,主要解决农户不能解决的公共问题。五是自治基本单元的划分标准主要有产权相同、利益相关、文化相近、血缘相连、产业相同、地域相近等。

值得深思的是,三个地方在自治单元下移时有些利用了村民小组,有些则没有利用村民小组,如秭归取消了村民小组,而是以小组内部的各个村落为基本单元;都江堰则把小组和村庄之间聚落在一起的农民称之为院落,一个院落可能包括几个小组;广东清远则是自治单元下调到自然村,自然村大多与村民小组一致。三个地区并没有统一地下调到村民小组,说明了村民小组并不是一个自然形成的单元,而是为了方便管理设置的一个单元,自治单元只能根据五个原则选择自然形成的农民聚落。三个地方的改革其实是对农村人民公社体制的进一步调整,将基层的基本单元回归到靠近农民的层级组织,特别是将多个自然村合并而成的村庄进一步拆分,将自治单元下移到自然村,使自治单元与自然形成的自然单元一致,使自治单元与产权所有单元一致。在下移的过程中没有统一下调到村民小组,而是根据农民凝聚的条件因地制宜地选择。

五、基本结论和进一步讨论

()基层治理的基本单元类型多样

对于传统农村基层社会,不管是马克思还是韦伯都认为,基层社会是同质的,没有大的区别,特别是基层治理,要么是专制的,要么是民主的。其实,农村基层社会并非同质的,各地的差异很大,基层的治理也不能简单地是专制的,或者是民主的,或者是自治的。即使东非的部落或者缅甸高地的克钦人,也都是分层级的。国家社会如传统中国,国家有赋税需求,所以有里甲制;国家有治安需求,所以有保甲制。在无国家的部落社会如东非,在村落之上也有共同御敌的部落或者部落联盟。从中国地方基层治理最近的探索来看,基层治理有不同类型的基本单元。从国家视角来看,有行政基本单元;从农民视角来看,有自治的基本单元;自治的基本单元太小,行政的基本单元太大,因而在行政基本单元与自治基本单元之间,一定还会有一个兼具行政和自治的单元,可以称之为协调服务单元,如都江堰、秭归的村庄,清远的片区。所以,不能将农村基层治理视为统一的、同质的,农村基层治理也应该分层次,总体来说,有行政的基本单元(乡镇)、协调服务的基本单元(村庄)及自治的基本单元(自然村)

()自治的基本单元的位置和规模

从人类学的经典研究、中国历史及当前改革探索来看,农村基层自治的基本单元一定是靠近家户的群体性组织,这个组织与农民直接打交道,不需要再经过其他的群体衔接。自治基本单元的规模取决于两个条件:一是农民参与自治组织的最大规模,二是农民合作解决公共问题的最小规模。两个规模决定了自治基本单元的规模。从历史上看,靠近农民的单元在几十户到上百户之间。从当前对自治基本单元的探索来看,地处山区的秭归在一二百人左右,地处丘陵与山区的清远在二三百人左右,地处平原的都江堰约三五百人左右。在这个规模范围内能够满足两个条件:农民能够直接参与基本单元的公共事务;农民能够合作解决公共问题。因此,自治基本单元的“两大标准”还从内在制约着基本单元的规模。

()自治基本单元划定的原则和依据

“两大标准”只是内在制约,或者说是一个“事后经验计算”的理论结果。对于农民和政府来说,如何选择基本单元呢?从人类学经典叙述、中国的历史及当前的改革探索来看,自治基本单元是自然形成的村落、院落、屯、自然村等。人们要么有相同的产权,要么有共有的牧场,要么有共有祠堂,前者如东非的部落,后者如广东的清远;或者人们之间有很强的利益相关性,如共享一条河、一条路等,如湖北的秭归;或者血缘相连、文化相同,如广东的清远、蕉岭,缅甸的克钦人;也有地域相近的,如湖北的秭归、印尼的巴厘岛人。可见基本单元的选择不是随意选择的,否则就会破坏经济、社会、政治系统导致重大损失,影响治理成效,如农村人民公社时期的集体化;或者会导致重大的冲突,如乌坎事件。自治基本单元只能根据产权相同、利益相关、血缘相连、文化相近、地域相同来确定自然形成的群体,同时还必须满足“参与标准”和“能力标准”。表面上看,基本单元的选择、划定比较简单,但人类通过几千年探索甚至付出了重大的牺牲才领悟到:在人类自然形成的群体、聚落中用“五个因素”来选择,以“两大标准”来划定村民自治的基本单元。当然,在非自然形成的群体中,如新型农村社区、城郊社区等依然可以用“五个因素”和“两大标准”来确定自治基本单元,前者为充分条件,后者是必要条件。

()中国农村基层治理发展的基本趋势

从传统时期到现代国家,中国农村基层治理及其体系发生了巨大的变化。

1.从多线治理结构转向单线治理结构。在传统帝国时期甚至在民国政府时期都曾经有过多线治理体系,如以赋税为目标的里甲制度,以治安为目标的保甲制度,以宣讲为目标的乡约制度,还有传统的乡村体系;除此之外还有其他的宗族组织、宗教组织,以及水利会社、灌溉会社、庙会等功能性社会组织。但是,在民国时期只有行政体系和保甲体系。新中国成立后只有国家规定的区、乡、村及与之共生的党的各级组织。可以发现,中国农村基层治理体系从多线转向单线。

2.从多层级转向较少的层级。在晚清时期,基层治理有的地方多达五个层级,如福建就存在乡—里—都—图—保,还有很多乡—里—村—甲等四级体系,民国政府也是区—乡—闾—邻四级体系。新中国成立后开始设立区—乡—村三级体系,后来逐步缩小为农村人民公社一级治理体系。最后,又不断地增多和下移,变成人民公社—生产大队—生产队的三级管理体系。改革开放后,由于村民小组没有法律地位,中国农村基层治理实际上变成了乡—村两个层级。两个层级的治理体系并不适合于中国农村基层,因此不少地方在探索三级治理层级,将自治单元下沉,形成乡—村—组(自然村)的治理格局。从中国来看,农村基层的三级治理体系比较符合中国的实际,靠近农民的为自治基本单元,靠近地方政府的为行政基本单元,处在两者之间的为协调服务基本单元。



注释:

①这里要注意,这个公共问题是生产、生活中的基本问题,而不是如水利设施、大型公路和桥梁建设等大型公共建设,前者基本单元可以解决,后者需要国家、政府来供给。

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