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接点政治:农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例

作者:徐 勇  责任编辑:网络部  信息来源:《华中师范大学学报(人文社会科学版)》  发布时间:2017-06-09  浏览次数: 2702

当今世界在总体和平中局部性动荡不安,当今中国在总体稳定中也存在着不稳定因素并引发群体性事件。进入新世纪以来,特别是近年来,与农民进城相伴随的是社会矛盾进城。农村群体性事件的一个重要特点就是“由乡入城”,其规模扩大,烈度提高,处理难度增大。规模性群体性事件主要发生于城乡结合、人口相对集中的县城,如贵州瓮安事件、江西南康事件、湖北石首事件等。这一系列群体性事件,看似偶然和孤立,但其中也有内在的逻辑关联性。本文认为,应该将这一系列群体性事件放在特定的历史-制度背景下考察。农村群体性事件向县城扩展,是历史和体制变迁的结构性问题,是不同社会和政治要素衔接过程中最为脆弱部分的“接点”问题。


一、“接点政治”:一种解释框架

群体性事件是一种由突发或者偶发事件引起,并演化和扩大为参与人数较多,规模和影响较大,并直接针对政府的聚众事件。其特征是来得快、去得也快;突然而起,迅速消退。由于其突发性、影响大,人们较多关注的是事件和现象本身,而对事件背后的内在依据却缺乏深入的分析。如果我们进一步追问,这些事件为什么频频发生于县城?便缺乏相应的解释。这就需要我们将这一系列事件置于整个中国宏观背景下考察。无论人们使用什么概念,都不可否认的是,当今中国正处于前所未有的历史变革中。这种变革是一种结构性的变化,即不同的社会要素共存同一时空。只有使不同的要素有机的衔接,达到相对和谐状态,历史变革才能有序进行。否则就会产生结构性的社会矛盾、社会摩擦、社会撕裂,乃至社会冲突。群体性事件正是在这一结构性变革的大背景下发生的。但我们要进一步追问;为什么群体性事件又持续不断地发生于县城?这需要我们引入新的解释框架。

作者作为没有“知识”的青少年下乡五年后,在一家工矿企业做过三年电焊工人。电焊工的工作是将两个部件焊接为一个整体。两个部件焊接在一起的地方称之为接点,即电焊接口。为了将两个部件连接在一起,对焊接工艺的要求十分高。即使如此,接点部分仍然是一个整体中最为脆弱的部分,不仅容易锈蚀,而且容易产生金属疲劳,因此成为整体构件中最有可能断裂的部位。为此,在寻找焊接口时,一般选择在应力最小的部位,使它不至于应力太大而断裂。

我们也可以将“接点”用于政治社会现象的分析。一般而言,政治是经济的集中表现,是经济利益的分配者或调节者,也成为社会矛盾的集中反映的领域。但是,政治体系并不是没有差别的一个整体。在政治体系中,有力量强大的部分,也有力量弱小的部分,有矛盾集中爆发的部分,也有矛盾相对平和的部分。这就是所谓的政治非均衡状态。早在1992年,作者在出版《非均衡的中国政治;城市与乡村比较》时,就认为;“国家整体层次的一元性、一致性与国家统辖下的政治社会的非等同性、非一致性的结合,`大一统与非均衡的结合,才是中国政治社会的完整状况和典型特点。”①毛泽东领导的新民主主义革命之所以将革命的重点由城市转移到农村,并取得革命胜利,就在于找到了统治力量最薄弱的边远乡村。在当今政府治理中,城乡结合部往往成为治理的“盲区”和“难点”,就在于其是不同要素的“接合”部位。特别是在社会结构性变革的当今,政治体系各部分的“政治应力”更为不平衡。社会矛盾及其集中反映的群体性事件很容易在那些“政治应力”最为脆弱的“接点”部位发生。

二、县级政治:群体性事件的政治“接点”

国家是政治领域的主要组织。社会由国家治理和组织。而国家组织又是由一个个层级构成的。秦始皇统一中国,最重要的举措就是设立“郡县制”。“皇权达县”,县是国家的基层政权。管辖县的首长由皇帝直接任命,并吃“皇粮”。县官是皇权在地方的代表,直接面对和管辖民众。县官以上的官都是管官的官,只有县官才是管民的官。在一般看来,皇帝高高在上,遥不可及,只有县官才是真实的存在和具体的权威。平民百姓将县官称之为“父母官”,希望他们能够“爱民如子”。县官亲民,民众有福,县官欺民,民众有难。矛盾激化时,百姓首先攻打的是县府,捉拿的是县官。因此,2000多年来,县一直是国家与社会、政权与民众的“接点”部位。“郡县治则天下治,郡县安则天下安”。国家治理,成在县,败也在县。

正因为县的地位重要,中国民主革命的先驱孙中山先生在设计现代中国的政治体制时,主张实行以县为基础的地方自治,将县作为民主政治的底座。20世纪以后,特别是中华人民共和国建立以来,国家政权延伸至县以下,在县以下的乡镇设立基层政权,在乡镇以下的村庄设立政府指导下的基层组织,形成庞大的政权组织网络。“官”一直延伸到了民的家门口。这是现代国家与传统国家所不同的重要之处。但是,县政承上启下,仍然是国家与社会、政权与民众的主要“接点”。作者在为一本有关县政研究的专著所作的序言里认为;“县在整个国家政治运行中具有特殊的地位。不仅国家的大政方针要通过县一级加以贯彻,而且县要根据地方情况作出决定。县可以说是整个国家政治运作的枢纽,只有通过县,治理国家的机器才可以运转起来。也正因为如此,从上往下看,县距中央最远,往往成为中央权力鞭长莫及之处;从下往上看,县的主政者又执掌着当地人的命运,对于一般平民百姓来说又极具威严和神秘性。”②所以,县政是县域社会利益的集中反映,也是县域社会矛盾的集聚点,直接关系到地方治理成败,也往往成为群体性事件的多发部位。

其一,县政是国家上层与地方基层的接点,是地方决策中心。与传统国家的县不同,现代中国的县的地位愈益重要。传统国家的县令只是皇帝在地方的代言人,有时候只是皇权在地方的象征性权威,没有多少实际权力。而20世纪以来,除了中央行使决策权以外,地方的决策权也愈来愈多。一方面是国家上层愈来愈深地渗透到地方基层,另一方面是地方基层的自主性也愈来愈大。县政则是直接面对民众的地方决策中心。从利益关联和政治层级性的角度,愈是距离民众愈远的权力,愈能够获得民众的信任;愈是距离民众愈近的权力,愈与民众的直接利益相关,也愈为民众所关注。在传统社会,民众“只反贪官,不反皇帝”,在当下,一般民众认为国家上层领导是“好人”,地方基层领导是“恶人”,都是利益关联和政治层级的不同造成的。所以,在整体国家政治体系中,县政是国家上层与地方基层权力的“接点”,也是政治应力最为薄弱的部位。

当代中国实行中国共产党领导。中国共产党的县委会在所有县级政治组织中占据中心地位,县委书记是县的最高领导者,即俗称的“一把手”。县委主要是通过颁发“红头文件”进行领导和治理。县委的“红头文件”既是中央和上级决策在县的落实,同时也体现着本县领导的意志。特别是随着地方决策的事务愈来愈多,县级决策的地方性愈来愈突出。决策科学民主,有可能造福一方,决策不当,则有可能作孽一方,产生矛盾,甚至激化矛盾,引发群体性事件。

江西南康事件主要是由县政决策而引起。2009年5月初,南康市以加强家具市场规范管理为名,部署从6月至8月对全市所有家具企业进行集中清理整顿,提出《南康市家具企业清理整顿实施方案》,并对原有的税收征管办法进行规范调整,重新制定了《木(竹)材产品成品方单位税额表》。按照这一部署,南康市从6月15日起执行新的税收征管办法。方案以市的“红头文件”下发的。但是,这一文件引起利益相关人的不满,认为新的税额加重了负担。6月15日上午,部分家具业主及家属数百人到市政府门口集体上访,后又扩大到将高速公路南康进出口处和相邻的105国道阻断。事件发生后,江西省委、省政府高度重视,省委书记和省长均批示要求,公开宣布立即废止南康市的相关规定。南康市委、市政府随即下发文件,立即终止此次家具整治相关措施,事态因此得以平息。这一事件的发生与平息都源自于该市的“红头文件”。中华人民共和国建立以来,由于主要实行“政策治国”,“红头文件”具有极大权威性的。③由“红头文件”引发群体性事件是极其少见的。但随着经济社会发展,因利益关系调整不当而引发群体性事件的可能性将愈来愈多,县政决策也需要更为慎重,充分考虑利益相关者的要求。否则,“红头文件”的轻易发废,不仅会失去“红头文件”的权威性,而且会传递出不良的政治信号;只有“闹事”,将事情搞大,才会解决问题。

其二,县政是中央领导与地方治理的“接点”,是一级完备的基层地方国家政权。中国是一个超大型国家,政府体系完备并实行分级治理。自20世纪以来,国家政权延伸至乡,政治组织网络则一直延伸到村。但是只有县才是一级完备的基层地方政权。特别是改革开放以来,县有完整的地方人大机构、政府行政机构和司法机构,可以说是中央及其上级政府在基层地方政权体系的复制。县级政府机构与中央政府机构“对口”设置。虽然县以下还设有乡镇,但是乡镇历来都不是一级完备的政权体系。乡镇人大不设立常设机构,乡镇司法机构及其他实力机构属于县的派出机构。特别是本世纪乡镇改革以后,绝大多数乡镇的人权、事权和财权都为县所支配,乡镇的权力更加残缺不全和进一步弱化。县政拥有治理所辖区域的主要权力。从权力与责任对等的角度看,权力愈大,责任也重。特别是直接面对民众的权力,对权力所要承负的责任要求更高。因为这种权力直接指向民众,也直接涉及民众的利益。因此,从政权体系的角度看,县政是中央领导与地方治理的“接点”,也是政治应力最为薄弱的部位。正因为如此,从历史上看,在县政与民众之间需要有一个“政治缓冲地带”,由半官半民的“吏”或者具有官方背景的“乡绅”作为防护层,避免县政直接与民众冲突。《后汉书》因此言;“治乱之要,其本在吏”。如果没有办理庶务的“吏”,主政的“官”便缺乏“挡风墙”;如果没有介于官民之间的“乡绅”,主持县政的“县官”便没有化解社会矛盾的“挡土墙”。而当下的中国,由于缺乏乡村基层政权和基层组织网络的庇护,县的地方政权权威象征更加凸显,其权力指向更加直接面对民众,同时其政治责任心更突出,也会将矛盾直接聚焦于县政。

贵州瓮安事件和湖北石首事件都起源于一起县城内的人员非正常死亡的事故。作为直接负责案件的公安局未能给予及时有效的回复,由亲属的不满而引发群体性事件。群体性事件的直接针对对象是作为国家政权支柱的公安机构和人员。瓮安事件将县委办公楼烧毁,县政府大楼受到严重损坏,县公安局则是直接攻击对象。有一位当地老人表示,连中华人民共和国建立前的土匪也不敢烧毁县府。④石首事件甚至出现了民众与国家武装警察部队的对峙。群体性事件迅速直接指向县政,与当地政权组织网络“无力”,甚至“形同虚设”密切相关。如果基层政权组织网络有能力,可以起到缓冲地带的作用,使矛盾得到化解,不至于很快将矛盾直接聚焦于县政。

其三,县政是权力运作与权力监督的“接点”,是国家权力监督体系中的“末梢”。县政上接中央,下连民众,是国家与社会的接合部。县政领导被称为一方诸侯,直接行使对当地民众的管辖权。相对民众而言,县政的权力很大,但在整个国家权力监控体系中又处于薄弱地位。在传统国家,县的长官由皇帝直接任命,但由于路途遥远,“山高皇帝远”,“统而不治”,皇权的监控实际上处于鞭长莫及状态。作为“七品芝麻官”的知县在当地往往成为作威作福的“县太爷”,清代民谚甚至形容“杀人的知州、灭门的知县”。与传统国家相比,当今的县政权力不断增大。虽然国家建立了完备的权力监督网络,但对县政的监控仍然是薄弱环节。由于地理和权力空间距离,自上而下的权力监督管不到;由于民主政治建设还不完善,当地民众的监督够不着;由于权力结构,县级平行权力监督管不了。从政治学基本原理看,权力是一种强制力量。权力运行需要监督,否则它就会超越其权力边界,造成对社会的伤害。愈是接近于民众的权力,这种伤害的危害性就愈大,因为这种权力的运作直接指向民众,也会直接影响民众的利益和态度。因此,县政是权力运作与权力监督的“接点”,也是权力监督的薄弱环节。改革开放以来,县一级领导,特别是县级“一把手”领导发生腐败的程度最高,便与我国县级权力监督薄弱的结构性问题有关。近些年,中央部门将许多部门管辖权力从县一级上收,将支农资金直接下拨给农户,就反映中央和民众对县政权力的不信任。而这种不信任则与县政权力监督薄弱密切相关。

由于县政权力缺乏必要的监督,很容易失控,从而引发县级官员与民争利,以权谋私,随意执法,甚至违法枉法,引发、积累和激化矛盾,如遇特殊事件,则很容易引发群体性事件。

贵州瓮安事件和湖北石首事件烈度高,影响大,与这两个县的矛盾较深、民怨较大密切相关。瓮安近些年来因移民、征地、拆迁等,矛盾积累甚多,特别是“瓮安不安”,治安不好,破案率低,黑社会猖獗,党群、干群、警民关系紧张,县民缺乏安全感并强烈不满。⑤石首市的治安状况也不好,以往只有大城市才有的涉毒问题增多。非正常死亡人员所在的酒店以前发生过类似的事件,没有能够得到有效处理,从而引起当地人对政府的不满。由不满而引起的不信任,使政府治理的难度增大。如果政府不能及时察觉民情民意,采取有效措施应对偶发事件,就容易触发规模性的群体性事件。

三、县域社会:群体性事件的社会“接点”

政治来自于社会,社会是政治的基础。群体性事件的主体是社会群体。群体性事件之所以发生在县域而不是其他地域,之所以发生在这个县域而不是那个县域,与县域的社会特质及其在整个社会结构中的位置也相关。当今中国的社会正处于从未有过的结构性转型中。在这一历史性转变中,一方面,不断产生新的社会要素,另一方面,各个社会要素又处于极其活跃、相互冲突之中。社会发展处于非均衡的状态。中国历史悠久,县不仅仅是一个行政区划概念,而且具有很强的地域性和历史的沿袭性。以县城为中心,形成一个个县域社会。对于一般人的交往来说,国家和省都太大,而乡和村又太小,县域是一个包含政治、经济、文化和社会各要素一体的完整地域社会;同时也是国家社会的缩小和村庄社会的放大,是国家社会与村庄社会的连接点。一个人达则进入国家宏观社会,衰则退回村庄家庭社会。特别是在当代中国,新的社会要素迅速产生,要素之间的摩擦和矛盾增多,并集中体现在县域社会。县域社会由此成为整体社会体系中的最脆弱的部分,并成为产生群体性事件的社会“接点”。其一,县域社会是城市与乡村社会的“接点”。在传统中国,农业产业是主要甚至唯一产业。虽然城市产生的历史也相当漫长,但农业社会的城市主要是政治性城市,城市的居民主要是官员及其附属群体。⑥这些社会群体只是居住在城墙内的农民,他们与农村人口没有什么本质的区别。随着工业的发展,城市人口更多是从事工业和其他产业的市民群体。工商业城市是与农业村庄完全不同性质的社会。由此就出现了工商城市和农业乡村的二元结构性差异。在这二元结构性差异的整体社会体系中,县域则是城市和乡村结合的“接点”。县是现代城市的尾,是传统乡村的头。改革开放以来,在沿海地区,县以下的乡镇企业发展迅速,县的城乡接点部位模糊化,而在内地农业地区,县的接点地位却愈益突出,特别是县城的“结点”社会特性更明显。以往,农业地区的县城人口很少,主要是政府机关人员及其少量其他产业群体。随着20世纪90年代农村城镇化进程加快,县城人口迅速增长,甚至极度膨胀。但是,县城人口的增长与产业的发展严重不对称。大量在大城市务工的人员由于大城市生活成本太高,只有返回原籍,但他们中的相当一部分不再从事农业,而进入当地的县城。还有相当一部分失去土地的人也只能在县城谋生。而这些地方的非农产业却很不发达,根本无法吸纳进入县城的人口。由此使这部分人口脱离了原有的乡土社会的规范,又没有进入城市体制网络之中,形成一个没有稳定的职业,甚至没有稳定的居所而游移不定的“游民群体”。这部分群体是最不稳定的群体。他们实现了进城的梦想却没有获得梦想的城市生活,他们满足于进城却不满足于进城后的生活,他们成了“新市民”却没有形成一个有稳定感的市民社会,由此产生出各种不满情绪。这种不满情绪的日积月累,一旦出现偶发事件,就有可能爆发出来,将具有不满情绪的各种人集聚在一起,形成突发性群体事件。由于县城人口相对集中,事件的规模和影响也比分散的乡村要大得多。与此同时,县城人口的社会分化不足,只是简单分化为官民、贫富两极,而不如大城市人口高度分化为相互牵制的多元社会,干群矛盾一旦激化,就容易直接对立,发生冲突性的群体事件。

瓮安位于西部贫困地区,全县有近四分之一的人口外出务工,“留守儿童”便达3万之多。参与群体性事件的学生多属于缺乏家庭看护的青少年。石首市位于长江中段的江汉平原,是一个典型的传统农业大县,农业人口占绝大多数。近年来,随着城镇化,石首撤县改市,但是其非农产业并不发达。虽然有大量人口脱离农业,进入县城,但县城的产业很难消化进城的人口,相当一部分人口缺乏稳定的职业,也未能纳入相应的体制内管理。这为群体性事件的发生提供了社会土壤。江西的南康市也是一个撤县改市的县级市。近些年,城市人口迅速增加,2008年增加的城镇人口就达1万人。该市的非农产业发展很快,特别是木材家具业迅速发展,相当一部分进城人口从事家具业生产加工。而家具业受外部环境经济影响较大。2009年上半年正值国家金融危机逐步扩展之时,国内经济环境尚较严峻,当地政府决定提高税费,自然受到强烈反对,并最终引发群体性事件。

其二,县域社会是传统与现代社会的“接点”。在传统国家,县域社会实际上是具有高度自治性的社会,自上而下的皇权更具有象征性意义。县域社会作为农业社会的载体,受农业社会的规则所支配。血缘、地缘关系是主要的社会关系。人情、习俗是主要的交往原则。正因为如此,皇帝委派的县官也不得不借助当地乡绅才能进行有效治理。进入20世纪以后,现代国家体系全面渗透社会,理性化的现代科层制和法治也延伸到全社会。但是,传统社会的习惯仍然沿袭,并以各种形式顽强地存在和扩展。由此形成传统与现代社会二元并存的社会格局。而县域社会正处于这一二元格局的“接点”之处。一方面,自上而下的科层管理和法治体系下沉到县;另一方面,自下而上的传统乡土规则又深深地渗透到科层管理和法治体系之中。特别是传统农业地区,现代科层和法治体系只有其壳,而无其实。许多县官仍然以“父母官”自居,将自己自觉不自觉地置于说一不二的“土皇帝”之位。这种意识也渗透到执行公务活动之中,执法不公,“人情高于王法”,“关系大于公章”。而在县域社会里,现代民主法制意识也在不断萌生和增长,对公平正义的要求日益强烈。当两种社会意识相碰撞之时,一旦遭遇偶发事件,很容易引起众怒,造成群体性事件。同时,群体性事件本身也说明县域社会里的相当多数民众仍然是以传统的破坏性方式来表达其不满,这又进一步伤害十分脆弱的现代法治秩序。

贵州瓮安事件和湖北石首事件都是由非正常死亡事故引起的。在瓮安,调查非正常死亡事故的公安警察竟然幕后指使黑帮成员对事主家属进行报复殴打,由此触犯众怒,激化警民矛盾,导致不满情绪迅速蔓延。⑦石首非正常死亡事件出现后,得不到及时有效的处理,事态迅速扩大。这两起事件的共同特点就是人们对警方不信任,试图以扩大事态获得事件的解决。特别是瓮安事件极具破坏性,参与者中有三分之一的是在读中小学生。这些学生在行使破坏行为时,不仅没有意识到正在严重损害现代法治秩序,反而觉得极具英雄气概。⑧这实际上是“以暴易暴”的政治传统的现代翻版。由此也可看出,尽管现代中国的“法律下乡”已有多年,但法治意识并没有深入人心,甚至传统的不得打砸抢烧的基本准则也未能延续。而近年来的一些大城市也出现了群体性事件,但其方式主要是“集体散步”、“集体停工”等,无直接利益相关人士参加者少,方式相对缓和,大多限定在法律秩序以内。

其三,县域社会是中心与边缘社会的“接点”。中国地域辽阔,历史悠久,人口众多。国家是以中心-边缘的方式逐步形成的。发达的中心区域和落后的边缘区域相互并存,形成地域性的二元格局。一般来讲,在国家治理体系之中,中心区域的位置更为重要,治理能力较强,权力监控也较强。在传统中国,作为政治中心的京城和作为经济中心的江浙、湖广处于重要位置,能够得到有效治理。而在一些非中心的边缘地域,位置不重,治理困难,官不愿去,民不聊生。许多动乱也因此首先在这些地方发生。特别是在乡村社会向城市社会、传统社会向现代社会转变的过程中,地域二元格局的结构性差异更加突出。在中心地域,现代城市性、国家性较为明显;在边缘地域,传统乡土性、地方性更为突出。县域社会,特别是偏远的县域社会,国家渗透和治理较弱,在国家治理体系中的位置不甚重要,地方发展的能动性和权力的监控也相对较弱,矛盾得不到及时有效的化解,由此成为中心与边缘社会的“接点”。在这些地方,比较容易产生群体性事件。贵州、江西和湖北都属于中西部地区。这些地方的经济社会发展相对于沿海发达地区落后,治理难度相对较大。贵州省在长期历史上都处于边缘山区,史称“天无三日晴,地无三尺平,人无三分银”,不仅贫穷,而且民风慓悍,经济发展长期位于全国后排位置。

贵州中部的瓮安长期处于贫困状态,近几年由于矿山资源的开采,经济发展迅速,但发展结构严重失衡,积累问题很多,特别是以牺牲环境、牺牲资源和牺牲群众利益为代价,民众意见很大。全县城乡吃低保的人口占总人口的9%。与贫困人口多相映照的是,黑社会势力大,仅仅一个“玉山帮”的成员便达数千人之众。⑨湖北石首所在的江汉平原在历史上是富庶地区,但随着农业的边缘化,江汉平原地区人多地少,经济发展困难较大,不仅在全国,就是在湖北省的位置都处于下降状态。与石首市毗邻的监利县在本世纪初就因为农民负担沉重出现大量抛荒而为全国注目。这种因农业产业落后导致的地区发展落后成为整体社会发展中的薄弱环节,也因此容易成为群体性事件的高发地区。石首市位于湖北和湖南两省交界之处,流动人口多,管理“真空”多,涉毒问题突出,2008年实际吸毒人员达3000人左右,为全市人口的1/200,⑩治理难度大,产生群体性事件的概率高。

四、应对群体性事件必须高度重视“接点政治”

运用“接点政治”的框架解释农村群体性事件,是要说明不能孤立地看待已发生的群体性事件,也不能仅仅将其视之为互不相干的个案,而是要将农村群体性事件置于社会结构转变和整个国家治理体系的背景下考察。持续不断的县域群体性事件的发生,说明它们不是孤立的个案,必有内在的逻辑关联;也不能只是简单地处理当事人,而要从完善国家治理体系的角度寻求长治久安之策。

首先,应该充分认识到,社会发展的非均衡性和国家治理的非一致性。中国是一个超大型国家,当今又处于历史上从未有过的社会结构转变之中。社会发展必然会以非均衡的状态发生,尽管国家实行统筹发展战略,力图缩小城乡、地域差距,但应该看到,这种差距将会长期存在。那么,社会矛盾在不同地方的表现是不一样的,有的较为缓和,有的较为尖锐。同时,我国虽然实行中国共产党的统一领导,实行自上而下的单一制政权体系,但是,各个地方、各个部门的治理能力和绩效都不一样,国家治理过程也处于非均衡的状态,而且这种状态不是一时能够改变的。正因为如此,在我国整体社会发展和国家治理体系中,必然存在一些薄弱环节。这些薄弱环节往往最有可能发生预料不到的群体性事件,甚至更激烈的社会冲突。运用“接点政治”框架,就是要努力发现整体社会发展和国家治理体系中的薄弱环节和脆弱地带,以采取有针对性的举措。“接点政治”的解释框架不仅可以分析县,也可以用于分析其他地域或领域。

其次,应该从整体系统的角度采取有针对性的对策。随着我国经济社会发展,县域愈益重要。为了促进城乡一体化,实行城乡统筹发展,国家提出了“强县扩权”的思路。特别是随着近年来县域群体性事件的发生,提高县的地位,扩大县的权力的举措迅速增多。如有的省已开始实行将县的“一把手”提升到副厅级,将县委书记的提名由地级市提升到省,将全国的县委书记和相关部门主要负责人都集中到北京学习培训,财政上由省直接管县,等等。这些举措对于提升县的地位,扩大县的权力,无疑具有重要意义。但是,这些举措仍然具有“头痛医头,脚痛医脚”的特点,没有能够从整个社会发展和国家治理体系的角度,有针对性分析问题并提出相应的一揽子解决方案。“接点政治”的分析框架要求将县置于整体社会发展和国家治理体系中分析,找准县的位置和特性,把握其薄弱环节,采取相互联系的整体性措施。

从县的地位看,无疑需要强县扩权。但强县是为了增强县的经济社会发展实力,为化解矛盾创造条件。扩权是为了促使县域经济社会的更好发展。如果只是扩大了县政权力,甚至只是扩大了县政主要领导人的权力,而得不到相应的制约,则很容易产生相反的结果。事实上,就县的外部而言,县的权力确实需要扩大,但就县内部而言,县政“一把手”的权力已足够大。县的“一把手”权力能否谨慎和有效使用,主要取决于个人的德行和操守,而不是体制。在这种背景下,仅仅是提升主要领导人的权力,可能会进一步造成个人的权力扩大而制约更加弱化,从而增强权力失控的风险,也可能引发和产生更多的群体性事件。为此,在强县扩权的过程中,应该注意对权力监控体系的建构。一是自上而下的权力监督。如果县领导的人事权实行越级掌握的话,乡镇领导的人事权同样也可实行越级掌握,由地级市监控。县主要领导的人事权过多,难免造成基层干部对个人而不是对组织的人身依附。二是自上而下的权力监督。随着村级民主的发展,基层民主可以向上延伸至县,让县民在县域公共事务方面有更多的表达权、参与权和监督权。这是避免农村群体性事件频频发生的根基。


注释:

①⑦徐勇:《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》,北京:中国广播电视出版社,1992年,4页,48页。

②转引自樊红敏:《县域社会:权力实践与日常秩序———河南省南河市的体验观察与阐释》,北京:中国社会科学出版社,2008年,6页。

③参见徐勇:《“政策下乡”及其对乡土社会的整合》,《当代世界与社会主义》2008年第1期。

④⑤⑥⑧⑨刘子富:《新群体事件观———贵州瓮安“6·28”事件的启示》,北京:新华出版社,2009年,36页,27页,64页,7页,113、129页。

⑩欧阳洪亮:《石首的愤怒》,《财经》2009年第14期。