以分类帮扶化解非贫困户“心理悬崖” ——基于重庆市涪陵区脱贫户分类管理试点的调查

作者：林圣蒙 杨　明  责任编辑：高新水  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-09-14  浏览次数： 24672次

中共中央国务院在《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中指出“要防止产生贫困村和非贫困村、贫困户和非贫困户待遇的‘悬崖效应’，留下后遗症”。在脱贫攻坚最后冲刺期，“脱贫不脱政策、脱贫不脱帮扶”，既是党和国家的庄严承诺，更是建立长效脱贫机制、确保贫困群众稳定脱贫的现实需要。但随着脱贫攻坚的挺进，贫困户与非贫困户的发展差异正在逐渐缩小，部分村庄甚至开始出现脱贫户生活水平超过村庄平均水平的现象。政策受益不均等与预期发展的差异，使部分非贫困农户开始质疑脱贫攻坚政策的合理性、工作的公平性，对基层脱贫工作的不满情绪明显增加。如何有效化解非贫困户的“心理悬崖”，为脱贫攻坚的“冲刺跑”营造良好氛围，已成为脱贫攻坚决胜阶段不容忽视的问题。

为有效解决这一问题，重庆市涪陵区在市扶贫办指导下积极探索，在对脱贫户构建更为细化的分类机制的基础上，针对各类型脱贫户特点，实施有梯次、更精准、能均衡的帮扶政策，既保障了贫困户长效稳定脱贫，又化解了非贫困户心中的不公平感，有力提升了广大群众对脱贫攻坚工作的整体满意度、认可度。

一、构建分类机制，化解脱贫户管理“一刀切”风险

涪陵区从对脱贫户分类缺位的现实问题着手，在精准识别上下足“绣花”功夫。对脱贫户进行细化分类，并建立相应的摸底识别、动态调整机制。在2019年全区760户脱贫户当中，稳定、巩固、临界脱贫户分别为286户、406户以及68户，且无返贫或错退情况。

（一）确立指标体系，实现脱贫户精细分类

依托国家政策、结合地方经验，涪陵区探索出一套专属脱贫户群体的分类指标体系。这一指标体系由两部分组成：一部分是保障类和成效类，共9项具体指标。保障类指标囊括收入、住房、教育、医疗、饮水等5个方面，并划定ABCD四个等级；成效类指标即是否为“新四类人员”。另一部分是根据具体指标保障等级，确定具体分类。若已脱贫家庭其保障类指标满足4个A等级以上，且成员无大病或属于“新四类人员”，即为稳定脱贫户。若保障类指标达到3个C级，且无“新四类人员”，即为临界脱贫户。介于两者状况之间，即为巩固脱贫户。若保障类指标有D级，即为返贫或错退户。

（二）夯实组织支撑，完善脱贫户识别机制

为保障分类管理落到实处，涪陵区以强化队伍建设为抓手，构建高效识别机制。首先，打通部门协作。在市扶贫办的指导下，以“大扶贫”理念统筹部门合作，民政局等多部门联合核查脱贫户“两不愁，三保障”达标情况，实现评价“不留死角”。其次，扎实到户摸底。在乡一级建立指挥阵地——脱贫攻坚站，同时，在村一级遴选出素质过硬、工作热情、熟悉本村情况的扶贫信息员，充实基层队伍，做到信息核查“不落一户”。最后，落实双向确认。区、镇、村根据摸底情况判定脱贫户具体分类后，还需到户宣传政策细则，最后由脱贫户签字确认。具体分类结果于线上线下进行公示，接受群众监督。

（三）打通分类调整，确保脱贫户动态管理

涪陵区畅通身份调整渠道，对脱贫户实施动态监管。一方面，开展常态跟踪观察。各村依托村两委干部、村第一书记等力量，形成与脱贫户的定期联系制度。达到身份调整标准的脱贫户需及时上报，并经过上级主管部门确认后，予以变更。另一方面，挂钩干部绩效考核。若临界脱贫户发展成为巩固、稳定脱贫户，对这一跃升负有贡献的村庄及个人将获得绩效奖励，反之，将接受批评教育。

二、定制梯次政策，破解脱贫户帮扶“悬崖化”困境

在细化分类的基础上，涪陵区以“精准一些，均衡一些”为思路，根据已脱贫户实际需要量身定制帮扶方案，力图通过梯次化、类型化扶持实现帮扶精准化，发展协同化。

（一）稳定脱贫户：保留到户联系制度，建立反哺社会机制

稳定脱贫户具有家庭收入水平较高，医疗、教育等负担较轻的特点，部分家庭生活水平甚至已经高于村庄平均水平。涪陵区在维持对这部分群体的常态到户监测，随时掌握其发展情况的基础上，鼓励稳定脱贫户发挥先锋带头作用，以行动回馈社会、反哺乡里。其一，化身致富带头人。积极鼓励稳定脱贫户发展新业态，引导其和贫困户、非贫困户共建专业合作社等新型农业经营主体，并予以资金、技术等方面的扶持。其二，聘为扶志宣传员。稳定脱贫户作为脱贫的“过来人”，对于如何摘掉贫困帽子，克服“等靠要”思想有切身经验。顺势将其纳入扶志队伍，让其以自身经历鼓励贫困户重塑信心，积极发展。其三，担当村务热心人。让稳定脱贫户更多参与村庄公益性活动，例如参加村容村貌整治等行动，通过点滴无偿劳动，回馈国家、社会对自身的关爱。

（二）巩固脱贫户：按需配置帮扶政策，着力挖掘内生动力

巩固脱贫户具备一定的发展基础，但其家庭总体发展水平较低，究其原因主要是医疗、教育等方面负担沉重或者内生发展动力匮乏。针对这一群体，涪陵区重在激发其发展自主性，使之逐步摆脱对外部帮扶的依赖。一方面，按户施策，解决家庭发展后顾之忧。根据“到户核实、因需帮扶”的原则，对巩固脱贫户保留部分帮扶政策。例如因为教育负担重影响家庭发展的巩固脱贫户，保留其在教育方面获得的政策扶持。另一方面，开展“双扶”教育。通过“党建 扶贫 讲习”的模式进行扶志教育，提升巩固脱贫户的思想认识，让其树立发展信心。同时，实施技术培训工程推进扶智教育，确保每户都有一技之长。此外，还为巩固脱贫户搭建异地就业和本地公益性岗位、村民车间就业两大平台，保障其就业稳定，最终促使其加快步伐迈入稳定脱贫户行列。

（三）临界脱贫户：维持政策兜底力度，培育风险抵御机能

临界脱贫户虽然已经满足了“两不愁三保障”标准，但是由于缺乏劳动力等原因，这一群体自身发展基础十分薄弱，高度依赖外部帮扶。涪陵区着力于提升临界贫困户的风险抵御能力，逐步夯实其发展根基。首先，维持全部扶持政策。根据“看齐贫困户、力度不松懈”的原则，在保障驻村干部一对一帮扶的基础上，为临界脱贫户发展打出政策“组合拳”，在确保兜底的前提下谋求发展。其次，增加村民财产性收入。例如大顺乡依托“三变”改革盘活农村资产。截至2019年上半年，全乡盘活宅基地8230平方，土地11856亩，1158户受益农户通过直接收益、二次分红、劳务报酬等获利超过2000万元，有效拓展了临界脱贫户等家庭的收入渠道。最后，引入特色扶贫险种。涪陵区为包括临界脱贫户在内的困难群体购置扶贫小额人身意外保险。从2013年以来，该险种已累计赔付222176人次，赔款金额6712.53万元，有效规避临界脱贫户等群体返贫风险。

三、脱贫户扶助“更进一步”，群众获得感增益在基层

涪陵区以问题为导向，积极探索出一套面向脱贫户的分类管理、帮扶的经验做法并取得显著成效。

（一）有效化解了非贫困户对于政策待遇的不均衡感

涪陵区在对脱贫户进行细化分类的基础上，依据脱贫户的实际发展需要定制帮扶举措，以精准供给替代政策简单叠加，以协同发展替代单一群体受益，最终实现共同发展、一同受益。这不仅确保了脱贫户能够稳定脱贫，而且有力回应了非贫困户的“不公平”观感，实现给予脱贫户的扶贫举措“帮扶对象更明晰，帮扶力度有层次，悬崖效应得化解”。

（二）有效激活了脱贫户内生发展能力

“授人以鱼不如授人以渔”。涪陵区注重培养、挖掘脱贫户内生发展能力。首先，按需配置帮扶资源，确保政策兜底功效，脱贫户发展“有底气”。其次，分类身份动态调整，齐心协力实现临界脱贫户向巩固、稳定脱贫户的身份跃迁，脱贫户发展“有目标”。最后，突出扶志扶智教育，既树立信心又习得一技之长，逐步实现自食其力，脱贫户发展“有盼头”。

（三）有效提升了基层群众对扶贫工作的整体满意度

涪陵区始终将群众整体满意度视为衡量扶贫工作的重要指标。致力于提升扶贫政策的均衡性和辐射带动效能：其一，通过梯次帮扶直接避免脱贫户与非贫困户的待遇“悬崖”；其二，通过“三变”改革等方式提升扶贫工作的普惠性。其三，通过引导脱贫户尤其是稳定脱贫户反哺社会，提升非贫困户的政策观感。三管齐下，实现扶贫工作满意度稳步提升。