破立并举：因贷致贫问题的解决措施及建议——基于内蒙古自治区科左后旗脱贫攻坚的调查与思考

作者：余孝东、孙强强  责任编辑：高新水  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-07-29  浏览次数： 24191次

2015年11月27日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上指出，要加快农村金融改革创新步伐，提高贫困地区和贫困人口金融服务水平。多部门联合印发的《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》中也明确提出，要瞄准脱贫攻坚的重点人群和重点任务，精准对接金融需求，全力推动贫困地区金融服务到村到户到人。然而，随着物质生活水平的提高和农牧业生产市场化连结程度的逐步提高，快速扩大的资金需求仍然难以得到及时有力的金融支持。机构不下乡、服务难下沉、办理门槛高导致金融体系与农牧民之间出现严重的信息不对称，善于“雪中送炭”的民间高利贷趁机野蛮生长，反向对金融机构形成“挤出效应”，农牧民在满足“用快钱”的同时，也埋下了极大的致贫隐患，成为脱旧贫、防新贫的重大阻碍。对此，内蒙古自治区科左后旗破立并举，从分类疏堵和开源增效两个维度切入，在大力推进高利贷化解的同时，以政策创新引导金融产品和服务向农村延伸，让农牧民尤其是有发展性资金需求的贫困户通过正式渠道的金融支持，提升内生发展动能，实现高质量脱贫。

一、日益扩大的资金需求与因贷致贫的现实

民间高利贷虽然是一种“闻之生畏”的借贷方式，但却是满足资金需求，尤其是“用快钱”的便利方式。

（一）与日俱增的资金需求与野蛮生长的高利贷

高利贷作为民间融资的一种扭曲形态，近年来，在内蒙古自治区大量存在。

一是资金需求日益扩大。随着农牧民生活水平的提高，在生存之外的消费越来越多，相应的资金需求也越来越大。一方面，生活方式与市场经济的接轨带动消费升级，对健康的重视，特别是大病治疗让医疗费用节节攀升，结婚难背景下彩礼负担也不断加重，买房建房更是一笔大额开支，甚至在不良风气的影响下，红白喜事越办越大，整酒之风盛行，有限的收入在无底洞的开支面前愈发捉襟见肘。另一方面，农牧业与市场的联结程度日渐提高，养殖业的扩大再生产前提在于资金注入，但风险的不可控性和活体担保在操作上的现实困难让正规金融渠道对涉农放款望而却步。在科左后旗的统计中，因病借贷731户、2065万元，因嫁娶借贷88户、293万元，因发展生产借贷757户、2515万元，因建房借贷144户、539万元。

二是民间高利贷趁虚而入。相对于正式金融渠道来说，高利贷具有区域性的特点，主要在地方社会内部运行，依靠熟人介绍形成关系网络，基本没有审批门槛，也不需要不动产抵押，具有手续简单、放款速度快的优势。相反，因为业务量有限，正式金融机构很少在乡村设立服务点，手续规范、资质要求、审批严格、周期较长也将大量有资金需求的农牧民挡在了大门之外，进而转投高利贷的怀抱。

（二）日益膨胀的借贷规模和压顶之势的负担转化

民间高利贷满足用快钱的同时，也严重侵蚀了农牧民原有的发展基础，让脱贫无望、入贫极易、返贫不难。

一是借贷负担极易转化为致贫隐患。民间高利贷的一大特点是利息高于正式金融机构，且不少是利滚利模式（俗称“驴打滚”），虽可解决一时之需，但短期即可转化为高额债务，一旦无法还上，将带来连环性负担。尤其是因病、因婚等问题产生的高利贷，只有投入，没有收益，极易致贫。农牧业生产更因为生态的脆弱性、市场的风险性而具有极强的不稳定性，一旦经营失败，不但债务还不上，原有的积累也很可能打水漂，“一夜返贫、一夜致贫”并非危言耸听。

二是因贷致贫成为脱贫重要障碍。在民间借贷中，贫困户群体占据了较大比例，成为脱贫攻坚中的棘手难题。截止到2017年9月底，科左后旗农牧区民间借贷38728户、11.98亿元，其中，建档立卡贫困户5149户、1.51亿元，分别占比13.3%、12.6%。就利息来看，二分利以上有2113户，总金额6500万元。

二、疏导化解“供给侧”与开源节流“需求侧”

面对有贷难脱贫、因贷易返贫、借贷易致贫的现实困境，科左后旗从“供给与需求”两端入手，一方面对业已产生的高利贷进行引导化解；另一方面，积极对接正规金融渠道，支持贫困户发展生产，以政策保障为医疗、教育开支减负，做到疏浚与开源同步。

（一）以分类化解为借债户减负降压

高利贷压倒农牧民，核心在于高额的利息，高利贷化解相应也从利息切入，并根据利率、借贷双方实际情况分类施策。

一是协调债权双方实现利息减免。由包联干部联系贫困户和债权方进行协商，采取免息、降息、停息、延长还款期限等方式，将利息降至年利率10%以下。对于债权方为公职人员和贫困户亲属的，采取政策讲解，实现免息、停息；对于债权方为工商户和中介的，引导其降息或延长还款期限。

二是分层注入风险帮扶资金。对农牧户高利贷数额在3万元左右且目前能够正常生活的，政府有关部门提供风险资金，依照基准利率为建档立卡户办理借贷手续，制定弹性还款计划；对确有困难无法按期归还扶贫贷款的，通过减息或无还本续贷等方式延长还款期限。

三是严厉打击民间高利贷行为。对从事高利贷行为的中介、个人，尤其是对高利转贷、非法赊销、恶意盘剥等变相高利贷行为，由公检法联合予以严厉打击。对非法讨债、干扰他人正常生活的，由公安机关依法从严从重处理。

截至2018年底，科左后旗已化解4016户贫困户、12926万元民间不良贷款，化解率分别为78%和85.6%，其中以零利率协调化解的占总金额的50%。

（二）以金融支持为贫困户提振产业

对已经实际形成的高利贷进行化解实现了对借贷农牧民的减负，但资金需求仍然客观存在。而从根源上解决民间高利贷问题，核心在于提供正规金融服务，让高利贷失去赖以存在的空间。对于贫困群体，脱贫的重要寄托在产业，以金融扶贫解决贫困户的发展性资金需求具有可观的撬动效应。

一是构建益贫性金融扶贫工程。以自治区财政每年拨付的1000万元风险抵押金放大10倍为贫困户发放贷款，已连续实施5年，共到位风险抵押金5000万元；累计投放贴息贷款85184万元，惠及17250户；每户贷款最高额度5万元，贷款期限3年，全部由财政专项扶贫资金按年度进行贴息。为进一步扩大扶贫资金覆盖范围，自2017年开始，旗财政投入1,500万元专项资金作为风险抵押金，与信用联社合作，放大倍数投放扶贫贷款，旗人民银行向信用联社发放扶贫再贷款30,000万元，着力解决重点贫困嘎查村以外项目资金覆盖不全的问题；旗信用联社共发放扶贫再贷款16,171.3万元，惠及3492户，基本做到了扶贫贷款全覆盖。

二是建立金融资金精准投放机制。按照“一查二比三评议四公示五确认”工作程序，逐村、逐户、逐人摸底核查，精准识别，层层审核把关，确定扶贫对象和贷款对象，确保扶贫资金真正用在贫困户身上。同时，协调各金融机构按照优先优惠优化的原则，为贫困户贷款降低门槛，开辟绿色通道。针对60岁以上老人不符合贷款条件的实际，出台政策为其子女贷款，确保享受金融扶贫政策。

三是坚持扶贫贷款的产业导向。扶贫贷款只有用在刀刃上，才能实现效益最大化。科左后旗坚持资金跟着贫困户走、贫困户跟着项目走、项目跟着产业走、产业跟着市场走，全力支持贫困户发展黄牛产业。2014年以来，已累计为贫困户发放养牛贷款7.2亿元。除此之外，进一步拓宽贫困户资产收益渠道，采取入股分红、寄养托管、承包租赁、订单种植等形式进行帮扶，确保没有劳动能力的3247户贫困户获得长期稳定收益。

2014年以来,科左后旗累计投放各类扶贫贷款114639万元，惠及23611户。截至2018年12月末，全旗建档立卡贫困户发放贷款余额37488.98万元，惠及7889户。

（三）以开源节流为农牧民节支增收

金融扶贫立足于解决发展性资金需求，对生活层面消费升级导致的资金需求则采取精准疏导。

一是用好村规民约，推动移风易俗。科左后旗在各苏木镇和嘎查村设立新时代文明实践中心，大力倡导文明新风，推行移风易俗工作，各个苏木镇指导嘎查村把移风易俗的内容充实到村规民约之中，让移风易俗制度化。目前，全旗262个嘎查村已全部修订完善村规民约，并建立红白理事会，积极发挥引导和监督作用，切实减轻农牧民负担，遏制攀比之风。同时在嘎查村内部推行节约不浪费、简洁不铺张的“零彩礼”婚礼，极大的降低了村民因婚致贫的发生率。

二是发展庭院经济，提高自给能力。针对农牧区户均庭院面积较大、利用不充分的现状，政府制定庭院经济扶持政策，加强技术培训，积极引导贫困户利用庭院种植蔬菜瓜果、种植饲养植物、发展特色养殖等，通过帮扶单位拓展销路。目前全旗发展庭院经济8300余亩，大幅提高蔬菜、家禽自给能力的同时，带动2332户贫困户户均增收2000余元。

三、以破立并举从源头上解决因贷致贫难题

表面上看，因贷致贫的直接原因是高额利息，合理化解大大减轻了压在农牧民尤其是贫困户、临界户头上的负担。但要从根本上解决问题，需要追本溯源，从借贷背后的资金需求入手，采取更具针对性的举措。

一是加大对民间高利贷的管控治理。在脱贫攻坚中，既要关注到贫困户，更要高度重视临界户、新脱贫户的借贷问题，及时排查、及时介入、及时解决、及时化解，避免演化积压为沉重负担。同时，政府也应加大对民间高利贷的管控力度，坚决杜绝高利贷扰乱市场秩序，破坏精准扶贫成效。

二是加强对涉农小微贷款的金融支持。充分发挥风险资金的杠杆效应，以有限的财政投入撬动金融资本投入扶贫产业；建立由政府牵头、银行和保险公司参与的担保机构，提高风险抵御能力。针对种养业受自然条件和市场波动双重影响的现实，推广农牧业保险进村入户；对于贫困户、临界户、新脱贫户，根据产业发展情况，以财政补贴形式适时纳入保险体系，避免因灾、因价格下行的带来重大损失。

三是以文明乡风建设深入推动移风易俗。引导村庄在村民自治的框架下讨论制定村规民约，确保其易于理解、可操作可执行，从简办、实办红白喜事，减少不必要的整酒切入，培养朴实向上的文明乡风，为农牧民支节流。

四是进一步完善社会保障体系。推动健康扶贫、教育扶贫与社会保障政策衔接，对因病、因灾等问题易致贫的非贫困户实行前端介入，及时为其办理低保、临时救助等，解决燃眉之急。