三权分置：让宅基地运转起来——基于山东省平原县宅基地三权分置的调查与思考

作者：张会芬  责任编辑：高新水  信息来源：  发布时间：2021-07-02  浏览次数： 25393次

　　2018年中央“一号文件”提出“扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，加快推进宅基地‘三权分置’改革”。这说明实践宅基地三权分置已成为当前我国农村产权改革的重要一环。但长期以来，因为宅基地“权属不实、权利不明、边界不清”，使得农村“违法建设、私搭乱建、乱堆乱放”现象屡禁不止，致使宅基地产权无边、归属无门、管理无界。鉴于此，山东省平原县通过实践“宅基地三权分置”改革，落实集体所有权、确认农户资格权、放活宅基地使用权。具体而言，通过土地整治，分类确权，让宅基地“有边界”；通过集体带动，整合资源，让宅基地“能运转”；通过民主协商，奖励示范，让宅基地“可退出”，以此实现宅基地“确权有归属、用权有依据、放权能盘活”，促使宅基地得以有效运行。

一、“宅基地三权”如何分置

平原县按照“应确尽确、应收尽收、应退尽补”原则，通过民主协商、分类确权，实现了宅基地所有权、资格权和使用权的有效分置。

（一）以权属不变为前提，三权分置“应确尽确”

明晰权属是有效实践宅基地三权分置的重要条件。平原县充分发挥试点优势，通过三权分置实现宅基地确权全覆盖。一是以政策为基础，确权留地。平原县各村根据《农户宅基地资格权确认》文件，对符合标准的农户给予宅基地资格权确认，截至2019年6月平原县共确权宅基地资格人146783人。此外，对有身份争议的成员，经村民代表大会同意后给予资格权确认。如郑庄村有一户村民在村居住10年，但户口未迁入，经过村民代表大会表决，确认其具有资格权。二是以自愿为基础，确权不留地。平原县针对在外定居的农户、达到分户标准的农户，在尊重其自愿腾地的同时保留其再次申请宅基地的权利，以此保障农户宅基地资格权。如北白村村民任军权一家3兄弟，虽然仅有一处宅子，按照标准属于“多户一宅”，因此村里确认其拥有3个资格权。三是以人情为基础，留地不确权。针对非本村集体经济组织成员、以其他方式占有和使用宅基地等不符合资格权条件的农户，同时经过村民代表大会表决未通过其身份确认的情况，村集体保留其居住房屋，但不确认其资格权。如刘悦村有一户村民在非宅基地规划土地上私建房屋居住多年，村民考虑其实际生活情况，最终保留其居住房屋但不确认其资格权。

（二）以民主协商为手段，有偿使用“应收尽收”

平原县以历史为鉴，通过试点广集民意来确定收费标准、减免政策、调费方式。其一，征民意，定收费。平原县以历史经验为基础，通过村庄试点收费，征集群众意见，确定了“宅基地有偿使用收费标准”。宅基地使用面积在264-400m2，按照每年0.5元/m2；面积大于等于400m2部分，按照每年0.8元/m2计费；一户多宅，多宅部分按照每年1元/m2计费；无资格权宅基地，按照实际使用面积每年1.5元/m2计费。其二，自协商，免收费。针对五保户、低保户和贫困户超面积有偿使用费用，平原县各村通过村民大会或村民代表大会集体表决，给予减免。此外，自愿退出宅基地并签订承诺书者免缴宅基地超占和超面积使用费。如郑庄村通过村民会议决定不收取低保户、五保户等困难群众宅基地超面积使用费用。其三，共决策，调收费。平原县各村立足《宅基地有偿使用管理办法》，探索适应本村收费标准，若群众有异议，则每3年调整一次计费标准；若群众没有异议，则延续上一年收费标准。刘悦村翁长海书记说道：“15年前房屋超占收费是0.3元/m2,通过群众商量和县级规定，现在基础收费是0.5元/ m2”。

（三）以群众自愿为原则，闲置退出“应补尽补”

平原县各村以群众自愿为原则，通过沟通协商、政策引导、示范带动等方式，有效破解宅基地“闲置退出”难题。第一，协商沟通，自愿无偿退出。针对在外购房定居、危房旧房长期闲置等情况，平原县遵循群众自愿原则，通过村干部入户协商沟通晓以“村庄发展”之理，使其主动退出闲置宅基。统计数据表明，截至2019年底，平原县自愿无偿退出宅基地共计75.72亩。第二，政策引导，自愿有偿退出。对“一户多宅”自愿退出多占宅基地的农户，由乡镇、村先予以整治，待整村拆迁时，可享受拆迁补贴政策。自宅基地三权分置试点以来，自愿有偿退出宅基地244座，面积172亩。此外，各村针对主动退出危房也有现金补偿，如北白村危房退出1m2补偿20元，户均补贴5000元。第三，示范带动，奖励有偿退出。针对前期私搭乱建未整治成功，或者在拆迁计划内的散房危房旧房，平原县各村通过奖励方式，鼓励村民积极主动退出多占宅基地。如北白村通过村民代表大会商议，除了退出补偿外，给予前10名退出的农户奖励100元。

二、“宅基地分权”成效怎样

平原县通过落宅基地三权分置，明晰了宅基地权利边界，盘活了闲散资源，提高了宅基地财产性收入，更促进了乡村有效治理。

（一）三权分置，权利边界更明晰

宅基地改革将所有权、资格权和使用权分置，明晰了宅基地三权的权利边界。一是落实所有权，使干部“敢作敢为”。平原县通过落实村集体所有权，赋予村集体对宅基地发包、收回、处置等权利，使村干部“凭权敢作为”。如郑庄村书记说道：“以前村里私搭乱建、四堆很多，怎么禁都禁不住，三权分置后给村集体发了所有权证，我们现在有权拆除违、散、危、旧宅基地了。”二是保障资格权，使村民“户有所居”。三权分置通过保障农户宅基地资格权，让农户拥有申请、退出、继承、退出后再申请等权利，保障村民“户有所居”，实现农户“凭权有身份”。如西马村书记谈道：“宅基地确权后，我们对新增资格权‘应确尽确’，即使是退出后再申请的集体经济组织成员，也给确权。”三是放活使用权，使宅基“有效运转”。宅基地三权分置赋予村集体和农户复垦、出租、入股、依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等使用权，有效放活了宅基地使用权，使宅基“凭权能运转”。如后林村收回房屋10处，空闲宅基11处，复垦土地14亩，复垦后由村集体种植，实现了宅基复垦再利用。

（二）资源盘活，集体农户共增收 

宅基地三权分置，通过适度放活使用权，村集体和农户能以自营、出租、入股、合作等多种方式盘活宅基地，实现集体和农户双增收。一是宅基流转，农户自增收。以往宅基地功能仅为农户个人居住，通过宅基地三权分置盘活了宅基地租赁权，不仅促进了宅基租赁更规范，也实现了宅基地营收。据国土资源局李淑振介绍，“宅基地三权分置后，不仅城郊村房屋租赁率大幅上升，也开始有人在农村租房度假。”二是宅基复垦，集体自增收。平原县以宅基地三权分置为契机，通过宅基地整治，实现宅基地复垦、种植、收益，一改以往闲散、空置等现象，既改善了村容村貌，也实现了村集体增收。如北白村在盘活的62亩集体建设用地上种植中药材52亩、海棠800株、国槐300余株，使集体增收25万元。三是宅基入股，双向共增收。过去，农村宅基地囿于权属不清无法实现再开发，现平原县通过宅基地整治拆违改乱，整合集体建设用地，实现了宅基地使用权以“入股”方式进行分红增收。如刘悦村通过拆旧房入股集体，不仅保障了农户宅基地600元/亩的保底收入，还实现了500元/亩的二次分红收益。

（三）权责入心，遵规守矩促治理

宅基地三权分置盘活了闲置资源，规范了宅基地建、管、用，有效促进了村庄治理。一是私搭乱建不再，村庄更美。平原县各村通过拆危破旧整治私搭乱建、零散的宅基地，同时将盘活的宅基地连片绿化，实现了乡村振兴生态宜居的战略目标。如王河沟村通过整修湾堰坑塘，新增绿化用地20余亩，同时与南邻“万亩秀林”形成有杜仲、楸树等高大、名贵树种的绿色长廊。二是胡乱收费不再，民心更聚。平原县各村通过将宅基地超占、超面积使用，危旧改造等收入用于缴纳农户医疗保险、养老保险、拆迁补助等费用，一改以往“闻收费色变”的窘境，以收费用之于民促使民心更聚。如北白村通过危改收回21户60亩宅基地用于种植经济作物，其收入主要用于拆迁补贴。三是宅基矛盾不再，治理更顺。过去，由于宅基地私占扩建、违规种养，导致邻里矛盾频发。平原县通过宅基地三权分置，明晰产权边界，减少了因宅基地引起的边界、使用等矛盾，使村庄治理更顺了。如刘悦村村民翁俊刚因房屋倒塌挡道引得邻里怨声载道，在宅基地三权分置过程中，通过确权后有偿退出成功解决了这一问题。

三、“宅基地三权分置”启示在哪

平原县实践宅基地三权分置，走出宅基地“权属不实、权利不明、边界不清”困局，为落实宅基地三权分置提供了经验启示。

（一）明晰产权边界是宅基地三权分置的基础

传统宅基地虽规定了宅基地权属，但村民不知其权利，也不晓其边界，使得违建、乱建、超占等现象屡禁不止。平原县以“宅基地三权分置”为契机，通过确权颁证落实宅基地集体所有权、确认农户资格权、放活房地使用权，让集体“持证上岗”、农户知晓其权利边界，有效规避了私搭乱建、私占公占的困境。

（二）宅基地三权分置以盘活资源为目标

以往宅基地管理，村庄拥有所有权却无法实际收回，农民拥有使用权却没有处置权，拥有宅基地资产却带不来财产收入。平原县以“坚守底线、不越红线、盘活资源”为原则，通过宅基地整治收回违搭乱建房屋，通过流转、复垦、入股等方式盘活闲置宅基地，不仅实现了闲散资源“变废为宝”，也为农户和集体带来了财产性收入。

（三）三权分置需加快“房地一体”确权颁证

2019年中央1号文件提出要加快农房一体不动产确权登记工作。宅基地三权分置给村集体颁发了集体所有权证，但没有颁发农户资格权证和使用权证。为此，平原县在完成宅基地三权分置工作后，于2019年底在13个乡镇分别选择5个村庄进行“房地一体”试点工作，目前已完成7.4%，还需加快“房地一体”不动产确权登记以实现全覆盖。

（四）宅基地三权分置仍需完善各项制度保障

宅基地三权分置后，平原县各村实现了集体建设用地以复垦、入股、租赁等多种形式的放活，但农户宅基地仍然面临“租赁无价”、“流转无门”、“抵押无法”等难题。因此，若要引导宅基地入社经营、鼓励宅基地合作建房、放活宅基地产权交易，不仅需要法律法规“保驾”，也需要市场交易机制、监管机制“护航”。