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通过村规民约促进生态宜居建设——以南方主要少数民族村规民约为考察对象

作者:池建华  责任编辑:王铭鑫  信息来源:《贵州民族研究》2020年第9期  发布时间:2021-03-28  浏览次数: 70

 作为适用于乡村社会的规范,南方主要少数民族村规民约在促进生态宜居建设中发挥着积极作用。在制定机制方面,村规民约注重自治性,按照法律法规的程序和村民自治的要求,充分动员村民参与,广泛征求村民意见。在内容安排方面,村规民约注重针对性,对生态环境治理中的具体实际问题进行相应规制,做到遵守法律要求和符合乡村实际的相互结合。在保障机制方面,村规民约注重强制性,重视村民委员会等社会组织的作用,同时注意与公安机关、司法机关的配合,确保违规行为有处理措施、违法行为有法律责任。

关键词村规民约;生态宜居;自治


乡村振兴,生态宜居是关键。村规民约在促进我国乡村生态宜居建设、生态环境治理中发挥着积极作用。村规民约是“由村民共同约定并为村民自觉遵守,辅之以相关处罚规范加以保障,从而成为乡土社会中具有普遍约束力的一种行为规则”[1]。我国将“生态宜居”明确纳入乡村振兴总要求,生态环境治理是我国乡村治理的重要内容。2017年10月,党的十九大报告中首次明确提出,“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[2]。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,总体上来说,主要包括“谁来治理”“依何治理”以及“如何治理”三个方面。其中,“谁来治理”指向主体维度,“依何治理”指向规范维度,“如何治理”指向运行维度[3]。村规民约属于“依何治理”这一规范维度。在我国南方主要少数民族乡村地区,村规民约在生态环境治理中也发挥着重要的促进作用。有学者认为,村规民约之所以能够在乡村经济、政治、社会、文化、生态等方面的治理中发挥重要的积极作用,主要是五个方面的原因,即国家法律的确认、社会环境的支持、自治传统的发扬、集体认同的支撑、治村能人的推动、村规民约的变革调适[4]。从南方主要少数民族村规民约这一社会规范本身来看,其发挥积极作用的原因可以归纳为制定机制上注重自治性、内容安排上注重针对性、保障机制上注重强制性,从而促进了生态环境治理、生态宜居建设。

一、村规民约的制定机制上注重自治性

制定机制上注重自治性,首先体现为南方主要少数民族村规民约的制定遵循法定自治原则。村规民约是村民进行自治的社会规范,其前提是村民自治,而村民自治是由我国宪法和法律确立的基层群众自治制度。我国宪法在第一百一十一条主要规定了村民委员会这一村民自治组织形式,但是村民委员会不能完全等同于村民自治。村民自治是“农村特定社区的全体村民,根据国家法律法规的授权,依照民主的方式建立自治机关,确定行为规范,办理本社区内的公共事务和公益事业”[5]。村民自治章程和村规民约是村民自治的两种主要社会规范。《村民委员会组织法》第二十七条明确规定:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”因此,南方少数民族乡村地区制定村规民约来保护自然资源与生态环境,是有明确法律根据的。同时,村规民约的制定和实施也离不开村民委员会,村民委员会负责组织召开村民会议或者村民代表会议,具体执行和解释村规民约。例如,《浙江省桐庐县莪山畲族乡沈冠村村规民约》在最后明确规定:“本村规民约自全体村民会议表决通过之日起施行,由村两委会负责解释。”这里的“村两委会”指的是村党支部委员会和村民委员会,这符合当前村民自治实践的具体情况。

制定机制上注重自治性,还指的是在村规民约的制定程序上强调全体村民的共同参与,一般是通过召开村民会议的形式制定,对于人数较多或者居住分散的村,也可以由村民代表会议通过。此处的制定是广义的制定,包括制定、修改和废止等。在制定程序上,各村规民约一般在最后规定经村民会议或者村民代表会议通过后开始施行。村规民约也是法治乡村建设的重要社会规范,乡村治理的法治化建设也要求“依法规范村规民约、乡规民俗等自治规定,促进国家法律规范融入乡土后的良性运转”[6]。《四川省越西县瓦岩乡茶园村村规民约》则在前言部分规定了法律根据和制定程序,其内容是:“根据《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定,为了发挥村民在村民自治中的主体作用,引导村民依法依规参与本村事务处理,实现自我管理、自我教育、自我服务、自我约束,经村民会议讨论通过,特制定本《村规民约》,作为全体村民共同遵守的行为规范。”这里规定“经村民会议讨论通过”,符合《村民委员会组织法》规定,遵循了法律法规的明确要求,注重坚持村民自治。有的村规民约则表明是由村民代表会议通过的,如《四川省越西县瓦里觉乡竹林村村规民约》在前言则说明村规民约是“经村民代表会议通过”。有的村规民约则是说明经由村党员、村民代表会议通过。如《广西金秀瑶族自治县金秀镇长二村民委卫生公约》在前言中则说明:“经村党员、村民代表大会讨论通过,制定本条约。”有的村规民约规定了修改程序,如《四川省汶川县龙溪乡垮坡村村规民约》在附带“说明”中规定:“如需修改本村规民约,需半数以上村民提议。”有的村规民约将执行修订单独列为一条,包含执行、监督、修改、生效等内容,《四川省越西县拉吉乡竹洛村村规民约》第7条是“执行修订”,具体内容是:“1.村两委负责执行《村规民约》具体条款,监委会负责监督落实。执行中若遇争议,首先由村两委协调,协调不成,可召开村民代表大会决定。2.三分之一以上村民代表或十分之一以上村民联名可提议修订《村规民约》的具体条款。修订《村规民约》应遵循“四议两公开”程序。3.本《村规民约》自村民代表大会表决通过之日起公示七天后生效,同时上报竹洛乡政府备案。4.本《村规民约》的解释权归竹洛村两委。”

二、村规民约的内容安排上注重针对性

村民自治章程和村规民约都是村民自治有效实现的社会规范,但二者在内容上有显著差异。村民自治章程的内容一般包括村级组织(村民委员会、村民小组、村务监督委员会)、村民会议和村民代表会议、经济管理、财物管理、社会治安等。总体上看,村民自治章程强调的是促进和保障村民自治。而村规民约直接针对的是村民个体的行为规制,一般包括日常行为规范、公共秩序维护、群众权益保障、群众纠纷调解、民风民俗引导等内容。在内容上要充分考虑当地风俗习惯、历史文化等因素,在表达上要通俗易懂,更容易为村民熟知。南方主要少数民族地区的村规民约,坚持问题导向和实践导向。在内容安排上注重针对性,切实解决生态环境治理中的具体问题。村规民约在内容安排上注重针对性,主要体现在两个方面:制定目的的表达上和具体内容的安排上。

在制定目的的表达上,有关乡村生态环境治理的专门性村规民约一般在前言部分直接说明该村规民约的制定目的;在综合性的村规民约中,前言部分也包含着与生态文明建设、与自然资源保护与生态环境治理相关的内容。例如,贵州省锦屏县彦洞乡黄门村制定和实施的《关于红白喜事禁止大量燃放烟花爆竹规定》,在前言部分就直接罗列了四项制定目的,其中第一项就是关于生态宜居建设:“1.利于创建环卫,促使环境宜居和谐。2.利于安全稳定,避免事故发生。3.利于避免噪声污染,促进身心健康(人类)。4.利于经济发展,减少不必要的浪费。”再如《广西金秀瑶族自治县金秀镇长二村民委卫生公约》在前言中则说明:“为了搞好我村卫生清洁工程,推进创建平安和谐的农村新面貌,提高我村精神文明建设,经村党员、村民代表大会讨论通过,制定本条约,希全体村民共同遵守。”又《浙江省桐庐县莪山畲族乡塘联村村规民约》在前言中则突出强调“建设文明卫生新农村”。有的村规民约更是在前言中提出建设“生态乡村”,如《四川省越西县南箐乡白泥村村规民约》在前言中的具体表述是:“规范村民清洁乡村卫生行为,改善村容村貌,推进‘生态乡村’建设。”

在具体内容的安排上,有的村规民约是专门规制乡村社会自然资源保护与生态环境治理的,有的则是在综合性村规民约中纳入自然资源与生态环境保护的内容。专门性的村规民约一般是针对不同的问题而制定,体现了具体内容安排上的针对性。例如,广西金秀瑶族自治县六巷乡四个生产队为了封山造林、封河养鱼而专门制定了《关于封山造林、封河养鱼问题的决定》,贵州省锦屏县彦洞乡黄门村为了推动移风易俗,制定了《关于红白喜事禁止大量燃放烟花爆竹规定》,贵州省锦屏县平秋镇石印村为了解决村庄脏乱差的问题,专门制定了《平秋镇石引村整脏治乱管理制度》。

自然资源保护与生态环境治理在综合性村规民约中的体现形式主要有三种。第一种是在村规民约中有单独一部分是关于自然资源保护与生态环境治理的,这在分章分部分的村规民约中比较常见。其中常见的表达方式有“生态”“清洁乡村”“生态宜居”“生态保护制度”“公共卫生”“城乡环境综合整治”“环境治理”。例如,《四川省越西县越城镇外南村村规民约》第三章就是关于“公共卫生”的内容,其中又分为三条:“第一条,积极开展文明卫生村建设,严禁随地乱倒乱堆垃圾、杂物;修房盖屋余下的垃圾碎片应及时清理,柴草、粪土应定点堆放。违者除限期予以清除外,罚款50至100元。第二条,保持村容卫生实行门前三包制,垃圾的清扫和定点投放,每户签订责任书并按规定如数缴纳垃圾清运费,如发现乱倒垃圾者,责令其本人打扫干净,并给予50至100元罚款。第三条,对于有病的牲畜,不准买卖,对于病死牲畜要深埋村外不准流入市场。否则,罚款500元。”第二种是用一条或者几条来具体规定自然资源保护与生态环境治理的内容。例如《福建省三明市梅列区徐碧街道洋山畲族村村规民约》第14条即规定:“保持村容村貌卫生整洁,共同搞好街道清洁畅通,不乱丢果皮杂物,不乱倒垃圾,不乱堆乱放。”该村规民约接着在第15条规定:“村民在公路边、水渠进行树木或毛竹砍伐时,所留下的垃圾必须由本人及时处理干净,保证道路和水渠的畅通。”第三种则是在社会治安、社会秩序维护条文中规定严禁偷盗损坏林木、禽畜等与自然资源保护与生态环境治理相关的内容,这种表达方式也比较常见。例如《广西金秀瑶族自治县六巷乡冲尾村村规民约》第8条规定:“偷猪、鸡、鸭、鹅等,除退回原物外(吃去的按市场价格折款),每只罚款12元,偷猪的另加罚款50元。”《贵州省锦屏县隆里乡华寨村自治合约》第10条规定:“凡未经村民委同意,随意炼山、烧田埂等野外用火,引起山林火警、火灾,违者自愿承担违约金1000-2000元;触犯法律者,移交司法机关处理。”

从村规民约的制定时间与其内容的关系上看,2012年党的十八大召开之前,各地村规民约更多的是强调乡村社会的自然资源保护与公共环境卫生保护,此时并没有关于生态环境保护、生态文明建设的直接内容。而在党的十八大之后,特别是党的十九大召开、乡村振兴战略提出以来,生态宜居、生态环境治理的内容在村规民约中体现得愈加明显,这也体现了村规民约根据社会发展变化需要而有所更新和调整,并非一成不变,也是内容安排上注重针对性的体现。

三、村规民约的保障机制上注重强制性

作为一种社会规范,村规民约也需要在乡村治理实践中得以实施,这就需要相应的保障机制,否则村规民约就容易成为纸面上的规范。村规民约直接规范每一位村民的个体行为,而乡村社会在本质上仍然是一个熟人社会,是一个乡村共同体。有一些学者指出当前乡村社会正在向“半熟人社会”“无主体社会”转变,但这也不会影响在一定乡村社会范围内的村民依然坚持传统行为模式,特别是在南方主要少数民族乡村地区,熟人社会的特质依然体现得较为明显。经济社会转型时期的乡村社会,村民的收入来源、交流沟通方式可能会发生变化,但村民之间世代延续形成的伦理道德等价值观也继续发挥着其应有的积极作用。社会规范的效力核心在于具有强制性及强制性的强度。分析村规民约的强制性保障,主要体现在执行组织和奖惩措施两方面。总体上分析,村规民约的强制力主要“来自于全体村民的认可,来自内部的激励和惩罚机制”[7]。因此,村规民约的效力是实际存在的。

村规民约的有效执行首先离不开执行组织。如果没有执行组织,则社会规范必然容易沦为一纸空文。村规民约是适用于乡村社会的行为规范,因此其执行组织主要是乡村内部组织。根据制定机关的不同,南方主要少数民族村规民约由村民委员会内部制定和乡镇人民代表大会制定。对于由乡镇人民代表大会制定通过的村规民约,则其执行机构是乡镇人民政府。例如,《云南省贡山县独龙江乡乡规民约》是由该乡十一届人民代表大会一次会议审议通过,第34条规定:“本乡规民约由乡人民政府负责执行,乡人民代表大会负责监督。对违反以上有关条款的村民,乡人民政府有进行依法处罚、批评教育等权利。本乡规民约自二〇一三年一月九日起执行。”《福建省宁德市福安市穆云畲族乡乡规民约》也规定:“本乡规民约由乡政府负责执行,乡人大负责监督。对于违反以上有关条款的公民,乡政府进行批评教育,情节严重的交司法部门处理。”《广西金秀瑶族自治县金秀镇镇规民约》第40条规定:“本规约自镇三届人民代表大会第一次会议1987年10月13日通过。于1987年11月1日起执行。并报金秀县人大常务委员会备案。”《四川省阿坝藏族羌族自治州理县蒲溪乡乡规民约》第23条规定:“此《乡规民约》,从公布之日起执行。蒲溪乡第七届人民代表大会第二次会议全体代表讨论通过一九九一年二月十日。”虽然金秀镇和蒲溪乡的规约中没有直接体现执行组织,但在实践中都是由乡镇人民政府负责具体执行。

对于由村民委员会等乡村内部制定的村规民约,一般是村内相关组织负责执行。这里首先需要分析乡镇人民政府在村规民约执行中的作用。根据《村民委员会组织法》,村民会议可以制定和修改村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村规民约违反上述规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据此法律规定,乡镇人民政府对村规民约的制定和实施起监督作用。此外,人民法院、人民检察院也会对因执行而产生的违法犯罪行为进行裁判或者监督,二者也主要是外部监督机关,并不是村规民约的直接执行组织。

南方主要少数民族乡村地区的村规民约在具体执行组织方面规定有差异。一般来说,村民委员会是最主要、最常见的执行组织,有的村规民约除了村民委员会之外,还建立了治安联防队、执约队、执约组、执约小组等群众自发形成的组织予以保障实施,而在某些地区则由当地传统乡村管理组织负责执行。例如,贵州省锦屏县彦洞乡黄门村为移风易俗而制定的《关于红白喜事禁止大量燃放烟花爆竹规定》中就有村治安联防队这一村民自发形成的社会组织:“本移风易俗规定为村规民约条款施行,各农户自觉遵守,由村委会和村治安联防队监督实施工作。”《广西金秀瑶族自治县金秀镇金秀村石牌》由村民委员会负责公布,而执行则是由“石牌头人和成员由七人组成,负责石牌的执约工作”。《广西金秀瑶族自治县金秀镇社村村规民约》规定由“执约组”负责执行。如第2条规定:“凡属各户管理的林木(水源林和经济林),个人种的杉木、毛竹、八角、黄柏皮、桐油、茶子,任何人不得以任何手段乱砍滥伐,违者由执约组按具体情况处理。”《广西金秀瑶族自治县金秀镇长二村民委卫生公约》则规定了专门的执约队,由队长、副队长和成员共9人组成。《贵州省黎平县水口镇岩湾村村规民约》第19条则规定了几种不同类型的组织,“在村‘两委’的领导下,建立‘合约执行小组’,负责合约的执行及完善木合约的工作;建立‘监督小组’,负责监督‘合约执行小组’开展工作;建立‘以歌劝和小组’,负责劝和劝善改恶工作;成立‘调解小组’负责本村民事、山林权属纠纷调解工作”。各个小组各有其职责,“合约执行小组”是最主要的执行组织,“监督小组”发挥监督职能,而“以歌劝和小组”则体现了民族治理文化特色。《贵州省锦屏县河口乡文斗村村民自治合约》在“村民义务及合约”部分的第2条也规定:“加强团结,和谐共处,以歌劝和。凡家庭内部及邻里之间因生产生活产生矛盾处理不当,引发谩骂、争吵、打架行为,由全村推选上门‘劝和’小组劝和,同时由引发矛盾纠纷的家庭承担吃‘劝和饭’的费用。”

除了建立执行组织提供组织保障之外,南方主要少数民族乡村地区村规民约的强制性还主要体现在惩罚性措施,也有村规民约规定的是奖惩措施,包含奖励和惩罚两方面。村规民约中最为普遍的惩罚性措施是罚款,有的村规民约称之为违约金。在具体的罚款数额上,村规民约也是存在很大差异,有的超过万元,而有的则规定只罚款1元。《广西环江毛南族自治县下南乡仪凤村村规民约》在正文主体部分并没有规定对违规行为的处理,而是在最后规定“对违犯上述所列条款,触犯法律、法规的,报送司法机关依法处理,除赔偿损失或返还原物或恢复原状外,视情节轻重收取违约金一元。违约金收取管理由本村民小组组干执行”。该村规民约只是象征性地规定收取一元违约金。此处首先需要明确惩罚性措施特别是“罚款”的性质。“罚款”明显不能简单等同于国家机关做出的行政处罚中的罚款,不能简单地就从字面意义上讲村规民约中的“罚款”否定。根据《村民委员会组织法》,村规民约不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容,那村规民约中普遍存在的“罚款”是否属于这里“侵犯村民的合法财产权利”?本文认为,应当区分对待,村规民约规定的罚款数额应当与违规行为成比例,过高的明显不符合常理的罚款是明显违背法治精神的,但是村规民约的核心在于“民约”,即村民共同约定后成为村民应当遵循的规则。无论是“罚款”还是“违约金”,其适用范围是乡村社会这个特定区域,村民自治是宪法法律确认的政治制度。而通常理解的“罚款”是行政法意义上的术语,这就需要结合行政法的基本原则和基本精神来综合考虑。行政法的基本原则和基本精神是限权,即限制行政机关不能随意对公民做出行政处罚,行政机关必须在法律规定或者授权的范围内做出罚款等行政处罚行为。

南方主要少数民族乡村地区的村规民约在其他具体惩罚性措施方面一般是包含村内处罚和移送公安等其他机关处理。有的村规民约是对每一条违规行为规定相应的惩罚性措施,有的村规民约则是单独规定关于惩罚性措施的条文。例如,《浙江省桐庐县莪山畲族乡中门民族村村规民约》在最后1条即第25条规定:“违反本村村规民约的,除触犯法律由有关部门依法处理外,村民委员会按以上村规民约可作出如下处理:1.予以批评教育;2.责令其恢复原状或照价赔偿;3.取消享受或者暂缓享受村里的各种福利待遇;4.凡被依法处罚或违反本村村规民约的农户,在本年度不得评先进。外来人员在本村居住的参照执行本村村规民约。”其中第2项“责令其恢复原状或照价赔偿”实际上根据破坏自然资源与生态环境的对象的不同而有针对性的措施,如砍伐树木的一般会要求村民补种,在道路上随意堆放垃圾的则会要求该村民清理垃圾。有的村规民约则是规定奖惩措施,并非全部是惩罚性措施,做到奖惩相结合。例如,《浙江省丽水遂昌县三仁畲族乡坑口村村规民约》第15条是“村规民约奖惩制度”,其具体内容是:“(一)村民委员会每年进行先进评比,经村两委联席会议商议后,由村民委员会表彰奖励模范遵守村规民约的家庭和村民个人。(二)如违反本村规民约:1.取消一切优抚政策。2.建房审批、贷款审批或其它经村委审批的手续及开办证明由村民代表以上会议表决通过。3.子女升学,子女工作单位录取,来村委了解其家属和本人在村表现时,村委会将如实反映。”此外,也需要注意到,某些村规民约则没有具体规定违约行为的惩罚,多是一些倡议性、宣教性的表达,强调的是村民的自觉遵守,而不是简单地用惩罚性措施予以保障。

村规民约规定的奖惩措施之所以能够在乡村社会这个特定区域发挥作用,要充分考虑乡村社会的运行规则。乡村社会是一个特定场域,每一位村民的个体行为都受乡村共同体的场域压力影响。乡村共同体的场域压力有多种表现形式,主要可以从语言和行为两方面理解,其共同要义是“亲近”和“孤立”。“亲近”意味着村民之间友好相处,互帮互助;而“孤立”则意味着被村民疏远和隔离。在语言方面,通过口耳相传、街头巷议,村民能够快速传播违反村规民约村民及其行为,且范围广泛,基本上能够涵盖整个共同体,并且能够向外扩散。在行为方面,如果一个村民的行为被其他大多数村民所摒弃,那么也会体现在以行为表达。例如其他村民不会主动参与该村民家中的红白喜事、耕作、修建房屋等活动,这些对于该村民来说都是直接的“惩罚”。当然,对于明显侵犯村民合法权益的行为,也应当在发挥村务监督委员会等监督功能的基础上,也应当完善“内部保障的行政救济和行政救济本身的可诉性”[8],在保障村民自治的同时,强化法治的保障功能。

四、结语

通过村规民约促进生态宜居建设需要通过一定的治理和作用机制来具体保障实现,在制定和实施过程中都依赖相应的机制。在制定的目的层面,南方少数民族乡村地区制定村规民约是为了建设生态宜居的美丽乡村,为村民提供舒适的生活生产环境,同时也能为国家自然资源保护与生态环境治理做出乡村社会应有的贡献。在制定的程序层面,村规民约的制定则是按照法律法规的程序和村民自治的要求,充分动员村民参与,广泛征求村民意见,确保村规民约被村民真正遵守。在村规民约的具体内容方面,南方主要少数民族乡村地区的村规民约针对自然资源保护与生态环境治理中的具体实际问题而进行相应的规制,做到遵守法律要求和符合乡村实际的相互结合,强调问题普遍性和区域特殊性的统一。在村规民约的实施方面,村规民约重视村民委员会、村党支部委员会、村务监督委员会、执约组等村内组织的作用,同时注意与公安机关、司法机关的配合,确保违规行为有处理措施、违法行为有法律责任。总之,自然资源保护与生态环境治理是乡村治理的重要领域,村规民约是推进生态宜居建设需要依赖的社会规范,二者相互结合、相互促进,有助于促进生态宜居与治理有效的实现,有利于推进生态文明、建设美丽中国。


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