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“权释”农村集体产权制度改革:理论逻辑和案例证据

作者:张 浩 冯淑怡 曲福田  责任编辑:赵子星  信息来源:《管理世界》2021年第2期  发布时间:2021-03-16  浏览次数: 95

 农村集体产权制度改革面临农民财产权益难保障和集体经济难壮大的“两难”困境。然而现有研究对这一问题仍然缺乏系统的理论探究和完整的案例验证。本研究立足农村集体产权制度改革“两难”困境将合作制理论与不完全契约理论相结合构建了农村集体资产剩余索取权界定与保障农民财产权益、剩余索取权和剩余控制权相匹配与壮大农村集体经济的分析框架推演了解决“两难”、实现“双赢”的理论假说并以苏州吴中区农村社区股份合作社纵向改革为例验证了理论假说最终提出农村集体产权制度改革从“两难”到“双赢”的实现路径。研究表明充分界定农村集体资产剩余索取权以及促进农村集体资产剩余索取权和剩余控制权相匹配是实现农村集体产权制度改革从“两难”到“双赢”的“良方”。基于苏州吴中区的考察发现通过政经分开、股权设置取消集体股、设置多元化的个人股、股权固化和股份权能拓展等改革充分界定农村集体资产剩余索取权能够保障农民财产权益。通过完善“三会”等基层民主治理机制最大程度地促进农民的“两权”匹配以及通过激励性工资和长期性股权赋予管理者剩余索取权、通过监督机制降低信息不对称性和控制自由现金流约束管理者剩余控制权最大程度地促进管理者的“两权”匹配能够提高农村集体资产的利用效率壮大农村集体经济。

关键词剩余索取权剩余控制权农村集体产权制度改革农民财产权益农村集体经济

一、引言

随着我国工业化、城镇化的快速推进,部分城郊地区和沿海经济发达地区的农村集体资产大幅增加。截至2017年底,全国村级集体经济组织账面资产总额3.44万亿元,村均610.3万元。其中,东部地区资产占全国总资产的75.8%,村均资产1116.2万元,高于中、西部地区的300.6万元、199.4万元。农村集体资产总额最高的5省份(北京、江苏、浙江、山东和广东)资产合计达到2.11万亿元,占全国农村集体资产总额的61.4%,村均1360.4万元[1]

农村集体资产是保障农民财产权益和壮大集体经济的物质基础和动力来源[2](张红宇,2017),面对日益增加的农村集体资产以及广大农民的权益诉求,资产累积丰厚的广东(1991)、上海(1992)、北京(1993)、浙江(1993)和江苏(2001)等省份陆续自发探索以社区股份合作社为主要形式的农村集体产权制度改革[3]。他们制定了农村集体产权制度改革的政策,明确农村集体资产的产权归属,将集体资产确权到户,变名义上“人人有份”、实际上“人人无份”的资产存在形式为“资产变股权、农民当股东”的分配方式,满足农民集体资产股份分红收益诉求(方志权,2014)。截至2016年底,在先行改革的广东南海和上海闵行,农村集体资产股份分红收入已占到农民可支配收入的20%(张红宇,2017)。

农村集体产权制度改革是“三农”领域具有“四梁八柱”性质的重大改革(张红宇,2017),对于增强集体经济发展活力,引领农民实现共同富裕,保障城乡协调发展具有重要意义。国家高度重视农村集体产权制度改革,不仅出台了前瞻性和指导性的政策意见,而且有序推进了农村集体产权制度改革试点。自2007年农业部出台的《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》提出“引导有条件的地方开展以股份合作为主要形式的农村集体经济组织产权制度改革”,到2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”,到2016年中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出“力争3年左右基本完成农村集体资产清产核资,力争5年将农村集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体成员”,再到党的十九大报告明确指出“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济”,农村集体产权制度改革方案不断细化。此外,从2015年全国29个县(市、区)开始进行农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能试点,到2017全国新增100个县(市、区)开展集体资产清产核资、加强农村集体资产财务管理试点,再到2018年确定吉林、江苏、山东3个省开展农村集体产权制度改革整省试点,河北石家庄市等50个地市开展整市试点,天津市武清区等150个县级行政单位开展整县试点,农村集体产权制度改革由点及面有序推进。

虽然国家和地方在政策和实践两个方面积极探索农村集体产权制度改革,但仍然面临如何保障农民财产权益和如何壮大集体经济两大现实难题。第一,农村集体资产股份分红收益不完整、不公平、不稳定以及股份难处置导致农民财产权益难保障。传统的村庄管理模式导致农村集体经济组织承担了较多的公共管理费用,减少了农民股份分红收益比例,农民股份分红收益不完整(方志权,2014);股权设置不清晰(集体股和单一个人股)易引发股权利益纠纷,农民股份分红收益不公平(孔祥智,2017;赵新龙,2019);股权定期调整增加了农民失去农村集体资产股份的风险,农民股份分红收益不稳定(“农村集体产权制度改革和政策问题研究”课题组,2014);股份权能缺失束缚了农民对农村集体资产股份的处置能力,农民无法获得相应的股份处置收益(黄延信,2015)。第二,农村集体资产流失风险大、利用效率低导致农村集体经济难壮大。农村集体资产的共有属性决定了农村集体成员将集体资产委托给管理者代为经营管理,可能导致农民权力虚化,难以在集体资产经营管理中发挥作用,加之管理者又多为村干部,集体成员难以制衡其机会主义行为,农村集体资产管理不可避免地存在着因管理者“偷懒”、“越位”等引发的农村集体资产流失及低效利用等问题,导致农村集体经济难以壮大(赵家如,2014;王静,2017)。如2014年和2017年中央巡视组两次反馈的北京市巡视意见均指出,北京市乡村干部问题凸显,农村集体“小官巨腐”问题严重(韩振华,2018)。

目前学界主要从农村集体产权制度改革整体和局部两个层面,分析农村集体产权制度改革对保障农民财产权益和壮大农村集体经济的影响。整体改革层面,学者们主要基于案例调研,总结了包括股权设置、股权管理、股份权能和治理结构等在内的有关农村集体产权制度的改革内容,分析了农村集体产权制度改革与保障农民财产权益和壮大农村集体经济的内在关联。如方志权(2014)认为,农村集体产权制度改革是维护农民集体资产收益分配权,壮大农村集体经济的重要举措;“农业部农村经济体制与经营管理司”调研组(2013)通过对浙江省农村集体资产改革情况的调查,总结了农村集体产权制度改革的特点,认为农村集体产权制度改革保持了集体资产的完整性,增加了成员的财产性收入,探索了集体经济的有效实现形式。但是,闵师等(2019)指出当前农村集体产权制度改革问题较多,各地改革进度差异较大,尤其是较大的农村集体资产规模和传统的集权式村治减缓了改革的进度、减弱了改革的绩效。

局部改革层面,学者们有针对性地分析了某一项或者某几项改革对保障农民财产权益和壮大农村集体经济的影响。其中,股权设置是改革的关键,它涉及集体成员所拥有的股份及以后的分红(邓大才,2018)。股权设置包括集体股和个人股两个方面。集体股不利于农村集体产权的明晰,对保障农民财产权益有负向影响,并且存在二次改革问题(孔祥智,2017;王宾、刘祥琪,2014)。杨杰和于鸷隆(2015)基于2013年北京市村级层面数据,实证分析了股权设置对提升农民收入和发展村庄集体经济的影响,发现集体股比例与村民收入和集体经济呈负相关关系,引入外来投资者作为非成员个人股东对集体经济发展有正向影响。个人股是改革的核心环节,其配股方式是明确农村集体资产归属、赋予农民股份收益的前提条件(江晓华,2017;马翠萍、郜亮亮,2019)。因此,个人股分配应立足民意,细化操作细节,尽可能地满足各类人员股权需求(孔祥智,2017)。郑风田和赵淑芳(2005)提出农村集体成员资格界定应以人口为基础,并充分考虑到户籍、承包地和劳动贡献等要素。股权管理方面,“农村集体产权制度改革和政策问题研究”课题组(2014)通过梳理和总结现阶段农村集体产权制度改革的做法和经验,认为静态股权管理模式不仅有助于降低股份分红收益的不确定性,而且有利于提高农村集体资产的利用效率,符合现代企业制度的要求,因此静态股权管理应是今后股权管理模式改革的方向。股份权能方面,深化农村集体产权制度改革的核心任务是完善农村集体资产股份六项权能试点(占有、收益、继承、有偿退出、抵押和担保权),股份权能的完善既有利于真正实现生产要素的优化组合,显化农村集体资产的股权价值,又有利于提高农民对农村集体资产股权的处置能力,提升集体经济活力(方志权,2016;叶兴庆,2014)。但是股份权能改革尚未全面开展,试点区农村集体资产股份权能拓展难度大,如继承权实施方案不明确、抵押权和担保权受限条件多、退出权与农民现实需求脱节等(钟桂荔、夏英,2017;夏英等,2018)。治理结构方面,作为农村集体产权制度改革的最主要实现形式,农村社区股份合作社是指将农村集体资产以股份形式量化到集体成员的新型合作经济组织,主要包含集体成员和管理者两大主体(孔祥智,2017)。集体成员拥有人事选举权、重大事项决策权和资产经营管理监督权,并按份共享集体资产股份分红收益。管理者主要由社员大会或社员代表大会在集体成员中选举产生,代全体成员经营管理农村集体资产。农村社区股份合作社能够以相对封闭的形式整合村庄集体经济,创新农村的社会管理模式及集体资产的市场化运作模式,是搞活农村经济和保障农民利益的重要组织形式(刘灿、韩文龙,2013;郎晓波,2009)。但是,农村社区股份合作社中的“三会”制度多趋于形式化,管理者的“机会主义行为”并没有得到有效控制,一定程度上架空了农民的权力,导致农村集体资产流失及农民股份分红收益受损(王静,2017;张建等,2016)。

综上可知,现有研究主要归纳了农村集体产权制度改革的做法并总结了改革的成效,但存在以下不足,主要体现在:一是较多研究按照“制度—绩效”的逻辑,采用“归纳”的思维方式,借助产权界定和交易费用理论,讨论了部分农村集体产权制度改革对保障农民财产权益和壮大农村集体经济的影响。少有研究反其道而行之(“绩效—制度”),采用“演绎”的思维方式[4],立足于如何保障农民财产权益和壮大农村集体经济这一现实问题,推演最优的农村集体产权制度安排。然而,后者才能从制度根源上破解农村集体产权制度改革的“两难”困境,实现农村集体产权制度改革的“双赢”;二是较多研究从横向维度直观分析了股权设置、股权管理、股份权能和治理结构等农村集体产权制度改革推进情况及相关问题和经验。少有研究从纵向维度深挖农村集体资产利用效率等“隐蔽性”改革问题背后的深层机理。然而,后者才是深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益和壮大农村集体经济,并最终实现乡村振兴的重点和难点所在。

本文聚焦农村集体产权制度改革,立足农民财产权益难保障和集体经济难壮大的“两难”困境,将合作制理论和不完全契约理论相结合,构建农村集体资产剩余索取权界定与保障农民财产权益、剩余索取权和剩余控制权相匹配与壮大农村集体经济的分析框架,追溯造成“两难”的逻辑根源,推演实现“双赢”的理论假说。然后,本文以苏州吴中区农村社区股份合作社纵向改革为典型案例梳理其“一揽子”的改革措施,并将吴中区农村社区股份合作社改革基于时间顺序分为前后两期,分析其如何通过界定农村集体资产剩余索取权保障了农民权益,以及如何通过实现农村集体资产剩余索取权和剩余控制权相匹配壮大了农村集体经济,从而验证本文的理论假说。此外,本文还通过刻画福建省晋江市等5个地区的农村集体产权制度改革案例,进一步说明了本文理论逻辑的普适性。最终,本文总结提出农村集体产权制度改革从“两难”到“双赢”的实现路径。

本文的结构安排如下:第一部分是引言;第二部分构建了农村集体资产剩余索取权界定与保障农民财产权益、剩余索取权和剩余控制权相匹配与壮大农村集体经济的分析框架;第三部分以苏州吴中区农村社区股份合作社纵向改革为例验证了本文的理论假说;第四部分是结论和讨论。

二、理论分析框架

(一)理论选择

如上所述,农村集体产权制度改革面临农民财产权益难保障和农村集体经济难壮大的“两难”困境。其中,农民财产权益难保障主要是因为农民无法有效获得农村集体资产“剩余利益”,而农村集体经济难壮大则主要是因为农村集体资产管理者与农民利益不一致从而导致农村集体资产利用效率损失。由于不完全契约理论既强调“剩余利益”界定至关重要,也强调剩余索取权和剩余控制权相匹配是实现效率最大化的产权安排,因而可用于分析本文的研究问题。

然而,马克思主义合作制理论认定了合作组织“劳动雇佣资本”的特性(苑鹏,2015),即集体经济组织中,集体成员是农村集体生产资料的塑造者和所有者,同时也是集体资产经营管理风险的最终承担者,从而应该掌握农村集体资产剩余索取权和剩余控制权。这与不完全契约理论关于企业“资本雇佣劳动”的特性(Grossman and Hart1986;杨瑞龙、杨其静,2000)的认定刚好相反,即资本家投资专用性资本并承担相应的经营管理风险,从而应该获得剩余索取权和剩余控制权。

基于此,我们将合作制理论和不完全契约理论相结合来追溯农民财产权益难保障和集体经济难壮大“两难”困境的逻辑根源,并提出实现保障农民财产权益和壮大农村集体经济“双赢”的理论假说。

(二)分析框架

根据不完全契约理论,因交易成本和有限理性所导致的契约不完全性是剩余产权产生的源泉,而合作制理论“劳动雇佣资本”的特性又决定了农民占有农村集体资产“剩余利益”。农村集体资产非充分界定(归属不明晰、结构不完整)可能导致农民分红不完整、不公平、不稳定和资产股份难处置,农民财产权益难保障。此外,不完全契约理论强调了剩余索取权和剩余控制权的配置状况对于产权安排和组织结构效率水平的决定性影响。农村集体资产剩余索取权和剩余控制权(“两权”)不匹配(农民“大索取,小控制”产权安排格局、管理者“小索取,大控制”产权安排格局)可能导致农村集体资产的流失以及利用效率的损失,农村集体经济难壮大(图1)。鉴于此,本文从剩余索取权界定、剩余索取权和剩余控制权相匹配两方面来构建分析框架,推演解决“两难”、实现“双赢”的理论假说。

1.农村集体资产剩余索取权界定与保障农民财产权益

剩余索取权是指总收入在扣除所有固定的合同支付后的余额要求权,是所有权的一个重要方面(Alchian and Demsetz1975)。由于契约的不完全,剩余索取权的归属(即产权是属于国家、集体还是个人)和结构(产权主体对剩余索取权的支配或处置能力)对于产权主体至关重要(谭劲松、郑国坚,2004)。不同的剩余索取权归属和结构构成了不同的产权清晰程度。剩余索取权的归属越趋向于个人,并且产权主体对其处置能力越强,产权越清晰。向明晰化和私人化演进的剩余索取权能够保障产权主体从资源中获取“剩余利益”(布罗姆利,1992Demsetz1967)。农村集体资产剩余索取权归属的明晰能够增强集体成员的“排他能力”(陈淑英,1997),既有利于农民从农村集体中争取越来越完整的“剩余利益”,又能减少“剩余利益”分配的纠纷,且降低“剩余利益”流失风险,最终使农民获得完整、公平和稳定的农村集体资产股份分红收益。农村集体资产股份权能的明确能够削弱集体成员的“行为障碍”,提升其对股份的处置能力,并最终使农民获得相应的股份处置收益(图2)。

如上所述,农村集体经济组织“劳动雇佣资本”的特性决定了集体成员是农村集体生产资料的所有者,也是农村集体资产“剩余利益”的最终获取者,即终极剩余索取权者。剩余索取权的界定可以使集体成员获得更高比例、更少纠纷、更低风险的农村集体资产股份分红收益,以及更多集体资产股份处置收益,从而最终达到保障农民财产权益的目的。


图1 农村集体产权制度改革“两难”困境的逻辑根源

2.剩余索取权和剩余控制权相匹配与壮大农村集体经济

效率最大化要求剩余索取权和剩余控制权相匹配。只有匹配的“两权”安排才能保障产权主体在享受“剩余利益”的同时也承担相应的风险,从而实现产权主体的自我激励和自我监督,提高生产或管理效率(郑立群等,2004;张维迎,1995)。

农村集体经济组织中,承担经营管理主要风险的集体成员并不掌握农村集体资产实际的控制权,而掌握农村集体资产实际控制权的管理者却又不是经营管理风险的主要承担者,集体成员和管理者两类主体的农村集体资产剩余索取权和剩余控制权均呈现不匹配的产权安排格局[5]。一方面,农村集体经济组织“劳动雇佣资本”的特性决定了集体成员共同占有农村集体资产,并获得最终的“剩余利益”,而农村集体资产的共有属性又决定了其不可能由“全体成员”共同经营管理。集体成员无法直接掌握农村集体资产实际的剩余控制权,只能通过“一人一票”的方式间接支配集体资产。因此,集体成员剩余索取权和剩余控制权的配置定格为“大索取、小控制”的产权安排格局;另一方面,农村集体经济组织“委托—代理”的管理模式决定了管理者掌握农村集体资产的实际剩余控制权。但是,兼具农村集体资产委托方和农村集体经济组织成员双重角色的管理者只掌握农村集体资产较少的剩余索取权。因此,管理者的剩余索取权和剩余控制权的配置定格为“小索取,大控制”的产权安排格局。如何改革才能实现农民和管理者两类主体各自的剩余索取权和剩余控制权最大程度地匹配呢?

1)农民剩余索取权和剩余控制权相匹配。如上所述,农村集体经济组织“劳动雇佣资本”的特性决定了农民“大索取”的产权安排格局具有一定的刚性。同时,由于集体成员无法直接共同经营管理农村集体资产,他们只能通过成员选举的方式选出代理人,然后委托代理人经营管理农村集体资产。因此,农村集体产权制度改革只有通过保障集体成员的投票权、决策权和监督权来增强其对农村集体资产的剩余控制权,进而提升农民剩余索取权和剩余控制权的匹配程度。

完善“三会”等基层民主治理机制,强化农民剩余控制权。一方面,农村集体资产所有者组建农村集体经济组织权力机关——社员大会或社员代表大会,并通过这一机关行使投票权和决策权,以落实集体成员对农村集体资产的剩余控制权,督促管理者按照农村集体成员利益最大化的原则开展经营管理活动,实现农村集体资产的保值增值;另一方面,监事会是农村集体经济组织的常设监管机构,代表社员大会执行监督职责,督促管理者按照农村集体经济组织的章程开展日常经营管理活动,以有效避免农村集体资产管理过程中的机会主义行为,减少农村集体资产的流失。

但是集体成员剩余控制权的行使存在两方面的缺陷,可能导致农民剩余控制权偏离剩余索取权。一方面,由于农村集体成员的股权过于分散,每个集体成员所能分享到的股份分红收益有限,单个成员行使投票权、决策权和监督权的成本较高,集体成员有“搭便车”倾向,导致农民无法有效地行使其剩余控制权。另一方面,监事会人员多为村干部成员,他们不仅可能有偷懒的心理,而且可能有与管理者“串谋”的动机,进一步削弱了农民剩余控制权。

2)管理者剩余索取权和剩余控制权相匹配。掌管农村集体资产剩余控制权的管理者对农村集体经济的发展壮大至关重要。一方面,掌握农村集体资产剩余控制权的管理者是农村集体经济发展的“领头羊”,他们可以借助其优于一般人的信息和能力优势,高效利用农村集体资产资源。然而,剩余索取权的不足(固定工资 少量分红)可能无法激发管理者经营管理积极性,难以壮大农村集体经济;另一方面,管理者作为代理人天然的存在机会主义倾向,他们“用脑袋进行非程序化的工作”,难以进行有效的监管(张维迎,1996b)。一旦他们掌握农村集体资产剩余控制权,就不可避免的产生委托代理成本。因此,赋予农村集体资产管理者一定的剩余索取权,并对其剩余控制权加以约束能够实现管理者“两权”最大程度的匹配,进而减少农村集体资产的流失,提高农村集体资产的利用效率,壮大农村集体经济。农村集体经济组织可以通过激励机制赋予管理者剩余索取权,以及通过监督机制约束管理者剩余控制权(吴延兵,2012;徐涛,2004;杨瑞龙,1997)。


图2 充分界定农村集体资产剩余索取权与保障农民财产权益理论逻辑

激励机制:赋予管理者一定的剩余索取权。剩余索取权的分配在分配利益的同时,也分配损益的风险。管理者获得剩余索取权后,有强烈的动机发挥自己的才能,减少“偷懒”等机会主义行为,提升自身和集体的利益。如何配置管理者剩余索取权呢?虽然集体成员是农村集体资产“剩余利益”的最终索取者,但是管理者必须掌握与其努力程度相匹配的剩余索取权才能与集体成员利益保持一致。因此,最优的剩余索取权安排必须建立在成员与管理者“剩余利益”分享的基础上,即共担农村集体资产经营管理风险。在“劳动雇佣资本”的合作经济中,管理者对于剩余索取权的分享可以通过如下两种形式实现:一是“劳动占有资本”,占有生产资料的集体成员拥有全部股权收益,而掌握经营决策的管理者享有工资收益;二是“共享分红收益”,集体成员与管理者共享股权收益。集体经济组织可以通过股权类剩余索取权和工资激励类剩余索取权来激励管理者。(1)股权类剩余索取权。考虑到管理者对农村集体经济发展的贡献以及其集体成员的角色,赋予管理者一定的股权类剩余索取权。作为一种长期的激励手段,股权激励使得管理者与集体成员在共享农村集体资产长期收益的同时也共担农村集体资产经营管理的风险,管理者也自然会放弃“短期逐利行为”,发挥“主人翁”的作用(吕长江、张海平,2011),为农村集体经济的长远发展出谋划策,实现农村集体经济的持续壮大。(2)工资激励类剩余索取权。作为农村集体资产的代理人,管理者与农村集体存在劳务关系,因此应赋予管理者一定的工资激励类剩余索取权。当工资收益是其工作努力程度的增函数时,他们有发挥自己“默会知识”的动力,实现农村集体资产的保值增值(图3)。

监督机制:约束管理者的剩余控制权。监督机制主要指农村集体经济组织依靠外生力量(政府或专业性机构)来构建一系列制度或非制度的体系,督促管理者按照集体利益最大化的原则开展管理工作。信息的非对称性以及管理者的管理权限直接影响监督成效(张维迎,1996a;吴延兵,2012)。因此,监督机制可以通过降低信息非对称来“削弱”管理者剩余控制权,以及通过控制自由现金流“分离”管理者剩余控制权(财务权力)。

一方面,降低信息的非对称性能够“削弱”管理者的剩余控制权。“委托—代理”管理模式最大的风险就是信息非对称性。在信息非对称的情况下,占据信息优势的管理者往往可以通过“隐瞒信息”的方式侵犯所有者的利益(Jensen and Meckling1976)。在农村集体经济组织中,拥有信息优势的管理者可能利用非对称的信息侵占农村集体资产。对称的信息不仅可以增加管理者“逆向行为选择”风险,有效克服管理者机会主义行为,确保农村集体资产的保值(刘建成,2003),而且便于所有者或基层政府利用农村集体资产经营管理信息,督促管理者提高农村集体资产利用效率,确保农村集体资产的增值。

另一方面,控制自由现金流能够“分离”管理者的剩余控制权。虽然自由现金流能够解决融资难题,给农村集体经济组织带来更多的发展机会,但是自由现金流也增加了管理者任意自由支配现金的机会。管理者不仅存在投资低回报项目的可能,而且会增加在职消费的风险,容易滋生腐败问题,这些均背离了所有者的利益(Jensen1999)。自由现金流的管控能够分离管理者的财务支配权,从源头上阻断腐败问题,从而保障现金流在创造价值的同时,减少低效利用及流失风险。

基于以上分析,本文提出以下有待检验的假说。


图3 管理者“两权”匹配改革与壮大农村集体经济理论逻辑

H1:农村集体资产剩余索取权的充分界定能够使农民获得更高比例、更少纠纷、更低风险的农村集体资产股份分红收益,以及更多集体资产股份处置收益。

H2a:农民剩余索取权和剩余控制权相匹配能够减少农村集体资产流失,提高农村集体资产利用效率。

H2b:管理者剩余索取权和剩余控制权相匹配能够减少农村集体资产流失,提高农村集体资产利用效率。

三、假说验证:苏州吴中区农村社区股份合作社纵向改革的经济逻辑

吴中区位于江苏省苏州市,全区总面积2231平方公里,截止到2017年底,吴中区常住人口为112.95万人,城镇人口比重为71.95%(苏州市统计局,2018)。自20世纪80年代末以来,吴中区把握改革开放的机遇,大力发展乡镇企业,以农村工业化推动了农村经济的发展。在此基础上,吴中区又通过发展“楼宇经济”,建设并出租社区服务用房和经营性物业用房,积累了丰厚的财富,跻身全国综合实力百强区。面对日益增加的农村集体资产,2001年吴中区按照资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化的改革方向,拉开了农村集体产权制度改革的序幕,并经历了试点探索、加快发展和转型升级3个阶段(陈建荣,2014)。到2017年,吴中区镇村两级净资产183亿元,村均稳定收入1318万元,超千万村44个,户均分红5885元[6]

本文以吴中区农村社区股份合作社改革为研究案例主要基于以下两方面的原因:第一,改革内容全面,为系统性检验农村集体产权制度改革逻辑提供了较为完备的素材。单案例研究具有分析新主题领域问题的优势(Eisenhardt1989),可以全面深入地解析农村集体产权制度改革做法和成效。吴中区从政经分开、股权设置、股权固化、股份权能拓展到管理效率,积累了丰富的农村集体产权制度改革经验,是剖析农村集体产权制度改革的好范例。第二,改革历程稳步有序,为分类推广农村集体产权制度改革做法提供了较为明确的指引。纵向层面分析既有利于凸显农村集体产权制度改革中的关键模块,又便于构建强逻辑关系(Langleyetal.2013)。吴中区从模糊的农村集体资产剩余索取权、不匹配的剩余索取权和剩余控制权,到充分界定的农村集体资产剩余索取权、匹配的剩余索取权和剩余控制权,凸显了改革关键模块的创新性策略。其诸如股权设置、股权固化和完善基层民主治理机制等普适性的改革措施为当前大多地区农村集体产权制度改革的推进提供了活样本,其诸如政经分开、股份权能拓展和资产监管等“升级性”的改革措施为经济发达地区的超前部署和普通地区的后续跟进提供了好模板。

(一)充分界定农村集体资产剩余索取权与保障农民财产权益

1.改革初期:“模糊”的农村集体资产剩余索取权无法保障农民财产权益

1)农村集体整体剩余索取权界定不清晰导致集体成员股份分红收益比例不完整。改革初期,吴中区农村社区合作社的经营管理收益需按一定比例交纳税费以及支付公共服务各项费用,剩余的才被用于股份分红,这并不是完整意义上“劳动雇佣资本”的合作经济。部分社区股份合作社管理人员表示:“吴中区较多的外来务工人员以及政府下达的环境整治任务大大增加了村庄管理费用开支,减少了集体成员所能获得的股份分红收益”。

2)农村集体成员剩余索取权界定不清晰导致集体成员因股份分红收益不公平而产生利益纠纷。一方面,集体股的设置增加了农村集体资产剩余索取权的模糊性。改革初期,吴中区很多农村社区股份合作社均设置了一定比例的集体股,集体股因集体概念的模糊性而存在权属不清的问题,难以在集体与成员间公平地分配“剩余利益”(叶兴庆,2015),易引发集体与成员间的利益纠纷;另一方面,单一的个人股配股方式难以满足农民对剩余索取权的公平性诉求。改革初期,吴中区农村集体资产改革主要根据成员资格设置了简单的基本股,但是由于集体成员及家庭的异质性,每位集体成员对村集体发展的贡献不同,平均分配股权的方式很难满足广大集体成员对“剩余利益”的公平性诉求,易引发集体内部利益纠纷。有集体成员抱怨“自己家人口多,享受的分红收益却比不上人口同样多甚至人口少的家庭”。

3)农村集体资产剩余索取权归属不稳定导致农民股份分红收益存在流失风险。改革初期,吴中区很多农村社区股份合作社主要采用动态的股权管理模式,即成员股份及相应的分红收益每3~5年会随人口的变化而“生增死减”以及“入增出减”,农民面临失去农村集体资产股份分红收益的风险。

4)农村集体资产剩余索取权权能结构不完整导致农民无法通过自由处置农村集体资产股份来获取相应的收益。改革初期,吴中区农村集体资产股份以满足农民的收益权为主,相关政策没有明确农村集体资产股份是否可以继承、有偿退出、抵押或担保,农民无法通过自由支配农村集体资产股份来获取相应的股份处置收益。

2.改革后期:农村集体资产剩余索取权的充分界定有效保障了农民财产权益

1)探索政经分开模式,提高农村集体资产股份分红收益比例,让农民获得完整的农村集体资产“剩余利益”。吴中区农村社区股份合作社通过政经分开改革建立村集体管理费用由镇财政和农村社区股份合作社分担机制,将更高比例的“剩余利益”界定给集体成员。以长桥街道为例,政经分开改革前,农村社区股份合作社承担了本应由政府部门支付的村公共服务费用。从2016年11月开始,该镇将村(社区)工作人员的工资纳入了财政预算,为农村社区股份合作社节省了800多万元的开支。未来3~5年,村的日常管理开支也将被纳入财政托管范畴,能为农村社区股份合作社减少约2000万元的开支(范易,2017),节省下来的开支将以“剩余利益”返还给村集体成员。而与长桥街道相邻的横泾街道尚未开展政经分开改革,在对横泾上巷社区股份合作社董事长访谈中(2018年8月),我们了解到该合作社2017年收益约为1200万元,而环境整治费用高达200万元,集体各类人员工资近200万元,还有各项集体资产维修维护费用等,最终只有100余万元用于农民分红。

2)合理设置股权,减少农村集体资产股份分红收益纠纷,让农民获得更公平的农村集体资产“剩余利益”。吴中区通过“取消集体股”和“设置多元化的个人股”,将农村集体资产剩余索取权更为公平地界定给集体成员。集体股方面,吴中区要求村级农村社区股份合作社将集体股全部量化给集体成员。到目前为止,吴中区130个农村社区股份合作社中仅有45个保留了集体股,并明确规定集体股所占比例不能超过合作社总股数的20%[7],进一步巩固了合作经济“劳动雇佣资本”的“劳资关系”。个人股方面,吴中区考虑到成员异质性和户间家庭人数差异等因素,主要采取了两种个人股配置模式:一是“基本股 享受股”。吴中区东山等6个镇(街道)规定同时满足户籍在村和享受土地二轮承包权的人员每人配置1股基本股,只满足其中一项条件的每人配置0.5股享受股。部分社区股份合作社还对享受股设定了一定的年限。该股权设置模式识别出了差异化的集体成员,在满足多数集体成员股权需求的同时化解了个人因对集体贡献不同而引发的股权分配不公的矛盾。二是“家庭股 个人股”。吴中区越溪街道先以家庭股为基线(3人以上的完整家庭可分配5股),再根据家庭人口情况每人配置个人股(1人1股)。某一家庭因成员人数增加会稀释其他家庭成员的股份(黄延信,2015),该股权设置模式考虑到了户间股权的差异,一定程度上化解了户间因人口变动而引发的股权分配不公平的矛盾。一些农村社区股份合作社管理者表示:“随着农村集体资产股权设置的不断完善,围绕股权设置的意见和纠纷越来越少,农民对股权改革的满意度不断增加”。

3)深入开展股权固化改革,降低农民失去农村集体资产股份的风险,让农民获得稳定的农村集体资产“剩余利益”。2015年吴中区开展了股权永久固化改革:对城郊结合部等户籍变动大、股权调整频繁的农村社区股份合作社,实行股权永久固化管理;对于少数仍然从事农业生产且户籍变动及股权调整不大的地区,以5年为周期微调,待条件成熟后再实行股权永久固化[8]。类似土地承包权长久不变改革,固化的股权能够保障农民按固定比例获得潜在的股份分红收益,起到了稳定农村社区股份合作社“劳资关系”的作用。

4)积极拓展农村集体资产股份权能,提高农民剩余索取权的处置能力,让农民获得更多的集体资产股份处置收益。2015年以来,作为全国首批农村集体资产股份权能改革试点,吴中区推行了多项股份权能改革。占有权、收益权方面,股权设置已有效保障了农民对“剩余利益”最基本的占有和收益。继承权方面,2017年吴中区委办和区政府办出台了《吴中区社区股份合作社股权继承试点工作指导意见》,指出属于本社区股份合作社成员的继承人可以继承相应股权,其他继承人只能继承股份财产收益,不享有民主权利。截止到2018年,吴中区完成2574笔农村集体资产股份继承登记。有偿退出方面,2017年吴中区委办和区政府办出台了《吴中区社区股份合作社股权有偿退出(转让)试点工作指导意见》,规定退出的股权只允许在合作社内部流转,受让额度也不得超过一定的比例。抵押和担保权是社区股份合作社成员以农村集体资产股份的分红收益向金融机构进行抵押和担保,但由于可抵押担保额度较少以及繁琐的抵押和担保流程,抵押和担保权还难以实施。当前,吴中区农村集体资产股份权能拓展可以使农民继承潜在的股份分红收益,以及获得潜在的股份退出补偿收益。

综上,改革初期,吴中区农村集体资产界定工作相对“粗糙”,农民并未获取清晰界定的剩余索取权,农民财产权益也未得到有效的保障。随着改革的逐步深入,吴中区通过政经分开、股权设置、股权固化和股份权能拓展等“一揽子”改革充分界定了农村集体资产剩余索取权,使集体成员获得更高比例、更少纠纷、更低风险的农村集体资产股份分红收益,以及更多集体资产股份处置收益,更好地保障了农民财产权益,从而验证了本文的理论假说①。

(二)提升农村集体资产剩余索取权和剩余控制权匹配程度与壮大农村集体经济

1.改革初期:不匹配的剩余索取权和剩余控制权降低了农村集体资产利用效率

1)农民拥有农村集体资产的剩余索取权,而剩余控制权有限。如上所述,农村集体经济“劳动雇佣资本”的特性以及农村集体资产共有属性决定了农民“大索取,小控制”的产权安排格局。改革初期,吴中区农村社区股份合作社“三会”制度设置多趋于形式化,再加上农民事实上的“放弃”和“偷懒”行为,农民所拥有的剩余控制权“虚化”。吴中区横泾上巷社区股份合作社管理人员表示:“农村社区股份合作社成立初期,农民忙于外出务工,缺乏参与社员大会的积极性”。农民难以真正行使选举权、决策权和监督权,而合作社管理者为追求个人利益最大化较易产生“败德行为”,导致农村集体资产的流失,对壮大集体经济产生负向影响。

2)管理者拥有较大的剩余控制权,而剩余索取权欠缺。一方面,管理者掌握着较大的农村集体资产剩余控制权。改革初期,由于吴中区农村社区股份合作社资产管理和财务约束制度不健全,管理者不仅拥有集体资产的经营管理权,而且享有集体财务的支配权等。吴中区委农村办公室相关负责人介绍,“以前农村厂房出租,可能会出现一个人说了算,随意处置,市场竞争不充分”(苏雁,2016)。诸多制度漏洞无形放大了管理者的剩余控制权,为“干部经济”埋下了隐患,对壮大集体经济产生负面影响。另一方面,管理者享有的剩余索取权不足。改革初期,管理者的工资是固定的,他们既不承担经营管理风险,也不享有额外的收益。这可能导致管理者只关注自己的利益,缺乏农村集体资产管理的主动性和积极性,甚至会借助剩余控制权谋取私利,不利于农村集体经济的发展壮大。

2.改革后期:高度匹配的剩余索取权和剩余控制权提升了农村集体资产利用效率

1)农民剩余索取权和剩余控制权相匹配。吴中区农村社区股份合作社通过建立和完善“三会”制度强化集体成员剩余控制权。首先,吴中区各社区股份合作社建立了规则明晰的“三会”制度。以吴中区横泾上巷社区股份合作社为例,社员代表大会是社区股份合作社的最高权力机关,控制合作社的人事任免权和重大事项的决策权,审议和批准合作社发展规划、年度计划、财务预(决)算和分配方案。董事会执行社员代表大会的决议,并决定发展计划、经营方针和投资方案等。监事会列席董事会会议,并对董事会成员、董事长执行社务情况进行监督。从而,农村集体成员可以间接掌握农村集体资产剩余控制权。其次,政府干预进一步保障了农民对农村集体资产的剩余控制权。为充分保障集体成员的知情权、参与权、表达权和监督权,吴中区镇两级积极引导农村社区股份合作社落实集体成员的民主管理权力。以长桥街道为例,街道农经部门与各社区股份合作社相挂钩,并列席社区股份合作社召开的“三会”,以充分发挥民主选举、民主决策和民主监督在社区股份合作社发展中的作用[9]

“三会”制度的建立与完善进一步落实了农民对农村集体资产的剩余控制权,提高了农民剩余索取权和剩余控制权的匹配程度。农民“两权”的对应既有利于发挥社员对管理者的制衡作用,引导管理者尽可能地按照集体成员的利益经营管理农村集体资产,减少可能的农村集体资产的流失,也有利于提高农村集体资产经营管理决策的民主性和科学性,提高潜在的农村集体资产利用效率,从而壮大农村集体经济。

2)管理者剩余索取权和剩余控制权相匹配。激励机制——赋予管理者激励性的剩余索取权。短期的工资激励与长期的股权激励是吴中区农村社区股份合作社最主要的激励方式。首先,以工资考核形式赋予农村集体资产管理者剩余索取权。以吴中区临湖镇为例,合作社管理者(村书记)的最终工资通过考核基数和百分折算后的考核分值的乘积确定。其中,考核基数由岗位工资和奖金组成,岗位工资主要根据管理者的职务、工龄和村集体的人口规模来确定,奖金额度则主要由村年度集体经济组织净收益、村级经济稳定性收入和村级净资产增长率三方面决定;考核分值由临湖镇党政办、组织办和经管办等29个部门根据合作社管理者的党建、行政管理和经济综合管理等方面的工作表现考核打分。由此可见,管理者所享有的剩余索取权取决于其对农村集体经济发展的贡献:第一,农村社区股份合作社的管理结果决定了考核基数的大小(管理者的奖金额度由合作社经济效益决定);第二,管理者的工作表现(行政职责和经济管理任务完成情况)决定了考核分值的高低。管理者为了掌握更多的剩余索取权以及获取更多的“剩余利益”,必须充分挖掘自身的才能,努力提高农村集体资产的利用效率,实现农村集体资产的保值增值。

其次,以股权的形式赋予农村集体资产管理者剩余索取权。吴中区农村社区股份合作社取消了在编人员和国企单位人员所享有的股权,但保留了管理者的股权,使得农村集体资产管理者与农村集体成员共享农村集体资产股权收益,提高了管理者剩余索取权和剩余控制权的匹配程度。合作社管理人员为获得更多的长期分红收益,着眼于长期发展目标,合理规划农村社区股份合作社各类产业,以不断改进农村集体资产利用的帕累托效率。

以临湖镇灵湖村为例,灵湖村在农村社区股份合作社改革初期属于市区两级重点扶贫村。“激励性工资 股权”的激励机制极大地激发了管理者的才能。管理者沈某敏锐地发现,城乡融合发展趋势下乡村旅游以及生态农业是未来发展的重要方向。面对资金的约束,管理者沈某带领集体成员,依托优越的森林资源吸引社会资本,投资“林下旅游经济”。面对人才缺乏的瓶颈,管理者沈某号召合作社设立专项资金,奖励外部人才服务乡村,突破了乡村“人才壁垒”限制。面对独立发展势单力薄的困境,管理者沈某联合资金富余的采莲村和资源丰富的前塘村(贫困村)社区股份合作社共同成立了“众村公司”,合力投资开发田园特色产业。灵湖社区股份合作社在管理者的带领下突破了发展过程中的资金、人才和势单力薄的发展困境。2015年灵湖村成功脱贫,到2018年村级稳定收入步入千万村行列,管理者沈某本人也因此获评2018年“苏州市乡村振兴带头人”。

监督机制I——降低农村集体资产管理信息非对称性。吴中区主要通过以下三方面的改革来降低信息的非对称性,“削弱”管理者的剩余控制权。

第一,规范农村集体资产线上交易,降低农村集体资产交易的信息非对称性。2016年11月,吴中区开始试点农村集体产权线上交易,2017年6月,吴中区将所有集体资产交易全部纳入交易中心,由镇区审核通过的待交易资产资源在线上发布交易信息[10],意向单位或农民个人线上报名、交纳保证金并投标,成交后保证金将转为价款的一部分,受让方在合同生效后交纳剩余价款。相对于传统交易模式,一方面线上交易实现了农村集体资产交易的信息化、及时化和规范化,将处于“黑箱”中的各类资产交易控制权放入透明的市场,杜绝了因管理者与承租人“私下”交易而诱发的干部腐败问题,减少了农村集体资产的流失;另一方面线上交易利用互联网传播交易信息,并采用拍卖的定价方式,可以减少外界干扰,吸引更多意向投资人参与竞价,既减少了资产的闲置浪费,又提高了资产成交价格,实现了农村集体资产的保值增值。

以2017年吴中区甪直镇集贸市场一摊位招租为例,交易中心在线上发布交易信息后,吸引6位意向租户参与摊位竞价。摊位经过5轮电子竞价后以6.6万元/年价格成交,溢价1.1万元/年,溢价率高达20%(刘薇洁、潘朝晖,2017)。从试点到2017年6月,相似的线上交易共完成942笔,合同租金1.05亿元,溢价率高达9.2%(陆晓华、范易,2017)。

第二,全面开展“E阳光”平台建设,减少农村集体资产管理的信息非对称性。2016年,吴中区探索微信公众号、手机APP等“E阳光”平台建设。除提供基本的家庭、土地和补贴信息查询功能外,“E阳光”平台还将每季度合作社收支决算情况表、债权债务表、资产表等财务信息向村民公开。通过“E阳光”平台,农民不仅可以了解到管理者如何行使剩余控制权,还可以通过“一键举报”功能举报管理者违法行为。因此,“E阳光”平台将管理者的剩余控制权放在了“阳光下”,可能震慑管理者“小官巨贪”和“微腐败”等行为,以减少农村集体资产流失,也可能督促管理者提高农村集体资产的利用效率,实现农村集体资产的保值增值。

第三,深入实施村级资金管理非现金结算,降低农村集体资金支出的信息非对称性。2017年3月,吴中区委农村工作办公室出台了《吴中区“村务卡”管理使用办法》,规定吴中区村集体可以留存不超过两万元的备用金用于救灾、救急和帮扶等特殊开支,其他投资型和管理型开支必须通过银行转账或公务卡支付。村级资金管理非现金结算改革创新了村级资金管理结算方式,确保了集体资金往来可留痕、交易可查询和问责可追溯,可以在一定程度上约束管理者财务权利,收紧合作社的“钱袋子”。甪直江湾社区股份合作社管理者表示:“以前合作社的采购主要通过现金支付,交易环节不够透明,现在必须通过村务卡或者银行转账,虽然非现金结算的程序比较繁琐,但一定程度上提高了资产使用的明晰化程度”。

监督机制Ⅱ——控制农村集体资金现金流。目前,吴中区农村社区股份合作社通过资金管理(村级财务第三方代理)和资金约束(合作社联合抱团发展)两个方面的改革,有效“分离”了管理者的部分剩余控制权,提升了剩余索取权和剩余控制权的匹配程度以及农村集体资金的利用效率。

第一,构建规范化的第三方代理体系,约束管理者的财务权力,减少集体资产流失。吴中区各镇政府以政府购买服务的形式公开招募第三方代理机构,然后由第三方代理机构向各镇派驻财务总监,并公开聘用驻镇会计和驻村出纳。财务总监负责审核每笔重要支出;驻镇会计独立开展会计监督和会计核算;驻村出纳在各村负责报账。第三方代理体系将财务管理职能从管理者剩余控制权中分离,交由专业的财务团队来科学、规范地管理集体资产财务,这在一定程度上可能减少合作社的不良债务,降低农村集体资产流失风险。

第二,鼓励合作社联合抱团发展,减少管理者的资金支配权,提高集体资产的利用效率。吴中区鼓励以镇为单位组建村级融合发展的平台,由镇集团公司统一整合各村集体资金,实行公司化和集团化管理,探索农村社区股份合作社联合抱团发展的新模式。合作社联合抱团发展,一方面可以从村集体资金中“分离”出部分资金,交由镇集团公司统一经营管理,从根源上减少管理者对农村集体资金的剩余控制权,降低农村集体资产被“滥用”或“闲置”的风险;另一方面可以将农村集体资源资产交由专业团队经营管理,发挥合作社联合发展的规模效益,推动农村集体资产的升级转型和价值链的衍生,提升农村集体资源资产利用效率。

以吴中区甪直集团为例,2011年甪直镇联合全镇各村的农村社区股份合作社组建甪直集团,其中镇级出资51%,村级出资49%。在既定的经济发展路线(楼宇经济)、产业类型(模具装备和现代商贸等五大主导产业)和有限的土地资源等现实情况下,甪直集团走出了规模化、专业化的发展路径。凭借联合发展的资源、资金和人力优势,甪直集团统一规划各村腾退清理的建设用地,投资建设了模具厂房和商业写字楼等项目载体,吸引了大量企业落户,在赚取租金收入的同时拓展了集体经济发展的空间。截至2017年底,全镇的村集体总资产从20亿元增长到47亿元,年均增长18.64%,集体经济总收入从1.85亿元增长到5.62亿元,年均增长23.14%..[1]。在抱团发展的规模效益下,镇集团公司按各社区股份合作社出资情况,将其新增收益反哺给各合作社。2014~2015年全区集团公司累计反哺到社区股份合作社的资金达2.3亿元..[12]

综上,改革初期,吴中区农村集体资产剩余索取权和剩余控制权不匹配导致农村集体资产利用效率损失。随着改革的逐步深入,吴中区通过完善“三会”制度强化了农民对农村集体资产的剩余控制权,提高了农民剩余索取权和剩余控制权的匹配程度,减少了农村集体资产的流失,提高了农村集体资产利用效率,有效壮大了农村集体经济,从而验证了本文的理论假说2a。

此外,吴中区通过工资和股权等激励机制赋予管理者一定的剩余索取权,通过降低信息非对称性(规范农村集体资产线上交易,全面开展“E阳光”平台建设,深入实施村级资金管理非现金结算)和控制自由现金流(构建规范化的第三方代理体系和鼓励合作社联合抱团发展)等监督机制约束管理者的剩余控制权,提高了管理者剩余索取权和剩余控制权的匹配程度,减少了农村集体资产流失,提高了农村集体资产利用效率,有效壮大了农村集体经济,从而验证了本文的理论假说2b。

(三)其他案例证据

我们用表格形式简明地刻画了福建省晋江市等5个地区的农村集体产权制度改革案例,进一步说明了本文理论逻辑的普适性(见表1)。

从以上5个改革案例可以发现,各案例的改革方向和主要做法大体一致,均通过充分界定农村集体资产剩余索取权保障农民财产权益,通过促进农村集体资产剩余索取权和剩余控制权相匹配壮大农村集体经济,不仅验证了本文的理论假说,而且进一步说明了本文所提炼的从“两难”到“双赢”的改革逻辑或路径对于农村集体产权制度改革具有较强的理论指导意义和较大的实践推广价值。

四、结论和讨论

(一)主要结论和启示

本研究将合作制理论和不完全契约理论相结合,构建农村集体资产剩余索取权界定与保障农民财产权益、剩余索取权和剩余控制权相匹配与壮大农村集体经济的分析框架,追溯“两难”的逻辑根源,推演实现“双赢”的理论假说,以苏州吴中区农村社区股份合作社纵向改革为例,系统性地检验了农村集体产权制度改革对保障农民财产权益和壮大农村集体经济的理论逻辑,逻辑鲜明地呈现了吴中区农村社区股份合作社改革“从有到优”的蜕变路径,并用福建省晋江市等5个地区的改革案例说明了本文理论逻辑的普适性,最终总结提出,充分界定农村集体资产剩余索取权以及促进农村集体资产“两权”相匹配是实现农村集体产权制度改革从“两难”到“双赢”的“良方”。具体实现路径应该包括以下。

第一,通过“一揽子”改革充分界定农村集体资产剩余索取权。农村集体经济组织可以通过取消集体股和设置多元化个人股更为公平地将农村集体资产界定到个人,通过股权固化赋予农民更为稳定的股份分红收益。另外,经济发展情况较好的村集体可以率先推行政经分开,拓展农村集体资产股份权能,经济条件较差的村集体可以先开展经济组织和政治组织职能分离,制定股份权能拓展方案,待条件成熟后再具体实施,以赋予集体成员更为完整的剩余索取权,强化其对股份的处置能力。

第二,通过完善“三会”等基层民主治理机制提高农民“两权”匹配程度。农村集体经济组织可以完善“三会”等基层民主治理机制,强化农民剩余控制权,提高农村集体资产管理的民主性和科学性,从而减少农村集体资产的流失,提高农村集体资产利用效率,壮大农村集体经济。

第三,通过激励机制和监管机制提高管理者“两权”匹配程度。农村集体经济组织可以建立以工资和股权等物质性激励为主、以声誉奖励和岗位晋升等精神性激励为辅的激励机制,赋予管理者剩余索取权,以激励管理者的主动性、积极性和创造性;可以构建以降低信息非对称性和控制自由现金流为主的监督机制(尤其适用于东部沿海地区以及城市郊区等资产存量较大的集体经济组织),“削弱”或者“分离”管理者的剩余控制权,从而减少农村集体资产流失,提高农村集体资产利用效率,壮大农村集体经济。

表1福建省晋江市等5个地区农村集体产权制度改革案例证据

注:##表示案例资料缺失或者该类改革措施未在案例区实施。资料来源:中华人民共和国农业农村部网“农村集体产权制度改革情况——20个典型经验材料”,http//www.zcggs.moa.gov.cn/ncjtzcjdgl/201909/t20190918_6328209.htm;人民网“全国农村集体产权制度改革的‘天长探索’”,http//ah.people.com.cn/n2/2017/0116/c374164-29601086.html;馆陶县农村集体产权制度改革领导小组关于印发《农村集体经济组织登记管理办法》的通知。--92

(二)理论贡献

第一,结合合作制理论和不完全契约理论,构建了用于诠释农村集体产权制度改革的理论框架。已有研究主要依据产权界定和交易费用等理论间接归纳了若干项农村集体产权制度改革的绩效(杨杰、于鸷隆,2015;张建等,2016),既没有构建起整体性的农村集体产权制度改革对保障农民财产权益和壮大农村集体经济的影响机制,也没有探寻最优的农村集体产权制度安排,难以从根源上破解农村集体产权制度改革的“两难”困境。本研究采用逆向演绎思维,立足于农村集体产权制度改革的“两难”困境,将合作制理论与不完全契约理论相结合,构建了农村集体资产剩余索取权界定与保障农民财产权益、剩余索取权和剩余控制权相匹配与壮大农村集体经济的分析框架,找寻实现农村集体产权制度改革从“两难”到“双赢”的“良方”。

第二,探究了实现农村集体资产“两权”相匹配的理论逻辑。已有研究主张通过细化股权设置等改革赋予农民农村集体资产剩余索取权(黄延信等,2014),通过加强农村集体资产的监督来减少内部人控制问题(王静,2017;刘水长,2000),却并没有理清农村集体资产“最优”产权安排的理论逻辑。本研究在辨析农村集体资产农民“大索取、小控制”和管理者“小索取,大控制”产权安排格局的基础上,提出了实现农村集体资产“两权”匹配的理论逻辑。按照合作制理论,农民占有农村集体生产资料,其“大索取”具有一定的刚性,农村集体经济组织应重点加强农民的剩余控制权。按照不完全契约理论,管理者掌握农村集体资产实际剩余控制权,是农村集体经济组织中贡献大且难监管的人员,赋予其剩余索取权和约束其剩余控制权有利于实现集体资产“两权”匹配。

(三)研究局限与未来展望

本研究将农村集体产权制度改革的研究内容从清产核资、股权设置拓展至利用效率,兼具系统性和前瞻性。然而,农村集体产权制度改革尚处于“试点扩面”阶段,难以利用统计数据全面检验本研究的结论。随着改革向纵深延展,未来的研究可基于大样本数据,深入检验本研究的结论。另外,本研究案例重点考察了以经营性资产为主的社区股份合作社。随着改革内涵和模式的丰富,未来研究既可分类分析资源性资产和经营性资产改革模式和成效,又可综合考察融合两类资产在内的“双资产”联动改革组织形态和成效,亦可对比分析“分类”改革模式与“联动”改革组织形态的区域适宜性和成效差异性。

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[33]杨瑞龙:《论国有经济中的多级委托代理关系》《管理世界》1997年第1期。

[34]杨瑞龙、杨其静:《对“资本雇佣劳动”命题的反思》《经济科学》2000年第6期。

[35]叶兴庆《准确把握赋予农民更多财产权利的政策含义与实现路径》《农村经济》2014年第2期。

[36]叶兴庆:《农村集体经营性资产的产权重构》《中国经济时报》2015年5月29日。

[37]苑鹏:《对马克思恩格斯有关合作制与集体所有制关系的再认识》《中国农村观察》2015年第5期。

[38]张红宇:《深化农村集体产权制度改革方向》《人民日报·理论版》2017年4月19日。

[39]张建、诸培新、王敏:《基于内生交易费用的农村集体资产股份制改革》《华南农业大学学报社会科学版2016年第5期。

[40]张维迎:《企业的企业家--企业理论》上海三联出版社1995年。

[41]张维迎:《国有企业改革出路何在?》《经济社会体制比较》1996年a第1期。

[42]张维迎:《所有制治理结构及委托-代理关系:兼评崔之元和周其仁的一些观点》《经济研究》1996年b第9期。

[43]赵家如:《集体资产股权的形成、内涵及产权建设--以北京市农村社区股份合作制改革为例》《农业经济问题》2014年第4期。

[44]赵新龙:《农村集体资产股份量化纠纷的司法实践研究--基于681份裁判文书的整理》《农业经济问题》2019年第5期。

[45]郑风田、赵淑芳:《“农转居”过程中农村集体资产处置:问题与对策》《甘肃社会科学》2005年第6期。

[46]郑立群、夏庆、吴育华:《股份有限公司剩余索取权分配机制及其公理化研究》《管理工程学报》2004年第2期。

[47]钟桂荔、夏英:《农村集体资产股份权能改革的关键问题--基于8县市、区试点的调研观察》《农业经济问题》2017年第8期。

[48]AlchianA.A.&DemsetzH.1975“ProductionInformation Costsand Economic Organization”IEEEEngineering Management ReviewVol.32),pp.21~41.

[49]DemsetzH.1967“Towardsa Theory of Property Rights”The American Economic ReviewVol.572),pp.347~359.

[50]GrossmanS.J.&HartO.D.1986“The Costs and Benefits of OwnershipA Theory of Vertical and Lateral Integration”The Journal of Political EconomyVol.944),pp.691~719.

[51]JensenM.C.&MecklingW.H.1976“Theory of the FirmManagement BehaviorAgency Costs and Ownership Structure”Journal of Financial EconomicsVol.34),pp.305~360.

[52]JensenM.C.1999“Agency Costs of Free Cash FlowCorporate Financeand Takeovers”American Economic ReviewVol.762),pp.323~329.

[53]EisenhardtK.M.1989“Making Fast Strategic Decisions in High-Velocity Environments”Academy of Management JournalVol.323),pp.543~576.

[54]LangleyA.SmallmanC.TsoukasH.&VandeVenA.H.2013“Process Studies of Change in Organization and ManagementUnveiling TemporalityActivity and Flow”Academy of Management JournalVol.561),pp.1~13.

注释

①参考中国农村网“2017年农村集体经济组织资产情况”,http//journal.crnews.net/ncjygl/2018n/d10q/bqch/107643_20181106111822.html2018.11.06。

②2017年1月3日,农业农村部部长韩长赋在国新办发布会上就《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》答中外记者提问,强调了农村集体资产是农业农村发展的物质基础,http//www.xinhuanet.com/politics/2017-01/03/c_1120239103.htm2017.01.03。

③参考农业部农村经济体制与经营管理司《农村集体产权制度改革文件汇编》。

④本文的“演绎思维方式”主要体现在理论分析框架部分。我们立足于农民财产权益难保障和农村集体资产难壮大的“两难”困境,反推导致“两难”困境的逻辑根源,进而找寻解决“两难”、实现“双赢”的路径,即充分界定农村集体资产剩余索取权以及促进农村集体资产剩余索取权和剩余控制权相匹配。

⑤为了便于考察农村集体资产产权安排情况,本文并没有考虑农村集体经济组织的一般雇员,例如外聘的财务会计、清洁工和维修工等。

⑥参考苏州市人民政府网“吴中区村均稳定收入达1318万元”,http//www.suzhou.gov.cn/news/sxqdt/201801/t20180102_944641.shtml2018.01.02。

⑦参考苏州市吴中区委农村工作办公室资料“吴中区农村集体产权制度改革情况汇报”,2018年7月25日。

⑧参考赣州市人民政府网“部分试点地区推进农村集体产权制度改革的典型经验”,http//www.ganzhou.gov.cn/c100199/201703/0e00c0ac88ba4f628d8b9eb0791a9601.shtml2017.03.14。

⑨参考苏州新闻网“顾建列:深化产权制度改革,促进农民增收致富”,http//www.subaonet.com/2017/1023/2177510.shtml2017.10.23。

⑩农村集体资产交易范围具体包括农村集体经济组织成员集体所有的用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产;农村集体所有的未承包到户的“四荒”地、养殖水面使用权;村集体受承包农户委托统一组织的土地经营权流转也必须全部进场交易;林权、海域使用权、农业生产设施设备、农村小型水利设施使用权、农业类知识产权以及农村小型工程建设项目招标、产业项目招商和转让等。..1.1参考苏州市吴中区人民政府网“甪直镇2016年政府工作报告”,http//www.szwz.gov.cn/frontPage/szwzq/xxgk/xxgkdetail.jspxinfoid=0d6c21c0-18e9-49c8-a45e-197f98ad090f2018.01.25。..1.2参考中华人民共和国中央人民政府门户网站“壮大集体经济,释放发展活力--江苏苏州市吴中区农村集体资产股份权能改革综述”,http//www.gov.cn/xinwen/2016-11/25/content_5137677.htm2016.11.25。