农村集体经济壮大的障碍、成因与建议——以陕西省为例

作者：李　韬 陈丽红 杜晨玮 杜茜谊  责任编辑：赵子星  信息来源：《农业经济问题》2021年第2期  发布时间：2021-03-10  浏览次数： 6661次

【摘　要】壮大农村集体经济是实现乡村振兴的战略任务，是实现“农业、农村、农民”走向“强、美、富”的必由之路，是夯实党在农村执政地位和执政基础的重要基石，更是全面建成小康社会的重要保证。近年来，虽然发展农村集体经济已取得阶段性成就，但总体而言与中央要求相比仍存在差距。为此，本研究通过对陕西省农村集体经济组织发展现状进行调查，从主导产业、土地资源、负债经营、收入来源和管理人员五个维度对壮大农村集体经济现实障碍及其成因进行了多视角分析，并据此从农村三产融合发展、加快土地流转、破解融资难题、增强造血功能、制定市场化专才聘任政策等方面给出了壮大农村集体经济的建议，以推动中央壮大农村集体经济历史任务的有效落实和执行。

【关键词】农村；集体经济；集体经济组织

一、引言

壮大农村集体经济是实现乡村振兴的战略任务，是实现“农业、农村、农民”走向“强、美、富”的必由之路，是夯实党在农村执政地位和执政基础的重要基石，更是全面建成小康社会的重要保证。近年来，各地壮大农村集体经济虽已取得阶段性成就，但总体而言与中央的要求与期盼仍存在不小差距。随着中央壮大农村集体经济的步伐不断加快，制约现阶段农村集体经济壮大的主要障碍有哪些？造成这些障碍的主要原因是什么？如何更有针对性的壮大农村集体经济？依据一手调研数据资料准确回答这些问题，是推动中央壮大农村集体经济历史任务有效落实的关键，也是本研究的主要内容和核心目标。

在如何壮大农村集体经济的问题上，与本研究密切相关的文献主要集中于五个方面。一是关于农村集体经济发展路径与模式研究（崔日明，2019；郭晓鸣等，2019；刘金龙等，2018）。二是关于“三变”改革对发展农村集体经济重要意义的研究（于福波，2019；张应良等，2019）。三是对农村集体经济组织权责进行分析（臧昊，2019；吴昭军，2019）。四是从法律视角探讨农村集体经济组织形式（单忠献，2018；臧之页等，2018）。五是集中于农村集体产权制度改革的研究（闵师等，2019；高鸣等，2019；夏英等，2018；傅萍，2018；钟桂荔等，2018）。通过对已有文献的认真梳理，本文发现，学术界虽然从政府作用、“三变”改革、法律修订等视角，抑或从局部地区（如市、县）或片面分析（如特定村庄）对农村集体经济进行了系列研究，但对如何壮大农村集体经济的研究仍显不足，有待加强。因此，本文需要综合考察现阶段壮大农村集体经济遇到的障碍，探究其成因，并在此基础上提出能够贴合农村实际情况且具有实践应用价值与理论意义的建议。

为更好地阐述壮大农村集体经济的现实障碍和主要成因，本研究引入陕西省实地调研的建制村村集体经济组织作为研究对象，着重从主导产业、土地流转、负债经营、收入来源和管理人员五个维度对壮大农村集体经济的现实障碍及其成因进行分析，并据此提出相应的建议，为进一步推动中央壮大农村集体经济这一历史任务的有效落实和执行提供有益的借鉴和参考。

二、农村集体经济的本质演变、政策背景与实施主体

（一）中国农村集体经济的本质及演变

制度经济学和合作经济理论认为，合作经济的组织制度发挥着降低交易费用、减少市场失灵风险以提高社会管理水平、增强市场效率等基本功能（Williamson，1985；科斯等，1994）。合作经济所体现的产权平等、民主管理、收益共享的组织制度是充分发挥经济稳定功能，贴合农村现实情况，进而实现社会稳定以促进农村经济增长的关键（托马斯等，1991；施韦卡特，2002）。作为新中国对传统小农经济进行社会主义改造的产物，虽然农村集体经济富有中国特色，但是其本质上也是合作经济。

新中国成立70年以来，以土地的所有权变迁为基础，中国农村集体经济形态由最初以“人民公社”为基础的高度统一、形式单一的集体经济模式逐渐演变成以“家庭承包经营”为基础的统分结合、双层经营的多元经济模式，更重要的是，农村集体经济在这一较长演变过程中始终是中国公有制经济的重要组成部分，也是中国农村经济制度的主要形式^①，其发展程度直接决定了农村集体资源配置效率、农民财产持续增收和现代农业加速增长水平，学者们也普遍认同发展和壮大农村集体经济对促进农村经济发展和巩固党在农村执政基础的重要作用（陈锡文等，2018；仝志辉等，2018）。

伴随着农村集体经济不断探索、不断改革、不断创新的发展历程，农村集体经济概念及其边界也经过多次调整。新时期“农村集体经济”的内涵已被中共中央、国务院2016年12月出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（全文简称《意见》）明确界定为“集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”。也就是说，农村集体经济的主要内容就是由村（组）集体开展或兴办基于村（组）成员集体所有制为基础的生产经营活动（高鸣等，2019）。

（二）中国壮大农村集体经济的政策背景

改革开放以来，中国政府的农村改革以实行家庭承包制为出发点，采取渐进、增量的方式推进（叶剑平等，2018），遵循着“帕累托或卡尔多—希克斯改进”（Pareto Improvement或Kaldor-Hicks Efficiency）原则的改革路线，使得农业、农村、农民在长达40多年的时间里既为自己赢得越来越有利的政策谈判地位，也为令世人瞩目的中国经济增长做出巨大贡献（蔡昉，2018，2008）。这一通过解放生产要素、改善激励机制的改革路线也充分贯穿于1978年以来的农村集体经济发展的历史进程中，尤其是近年来，按照“扩面、提速、集成”的改革总要求，中国政府明显加快了壮大农村集体经济的步伐。2014—2020年中央1号文件连续7年点睛农村集体经济，并明确提出要“壮大农村集体经济并拓宽发展路径”。继中共十七届、十八届三中全会强调“发展壮大集体经济”之后，在2017年10月召开的中共十九大再次强调要通过深化集体产权制度改革来壮大农村集体经济；2017年、2018年连续两年的中央农村工作会议都提出要建立符合市场要求的经济运行模式来壮大农村集体经济。2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确要求“发展壮大村级集体经济”，2019年12月召开的中央农村工作会议以及2020年中央1号文件更是将壮大农村集体经济的关键环节，即“全面推开农村集体产权制度改革试点”作为现阶段农村重点改革任务。总之，近年来“壮大农村集体经济”已被中央一系列相关重要文件所肯认，并受到中央政策的持续关注。

（三）中国农村集体经济的实施主体

农村集体经济生产经营活动要得以有效实现，就必须借助于有效率的集体经济组织，也就是说，农村集体经济的发展与壮大在法律上最终是通过一定的主体即农村集体经济组织得以实施（陈小君等，2016）。因此，作为农村集体所有权的行使主体，农村集体经济组织与农村集体之间形成了法定的信托关系（吴昭军，2019）。中共中央、国务院出台的《意见》更是明确指出：“农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特色的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社”。所以，以经济合作社等为组织形式的农村集体经济组织是现阶段中国农村集体经济的实施主体。

实际上，在市场化改革进程中，农村集体经济发展壮大的障碍根源于其实施主体发展壮大中存在的问题。例如，自家庭联产承包责任制普及以来，中国绝大多数村庄要么把农民集体所有的土地等资源性资产承包给农户，要么把农民集体用于经营的建筑物等经营性资产折价给农户，从而造成农村集体经济组织统一经营的物质基础不够充分，市场竞争力普遍不足，进而影响到农村集体经济的发展壮大（高鸣等，2019）。由此可见，在市场经济条件下，探究农村集体经济壮大障碍的逻辑起点就是分析其实施主体市场化生产经营困境的外在表现及其内在原因，这也是本研究努力探究的方向。

三、样本选择情况

（一）选样依据

为系统分析和评估农村集体经济发展壮大的实践，本研究选择陕西省作为研究区域和观察省份，主要是基于以下考虑，首先，陕西省位于中国内陆腹地，介于东经105°29′～111°15′，北纬31°42′～39°35′之间，地跨黄河、长江两大水系，横跨中温带、暖温带、北亚热带三个季风气候带，由北向南自然形成陕北黄土高原、关中渭河平原、陕南秦巴山地三种地域板块，三种板块及对应的季风气候形成了中国少有能够全面涵盖草原农牧业（陕北）、旱作农业（关中）以及稻作农业（陕南）等三大农业类型的省份，从这个角度看，形成人类农业文明的农牧、农耕及农渔三种类型均可在陕西省被找到。其次，按照学术界通常做法，村庄类型一般以距离经济中心（如市、县）远近大致划分为城中村、城郊村、传统村三种类型。其中，根据地形地貌特征，传统村又可做进一步细分，从而就传统村庄类型的丰富性而言，陕西省三种地域板块既产生了位于沟壑区（如黄土高原的塬、梁、峁等地形）的沟壑村，又产生了沿山区（如秦岭、巴山）分布的沿山村及位于山区之中的山区村、还产生了位于低矮山丘的丘陵村及地势平坦之地的平原村。因此，作为研究区域，陕西省多样性、复杂性以及差异性的农业分布、村庄类型在全国范围内都具有一定的典型性及代表性。总之，作为中国经济社会综合发展水平居中的农业大省，陕西省的农业特点、村庄类型为深入考察中国农村集体经济发展壮大现状提供了一个绝佳窗口。

（二）抽样原则

2019年7—8月，课题组组织了陕西省范围内农村集体经济组织发展现状的抽样调查。在选择样本区域时，主要考虑以下两个原则，一是自然区域分布，在兼顾陕北、关中、陕南三大板块已形成的南北格局的情形下，三个板块计划调查的县、区在陕西地理上最好为东西走向并呈“三”状分布；二是依托农业农村部四批确定及陕西省自主确定的农村集体产权制度改革试点单位名单，选择不同经济社会特征的县、区作为本文的观察点。经过慎重考察，最后选择5市所辖8县（区）及1个国家级农业示范区作为观察区，这里面有革命老区延安市志丹县、宝塔区，有国家种粮大县宝鸡市岐山县，有国家级贫困县西安市周至县，有陕西经济社会发展十强县汉中市城固县、有中华民族重要发祥地西安市蓝田县、有首个国家级农业高新产业示范区及自贸试验区中唯一农业特色鲜明的自贸片区杨凌示范区，有草地资源丰富的全国现代农业示范基地延安市甘泉县，有“九山半水半分田”之称的商洛市丹凤县。总之，这些观察区完全符合本研究的选样代表性考虑。同时，为实现样本分布多样，在选取建制村的时候，保证该村与其所在县（区）经济中心距离、区位上的多样性。最终本研究从9县（区）共选取144个建制村作为样本村，本研究调查样本村庄及类型分布见表1和表2。

表1 样本村抽样分布表

表2 样本村类型占比分布 (%)

四、农村集体经济壮大的若干现实障碍及成因分析

农村集体经济壮大的障碍是农村集体经济组织在发展壮大中存在的现实问题，这些问题的外在表现及其成因反映了农村集体经济组织既在经营性领域缺乏足够的市场竞争力，又在有效经营农民集体资源资产方面的能力较为薄弱。需说明的是，截止调查之日，调查地区各县级农业农村管理部门基本已向本辖区农村集体经济组织（村经济合作社或股份经济合作社，简称村经社）发放登记证书，并赋统一社会信用代码，且样本村集体经济组织均已持证办理公章刻制和银行开户等业务运营所需的必要手续。因此，结合样本地区农村集体经济组织的现实情况，本研究从村经社生产经营面临若干问题的视角考察阻碍农村集体经济壮大的因素，并剖析这些因素的成因，这对于在新时期壮大农村集体经济具有长远价值和重要意义。

（一）产业发展缺乏多样化、深层次的探索

众所周知，壮大农村集体经济的关键在于产业的选择与发展。面向市场，因地制宜，产业适选无疑能有力推动村集体经济可持续发展，进而做大做强。然而，就现阶段发展实践而言，村经社的产业发展缺乏多样化、深层次的探索。从调查村庄来看，大多数村庄村经社产业结构过于单一，以农业为主导产业的占比达60.42%，非农业占比为31.92%，林牧（养殖）渔业则分别为6.25%、1.39%和0.69%。具体来看（见图1），15%的城中村、60%的城郊村、60.87%的平原村、70.59%的丘陵村、71%的沟壑村、46.67%的沿山村以及79.17%的山区村村经社的主导产业依然为农业。这表明，除城中村、沿山村外，其他类型村的村经社严重依赖农业收入。调查显示，城中村村经社主要依靠房屋租赁、工商经营等非农产业（85%），沿山村村经社的另一重要支柱为旅游服务等非农产业（40%）。

造成现阶段村经社主导产业选择困境的深层次原因在于，大多数村经社由于原始积累底子薄，既缺乏经济发展人才，也不能很好把握市场规律，更难以发掘遴选出具有市场竞争力的比较优势产业。同时，村经社作为特殊的经济组织，按照《意见》要求，还要承担除发展集体经济之外的“大量农村社会公共服务支出”，也就是说，一旦经营失败，村经社是无法有效承担本村的公共事务。因此，为规避市场经营风险造成的经营收入难以为继，进而导致村庄公共服务、乡村治理等职能无法履行的窘境，村经社产业选择只能局限在层次较低、产业融合较差、市场竞争力不足，但组织成员相对熟悉的农业生产经营领域。

图1 不同类型村庄村经社主导产业分布

（二）发展壮大面临土地资源不足“瓶颈”

土地是促进经济增长不可或缺的基础，因此土地要素是发展农村集体经济的重要支撑点。同时，土地规模经营也是现代农业发展的内在要求。土地要素能否聚集直接影响到农村集体经济发展壮大的前景。然而，在现阶段发展壮大集体经济的过程中，农村集体经济实施主体的村经社发展受到严重的土地资源制约，极大抑制了集体经济发展空间与前景。在调查样本中，由村集体依法在按户发包之外而预留土地（如机动地）的仅占24.3%，大部分样本村村集体未发包的土地资源极度稀少，发展集体经济面临严重缺乏土地资源的“瓶颈”问题。调查显示（见表3），沿山村村经社通过流转土地（例如租入本村承包农户土地）发展经济的比例最高（66.67%），沟壑村和平原村次之（50%），丘陵村第三（41.18%），其余依次为城中村（30.77%）、山区村（25%）和城郊村（20%）。

农村集体经济发展壮大面临的土地资源不足的困境，根本原因在于实行家庭联产承包责任制以来，尤其农地确权颁证基本完成之后，绝大多数农村土地承包经营权分到了农户手中，并以法律凭证的形式予以确认，但是，这却造成以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制重“分”轻“合”，忽视了壮大村集体经济土地资源的需要，且在未能及时建立起有效农户利益联结机制（即缺乏处理集体与农民利益分配关系的有效办法）的情况下，村经社只能在中央“切实维护农民合法权益，增加农民财产性收入”文件精神指引下，通过市场交易的方式流转土地，甚至是流转已发包给农户但所有权属于农村集体的土地，从而使得用地问题在壮大农村集体经济过程中变得十分突出。

表3 村经社流转土地发展集体经济情况（%）

（三）负债数额偏高且正规“融资难”

负债关乎农村集体经济组织最切身的利益，也是影响农村集体经济能否发展壮大的直接原因。在调研样本中，调查显示（见表4），在村经社流动负债方面，丘陵村、沿山村、平原村分别为181.11万元、63.49万元、21.19万元，其余类型村庄均在19万元以下。在村经社长期负债方面，城郊村、山区村分别为76.65万元、66.39万元，其余类型村庄均在31万元以下。在正规融资数额（包括信用社和银行）占总融资额的比例方面，沿山村、平原村、丘陵村分别为15%、12%和1%，其余类型村庄均为0%。

农村集体经济组织之所以出现高负债及正规融资难，主要是受历史原因影响，多数调研村庄村经社可盘活固定资产少，物质财富积累不够，缺乏足够的发展资金，不得不通过负债经营方式盘活集体经济，这使得“高负债”经营成为多数农村集体经济组织的经营“常态”。与此同时，按政策要求构建的农村经济合作社总体运行仍处在不断健全完善阶段，组织管理不够规范以及生产经营运行机制既不符合市场经济要求，也难以发挥市场优化资源配置的作用，从而导致市场目前对村经社法人地位认可度仍需改善，加之有效抵押担保物的缺乏，以及现阶段对农村集体经济组织融资、担保等金融扶持政策有待完善，这些不利因素叠加在一起极大加重了农村集体经济组织（村经社）正规融资的难度。

表4 村经社负债情况（万元）

（四）过于依赖转移性收入

壮大农村集体经济的根本在于农村集体经济组织具有较强的“造血功能”，能够实现对集体资源、资产及人力的有效配置，增加集体成员财产的持续增收和现代农业加速增长水平。因此，农村集体经济组织收入高低及其来源是农村集体经济发展壮大的基石。从实践来看，作为农村集体经济组织的村经社收入不尽如人意。调查表明（见表5），在转移性收入（上级下拨或补贴）占比总收入方面，就样本村总体而言，2017年至2019年上半年此项数据年平均水平为18.57%。从具体村庄类型来看，沿山村、山区村此项数据均超过90%，沟壑村、城郊村此项数据超过80%，平原村此项数据也略高于平均水平，达到20.34%，只有城中村村经社基本不依赖转移性收入（0.30%）。与之对应的是，72.20%的村经社2017年至2019年上半年年均经营性收入在3万元以下，13.20%的村经社处于3万～10万元之间，只有14.6%的村经社高于10万元。在村经社2017年至2019年上半年年均经营性收入占比总收入方面，平原村最高，达77.94%，丘陵村尚可，为31.97%，城中村、沟壑村、沿山村和山区村则均未超过10%，城郊村虽略高些，但也未到15%。

此外，城中、沟壑、沿山及山区村村经社转移性收入和财产性收入为主的非经营性收入占比总收入均超过9成，城郊村在此方面也非常突出，超过8成（85.86%）。尤其值得注意的是，城中村村经社来自土地征用补偿款收入占比总收入（总额591.0万元）高达93.37%，而沿山及山区村村经社来自上级下拨或补贴的收入占比总收入（总额分别为35.47万元和66.79万元）也都超过94%，这反映出，一方面，随着城镇化进程的加快，城中村村集体土地拆迁补偿款水涨船高，从而顺理成章地成为村经社的重要收入来源，从表5可见，城中村村经社2017—2019年年均获得的非经营性平均收入就高达553.73万元，是居于其后山区村的近10倍；另一方面，随着脱贫攻坚计划的加快落实，贫困发生率较高的沿山村、山区村由此得到上级部门财政下拨或补贴的力度也不断加大，而村经社是财政支农项目的主要承接主体，这方面的收入也由此得以增加。从表5可以看出，两类村经社近两年年均获得的非经营性收入分别是33.80万元和64.27万元，均是各自经营性收入的20倍以上。

综上，一方面，转移性收入构成现阶段大部分村经社的主要收入来源，也是现阶段大部分村经社经济发展壮大的物质基础和重要保障。另一方面，总体而言，现阶段村经社自身“造血”功能不强，解决此项工作依然任重道远，仍需继续重视而不容放松。

造成村经社过于依赖转移性收入的原因除了其经济基础薄弱导致收入质量不高、规模偏低及来源不稳定外，一个重要原因在于多数样本村村经社既缺乏明确的产业选择依据，所选产业形成的小生产也无法与大市场有效衔接，更不具备市场竞争优势，不得不依靠财政转移性收入维持自身发展。另一个重要原因在于作为现阶段农村集体经济组织形式的村经社大多数发展起步时间晚。本次调查显示，样本村村经社发展时间最短的为2个月，最长的则为408个月，超过1/4的村经社发展时间为6个月或18个月，但超过88%的村经社发展时间不超过24个月（见图2）。这表明，少部分村庄在20世纪80年代中期就已大胆探索、积极发展具有经营性资产股份合作性质的集体经济，而多数村庄则紧盯政策，亦步亦趋，按部就班推进。总之，村经社经营性收入占总收入的低比重表明当前农村集体经济组织市场活力普遍不强，仍然处于起始或初步阶段。

表5 村经社2017至2019年上半年年均各类经济收入占比情况（%）

图2 截至调研日期农村经营性资产股份合作制改革时长分布

（五）村经社高层管理队伍难以适应市场竞争

农村集体经济改革持续推进是乡村振兴战略的重要一步，农村集体经济的发展壮大主要依靠人才振兴，尤其是农村集体经济组织的管理层队伍。然而，在调查区域，样本村村经社日常营运负责人（即总经理，下文简称总经理）大多由村两委干部兼任^②。具体来看（见表6），七类村庄中，除了城郊、城中村村经社总经理由村两委干部任职的比例略低外（分别为66.67%、76.92%），其余村庄这一比例均超过83%，最高的为平原村（95.65%），最低的为山区村（83.33%）。这些现象透析出，现阶段各类村庄在发展壮大本村集体经济中仍然存在“政经不分”的情况，即作为基层自治组织（村委会）成员同时还承担一部分经济职能，这会导致村经社资产管理与交易存在一定程度的不规范现象。另外，从表6可以看出，七类村庄中，也只有城郊村村经社总经理为职业经理人占比最高，但也不到34%。

与样本村域中，村两委干部兼任村经社总经理高比例对应的是，这些村两委干部在兼任之前有过从商经历的情况不容乐观。具体来看（表7），七类村庄村经社总经理有过从商经历的，平原及丘陵村占比最高（58.70%及52.94%），沟壑及山区村次之（50%），其余类型村庄均未超过40%。为全面了解有过从商经历且兼任村经社总经理的村干部从商经历问题，本文在调查中还增加了对其过往从商规模和时间的调查。从调查结果看，仅有2名村干部从事过企业经营（持续时间10年），其余村干部只从事过餐饮零售的个体经营（持续时间6个月至3年不等）。显然，绝大部分村干部的从商经历与在市场经济条件下经营管理村经社以发展壮大集体经济所需要的专业素养严重不符。总之，村经社日常营运负责人的背景来源，特别是总经理业务素质的高低，影响了我国农村集体经济的发展壮大。

现阶段村经社的高层管理队伍既难以适应市场竞争，也与市场经营理念严重脱节。究其原因，有两个重要方面，一个重要方面是多数村经社产生形式极不规范，尤其是管理层及其运行方式多是简单将村两委班子成员和村级管理方式直接移植到村经社日常运营管理过程中，这种“政经不分”的普遍做法虽然一定程度上降低了决策及组织成本，有助于破解集体行动的困境，但是，这种管理结构及方式的最大弊端在于其难以适应现代市场竞争的要求，也无法增强村经社的市场竞争力。另一个重要方面是，现阶段没有相关政策对村经社市场化招聘、引进职业经理人及其他管理人员改善经营效率给出具体方案，政策缺失导致无法形成市场化的待遇保障，从而造成了懂市场、会管理、善经营的人才招揽难及短缺严重，继而导致大部分村经社管理高层及管理团队难以承担起发展壮大农村集体经济的重任。也就是说，村两委干部兼任村经社总经理是在现有条件下，村经社成员理性选择的结果。

表6 村经社日常营运负责人背景来源情况（%）

表7 村干部担任村经社总经理之前从商经历情况 (%) 

五、新时期壮大农村集体经济的建议

壮大农村集体经济是有机衔接小农户与现代农业的重要依托，是城乡融合发展体制机制建立的迫切需要，更是社会主义公有制充分巩固、农村基本经营制度有效完善的最根本要求。基于本研究对农村集体经济壮大的障碍及成因的调查分析，有以下建议供决策部门参考。

（一）突破单一农业限制，形成多产业融合发展

作为一种经济形态，农村集体经济的发展壮大的最基本要求是集体成员应立足本集体资源要素，有策略地因地制宜选择集体经济组织的比较优势领域。为此，本研究认为，现阶段多数村经社选择农林牧渔为主导产业是立足于本村资源状况、外部环境、地理位置等情况做出的理性选择，值得肯定。但是，作为参与市场竞争的主体，村经社必须突破侧重农林牧渔业的发展限制，实现多产业融合发展。在这方面，本研究呼吁政府部门应当引导以农林牧渔为主导产业的村经社在做好做精已有第一产业的基础上，将农林牧渔产业进一步拓展为“生产型”和“休闲型”两大类，利用“生产型”推动农林牧渔科技、产品加工等第二产业发展（支持产业），运用“休闲型”带动特色旅游、餐饮住宿等第三产业发展（配套产业），通过一、二、三产业融合发展，形成各产业与集体经济融合发展的新业态，进而拓展村经社经营性收入来源。对于选择非农业为主导产业的村经社，本研究则呼吁政府部门采用优惠措施助力村集体经济组织发展壮大，例如，城中及城郊村村经社在兴建门面商铺、仓储物流等方面具有区位优势，政府部门可在税收减免等方面予以优惠。

（二）推动土地流转进程，巩固经济发展基础

深入推进农村集体产权制度改革并建立符合市场经济要求的运营机制是激发农村集体经济组织发展活力，进而壮大农村集体经济的必然举措。2018年中央“一号文件”明确提出，各地应推动资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，努力探索本村集体经济的实现形式及运行机制。根据本次实地调查中所掌握的各村对土地流转推行的相关工作与政策，本研究认为，应在稳定土地承包关系的基础上，加快土地流转进程。具体来说，对确权到户的承包土地经营权，在农民自愿的前提下，对土地作价并允许其持证入股到村经社，实行确保农民可以获得一笔保底收入和年底分红的“保底收益 按股分红”模式，以调动土地承包户流转土地经营权的积极性，这不仅有利于实现“三变”改革的目的，也有利于培养农民发展集体经济的意识，从而巩固集体经济发展的基础。同时，也要加快农地产权市场建设，为村经社通过市场交易流转土地提供平台。

（三）逐步分类化解债务，破解正规融资难题

对村经社负债的重视程度与其未来发展息息相关，也在一定程度上影响着壮大农村集体经济终极目标能否有效实现。负债经营可以帮助村经社扩大生产规模，获得财务杠杆利益，保持适应现金流，但同时，负债结构不合理会增加村经社运营成本，并使其陷入财务困境（如本研究调查显示丘陵村村经社负债权益比率高达145.57%）。因此，建议政府部门组织财务审计精干力量，加强对村经社已有债务的分类清理核实。在此基础上，积极协助各地区、各类型村经社采取结对抵冲、规范账目、盘活存量资产、争取财政支持等方式，积极化解各类债务。对村经社存在正规“融资难”问题，建议政府有关部门以中央出台颁布的各类金融支持“三农”的相关政策、法规（例如2018版的《农村土地承包法》）为依据，将村经社资产抵押、质押贷款纳入政府设立的融资担保公司担保范围，并设立相应的风险补偿金，主动为村经社提供贷款增信及担保服务。

（四）设计政府财政帮扶长效机制，增强农村集体经济组织造血功能

在考虑到88%的村经社发展时间不长（未超过24个月），且过于依赖财政转移性收入的现实，本研究建议各级财政在体现村域差别发展、有效整合资源的前提下，以村庄类型为单位，因地制宜地设计出适用于特定村庄类型的政府财政投入主导和政策扶持相结合的财政帮扶长效机制，将村域财政支农建设（培育）项目与壮大村集体经济结合起来以切实整合现有涉农政策资源，同时，明确财政扶持村经社形成的资产归其所有，并同步解决村庄产业发展和建设资金不足问题。为此，可尝试以产业项目全面替代财政资金的“输血”方式，充分发挥财政扶持的带动、撬动村集体经济组织的“造血”功能；同时，分类指导、充分挖掘并激活村域各种发展资源要素，通过不同途径，把村域各类资源产业化、高效化，以做强做大村集体经济并形成可持续发展的良好态势。

（五）制定市场化的专才聘任政策，打造现代化的基础管理团队

村经社是在借鉴股份制的产权形式和运营方式，以原村集体为母体并坚持集体资产明晰、不可分割的前提下，通过村民股份合作赋予其对集体资产股份权能的农村集体经济组织形式。这一组织日常营运均是交由董事会聘请的总经理负责。如今，总经理经营管理素质的高低，直接影响到村经社能否有效参与市场竞争，进而影响到农村集体经济的发展壮大。因此，本研究建议，一方面，农村集体产权制度改革试点地区相关部门在明确村经社市场主体地位并尊重其依法独立进行经济活动自主权的前提下，加紧制定允许其按照市场经济要求聘请职业经理人的相关政策，同时，对聘用人员的薪酬激励和约束机制给出具体方案（譬如赋予聘用人才一定数额的村经社股份），以吸引更多优秀经营管理人才加入。另一方面，按照科学管理手段打造现代化的农村集体经济组织管理团队，通过符合市场经济要求的专业知识、工作技能和职业操守，让市场化的职业经理人及管理团队在发展壮大农村集体经济中扮演更加合理的角色，以增进其市场竞争力，形成以市场为主、政府支持为辅的农村集体经济发展模式，以实现对巨量集体资产保值增值，为集体和村民带来实实在在的好处。

六、简短的结论

壮大农村集体经济是实现乡村振兴战略的重要抓手，有助于激活农村资源要素活力。本研究通过对陕西省农村集体经济组织发展现状的考察发现，壮大农村集体经济仍存在着若干现实障碍，具体表现为主导产业过于单一、土地资源不足、负债数额偏高、正规融资困难、经营能力羸弱、以及管理队伍难以适应市场要求。形成这些障碍的主要原因有村经社原始积累薄弱、现有双层经营体制重“分”轻“合”、村经社组织运营管理机制尚待完善、村经社市场竞争力不足、以及村经社专业人才招聘缺乏政策依据等。

为克服这些障碍，以更好地促进中央“壮大农村集体经济”历史任务的有效落实，有如下建议供决策部门参考。一是村集体经济壮大要突破单一农业限制，形成一二三产业融合发展；二是要通过推动土地流转来巩固农村集体经济发展基础；三是既要引入政府审计以逐步分类化解村集体经济组织债务，又要通过金融创新助其破解正规融资难题；四是要建立政府财政投入和政策扶持相结合的财政帮扶长效机制来增强农村集体经济组织“造血功能”；五是要制定市场化的专才聘任政策，打造服务于农村集体经济组织的现代化运营管理团队，以实现壮大农村集体经济的终极目标。

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注释：

①《中华人民共和国宪法》第一章第六、八条之规定

②需说明的是，相比村经社董事会等组织机构成员由本村村民构成的股东大会选举产生，村经社总经理人选无此限制，因此，本研究更关注总经理背景来源