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组织要素化:破解基层治理主体虚置难题 ——基于广东省蕉岭县基层组织创新治理的调查与研究

作者:董帅兵 张 源  责任编辑:高新水  信息来源:  发布时间:2021-01-08  浏览次数: 159

2019年中央一号文件指出“发挥农村党支部战斗堡垒作用,全面加强农村基层组织建设,实现各类基层组织按需设置、按职履责、有人办事、有章理事”,为基层组织参与乡村治理指明方向。但是,基层党组织软弱涣散、村民自治组织权责不清、村庄经济组织分散乏力等问题,导致基层组织要素僵化、班子弱化、管理虚化、服务淡化、参与简化,从而使乡村治理陷入平台空转、规则滞后、参与失范的困境。为此,广东省蕉岭县探索出“组织要素化”的新路径,创新性地将作为治理主体的基层组织焕活为乡村发展的系统要素,推动其成为联结和打通其他要素的融合剂,实现基层治理体系的转型升级。具体而言,以强化能力为突破口,激活党组织、村民委员会、经济合作社、村民理事会等基层组织,整合各类组织要素;以厘清职能为主抓手,理顺基层组织关系,规划组织要素化蓝图;以制约机制为着力点,保障组织要素参与,规范组织要素化运行;以组织要素化助推乡村治理主体多元、治理内容全面、治理机制健全的新格局,为基层治理体系和治理能力的现代化提供了可借鉴、可复制、可推广的“蕉岭经验”。

功能重塑格局再造组织要素化萌发新芽

蕉岭县以基层组织能力重塑为着力点,激活组织要素,理顺组织关系,规范组织参与,使组织要素化逐步进入“正轨”。

(一)借能力驱动机制激活主体打磨组织要素化原件

蕉岭县着力激发基层组织内生动能,以农村党支部为核心,焕活各类基层组织。第一,突出领导职能“三强四带”,强化党组织。只有将基层党组织建成坚强的战斗堡垒,才能用好党建的“指挥棒”效应。蕉岭县深入推进“三强四带”工程,县、镇两级党委书记紧抓基层党建责任清单,按照每年5%的比例整顿软弱涣散农村党组织。第二,聚合自治内能,协商议事,激活村民委员会。蕉岭县通过发挥自治组织的潜在动力,提升组织协商议事能力,更新自治组织要素。广福镇广育村村民委员会坚持“一事一议”,吸纳乡镇干部、村民代表、回村乡贤等参与协商,增强村委会的共商共建效能。第三,对焦经济动能,要素整合,改造经济合作社。全要素合作是蕉岭县在推动农村经济振兴的过程中探索出的有效路径。广福镇广育村建立农村集体经济股份合作社、土地股份合作社、资金股份合作社、劳务股份合作社和产业股份合作社,以全要素联动助推“五社协同”。第四,善用调节效能,按需设置,巧用村民理事会。功能型组织是因事而设的基层组织,以其实时性、针对性推动乡村的有效治理。为解决金山笔旅游开发有限公司与村民之间因用地、用工、股权分配等产生的矛盾纠纷,南磜镇金山村召开户代表会议,选举党员干部、乡贤、普通村民等13人组建村民理事会,推动金山村特色旅游项目的顺利落地。

(二)创职责约束机制理顺关系搭建组织要素化框架

蕉岭县以界定基层组织的基本职能为切入点,理顺基层组织之间的关系,理清组织要素化的基本脉络。其一,实施“头雁”工程,党组织重塑共治格局。蕉岭县充分发挥基层党组织的领导核心作用,协调各类基层组织,重塑基层治理体系。广福镇广育村在县镇党委指导下建强村党支部,领导村委会建设黑木耳产业园,组建专业合作社,引导农户以资金、土地、劳动等要素入股。其二,更新村规民约,村委会创新共建机制。村民委员会是实施村民自治的法定组织。蕉岭县发挥村民委员会的自治功能,发动党员干部、村民代表、理事会成员、乡贤代表集体讨论制定村规民约。其三,探索政经分离,合作社划定共享边界“政经分离”是建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度的关键环节。蕉岭县以农村集体产权制度改革为契机,探索村民自治组织和集体经济组织的“政经分离”,厘清村两委与集体经济组织之间的职能关系,建立科学的共享机制。

(三)用规范监督机制保障参与焕新组织要素化机体

蕉岭县依法保障基层组织参与治理的规范性、多元性与公开性,使组织要素化平稳运行。首先,以法律制度保证有章理事,组织要素参与规范化。蕉岭县以《中华人民共和国村民委员会组织法》为依据,创新村民自治形式,成立村民协商议事会,制定协商议事会章程,使组织参与基层治理更规范。其次,以组织平台规范协商议事,组织要素参与多元化。广福镇广育村利用“一事一议”制度,依托党群会议、协商议事会、村民理事会等参与平台,根据村庄治理的实际需求,促进各类组织积极参与协商治理。再次,以权责公开确保按职履责,组织要素参与透明化。基层组织找准定位、厘清职责的同时需保障村民的知情权。广福镇广育村每月将党务、村务、财务公开至每个村民小组,同时利用网络新媒体打造网上评议平台,自觉接受群众监督,打造“阳光广育”。

主体联动内容整合组织要素化落地生根

蕉岭县通过组织要素化,更新乡村治理体系,提高基层组织参与治理的能力,形成主体多元、内容全面、机制健全的有效治理新格局。

(一)组织主体更多元治理成效立竿见影

通过党建引领激活组织要素,多元主体变消极参与为积极参与,提升了基层治理的效率。第一,党员干部抱合力,当好“代言人”。党员干部联系群众,搭建起党群“连心桥”。广福镇广育村的老党员依托新时代文明实践站,义务在村里开广播,宣传生活垃圾分类处理、自然灾害防御办法等信息,拉近了党员与村民的距离。第二,村民集体凝智力,做好“当家人”。三圳镇九岭村村民针对“烂屋”占地阻碍发展的问题,以“三清三拆”为契机,采取自愿投工投劳的方式,拆除无人居住的破旧房屋,改变了“干部干、群众看”的现象,发挥村民主体性和积极性,实现共建共治共享。第三,外出乡贤聚财力,引入“投资人”。组织要素化以组织的力量整合乡贤资源,服务乡村振兴。南磜镇金山村的乡贤引入旅游公司建设漂流项目,目前公司投入1000万元、政府投入800万元,相继建成生态停车场、天然泳池、旅游公厕、太阳能路灯等基础设施,为村庄夯实发展基础。

(二)组织关系更清晰治理体系融会贯通

组织要素化理顺了组织关系,保障了基层组织有序参与乡村治理,产生了“纵向到底,横向到边”的治理效果。一方面,组织要素纵向联动,明晰权责关系。基层组织层级关系清晰,职责划分明确,有助于提升治理成效。广福镇广育村充分调动行政村、片区、村民小组和农户的力量,首创“村协商监管、片招标收集、户缴费清理”的生活垃圾处理模式,实现村庄垃圾“日日清,日日运”,彻底解决了“垃圾围村”的难题。另一方面,组织要素横向协同,破除职能壁垒。组织关系理顺推动了基层组织的横向联结,通过职能互补共同致力于乡村的有效治理。三圳镇东岭村凭借得天独厚的自然与人文条件,坚持“抓示范、创特色、带整体”的总体思路,通过党建引领打造涵盖红色旅游、特色民宿、林下经济等内容的村庄发展模式,从而整合各类组织职能,以横向协同推进村庄振兴。

(三)组织机制更健全治理效率事半功倍

蕉岭县完善基层组织参与治理的机制,通过组织要素化走出了组织参与无力、模式单一、动力不足的困境。一是党建引领,组织由分散变集中。蕉岭县积极推进党建引领,强调党组织对基层组织的整合作用。广育村发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用把过去碎片化、分散化的基层组织融合起来,组织能力得到全面提升。二是要素联动,组织由孤立变融合。蕉岭县致力于组织联动发展,升华组织协调发展能力。三圳镇东岭村党支部带领村委会、理事会和经济组织,打造红色旅游、特色民宿、林下经济等特色项目,形成“党支部 公司 基地 合作社 农户”的发展模式,激发组织联动活力。三是村社育活,组织由被动变主动。组织要素的激活有效地激发基层组织的发展潜力。广福镇广育村整合村中闲置资源,增强经济组织的发展动力,实现了产业发展有市场、生产经营有收益、农民集体有分红,有效地推行“五社联动”改革,激活基层组织长效发展的内动力。

因势利导协同共治组织要素化茁壮成长

蕉岭县以功能驱动激活基层组织要素,理顺组织关系,促进基层组织联动发展,书写了组织要素化推动乡村治理的“精彩答卷”。

(一)组织要素化是重构基层治理体系的有效实践

2019年中央一号文件指出“全面加强农村基层组织建设”,并从“发挥村级各类组织作用”、“强化村级组织服务功能”等方面提出了具体措施,为组织要素化提供顶层设计。基层党组织、村民自治组织、经济组织和功能型组织协同共治,是以组织要素化驱动基层治理的“最优解”。蕉岭县以组织要素化重塑基层治理结构,提升基层组织治理能力,创新基层组织联动方式,探索出激活组织要素、促进融合治理的新路径,为基层治理注入新鲜活力。

(二)功能激活是组织要素化的动力基础

理清村级各类组织功能定位,是激活基层组织、实现组织要素化的内生动力。蕉岭县深入推进“三强四带”党建工程,全面整顿软弱涣散基层党组织,从而以点带面激活基层各类组织,形成职能清晰、权责明确、监督有序、协同参与的组织要素化新局面。重塑基层组织的功能机制,不仅提升了组织要素化程度,而且更新了基层组织的治理能力,打造了乡村治理新体系。

(三)理顺组织关系是组织要素化的关键环节

厘清组织职能,理顺组织关系,才能完成组织到要素的质变,保证组织要素化的规范、有序和高效运行。蕉岭县立足于基层党组织、村民自治组织和经济组织的基本职能,按需设置功能型组织,使基层组织转变为参与村庄治理的要素。理顺基层组织关系,破解了基层组织“定位不明”、“权责不清”、“程序失范”等问题,推动组织要素化的实现,从而有助于打造共建共治共享的村庄治理新格局。

(四)制度创新是组织要素化规范运行的前提保障

习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习时指出“继续加强制度创新,加快建立健全国家治理急需的制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的制度”。蕉岭县在推动组织要素化的过程中,坚持以法律为底线,创新基层组织的规章制度,规范组织要素化运行,探索出基层组织参与乡村治理的“最优路径”,为实现治理有效提供可供借鉴的“蕉岭样本”。