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层级治水:山区农村走出治水困境的新路径 ——基于湖北省秭归县九畹溪镇槐树坪村治水模式的调查与思考

作者:张会芬  责任编辑:高新水  信息来源:  发布时间:2020-12-24  浏览次数: 179

2019年全国水利工作会议指出要“积极践行节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水方针”。这对我国农村地区而言,尤其是对山区农村水资源治理尤为重要。但从具体实践看,因受“高山地理阻塞、管护资金不足、村民参与缺失”等要素制约,我国大部分山区农村极易出现“用水不便、管水不利”的难题,常常致其陷入无序治水的困境。为此,湖北省秭归县槐树坪村探索出一条层级治水的新路子。具体而言,即以完善水利设施为前提,通过单元划分推动多方联动建水;以水源管护为关键,通过定权立责开展层级合作管水;以水资源分配为重点,通过民主协商实现全员依规用水,以此形成管理规范、使用有序的农村治水体系,有效解决了农村水利“难建、难管、难护”的现实困境,为我国其他山区农村实现有效治水提供了有益经验。

一、对焦立靶,重塑治水体系,破解无序用水老难题

为破解过去无序用水难题,秭归县政府结合水利建设的新目标、新要求,探索出“层级治水”新模式。

(一)定单元,多方联动“建水”

秭归县政府立足高山地形这一地理实际,以相关收益单元需求为基础,通过分类建水破解用水难题。一是以受益户为单元,铺设水管到户。为解决日常“挑水3公里”难题,2012年槐树坪村3名受益户合资1万元,自建一条1400米管道,村庄首次实现铺设水管到户,也实现了从水源地直接引水到户。二是以家户为单元,修建分户蓄水池。根据政府的水利项目计划,水管铺设以“利益最大化”为原则,更多地惠及到户。槐树坪村以15-20立方大小为基准,以1-5米为距离,单户建池1061850方,通过在家门口修建分户蓄水池,实现了村民“用水不出户”,也保障了旱涝有水吃。三是以村庄为单元,修建公共蓄水池。2016年槐树坪村在已建管道的基础上,按照“地域相近”原则,新修有200立方水池1个,100立方水池6个,50立方水池3个。通过修建公共蓄水池破解了以往“涝了挑水,旱了缺水”的用水困境。

(二)立责任,层级合作“管水”

为破解农村水资源管理难题,秭归县建立起三级管水体系。第一,村庄主导,组织牵头定基调。槐树坪村在村一级成立了由8人组成的用水协会,其中村书记任会长,用水应急及防汛抗旱实行会长负责制,有效实现了村庄管水有组织。第二,村落担纲,员长先行当表率。槐树坪村实行“管水员”制度,在村一级选举产生1名大管水员,负责管理水源地;同时在村落一级选举产生6名小管水员,负责主管道,保障农户日常有水吃。第三,家庭参与,成员自管作补充。槐树坪村一改以往由政府“供、管、治”的模式,率先探索出“表前表后”管护制。水表前的管道由小管水员负责,水表后的管道由家庭负责,实现了水利由农户自管自护。第四,县级助力,以奖代补保动力。秭归县用“以奖代补”的方式鼓励管水员及村民的治水激情,同时村庄辅之以“三个一点”激励机制,即管水员收一点、村委会补一点、公益事业管理众筹资金奖一点,确保水利管护动力足。

(三)自协商,全员依规“用水”

为实现村民有序用水,槐树坪村通过民主协商,制定出用水规则。首先,一户一表,按表计量,用水科学化。槐树坪村在水利修建基础上实行一户一表,目前已安装水表280户。同时,通过按表计量,以计费为制约手段,控制村庄用水总量,实现用水科学化。其次,商定议价,计价收费,用水市场化。槐树坪村根据本村实际引入市场机制,将市场机制与社会调节相结合,由市场形成基础水价,再通过谈判和协商机制由村民共同确定“合理水价”,以每户1/立方的标准收费,实现用水市场化。最后,台账监管,财务公示,用水公开化。槐树坪村通过年度收费、年度台账、年度公示等“三个年度”机制,实现用水公开化。如乡镇水保局主要负责监管村庄水利收费台账,而大管水员主要监管村落小管水员收费台账,同时核查水表和水费额度,公示收费明细。

二、提质增效,共享治水成果,打开有序用水新局面

槐树坪村通过层级治水,完善了水利设施建设,节约了治水成本,减少了用水纠纷,实现了人人自建,人人自管。

(一)完善了建水体系

秭归县依托国家扶贫项目,不仅使国家政策有效落地,也逐步完善了水利设施建设。一方面,多措并举“提量”,用水更便利。2016年以前,村内仅有3条受益户自建的管道,超过99%的村民日常取水于三公里外,或上山挑泉水,或下山打江水,取水用水十分困难。现如今新建了横穿村落的管道1条,到村的大水池10口,到户的小水池106口,实现了“村内放水,屋前取水,家中用水”的新风景。另一方面,多管齐下“提质”,用水更安全。2014年,槐树坪村因水质安全问题出现了群体性上访事件。经过3年的有效改革,确保了农户饮水安全。管水员严道敏称:“截止目前,全村已解决90%的农户安全饮水问题,剩余10%的工程正在建设中。”

(二)节约了治水成本

槐树坪村通过层级治水,有效节约了村庄水利建、管、用成本。其一,改“全自费”为“有补贴”,降低了建设成本。过去单口建池15方需花费4000元,现如今,槐树坪村根据贫困户的贫困程度,分别补贴4000元、3000元和2000元,大大节约了建水成本。其二,化“政府主担”为“村民共担”,减少了管护成本。以往槐树坪村水利设施管护以政府为主导,现如今通过村民共担机制,有效缓解了政府的管护压力。村书记说道:“以前干部管水,现在村民参与进来,大家自愿管水,大大节约了管理成本。”其三,变“随意用”为“计表用”,节约了使用成本。过去,槐树坪村距离水源地较近的村落,水资源丰富,且用水随意,造成了极大的浪费。安装水表后,实行计量收费用水,不仅提升了村民的节约意识,也提高了水资源的利用率。村民说“装表前,水随意的用”。

(三)减少了用水纠纷

层级治水在一定程度上解决了山区农村用水问题,形成了和谐用水环境。一方面,减少了村民用水纠纷,融洽了用水环境。槐树坪村以层级治水为关键,通过民主管理、民主议事、工程自主管护,变过去的“抢水争水”为现在的“家家有水”,构建了和谐的用水环境。村民杨宜柱说:“现在家家户户都通水了,各家吃各家的,没有争抢矛盾,也没有纠纷。”另一方面,缓解了村庄治水压力,提升了治水能力。槐树坪通过层级建水、责任共担等方式,不仅缓解了村庄治水压力,也提升了村庄治水能力。村主任说道:“以期村里的水利设施,不是没人管,就是管不过来,现在责任到人,治水也到人了。”

三、因地制宜,升级治水能力,探索有效治水新路径

槐树坪村借助层级治水来促进农村水利“建、管、用”的新做法,为推动乡村有效治水提供了经验启示。

(一)以组织化为载体是实现乡村有效治水的基础

基层组织作为治理主体之一,在治水过程中起到了重要的推动作用。由政府主导的“集中办水”方式,往往是“办水的不用水,用水的不管水”,从而产生了水利基础设施综合效益低下的问题。为此,槐树坪村成立了村级用水协会,选举大管水员,发挥集中力量办大事的组织优势;同时依托村落理事会,选举小管水员,发挥两长八员的主体优势,极大地激发了组织的内生力量。

(二)责任共担是保障乡村高效治水的关键

秭归“幸福村落”建设,不仅提高了村民自治的程度,同时对构建起层级治水体系也起到了不可忽视的作用。槐树坪村通过村落自治,不仅减小了农村水利设施的建管难度,还进一步明确了责任共担的管护机制,即从水源地到村庄,从村庄到村落,从村落到户,每一个层级、每一段水管责任到人,明晰了“谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”的权责性。

(三)创活机制是助力乡村长效治水的制度保障

层级治水的长效运行关键在于以机制作为保障。秭归县通过 “以奖代补”、“三个一点”等激励机制,激发各层级治理主体的积极性,实现了从“要我建”到“我要建”的态度转变,生成了“建—管—用”一体的内在动力。这表明确立“权责明晰化、管理规范化、经营市场化、服务多元化”的水资源管理机制是有效实现乡村长效治水的制度保障。

(四)探索乡村有效治水更需因地制宜

不同地形地貌的村庄发展资源存有差异,因此乡村治水难题不能简单的“一刀切”。槐树坪村作为一个高山村,村落分布较为分散,以单元为基础划分建水层级,以此确定水资源管护职责,并引入市场与社会机制作为保障,由此形成了“层级治水”这一符合高山地区实情的有效治水模式。鉴于此,我国其他农村地区在治水过程中也需做到因地制宜,实现治水的可持续发展。