从总有到共有：集体产权权能重构及治理效应

作者：肖盼晴  责任编辑：杨长虹  信息来源：《财经问题研究》2020年第2期  发布时间：2021-01-05  浏览次数： 1810次

【摘　要】集体产权权能重构是继土地改革、集体化和家庭联产承包后的第四次重大改革，对农村治理体系形成了巨大的冲击。其中股份的横向量化和权能的纵向分置，扩大了集体成员自主支配权。从总有到共有的产权结构变化引起从公平到兼顾公平和效率的功能转向。公平—效率功能导向下集体成员自主支配权的内涵和实现方式发生转变，集体成员参与权的深度和广度不断增加，民主权的内容出现分化。权能重构为农村治理体系的创新提供了新的契机，但其治理效应的发挥也有一定的限度。改革中应重视公平与效率之间的协调，不可偏重其一，同时应重视利益的诱导作用以及规则、程序的保障功能，以更好地发挥权能重构的自治效能和治理效应。

【关键词】集体产权；权能重构；共有；成员权利；治理效应

十八届三中全会提出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。2017年党的十九大报告、2018年的中央经济工作会议、中央农村工作会议、中央一号文件均提出，要进一步深化农村集体产权改革，完善承包地三权分置制度。其实从2015年国家就开始启动农村集体资产股份权能改革试点，将以集体所有土地为主体的集体资产和资源折股到户、量化到人。2018年农村集体产权制度改革的试点县增加到300个，并选择50个改革基础较好的地市和个别省开展整市、整省试点。可以说，这是继土地改革、集体化和家庭联产承包后的第四次重大改革。产权与治理具有很强的关联性[1]，那么集体产权改革会给乡村治理带来怎样的冲击，权能重构将带来怎样的治理效应，这是农村集体产权改革浪潮中亟须从理论上加以明确的重要问题。

一、问题的提出

1.有关集体产权性质的争论和立法动向

产权是一个跨学科的重要概念，是一组权利的集合，用以呈现权利制度体系以及由此调整权利主体与他人间的法律和经济关系[2]。产权以所有权为中心，而所有权以单独所有为基本原则，但现实中存在多人共同所有的情况。多人共有产权按照大陆法系传统民法理论可以分为总有、合有和共有等三种形态。其中，总有是指财产的管理、处分权能属于集体，成员享有使用、收益权能的一种所有形态[3]，在三种形态中其团体性最强，是对集体产权的各项权能进行了纵向的、质的分割，成员个人的权利要受到集体的规制和制约；合有是基于共同目的、在一定期间内共同利用所有物的一种形态[3]；共有是共有者拥有明确的份额，虽互相牵制、制约，但没有其他共有者同意也可以转让自己份额的一种形态[3]。与总有和合有相比，共有的团体性最弱、个人主义最强。

中国农村的集体所有权是多人共同所有的一种所有形态，关于其性质学界存在着诸多争议。自20世纪80年代开始，有学者主张劳动群众集体是法人，集体所有权是法人所有权[4，5，6]。到了20世纪90年代这成为学界的通说。①但2000年以后，学界的观点发生了转向，越来越多的学者认为集体所有权的形态为总有或者新型总有[8]，日渐成为学界的有力学说[9，10，11]。与此同时，法律上关于农村集体所有权的规定也发生了数次变化。《中华人民共和国物权法》制定之时，有提案认为集体所有权的构造应该参考总有理论[9]。最后《中华人民共和国物权法》第59条第1款中用了成员集体所有一词，采用了与总有相类似的立场[12]。但之后在《中华人民共和国民法典》起草过程中对于集体所有权的性质界定存在诸多争议，主要是聚焦于总有说和法人说。最终2017年施行的《中华人民共和国民法总则》第99条规定，农村集体经济组织依法取得法人资格，意味着农村集体所有权的改革将向法人化的方向发展。并且2018年修订之后的《中华人民共和国农村土地承包法》，将农村土地三权分置的制度法治化。因此，从最新立法动向来看，集体所有权的性质将从总有向共有转变。

2.有关产权与乡村治理关系的研究

产权与治理的关系是学界关注的重要问题。伴随着集体产权改革的不断深入，学界有关集体产权与乡村治理关系的研究成果颇多，根据研究侧重点的不同可以归为三类：

一是自治动因论，其认为产权制度影响自治动力。唐贤兴[13]认为，农民个人产权的成长和自由的增多，使农民、农村社会、国家之间的关系发生了重大变化。徐勇[14]认为，农民相对独立的经济利益是村民自治产生并持续运作的基本动因。项继权[15]认为，乡村产权结构与治理结构的关联不仅取决于财产所有权和占有权的性质，也受制于产权的存在形式及财产的经营方式和使用方式。吴晓燕[16]认为，不同的产权安排形塑了产权所有者不同的自主性和权力空间。邓大才和张利明[17]认为，产权改革促进村民自治有效实现。张佩国和徐晶[18]认为，土地产权改革对农村基层治理带来了契机。李增元[19]认为，深化改革、重构新型农村集体产权制度是走出当代农村社区治理困境的重要途径。印子[20]认为，集体产权变迁与基层治理结构之间并非线性因果逻辑，反而呈现反复的循环关联。

二是权力结构论，其认为产权结构影响权力结构。项继权[15]认为，集体经济的发展使社区公共权力的配置及运作方式发生变化。邓大才[21]认为，村庄的权力结构是由产权的集中性和稳定性决定的，产权集中性和稳定性的不同组合形成不同的村庄权力结构和治理模式。袁方成[22]认为，农村生产资料的所有权制度决定和支配着乡村社会和社区的产权结构及权力结构。陈柏峰[23]认为，土地制度改革是一个农村各阶层利益的再分配与重组过程。王德福和桂华[24]认为，土地流转可能导致村庄社会结构进一步瓦解，对基层治理和农村秩序的稳定造成不利影响。

三是经济基础论，其认为产权制度是乡村治理创新的经济基础。唐贤兴[13]认为，从农村承包责任制到股份合作制，农民产权主体的地位确立，自由度也增大。蒋红军和肖滨[2]认为，农村产权制度决定着多元治理主体的行动空间和行动策略，是乡村治理创新的重要经济基础。黄宗智和彭玉生[25]认为，适度规模的家庭农场对传统小农经营的替代具有重建社区的作用。陈荣卓和刘亚楠[26]认为，产权改革中构建的社区腐败治理机制，有利于强化农民集体土地所有权和集体经济监督权。王敬尧和王承禹[27]认为，集体产权改革会带来村庄治理主体变迁，是一个村庄治理结构重塑的过程。

综上所述，有关集体产权的争论在理论上发生了重大转向。在实践中伴随着法律的修订和改革试验的推进，农村集体的产权结构也将会发生重大变化，产权权能重构势必会对农村治理产生巨大冲击。目前学界虽然从多角度对产权与乡村治理的关系进行了探索，但很少有研究从权能重构层面考察治理效应。基于此，本文主要围绕权能重构将会带来怎样的治理效应这一问题展开讨论。

二、纵—横产权结构的重构及成员权利的变化

农村集体资产股份权能改革后，集体产权的产权结构被重构，由原先纵向的、质的分割的产权结构变为横向量化与纵向分置相交错的产权结构，实现了从总有向共有的产权结构变化。纵横交错产权结构导致集体成员的权利随之发生变化。

1.从总有到共有的产权结构变化

1949年以后，经过互助组、合作社和人民公社等几个阶段，逐渐在中国农村社会建立起了形式上类似于总有团体的共同体。20世纪80年代，在全国范围内逐渐确立了农村土地承包经营制，形成了两权分离的产权结构。集体成员对土地等集体财产，在不可分割的共同占有基础上，通过承包经营方式实现个人权利。集体产权的管理处分权能和使用收益权能实现了纵向分割。学界的主流观点认为，这样的产权结构是总有权或者新型总有权。2015年，第一批农村集体资产股份权能改革试验区通过权能重构使过去农村集体资产的产权结构由总有变为共有。首先，通过清产核资彻底清查集体所有的资产，明晰了集体产权的边界和范围并登记造册。其次，根据本村实际情况，经过民主决策界定成员资格，明确资产共有者的人数和基本情况。第一批29个试验区以生存保障为基本原则，确定集体产权共有者的范围。最后，股权量化明确各成员的份额。村集体向成员颁发股权证书，作为成员按份共有集体资产、参与管理决策和进行收益分配的凭证。②权能重构之后集体所有权由总有权或者新型总有权变为成员的共有权。

2.共有结构下的自主支配权

从总有到共有的产权结构变化，最显著的影响是扩大了集体成员的自主支配权。支配权是直接对其客体予以作用，并排除他人干涉的权利[28]。所有权是最完全的物权，是指所有权人在法律限制的范围内，对于所有物行使完全支配权的一种物权，也被称为全面支配权[29]。从总有到共有的产权结构变化，扩大了集体成员的自主支配权，主要表现在以下两个方面：一方面，集体资产被横向量化之后，集体成员明确了自己的份额，获得了“接近所有者”的权利，可以在法律允许范围内，行使对持有份额的自主支配权；另一方面，集体资产的权能被纵向分置，成员可以在法律允许范围内行使对自己股份的管理处分权。全国第一批29个集体资产股份权能改革试验区中有28个赋予了农民对集体资产股份的占有权、收益权、有偿退出权和继承权，有18个试验区还赋予了农民对集体资产的抵押权和担保权。《中华人民共和国农村土地承包法》为集体资产的权能纵向分置提供了法律保障，第17条规定承包方可以依法互换、转让土地承包经营权，依法流转土地经营权；第36条规定承包方可以自主决定依法采取出租(转包)、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。可见，从总有到共有的产权结构变化意味着农民实际控制部分经济资源，享有独立的利益，其自由支配权明显扩大。

3.利益—规则引导下的民主参与

产权权能重构之后，成员与集体之间有了直接的利益关系，增加了成员参与集体事务的动力，而贯穿其中的规则为成员参与集体事务的管理提供了有力保障。首先，有效利益是有效自治的必要条件[30]。村民只有通过集体获取了利益、更好地满足利益要求，才会对自治组织产生向心力[14]，愿意参与集体事务。集体产权的横向量化明确了成员的份额，成员可以以股东身份参与集体资产管理和处置，使农民与集体的关系从利益相关迈向了利益对应，进而通过固化到户和静态管理实现了利益共享[30]。利益引导增加了成员参与集体事务的动力。其次，利益引导下促进了民主权的拓展。民主跟着利益走，民主实际上是一种利益保障和均衡机制[31]，股权配置促进了集体成员民主权的实现。通过权能重构，集体成员成为股权持有者，在利益的激励下，以股东身份参与集体事务的决议和监督集体事务的执行。最后，权能重构的每个步骤都制定了严格的规则，充分保障成员的民主参与。权能重构的过程需要全体成员的共同参与，在整个过程中依靠既定规则的规制，成员可以行使选举权，参与选举集体经济组织的相关管理机关；成员具有决策权，可以参与集体的各项决策。例如，清产核资的结果经集体经济组织成员大会2/3以上成员讨论通过；股东界定是按照群众认可的原则，经村民大会或者村民代表会议表决通过后张榜公布；股权设置由村集体经济组织成员大会讨论决定。

三、集体产权的功能转向及成员权利的实现

1.从公平到兼顾公平和效率的功能转向

权能重构之后集体产权的功能发生了较大转变。最重要的变化是由以使用为中心转变为以所有为中心，更加重视公平。权能重构之前，集体成员在不可分割、共同所有基础上，以户为单位承包经营本集体的土地。通过权能的纵向分割，以使用为中心实现成员个人的利益。但在此种产权结构之下，重视集体资产的使用关系，却忽视了所有关系。作为集体资产的所有权主体的农民集体，其内涵和外延都不明确。权能重构之后，总有或者新型总有的产权结构转变为共有，在维持集体土地所有权的基础上，通过股权量化明确了成员的份额，以所有为中心实现个人权利。

权能的纵向分置引入了市场机制，使集体产权在重视公平的同时兼顾效率。制度设计必须兼顾公平和效率这两个要件[32]。总有权产权制度安排的目的是为了保障团体成员共同生存，成员的权利具有公平性，但不利于财产的最大化利用和财产流转。总有权的权能结构强调土地是一种优先保障社会大众平等生存的社会性资源，其蕴含着保障生存的社会公平价值理念[33]，更多的是强调政治上的公平，而非经济效率。而权能重构后总有权变为共有权，进而通过权能的纵向分置剥离了困在集体产权上的成员权，并召回了市场机制，兼顾了公平和效率这两大要件。

2.公平—效率导向下成员权利的实现

公平—效率导向下集体成员自主支配权的内涵和实现方式发生变化。产权权能重构使集体成员以“所有”为中心实现自己的权利，行使自主支配权。股份持有者可以以所有者身份，在法律允许的范围内管理、处置自己所持份额。另外，成员个体逐渐突破家户团体的限制，可以行使自己对集体财产份额的支配权。土地承包经营权的初始取得采取以农户为单位的方式，成员权利隐蔽在户这一团体之中。但通过集体产权权能重构，集体资产被折股量化到成员个人，并且《中华人民共和国农村土地承包法》为此提供了法律保障。③成员自主支配权将逐渐突破家户团体的限制，向个体化的方向发展。

权能重构后集体成员可以利用市场机制追求自身利益最大化，而市场机制的引入使农村社会由封闭变开放，集体成员参与权的广度随之增加。产权是以所有权为核心的一束权利，所有权的功能在于保障人们为了获得较高收益的预期而充分利用资源[34]。伴随着经济社会的不断发展，人们对物的利用呈现出多层次化的需求。权能重构之后，集体成员可以以所有者身份，在法律允许范围内通过转让、赠予、抵押、担保和继承等方式管理处置自己的股份。新的利益主体随之与村庄发生联系，使乡村治理的内容由封闭变开放，治理对象多样化、复杂化，集体成员参与权的广度也将随之增加。

公平—效率功能导向下形成了多元、多层次的利益结构，导致民主权的内容出现分化。其中，一个表现是所有权者和使用权者的民主权的区别更加明显。集体成员可以基于成员身份参与集体的民主决策，而非集体成员虽然可以基于股权的受让获得收益分配权，但对集体经济组织内的相关事务不享有民主表决权，在村庄内也不享有选举权和被选举权。另一个表现是政治和经济方面的民主权由合一逐渐分离。权能重构之后，市场的引入使村庄治理方面政治与经济事务的分化日益明显。一般情况下，村民和集体经济组织成员是包含关系，集体经济组织成员是村民的一部分，村民不一定是集体经济组织成员。因此，村民有可能只享有基于政治资格的自治权，但不享有经济方面的参与权和决策权。

四、规则—程序的构建及成员权利的保障

集体产权权能重构的过程中制定了一系列的规则和程序，不仅保证了权能重构过程的顺利进行，也形塑了规则—程序型自治[17]，为成员权利的实现提供了有力保障。

1.权能重构中规则—程序的构建

集体产权权能重构的每一步骤都制定了详细的规则和程序，构成了有效自治的基本框架和规范。在改革的开始阶段，中央和省市的相关部门出台框架性的指导规则，各个试验区据此制定具体的执行性规则。例如，2014年农业部制定《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》；2016年中共中央国务院根据试验区改革的开展情况发布《关于稳步推进农村集体资产制度改革的意见》，对集体产权改革的基本原则、目标和实施方案等作出了进一步的规定。在中央的指导规则之下，各省市也出台了相关政策。各个试点区县市根据中央和部、省的指导性规则，相继制定了改革试点的总体性方案以及具体工作的执行性规则。在改革的推进阶段，各个村庄结合本村的实际情况，通过村民的民主讨论、民主表决制定具体的改革细则和规则。之后，集体产权权能重构的每个步骤的实施严格按照民主决议达成的规则和程序进行。

2.规则—程序规范下成员权利的保障

规则—程序的规制保障了成员的参与权，促进了成员民主权的充分行使和有效拓展。民主是一种公共权力的制度安排，在这种制度安排中，人们有平等参与公共事务决策和管理的权力[15]。作为一种公众参与性活动，民主必须根据规则和程序运作，没有规则，民主就无法正常运作；程序不完备，民主亦难以真正实现[14]。集体产权权能重构严格按照既定规则和程序进行。改革之初，中央和部、省制定指导性规则，各试验区相继制定清产核资、成员界定和股权配置等具体工作的执行性规则，各个村庄结合本村实际情况，通过民主讨论、民主表决制定具体实施细则和规则。改革中，每一步骤都按照既定程序和规则推进。规则和程序贯穿始终，是成员参与权和民主权有效实现的重要保障。

法人的治理规则和程序保障了成员权利的实现。《中华人民共和国民法总则》第99条规定：农村集体经济组织依法取得法人资格。根据中央和部、省制定指导性规则以及各地的执行规则，将集体资产进行拆股量化的村庄，要建立与股份合作制产权制度相适应的集体经济组织法人治理结构。从实际情况来看，股份合作社法人是多数村庄的改革方向。④集体成员基于股权量化成为股东，而全体股东组成的股东大会是集体经济组织的最高权力机构，负责决定各项重大事项。通过股东大会，集体成员可以参与集体事务的决策和管理；另外，股东大会选举产生的理事会，负责执行集体的各项决议；监事会负责监督各项集体事务的开展。这样的机构设置不仅保障了成员参与权和民主权的实现，还可以通过股东大会间接地实现成员对自己份额的支配权。由此可见，在法人治理结构中，集体成员以股东身份可以参与集体经济组织法人的决策、管理和监督等各个方面。可以说，法人治理结构为集体成员自主支配权、参与权和民主权的实现提供了机制保障。

五、总结与思考

1.权能重构的治理效应

伴随着学说的转向和法律的修订，实践中农村集体产权改革也在不断推进。随着试点结束，农村集体资产股份权能改革即将在全国推开。那么，权能重构将会带来怎样的治理效应？通过本文的考察可以看出，集体产权权能重构对农村治理体系形成了巨大的冲击。集体产权结构的变化改变了以前人人有份而又人人无份的状况，股份的横向量化加上权能的纵向分置，集体成员自主支配权扩大。产权结构的变化进而导致从公平到效率的功能转向。公平—效率功能导向下集体成员自主支配权的内涵和实现方式发生转变；集体成员参与权的深度和广度不断增加；民主权的内容出现分化。另外，集体产权权能重构的过程中制定了一系列的规则和程序，为集体成员权利的实现提供了机制保障。可以说，利益、规则和程序是影响产权治理效应的三个重要因素。其中，利益是诱因，是引导人们参与治理的动力因素；规则和程序相辅相成，是实现有效治理的保障因素。

2.权能重构治理效应的限度

深化改革、重构新型农村集体产权制度，充分利用集体产权权能重构的自治效能和治理效应，是走出农村治理困境的重要出路，但权能重构治理效应的发挥也有一定的限度。在总有的产权结构下，强调土地是一种优先保障社会大众平等生存的社会性资源，其蕴含着保障生存的社会公平价值理念，更多的是强调政治上的公平，而非经济效率。在总有团体内，成员之间获得形式上的平等，拥有平等的参与权和民主权，但自主支配权受到集体的严格控制，个人受制于集体。而在共有的产权结构下，集体的规制减弱，个人的自主支配权增加。公平和效率是制度制定中应重视的两大要件。集体所有权重公平，而股份化重效率，如何处理集体所有权与股份化改革之间的关系尤为重要。如图1所示，重公平、轻效率的功能导向，会使集体成员的自主支配权受到挤压。而若无集体管制，放任成员个体追求利益最大化，即重效率而轻公平，虽然成员的自主支配权扩大，但参与权和民主权难以实现。既不重公平也不重效率会产生较差的治理效应，集体成员的自主支配权、参与权和民主权都将难以实现。相反，重视公平的同时兼顾效率，即在公平—效率导向下，会产生相对较好的治理效应。因此，在权能重构中应兼顾公平与效率这两大因素，并应重视利益的诱导作用以及规则和程序的保障功能。只有这样才能在坚持集体所有的前提下，通过权能重构发挥更好的治理效应，走出农村治理的困境。

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注释：

①佟柔[7]认为，农村集体所有权的主体不是农村集体组织的成员，而是农村集体组织，各集体经济组织具有法人资格。

②天津市宝坻区、山西省潞城市、辽宁省海城市、上海市闵行区和福建省闽侯县等试验区的改革试点方案都对此作出了相关规定。

③《中华人民共和国农村土地承包法》第16条规定：农户内成员依法平等享有承包土地的各项权益，第24条规定：土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。

④广西壮族自治区梧州市长洲区、福建省闽侯县、重庆市梁平县、四川省成都市温江区、陕西省西安市高陵区、天津市宝坻区等改革试验区的实施方案中都对此作出了规定。