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双向嵌入:社会组织参与社区治理自主性的一个分析框架

作者:王 名 张 雪  责任编辑:王铭鑫  信息来源:《南通大学学报(社会科学版)》2019年第2期  发布时间:2020-12-24  浏览次数: 10797

 社会组织在参与社区治理过程中,面临“政府-社会组织”以及“社会组织-社区”的双向嵌入关系,这种双向嵌入的关系对于社会组织参与社区治理的自治性有何影响成为本文的核心问题。社会组织在参与社区治理中,其自主性主要表现在政治活动自主性、志愿活动自主性以及管理活动自主性三个方面。法团主义、公民社会以及权变理论均对社会组织参与社区治理自主性的研究贡献了自己的研究视角,而从“嵌入性”理论出发,“政府-社会组织”互动中的“政治关系嵌入”“政治结构嵌入”以及“社会组织-社区”互动中的“邻里嵌入”“社区文化嵌入”均是影响社会组织自主性的主要因素。为保障自身的自主性,社会组织在参与社区治理中已经形成以“专业性”为主导的政府互动逻辑,以及以“对话性”为主导的社区互动逻辑的行动探索。

关键词社会组织自主性;嵌入性;双向嵌入;社区治理


西方学者对于自主性是社会组织的关键性特征具有普遍的共识[1]。有些学者试图将“公民社会”的理论框架应用到中国,解释社会组织的自主发展[2]另一些学者则试图从“法团主义”[3]视角来说明中国政社关系。但是在不同的政社互动理论框架下,中国社会组织如何维系自身的自主性[4],仍然是研究中国社会组织的重要议题。

党的十九大报告从统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的高度,对社会治理问题高度重视,明确提出打造“共建共治共享”的社会治理格局。社会治理强调以人民为中心,以民生为根本,其重点在于城乡基层社区,强调在开放、流动的社会形态下塑造党委、政府、社会力量多元合作治理结构的历史进程。[5]社会组织作为重要的治理主体,在公共服务、社会建设和公民培养方面对于社会治理有重要的意义,在培育社区社会资本、提供社区公共服务、促进社区公民参与、培育社区文化等方面发挥着重要作用。[6]

但是在社会组织参与社区治理过程中,社会组织一方面要接受政府的管理,得到政府资金与政策的支持;另一方面要面对社区两委以及社区公众的配合与参与。这种政府与社区双向嵌入的关系对于社会组织的自主性有何影响成为社会组织参与社区治理的关键,本文将在立足经典理论的基础上,引入“嵌入性”理论,运用“双向嵌入”的理论框架对此问题展开研究。

一、社会组织参与社区治理自主性的经典解释

Salamon认为社会组织是具备组织性、非利润分配性、私立性、自治性、志愿性五个基本特征的组织实体,其中自主性是社会组织的主要特征。[1]费舍尔认为自治是社会组织的关键特征,因为它不仅有关组织自身的财务人事决策权,同时激活了社会组织的职能,使其能够影响政府,从而发挥社会组织在社会治理当中的多元主体作用。[7]

社会组织自主性意味着组织有自我管理的能力,可以按照自己的目标来行事,自行决策自身目标以及决策方式。自主性包括组织的目标认同权,主营业务,人事安排,活动领域的自主性、活动地域的自主性、运作过程的自主性。[8]

社会组织在参与社区治理中通过自身目标、资源和结构的转变,为社区提供公共服务。同时,社会组织在社区治理当中对于推动公民参与具有重要的积极意义。[9]结合社会组织自身组织运行以及自我管理的情况,可以将社会组织参与社区治理自主性划分为政治活动自主性、志愿活动自主性以及管理自主性三个方面。其中,政治活动自主性主要是指在社区范围内开展推动公民政治参与,政治倡导行为的活动的自主性。对于倡导型社会组织而言,自主性是其开展活动的关键特征。[10]志愿活动自主性则主要指社会组织在社区范围内提供公共产品以及公共服务,组织开展各类公益活动。[11]而管理活动自主性,主要是指行动策略与技术层次的自主性问题,涉及社会组织在日常运作中通过各种策略来创造的自主性。[12]

而对于社会组织参与社区治理自主性的解释主要包括公民社会、法团主义以及组织理论三个经典解释。

(一)公民社会理论解释

Spires将公民社会的概念描述为“一个社会权力的自治领域,公民可以在其中向专制主义者施加压力,保护自己免受暴政侵害,并从下面实现民主化[13]。虽然公民社会的定义多种多样,但是受到托克维尔的影响,自主性一直是公民社会概念的核心要素。[14]公民社会理论遵循托克维尔传统,侧重于独立自愿组织的出现和这些组织的政治职能,简而言之,学者们认为公民社会的发展是促进民主化的重要力量。费舍尔认为政治活动是社会组织的核心特征,并强调了组织发展和民主化的重要影响[7],以此为标准,她发现中国的非政府组织数量非常有限。Heberer表示,尽管中国公民社会的发展正在取得进展,但如果公民社会被认为是国家和传统结构(如宗族、单位和家庭)的双重自治,中国还有很长的路要走。[15]而从公民社会理论视角出发,就社会组织参与社区治理而言,主要强调社会合法性以及社会资源对于社会组织自主性的影响。

社会合法性的影响:规制、规范、认知三类合法性对社会组织的发展与转型均起到重要作用。社会组织在基层社区除了面对行政合法性压力,来自社区居民对其服务的评价,与社区之间的关系也是其社会合法性的重要来源,直接影响其提供服务的自主性。[16]通过增加与基层群众的联系,可以增进对于民众需求的了解,增加自身的专业性,从而提升社会组织的社会合法性,维系社会组织自主性。

社会资源的影响:Lu认为社会组织自主性受到经济资源、社会资本以及关系网等社会资源的影响。[4]社会组织自主性的意义体现在资源的多样性方面,当社会组织资金主要来源于私人捐赠和志愿劳动时,其自主性将得到极大认可。在各种类型的外部资源中,私人捐赠比政府与大型基金会的捐赠更可取。当一个组织能够获得占主要比例的个人捐助者的支持时,没有一个捐助者能够威胁其自主权。来自大型基金会和公司的捐款可能带有一些附加条件,并可能损害社会组织的使命,从而影响社会组织的自主性。[11]

(二)法团主义理论解释

与将社会组织视为民主基石的公民社会话语相反,法团主义将社会组织视为国家统治的工具。法团主义认为各种组织被纳入一个单一的、非竞争性的、等级有序的、代表性的制度中。这些组织被国家承认并且是具有代表性的,与此同时这些组织的领导者的选择和组织发展都受到国家的某些控制。[17]Unger和Chan是最早通过法团主义框架审视中国社会组织的学者[18]。他们将法团主义分为国家法团主义和社会法团主义,其中,国家法团主义可以更加准确地描述中国社会组织与国家之间的关系,因为它强调了政府的主导地位。基于这种观点,中国社会组织的发展没有消除国家控制,只是作为国家的延伸,社会组织自然也不具有积极的自主性。社会组织作为中国的一个社会部门,在国家的管控下,通常面临体制和资源约束,不可避免地没有多少自主空间。[2]在社会组织参与社区治理当中,从法团主义的视角出发,社会组织自主性主要受到行政合法性以及政治资源的影响。

行政合法性的影响:政府购买服务是社会组织在社区开展服务的重要支持来源,不仅为社会组织提供了资金上的支持,而且带动了社会组织服务的竞争性的供给,同时给予其活动的行政合法性,进而影响到社会组织参与社区治理的自主性。[19]政府与社会组织关系也是影响社会组织参与社区治理的重要因素,政府联系越紧密的社会组织更容易获得政府购买服务的项目,资源有稳定的预期,其自主性反而较高。社会组织主要决策者的知识、感知是否被嵌入特定的政治网络中,即社会组织的政治联系,将直接影响组织实现自治的战略。[20]政府在社会领域的权力越大,所塑造的正式与非正式的制度空间就越大,会影响到社会组织的行政合法性,继而制约社会组织的自主性。[8]

政治资源的影响:根据资源依赖理论,政治资源主要为社会组织提供地位和获得有价值的资源、信息的途径,而这些政治资源对于社会组织自主性具有积极意义。社会资源仍然处于国家管控的阶段,这就意味着国家对于社会的管控不仅仅是形式上的,而且是实质上的介入与控制。而社会组织过度依赖政府的财政支持将会压缩社会组织的自主权,将会直接影响自身的自主性。[21]社会组织越依赖于政府资助,不平衡的权力关系就越有可能迫使组织改变其基本使命和角色。

(三)权变理论解释

权变理论更多从管理学视角出发,强调特定组织结构和实践的背景的重要性,主要关注碎片化的治理和政策执行的现实情景,以及政府与社会组织关系中的相互依赖关系。[22]首先,权变路径的方法关注社会组织存在的组织环境的影响。Pei表示中国社会组织根据所处环境不同,其自主性从一端对国家的高度依赖延伸到另一端的相对自治。[3]此外,Ma强调中国社会组织与中国政治文化之间的历史相关性[2]。她的研究证明社会组织的自主性与其结构、使命有重要的关系,并认为大多数出现在中国经济转型之后的组织似乎处于政府与市场之间或政府与社会之间的中间地带。组织目标、组织规模与组织年限三个因素会主要影响到社会组织参与到社区治理当中的自主性。

组织目标:广义地说,组织目标可以是来自非政府组织内部的态度或期望的结果,也可以是影响特定组织的外部事件的结果。在这一背景下,社会组织目标的制定通常是内部和外部利益之间大量妥协的结果,直接影响到社会组织的自主性。[4]

组织规模:一般来说小型的社会组织由于自身的服务范围,面对的环境比较简单,因此自主性较好维系,而随着组织规模的扩大,相对自治的关键是与多元主导制度建立机构联系。这些社会组织会主动与一些组织合作,从而获得资源信息,在这种情况下社会组织很难维系自身的自主性。[23]

组织年限:成立时间越久的社会组织与政府和社区保持联系的时间越久,“关系惯性”发生的可能性就越大,但是由于其经验丰富,其自主性受到的影响会较小。而成立时间较短的社会组织则在灵活和非正式地处理与政府和社区之间的关系方面缺乏经验,其自主性受到的影响较大。[24]

(四)评析

目前有关社会组织参与社区治理的自主性研究的三个理论都存在一定的局限性。在公民社会与法团主义两种理论视角中,国家被简化为一种支配者的角色,社会往往处于一种对立的状态,这种国家与社会截然二分的对立状态的解释,使得两种理论都面临解释力的瓶颈。而单纯的权变理论的视角又缺失了对于国家与社会关系的探讨。因此为了超越这两种理论的解释出现了两种趋势:一种是从宏观的结构解释转为微观的行动研究,另一种则仍然强调国家在权力结构当中的主体地位,并且将国家置身于更加复杂的制度环境当中[25]。而对于社会组织自主性的探究在国家与社会关系的维度探究中,需要引入新的解释视角。

同时,当前对于社会组织参与社区治理自主性的研究偏向于政府或者社区的单一方向的视角,社会组织参与社区治理自主性的研究主要有两个方面:一是国家与社会组织间关系,主要集中在国家对于社会组织的宏观制度安排以及社会组织自下而上的行动;二是社会组织与社会间关系,主要关注社会组织在社区提供的公共服务以及公众对于社会组织提供服务的满意度与评价[26]

因此,本文将在公民社会、法团主义、权变理论之外引入“嵌入性”理论作为解释国家—社会关系的新的理论视角,同时关注到社会组织参与社区治理的“政府嵌入”与“社区嵌入”两个方向对于社会组织自主性的影响。

二、“双向嵌入”的解释维度

当前,国家与社会具有相互渗透的现实,国家与社会关系呈现模糊性和动态性。米格代尔[27]提出了“社会中的国家”的研究视角,他反对将国家与其他领域隔离,将国家当作独立的对象研究,他强调国家与社会的相互改变、相互构成,认为国家嵌入在社会之中。这种思想是对国家—社会关系范式的具体化,对国内学界产生了较大的影响。

嵌入性的视角既考虑到国家对于社会组织的管控,也看到机遇,同时关注到公民社会对于这些机遇的应对策略,在一定程度上弥补了公民社会、法团主义视角的不足。国家对于社会组织的管控,往往基于官僚科层逻辑的思维,强调对于社会组织的资源与发展的控制。而社会组织则出于自身理性的思维,在利益最大化的前提下寻求自身的生存。[28]因此本文引入嵌入性视角作为探究社会组织自主性的解释视角更加贴近现实的理论解释。

(一)嵌入性理论

在社会科学领域,“嵌入”被用来描述两个事物(包括社会结构、观念要素等)相互衔接与互动的过程,或是一种长期存在的状态。Karl Polanyi[29]最早在其著作《大转型:我们时代的政治与经济起源》中提出了“嵌入”的概念。他认为经济学者承认有时市场机制需要政府协助以克服失调,他强调在19世纪之前,经济体系是嵌入在社会关系之中的。Granovetter[30]发表《经济行动与社会结构:嵌入性问题》之后,嵌入性理论得到广泛关注。在该文中,格兰诺维特的嵌入性思想的主要关注在于,将人看作嵌入于持续运转的具体社会关系之中的行动者。他认为经济行动、结果、制度都受到行动者的个人关系和关系总体网络结构的影响,人的经济行动是嵌入在当下具体社会关系中的。Granovetter进一步将嵌入分为关系嵌入性和结构嵌入性两种类型[31]

Evans[32]将嵌入概念运用于政治经济学领域,提出“嵌入的自主性”(Embedded Autonomy)概念。这个概念强调国家要想推动经济的进步,需要与市场进行一定的连接。同时国家需要与社会相连接,才能了解社会的需求,实现国家的发展。但是在嵌入市场与社会的过程中,国家的自主性没有消失,反而会因为嵌入而获得真正的自主性。Peter Ho[33]认为中国的非政府组织部门与国家的关系构成了一种“嵌入的积极主义”。公民社会与国家之间的界限是模糊的,虽然国家建立了正式的制度来控制、监测和管理非政府组织,但是社会组织通过有意识地保持非国家挑战性的形象,小心地非政治化它们的积极主义,并且巧妙地动员来自各级政府机构和机构、媒体以及充满活力的公众,社会组织能够成功地保持自身的自主性,倡导与促成变革。

近年来,嵌入性理论得到进一步的发展,包括时间嵌入性、空间嵌入性、生态嵌入性、政治嵌入性等概念相继被提出。对于嵌入理论概念的划分也越加细分,Zukin与Dimaggio[34]将嵌入性区分为认知嵌入性(引领经济逻辑的结构化的心智过程)、文化嵌入性(形塑经济目标的共享信念与价值观)、结构嵌入性(行动者之间的物质特征与结构关系)、政治嵌入性(限制经济权力的国家角色与制度法规,很多情况下与制度嵌入同义)。这对扩展嵌入性理论内涵与外延,提升其在现实问题分析中的适用性起到了很大作用。Gulati[35]进一步区分关系嵌入性和结构嵌入性的概念与功能,他认为,关系嵌入性是指组织通过网络关系获得信息和资源的作用的方式,结构嵌入性是指组织所嵌入的社会网络本身给组织带来的信息与资源优势。还有学者根据实际研究需要将嵌入划分为关系嵌入、制度嵌入、功能嵌入、目标嵌入、价值观嵌入等方面。

综上所述,社会组织在参与社区治理中面临着“嵌入国家”与“嵌入社会”的“双向嵌入”的互动关系。这种双向嵌入关系对于社会组织参与社区治理的自主性有何影响?下文将具体说明。

(二)嵌入政府:对社会组织自主性的影响

社会组织参与社区治理与政府的嵌入性关系体现在政府购买服务以及嵌入性监管等方面,而这种嵌入政府关系主要体现在政治嵌入与政治结构嵌入两个方面,这两方面对于社会组织自主性都有相应的影响。

1.政治关系嵌入

政府与社会组织政治关系嵌入主要体现在两个方面:一方面是政府购买社会组织服务;另一方面是政治联系,即社会组织领导人曾经担任政府或政党官员,或者在政府或政党机构中存在较为密切的联系。首先就政府购买社会组织服务而言,国家通过购买服务的方式,将国家意志与核心的资源传递给社会组织,实现对社会组织的另一种管控。其次,这种政府购买服务还使得原有的制度环境中增加了竞争性的资源获得机制,是一种新型的国家与社会关系。[19]但是,政府购买服务的结果也可能导致社会组织的公共性、自主性、志愿性和非政府性等组织特性缺失,进而导致公共服务供给水平下降。

政府与社会组织的政治联系包括以下内容:第一,从领导人的角度来看,政治联系被理解为组织的正式和非正式的社交网络;第二,组织政治联系可被视为正式机构的替代,例如法律保护、可靠的市场机制或政府信誉;第三,政治联系可以帮助组织获得稀缺资源,如行业信息、政策支持和银行贷款等。[36]政治联系嵌入提供了非正式的桥梁,组织可以通过这种桥梁与微观层面的官僚机构进行沟通。社会组织领导人的政治联系嵌入是其组织的重要政治联系。政治关联对于社会组织的发展会造成一定的不确定性,影响社会组织自主性发展。政治联系嵌入体现基层政府在资源与实质上对于社会组织的介入,因此对于社会组织参与社区治理自主性将起到抑制作用。[8]

2.政治结构嵌入

相较于政治关系嵌入,结构的嵌入更加强调组织的整体特征的嵌入。政治结构嵌入是通过制度性人员安排、组织架构建设来实现对社会组织的引导与控制。党和政府对社会组织的直接干预减弱,组织结构嵌入成为重塑政党权威的重要方式。在实践中,社会组织领导人的提名备案、党组织建设、社会组织科层制的特点都属于政治结构的嵌入。[37]

通过政治结构的嵌入,社会组织内部体现出一种科层官僚化的结构形式。社会组织原本内部结构体现扁平化的特征,结构能充分体现社会组织内部治理的民主性,有利于社会组织直接有效地反映社会真实情况。然而,在公共服务项目制中,政府与社会组织搭建契约关系,通过权威渗透与行政干预的方式,对社会组织进行嵌入型监管,通过设置项目职能检查机构,将项目监管机构嵌入社会组织的结构网络中,对社会组织的结构进行一种政治结构的嵌入性影响,使得社会组织呈现行政化趋势的准科层制趋势。[38]同时基层党组织可以通过党组织嵌入等形式嵌入社会组织内部治理中,起到统合作用。政治结构嵌入社会组织内部后会导致社会组织服务效率降低,结构会更加集权,甚至会导致社会组织内部的腐败,政府结构嵌入的结果是社会组织结构的准政府化,与政府组织结构的趋同使得社会组织逐渐偏离非政府性、志愿性和自主性的组织特性。[23]

(三)嵌入社区:对社会组织自主性的影响

社区作为工作和家庭生活的地理区域,包括基本环境、基础设施(例如大众交通)、居民的人口概况、机构资源(例如学校系统)和社会支持系统。社区无形之中已经成为地方政府、社会组织互动的核心场域,也因此成为地方政府、社会组织之外的“第三域”[39]。社区既是国家治理的基本单元,又是地方政府与社会组织互动的重要场域。社会组织在参与社区治理中与社区的嵌入关系主要体现在邻里嵌入与社区文化嵌入两个方面。

1.邻里嵌入

社会组织在参与社区治理中的邻里嵌入包括地点与关系嵌入两个方面。地点嵌入是指社会组织与社区场域的地理性的嵌入情况以及对于该地域的认同情感。人与地方之间的纽带以及空间方面在情感形成中所起的作用被称为“邻里依恋”或“地方感”。它还包含这个地方的个体认同。同时社会组织与社区居民的关系是邻里嵌入的重要指标,描述了社区居民之间的关系和社会关系的结构。虽然场所嵌入仅仅通过态度来衡量,但是社会关系描述了社会组织与居民之间的连接性。[40]社会组织领导人主动嵌入社区网络中,能够获取信息,从而更好地理解社区中其他组织面临的需求,维持社会组织的自主性。社会组织通过嵌入社区,会进一步扩大服务范围、增强服务效果,建立与社区、街道、当地政府之间的信任关系,扩大自己的影响力。

2.社区文化嵌入

杜赞奇指出社区文化网络是社区所具有的内在社会属性,是基于社区情境的社区规范。[41]社区文化价值根植于社区内部,由社区内部的社会网络交互产生,文化价值深深地蕴含在社会结构的构成中。社区文化嵌入主要通过社区关系加以传递,从而影响社会组织的价值观。但是通过实际调研发现,社会组织在嵌入社区治理中,往往面临着被社区文化反向型塑的危机。社会组织会深陷“地方性知识”控制之中,以致呈现依附性“运作”与被动性“入场”的特征,直接影响到社会组织的自主性。[42]同时,社会组织作为外部力量,往往会出现文化不适应与能力不匹配的问题,影响社会组织的自主性。在中国基层社区,“差序格局”的乡土社会格局,固有的“关系”“人情”“面子”等“非正式”的关系,也会对社会组织的自主性产生极大的影响。[43]

综合有关社会组织自主性的文献综述以及嵌入性理论下的“双向嵌入”概念的构建,可以形成本文的理论框架图(如图1所示)。


1 双向嵌入下社会组织参与社区治理自主性理论框架图


三、总结与思考

(一)双向嵌入的解释意义

首先,嵌入性理论相比较法团主义以及公民社会理论而言,是一种方法论的突破与创新,它立足于复杂的现实世界,相比较将国家与社会单纯对立的研究视角而言,提出了国家与社会、政治、经济各个领域之间相互联接、互相嵌入的视角。因此,“嵌入”(嵌入性)概念不仅给经济社会学、政治经济学等领域带来了新的研究空间,同时还为学者们提供了看待复杂世界的新的思路[44]

其次,传统理论的研究侧重于从“政府-社会组织”的“法团主义”理论或者“社会组织-社区”的“公民社会”理论单方向地研究社会组织自主性。“双向嵌入”的概念的提出,整合了“政府-社会组织”以及“社会组织-社区”三方互动主体的两种互动关系,弥补了传统的观点在研究社会组织参与社区治理当中仅仅侧重于两方互动的情况,更加符合现实情况中的社会组织的互动逻辑。同时“政府-社会组织”当中的“政治关系嵌入”与“政治结构嵌入”以及“社会组织-社区”当中的“邻里嵌入”以及“社区文化嵌入”维度的划分,为未来研究社会组织参与社区治理自主性研究提出了更具体的互动逻辑分析框架。

最后,社会组织自主性的研究为审查国家-社会关系和检验各种政治或社会学理论提供了有价值的案例。结合西方在对话西方经典的“法团主义”与“公民社会理论”的理论基础,结合中国体制下“政府-社会组织”以及“社会组织-社区”的具体关系,将这一话题作为比较政治制度研究中的重要一个问题,具有重要的研究意义[15]

(二)双向嵌入下的社会组织行动逻辑探索

目前对于社会组织参与社区治理当中如何维系自主性的研究,可以总结为以“专业性”为主导的政府互动逻辑和以“对话性”为主导的社区互动逻辑。

“专业性”为主导的政府互动逻辑:社会组织在与政府的互动中通过采用去政治化的措施减少政治色彩,同时通过专业性的服务,坚持自身组织的核心理念,提供专业服务满足公共需求,获得组织的核心能力,从而塑造自身的自主性[45]。例如通过创新性地利用社会影响力债券这种社会治理的专业性工具,能够为政府与社会组织搭建起平等协商与利益整合的平台,更好地维护双方合作的有效性,保障社会组织的自主性。[46]在提供专业化服务的过程中,国家应该改变传统的控制性思维,通过资源的调配,借用社会组织来实现政治的目的,从而实现国家与社会组织的“双向赋权”,推动社会组织与国家的共同发展[47]

“对话性”为主导的社区互动逻辑:社会组织参与社区治理需要与社区治理的多元主体产生互动关系,包括社区居委会、社区各类自组织以及社区居民,而与这些主体的互动均建立在有效的沟通对话基础上[48]。社会组织为了嵌入社区,需要通过对话协商的方式获得社区公众需求,同时通过多方的沟通机制来获得多元主体的支持,了解社区的价值,从而构建出多方合作的可能[49]。社会组织成员同社区各方的联系与交流,有利于交流信息,增进信任,使组织成员获得认同感,从而提高组织的工作绩效,同时更好地维系社会组织本身的自主性。

当然“双向嵌入”的理论框架的重点还是为社会组织参与社区治理的自主性研究提供了一个分析框架,通过引入相关的分析变量,便于阐述社会组织在双向的互动中的行动逻辑。“双向嵌入”为社会组织自主性研究提供了一个新的视角,但是具体的影响因素的有效性以及“政府-社会组织-社区”三方互动的清晰逻辑,还需要未来进一步研究。


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