后小康时代农村反贫困治理的制度体系建设：特征、行动金字塔和模块

作者：王荣党  责任编辑：王铭鑫  信息来源：《社会科学》2020年第11期  发布时间：2020-12-13  浏览次数： 4704次

【摘　要】2020年以后中国的反贫困工作的重心将转向解决相对贫困，如何有效建立解决后小康时代相对贫困的长效机制，做好反贫困制度的顶层设计是关键。研究发现：相对性、流动性、伴生性、层次性、高移化和动态性是后小康时代的中国农村反贫困的六个新特征。基于人类发展理论，从国际组织对基本需求的界定和标准中，能挖掘和提炼出一份“基本生活水平清单”；未来反贫困的推进逻辑不是线性的，而是一个“反贫困行动金字塔模型”：由“生存背包、发展背包和能力背包”三层组成，每次所放下的“背包”就是反贫困的实现目标；后小康时代的反贫困战略应该分两步走：第一步的反贫困目标指向是解决贫困人群的“发展背包”，预计10年，第二步的反贫困目标指向是解决贫困人群体面生活的“能力背包”，预计5年。后小康时代的反贫困治理的制度体系设计雏形为问题导向式的闭环“6W反贫困制度模块”：以贫困识别制度为逻辑起点，依次推向主体制度、资金投入制度、维度制度、评估制度，收官于国际产出制度，从而进一步完善和优化中国农村反贫困的治理体系。

【关键词】反贫困治理；制度体系；后小康时代；金字塔模型

一、引言

自党的第十八次全国代表大会以来中国采取超常规的举措，以前所未有的力度推进农村脱贫攻坚，农村贫困人口显著减少，贫困发生率持续下降，解决区域性整体贫困迈出了坚实步伐，脱贫攻坚取得决定性进展，创造了中国减贫史上的最好成绩^[1]。2019年10月11日，国务院扶贫办在习近平总书记关于扶贫工作的重要论述理论研讨会上介绍说，预计到年底，全国95%左右现行标准的贫困人口将实现脱贫，90%以上的贫困县将实现摘帽^[2]。这样2020年如期实现打赢脱贫攻坚战的目标基本没有悬念。同时我们必须清醒地认识到，这种脱贫仅是现行标准下农村贫困人口的脱贫，也就是说消除的仅是农村的绝对贫困，但并没有从农村或者说全社会层面彻底根除贫困现象和终结贫困事实，保证贫困不会再发生。可以这样说，它仅是完成了中国农村扶贫初级阶段的目标。那么在2020年以后如何巩固现有精准脱贫成效，建立持续的反贫困动力机制就成了国家层面待研究的重大课题。从而，反贫困制度体系也就成了破解这一现实问题当中的重大问题。

二、后小康时代反贫困的新特征

“后小康时代”一词使用是近十年的事，屈指可数的学者和学术期刊使用了这个词：分别是从住房、经济发展模式、体面社会、老区振兴发展和精神贫困等层面探索的。研究“后小康时代”的贫困问题早见于张翼在“当前中国精准扶贫工作存在的主要问题及改进措施”一文^[3]。尔后顾友仁在《‘后小康时代’中国农民科技素质的现状及其对策》中明确对“后小康时代”的时限进行了界定，他说“后小康时代”，是指从21世纪初中国进入小康社会到基本实现现代化的历史时期^[4]。本文使用这一概念但将时限修订为：从2021年至2035年中国基本实现现代化这段时间。把握这一阶段的贫困有哪些特征是制定反贫困战略和政策及行动的基础。

（一）相对性

相对贫困将成为后小康时代贫困的主要形式和首要特征。随着2020年中国脱贫攻坚战取得决定性胜利，绝对贫困从农村整体性消除，但反贫困（扶贫）工作并没有结束，贫困也不是销声匿迹了，而只是完成了农村反贫困的第一步，可以说仅是跨入后小康时代反贫困的初级阶段。也就是说2020年后消除了绝对贫困，并不等于终结了贫困，另一种贫困随之凸显，后小康时代的中国将面临着比“精准脱贫”“打赢脱贫攻坚战”更艰巨的任务——相对贫困。因为贫困是动态的，是人类发展中的伴随物，是发展不足和需求满足匮乏的表现，它是发展过程和发展结果的一种比较劣势^[5]，更是发展不充分的直接产物，这种贫困在一个国家或社会更为普遍，也更为持久。其相对性体现在时间和空间上，也体现在参考子群，更反映在“基本需求物”的差异上。

（二）流动性

后小康时代将有大量贫困人口从农村流向城市，即农村贫困城市化，出现“户在人不在”的农村贫困新现象；与此同时，城市新贫困人口因城市扩展农民失地、企业破产职工下岗、商业竞争的失败、住房价格选择等因素正在从城市中心流向城市郊区，即出现城市贫困边缘化现象。这样，两支贫困人群的流动形成双向反向流动的不均等形态（图1）。另外，随着城镇化的发展，进入城镇成为后小康时代众多中青年人的重要选择，但由于多种资本的差距，农村的贫困同时向城市流动，他们中的一部分也可能成为城市新贫困的产生源。因此，流动着的贫困将成为中国后小康时代贫困的最独特的特征。即过去的贫困是自然禀赋差距为主累积的空间或区域的静态贫困，未来的贫困更多的是人力资本匮乏和体面就业机会不足引致的动态能力贫困。

图1 贫困人口流向图

（三）伴生性

这种伴生性是多样和普遍的。具体表现为：后小康时代初期，现有少数深度贫困地区，特别是“三区三州”的贫困已经得到根本性的根治，但这些地区的贫困依然是全国贫困当中的“拖底”状态，这些地区的低重心贫困与大多数地区的相对贫困同时存在；贫困人口与大量富裕人口共存；农村贫困“寄居”^[6]在城市与城市贫困人“去中心化”向城郊结合部的农村流动并存。贫困分布的连片、带状和区域性显著下降，呈现出“单点多发”状态，如同一块庄稼地生长着不同的植物，贫困人口就像一颗颗伴生的矮小植物。

（四）层次性

后小康时代是贫困人口从量的锐减到质的转化的关键阶段，所谓质的转化就是贫困的发生凸显出结构性属性，这种结构性属性表现在四个方面：一是贫困阶层化，各阶层都有贫困产生的可能，都存在贫困现象。这个时期，阶层性贫困成为贫困的主要存在方式。工人、农民、知识分子、军人和干部等不同阶层均有贫困人口，但贫困的面、贫困的深度和贫困的强度在各阶层中表现是有显著差异的。二是贫困多样化。贫困呈现出多种新的表现方式：如教育贫困、知识贫困、健康贫困、就业贫困、精神贫困、资本贫困、能力贫困、机会贫困、权力贫困等，在各阶层表现是完全不一样的，阶层内有阶梯性，阶层间有交叉性。三是贫困群体多元化。这种“新贫困”现象涉及儿童、青少年、老人、单亲家庭、失业者、移民等群体，贫困由过去的“二元”（城市 农村）结构向多元化方向发展也是今后中国面临的突出社会现象。四是贫困脆弱性增强。一方面是刚刚脱贫的农村绝对贫困人口因贫困标准的提高，有一小部分很快又可能跌入了新的贫困陷阱，形成累积性贫困；另一方面是伴随贫困标准的分阶段逐步提高形成大量的相对贫困，两者叠加了脆弱性。

（五）高移化

贫困的需求高移化：由吃穿等“硬需求”的满足到教育、健康等精神层面的“软需求”逐渐提升，物质性贫困降低为低阶段贫困，精神性贫困上升为高阶段贫困的主要形式，且贫困随需求的提升发生位移，即由生存型贫困向发展型贫困转变。贫困人口需求的本质特征由“谋生”变成“谋业”，以促进个体发展为主要特征的需求上升为贫困群体的主体需求：在农村建档立卡户的持续升级的专项技能培训、规模化和特色化产业前端培训、新型城镇化中低端新型服务业培训成为热点；在城市促进体面就业的技能掌握和提升、现代新型服务业、职业迁移技能的培训成为重点。

（六）动态性

贫困无论从时间、空间，还是从内容角度看都是动态的。在后小康时代这一特点更为明显：表现在三个方面，一是随着贫困标准的提高，农村过去一部分不是贫困户的变成了新贫困户，二是农村已经脱贫的人口，但其收入分布就在现行贫困线周围，十分脆弱，一个小的冲击又可能再次跌入贫困的境地；三是城市新贫困人口的再生。三重叠加，其总趋势是贫困会随着时间和空间发生转换，由传统的区域和个体自身发展不充分的模块化变成个体发展的空间、机会和结构不平衡的零星化分布。

三、后小康时代的反贫困行动模型

后小康时代的反贫困应该从什么地方切入和加力？笔者认为，应该从现有贫困人口需求的满足程度剖析开始，哪些基本需求已经满足了，哪些基本需求满足的程度还不够，哪些基本需求还缺失？这些基本需求应该置于人类发展理论背景下来思考和设计。所以，从国际组织对基本需求的界定和标准中，去挖掘和提炼人类共同的“基本需求物”不失为一种更为科学和可行的方法。

(一) 国际组织的基本需求标准

表1 国际组织的基本需求标准

资料来源：根据黄娟《我国居民基本需要的消费潜力估计》，《现代经济探讨》2014年第9期编制。

由此表可以看出，其核心要素基本接近，特别是前四个要素：食物、教育、医疗、卫生，只是在排列的优先顺序上有所差别，其实排列的顺序就代表了需求的重要程度。食物或者营养的需求天然地排到了第一位，即作为穷人——生存是第一需要；教育在联合国和世界银行看来是第二需求，世界银行还对教育目标做了精准的定位，即必须完成初等教育。医疗、卫生或者说是健康的需求几乎均衡地排在第三或第四位；对能力的需求的内容和指向是有差别的，联合国提倡促进个人潜能的充分发挥，世界银行和亚洲开发银行则侧重个人的参与权，更强调个人体面生活能力的提高。

（二）基本生活水平清单

在现代社会里，无论是专家、公众、政府还是国际组织尽管在生活水平的理解上有较大的争议，但在最基本的生活需求方面还是比较容易达成一致意见的。从表1中就可以勾勒出这样一份最低基本生活水平（生存的基本需求）清单：食物、衣着、住房、健康、教育、医疗、社会保险和体面生活能力。这些是贫困人群生存不可或缺的，是“基本需求物”篮子。

（三）反贫困行动的金字塔模型

后小康时代反贫困篮子中“基本需求物”之间的关系不是处在同一平面水平上的，而是有先后顺序和层级及交叉性的，即在反贫困维度上会存在优先级，最贴近生存的项目最优先。先后顺序代表了“基本需求物”的满足程度和反贫困的进程，层次和交叉程度代表了反贫困的水平和所处的阶梯。笔者受彼得·戴曼迪斯，史蒂芬·科特勒在《富足：改变人类未来的四大力量》中提出的“富足金字塔”的启发^[7]。在此基础上重新设计和构建了一个“反贫困行动金字塔模型”（图2）。

图2 反贫困行动金字塔模型

图2与马斯洛的需求层次理论的金字塔相比稍显扁平型，这个行动金字塔分为三层：最底层由食物、衣着、住房、水（卫生设施）、能源（通讯）等维系基本生存问题的七件东西构成，我们可以把它称之为“生存背包”，这是反贫困的第一阶段目标，重在解决生存问题。中间层为必备的教育机会、健康的身体和付得起费的医疗保健，这三件东西是提高穷人生活质量和促进持续脱贫的催化剂，可以称之为“发展背包”。最高层则是社会保险和体面生活能力。有一份免遭跌入贫困的社会保险和走入社会体面生活的能力是反贫困的终极目标，也代表了彻底阻断贫困的能力表征，我们称之为“能力背包”。处于每个层面的中间那个三角形：即住房、健康和社会保险分别是该层的核心构件，失去它该层的贫困将更为严重或加剧，试想在农村如果没有一间能遮风避雨的住房无疑是地地道道的极端贫困，没有健康即使是接受了好的教育和享有基本的医疗保障也会可能因病致贫。从而也界定了反贫困的历程应该分为以上三个阶梯，每个阶梯的实现不是整齐划一的，而是在横向上有先行后续，在纵向上有交叉融合，在层次和构件上也有交叉。如江苏、浙江等发达地方的农村按照现行农村贫困人口标准，在2015年已经没有贫困人口^[8]，但相对贫困是存在的，可以说反贫困整体已经进入了第三阶梯，且医疗保障条件也还有待进一步提升，中部地区的湖北和江西省一部分已经进入反贫困第二阶梯，但卫生设施和能源供给保障程度还不高，还未彻底脱贫。

据中国农村贫困监测报告显示，2016年江西省贫困地区用电作为主要能源的仅占5.7%，使用罐装液化气的占20.8%，还在使用煤炭的占11.3%，依然还有60.2%的农户必须使用柴草作为饮用能源（图3）；从卫生设施看，用上水冲式厕所的占三分之二，使用上卫生厕所仅占9.8%，还有三分之一的农户在使用普通旱厕，更有2.3%的农户无厕所可用（图4）。从交通设施看，即使是贫困农村交通条件改善较快的湖北省，所有自然村进村主干道硬化的比例在2016年已经达到97.8%，但能够便利乘坐公共汽车农户的比例也只占72.9%^[9]，可以说交通还未脱贫。

图3 江西省贫困地区饮用能源结构图

图4 江西省贫困地区农村居民家庭卫生情况

1.生存背包：

食物、衣着、住房、水（卫生设施）、能源（通讯）。反贫困的第一步意味着必须首先解决贫困人口单纯的生理需要，即必须提供足够的食物、衣着、水，可永久居住的房子，简单的卫生设施，满足生活之用的能源，能够与外部世界保持联系的通讯工具。食物、水和卫生设施是联合国千年发展目标（MDGs）当中重要的监测指标。截至2013年底，中国率先在减贫领域完成了预定目标，并提前完成饥饿人口减半、普及初级教育、消除中小学教育性别歧视、降低五岁以下儿童死亡率、防控结核病和疟疾、提供安全饮用水和基本环卫设施的人口比例降低一半等七个发展指标^[10]，为世界的千年发展目标的实现做出了重大贡献，但中国的反贫困历程依然任重道远，脱贫攻坚的任务依然非常艰巨。仅以农村饮用水为例，2016年农村贫困地区饮水有困难的农户比重超过一成，为12.1%，其中单次取水往返时间超过半小时的农户占2.3%；存在间断或定时供水的农户占4.7%；一年中连续缺水时间超过15天的农户占5.1%，农村贫困地区使用管道供水的农户比重为67.4%，使用经过净化处理自来水的农户比重仅为40.8%^[11]。因此，喝上干净方便的饮用水依然是贫困农户的一大期盼。

信息社会对于中国农村贫困人口来说，就是再穷也得有一部功能简单的手机，以保持跟外面的联系，不至于落伍，并创造多种机会和缓解生活压力。现在许多贫困人口手里都有一部手机，但家里却没有干净卫生的厕所可用。能源是反贫困中重要的制胜法宝，许多贫困地区的妇女和小孩每天大半的时间花在生活燃料上，如果清洁实惠的能源得以解决，那就可以将贫困地区的很多妇女和儿童从繁重的燃料事务中解脱出来，并提供了多种生活手段，使她们可以做更多要做的工作。

2.发展背包：

教育、健康和医疗保健。一旦贫困人口的基本生存需要得以解决，反贫困行动就进入到金字塔的第二阶梯，着重解决教育、健康和医疗保健。这三者放在同一层次，是因为它会给农村反贫困带来双重红利：短期内它们会显著提高贫困人口的生活水准，长期内则构成贫困人口迈上一条自我发展通往富裕道路上的三个加油站。教育能使贫困人口增加体面就业几率并使其更加专业化地工作，正如联合国教科文组织于2017年在《通过普及小学和中等教育来减少全球贫困》报告中指出的“如果所有成年人完成中学学业，全球贫困率将下降一半以上”^[12]；健康是一切事业的保证，它能阻断因病致贫的可能，对贫困的影响是绝对性和无条件性；医疗保健能够保护和增进人体健康、防治疾病，使持续反贫困有了保障。这三结合在一起形成“三重奏”，能够铺垫出后小康时代贫困人口自我发展的坚实之路。

3.能力背包：

社会保险和体面生活的能力。降低贫困脆弱性是持续反贫困取得预期成果的关键因素，让贫困人口购买社会保险就是一种降低个体贫困脆弱性的重要方法。据最近一份农村贫困监测报告显示：截至2016年年底，农村常住贫困人口中只有八成的人参加了新型农村社会养老保险，其中有10.1%的人没有购买任何养老保险^[13]。让每一个贫困人口有一份社会保险，是贫困人口不再陡然跌入贫困的安全绳和基本保障，走上体面生活之路才是反贫困的终极目标。严谨的“体面生活”的界定是米勒提出的：“存在着对人类而言什么可以算作是最低限度的体面生活的共享的社会规范，通过援引这些规范，我们就能把那些防止人们滑落到这种最低限度之下的东西定义为需要”。按照这个定义，一个社会的最低保障物就是能够满足人们过上体面生活所必需的那些条件^[14]。但体面生活究竟应该包括哪些维度的对象物一直较为模糊。通俗的解释体面生活就是在出行、交往、就业等方面享有选择性机会，即我穷，但我自信，受人尊重，可以快乐生活。王习胜的观点可以给我们提供一定的指向：“体面”的生活不仅是物质富裕、心理自尊的私人生活，也是道德合宜、相互尊重的公共生活^[15]。

在2017年9月第72届联合国大会把主题定为“聚焦人民：为在可持续的星球上所有人的和平与体面生活而努力”，从而把“体面生活”作为全人类追求的目标。有一份体面的工作才能够过上体面的生活。所以，不难理解在2030年可持续发展议程中的目标^[8]是：体面工作和经济增长。

这样在每一个背包里，清楚地显示了反贫困“需求物”之间的重要性、强烈程度及满足的顺序，所放下的背包就说明反贫困甩掉了此层级的贫困包袱，进入下一层次和水平的反贫困。它深刻揭示了反贫困行动逻辑的先后性和递进性及交叉性，从而系统和全面地解释了后小康时代反贫困的行动逻辑和政策方向。

四、后小康时代的反贫困制度体系设计

总结中国近四十年的反贫困历程，特别是实施精准脱贫，打赢脱贫攻坚战的经验。后小康时代的反贫困制度设计不应该是一个单独的制度而应该是一个完整的制度体系，形成首尾相连，前后互相促进的闭环体系。这个体系应该在如何科学识别贫困、强化反贫困主体、稳定资金供给渠道、精准反贫困的维度、改进评估方式、提炼反贫困国际知识和技能等方面做出明确、精准和系统地回答，从而形成“6W反贫困制度体系”（图5），以进一步完善和优化反贫困的治理体系。

（一）贫困识别制度模块

识别贫困是反贫困的前提，如何建立一个有效的动态的贫困识别系统是后小康时代反贫困的基础工程。后小康时代以相对贫困为主要形式的反贫困，应该彻底根除现有农村绝对贫困识别中的三大顽疾：第一，“扩贫”——由于识别和监督手段单一，使一些非贫困户“混进”了建档立卡户中，存在扩大贫困户数量与比重的问题；第二，“挤贫”——贫困户确认的非理性行为和裙带关系干扰，有关系户挤占贫困户的现象；第三，“返贫”——脱贫评估、监测和管理信息的滞后性和静态化，使得有些虽然已经脱贫但不幸又返贫的贫困户，却没有重新动态地纳入扶贫对象，成为“编外贫困人口”。同时要修正以“人均纯收入”单一指标为最终判定是否纳入贫困人口的终极标准的粗糙做法，用多维贫困的理念，使用多种技术识别手段，采用复合多种数据的综合识别机制，建立以家庭为原点、村为单元，“统计数据 村民评议 大数据”的综合识别体系。

图5 反贫困制度体系构架

（二）反贫困主体制度模块

中国大规模反贫困的阶段性成功，深刻地证明无论是过去、现在、还是将来，中国要全面根除贫困，必须继续实施以政府为主导的元治理方式。这是由社会主义本质属性决定的，政府的主导作用是其他任何经济组织和社会团体不可替代的。以人民为中心的施政理念体现的就是为人民服务的宗旨，习近平在十九大报告中指出“解决人民最迫切、最急需、最重要的需求是我们党一切工作的出发点和落脚点”^[16]，人民的需求毫无疑问地包括了社会最底层的贫困人口的需求。中国的反贫困是政府主导下奔向共同富裕和民族复兴的集体行动。因此，无论过去，现在还是将来，中国的反贫困伟大斗争，只能且必须由政府主导。

总结精准扶贫精准脱贫的实践经验，没有贫困农户主动扛起扶贫重担，全程参与的扶贫和脱贫注定会培养懒汉，产生贫困道德风险，扭曲了扶贫政策，挫伤多元扶贫的积极性。变被动扶贫为主动脱贫，才能有效解决贫困治理。笔者认为，反贫困和脱贫的主体永远是贫困者，是贫困人口需要“扶”，更是贫困人口需要“脱掉”贫困帽，外在力量更不能代替贫困人口自身的创业精神和责任。

在强调政府的主导性作用同时，也不能忽视社会、市场、社区在反贫困过程中的重要作用。市场组织在资源配置效率、社会组织在提高反贫困精准度、社区在优化资源衔接和缩短反贫困距离等方面拥有不可替代的优势，他们的参与能够较好地弥补政府扶贫缺陷，助推更加精准地实施贫困治理，也更能形成扶贫开发合力^[17]。可见，从国内看反贫困主体至少应包括政府、贫困人口、市场、社会、社区。

经济的全球化弱化了国家间的时空界限，反贫困已经成为一个兼具经济性与政治性的人类事件，国际反贫困成功经验和技术的借鉴，也成为一国反贫困的重要外部反贫困资源，因而，国际合作也是反贫困不可忽视的外部主体。

这样反贫困主体是内部主体和外部主体组成的互动载体（图6）。最内层是内生主体，以贫困人口为圆心的反贫困作用对象层，体现了以人为中心的可持续发展的核心理念。外面两层是外部主体，由第二层主导主体和第三层外助主体构成。中国的反贫困是政府主动的集体行动，必须坚定不移的继续发挥政府在反贫困中作为政策和资金供给的主导作用；社会、市场、单位、社区、NGO、国际组织六者构成外助主体，他们是反贫困的外部力量，通过政府的协调和统筹，将扶贫资源有效地聚集和作用于中心的贫困人口。前三者社会、市场、单位的扶贫模式和机制在脱贫攻坚战中已经发挥了显著效应，后小康时代的反贫困要进一步构建和完善社区、NGO、国际组织三支外部反贫困力量的通达形式和实施路径。这样从内到外，外面两层的所有力量都集中和作用于中心的贫困人口。形成了“一中心多主体协同推进”的反贫困主体结构模型和动力机制^[18]，有效推进后小康时代的反贫困进程。

图6 反贫困主体结构

（三）资金投入制度模块

反贫困主体的同心圆结构模式决定了反贫困资金的高效运行路径和作用方向是一个从外向内的漏斗图。社会、市场、单位、社区、NGO、国际组织等多元主体筹集的资金，通过强有力的政府这个管道进行协调规划、优化投向、凝成合力有序加速投向反贫困的内生主体——贫困人口，体现社会主义国家集体合力反贫困的意志。因政府是连接内生主体和外助主体的中间桥梁，从而也就构成农村反贫困资金价值链体系的主轴，更是反贫困资金的最大供给者。贫困人口是自有资金的创造者和多元反贫困资金的终极使用者（图7）。这样内生、主导和外助三类主体筹集的资金连成一体，投在一个点上——贫困人口，从而有效解决反贫困来源资金分散、投向和分配各吹各打的形态，显著提升反贫困资金的投入产出效益。

图7 反贫困资金的投入体系

（四）反贫困的维度模块

由“反贫困行动金字塔模型”可知，任何一地的反贫困进程不是平衡推进的，它们在时间、空间和反贫困的内容维度上是有差异的。随着2020年中国农村脱贫攻坚战取得决定性胜利，“生存背包”里的七大件基本解决，这个背包大部分地区可能放下，整体面上都会挎上“发展背包”。从而也昭示，后小康时代的反贫困战略应该分两步走：第一步的反贫困目标指向是解决发展问题（预计10年），第二步的反贫困目标指向是解决体面生活的能力问题（预计5年）。这样后小康时代的反贫困维度选择应该从“发展背包”的构件来确立，从而教育、健康和医疗保健这个“发展背包”中的三大构建就成了后小康时代第一步（前十年）反贫困的三大维度，一切反贫困的政策、资金、项目等资源要素都要集中指向这三个维度。

美国著名的发展经济学教授和作家RubyK.Payne在《一个理解贫困的框架》一书中提出“在没有完善一个国家的教育系统和就业市场之前，一切反贫困的政策都难以收到完善的效果”，其核心结论是，贫困人口的脱贫往往是通过人力资本的积累实现的^[19]，这一观点被众多国际组织和机构所采纳。所以开启“发展背包”的第一个指向物就是教育。后小康时代的教育扶贫应该牢牢抓住贫困人群中的两种人——孩子和中年人，采取“强基础、增技能”的教育扶贫策略，实现贫困人群中属于基础教育范围的贫困人口普及高中教育，在中青年贫困人口建立以增进成人体面就业为目标，以产业为中心的前端培训。这次新型冠状病毒感染的肺炎疫情，被世界卫生组织列为“国际关注的突发公共卫生事件”，让国人对健康的关注提到了喉咙口。疫情过后，在完善和重构国家公共健康体系的同时，应把贫困人群的健康和医疗保健作为脆弱群体优先考虑，并重点从以下五个方面切入：第一，培养贫困人口健康的生活理念，做到健康饮食；第二，建立针对贫困人群的公共健康“预防为主、治疗为辅”的健康教育和普及体系；第三，加大乡（镇）医院的标准化建设^[20]，同时建立和优化贫困人口乡（镇）级流动医疗站，实施以贫困自然村为基点的“一日一村巡诊”制度；第四，规范改造和提升村级卫生室，充实全科医生；第五，适当提高建档立卡户基本医疗、大病保险和医疗救助的水平，降低再次跌入贫困陷阱的风险。

（五）反贫困评估制度模块

精准扶贫是为了精准脱贫，精准脱贫的关键是习总书记指出的解决好“如何退”的问题。只有实行严格评估，按照摘帽标准验收、才能建立有效的退出机制。即破解“如何退”的关键又在于“如何评”。反贫困绩效考核实施第三方评估机制是非常必要和恰当的，也是世界银行等国际组织通行的做法。但中国农村现在推行的第三方评估，在评价的内容、评估的技术和评估团队上还有缺陷，因为其主要任务是验证是否属于贫困户和是否达到退出标准，仅局限于经济目标；调查对象仅限于贫困家庭和人口；使用的技术手段是入户调查，总体上属于一种验证性评估。没有涉及非贫困人口的感受和态度、资金来源主体和扶贫监管部门的认识、基层扶贫力量的看法、扶贫项目带来的环境与社会影响等方面的因素，就很难为后续反贫困政策、规划、项目、乃至工程的修订和调整提供充分的建设性信息。为此，后小康时代的评估应着力解决四个问题：谁来评、用什么工具评、建立什么样的评估体系、如何有序退出？

近年来国际上评估发展项目和监管政策影响的崭新工具——社会影响评估能够全面弥补现行扶贫评估方法的缺憾，并适应现代评估学发展的三个趋势：由过程评估到侧重结果评估；由注重投入产出到侧重结果影响；由考核环境效益到侧重社会影响评估。它还弥补了经济影响评估、技术评估、环境评估、风险与灾害评估等工具的重要缺陷，在评估内容上将要进行的重大行动（如工程、大型活动、出台的政策）对社会将会形成什么样的影响，人们对这些重大行动会做出什么反应等问题纳入评估视野^[21]。社会影响评估在本质上更关注社会弱势群体的福利，避免弱势群体比其他群体更多地承受由不同发展而产生的社会负面影响^[22]。这与反贫困的对象和目标有极高的吻合度。鉴于中国农村的反贫困是有时间和目标双重约束的伟大民生工程，建议将其引入后小康时代反贫困评估中，建立兼具前瞻导向、过程导向和结果导向，从“前摄→状态→反映”三段式有中国特色反贫困绩效的社会影响评估体系，服务于后小康时代的反贫困评估，促进贫困家庭和人口的有序退出。

前摄评估是一种事前评估，重在预判反贫困政策和行动等可能发生的社会影响；状态（过程）评估是一种中期评估，欲在监测反贫困规划、资金、项目和工程等行动是否按计划实施，速度和结果是否符合预期，以便修正和调整后续计划；反应性（结果）评估是一种最终评估，重在监测反贫困政策目标和结果的实现度，特别是贫困家庭和人口的脱贫率，为新的反贫困政策的策划与优化提供坚实的信息。评估导向和时点的选择对发展的决策和结果有着很大的影响，理想的社会影响评估过程应该是前摄性的而不是反应性的^[23]。

（六）反贫困知识和技术的国际产出制度模块

中国对全球反贫困事业的贡献，可以从联合国贸易和发展会议2019年发表的研究报告中的一句话得到较为权威的评价：“如果不把中国计算在内，全球贫困人口不但没有减少，反而在增加”。世界银行前行长金墉认为，中国扶贫事业是“人类历史上最伟大的事件之一”。美国库恩基金会主席罗伯特·库恩则指出：“未来的历史学家在撰写我们这个时代的编年史时，其中一个特写章节很可能就是中国的精准扶贫。”这三个不同层面的评价清楚地表明，中国已无可争议地成为全球反贫困的一面旗帜。中国为什么行？全球关注反贫困事业的人们都不约而同地发出了这样的疑问，并希望从中探寻到答案，以及时有效地为国际反贫困事业贡献新的知识和技术。

作为一个负责任的发展中大国，中国有能力也有必要回应这个重大国际期盼。笔者认为这个国际产出体系应该聚焦以下内容：一是从发展经济学的视角系统总结中国农村40年来的反贫困理论体系，形成有中国特色的贫困经济学；二是与世界银行等国际机构合作，了解国际反贫困知识和技术需求的重点、认识方式和接受模式；三是做好顶层设计和规划，以中国国际扶贫中心为平台，构建一个“政府引领、国际参与、智库推动、社会参与”的输出机制；四是打造“国际反贫困治理体系和治理能力”旗舰论坛，每年定期召开国际学术会议；五是与‘一带一路’战略相融合，重点推进的沿线国家反贫困知识和技能的提升；六是发挥国家主流媒体主渠道传播的同时，充分鼓励中资驻外企业、民间组织和社会团体等对中国微观减贫经验与智慧的灵活传播。

五、关键结论与待研指向

（一）关键结论

贫困治理是国家治理的构成元素，本研究聚焦反贫困治理的制度体系，以后小康时代为时间起点，通过研判后小康时代的反贫困新特征，基于人类发展理论视角，以国际组织的基本需求标准，提炼反贫困的推进维度和“基本需求物”，最后设计与其配套的制度体系，从而得出如下关键结论：

1.相对性、流动性和伴生性是后小康时代的反贫困众多新特征中的核心特征，其他特征都从中衍生。相对性是后小康时代贫困的主要形式和首要特征，其相对性在时间、空间、参考子群和“基本需求物”上均是体现场；流动着的贫困将成为中国后小康时代贫困最独特的特征，其流向是农村和城市间双向反方向不均等的流动形态；“单点多发”的贫困分布状态将取代我们熟知的集中连片、带状和区域性，成为这个时代反贫困的常见特征。

2.反贫困行动的推进逻辑不是线性的，而是一个由三层结构的“金字塔模型”。最底层是“生存背包”，由食物、衣着、住房、水（卫生设施）、能源（通讯）等维系基本生存问题的七件东西构成，重在解决生存问题；中间层是“发展背包”，由教育、健康和医疗保健三件东西组成，它们是提高穷人生活质量和促进持续脱贫的催化剂；最顶层则是社会保险和体面生活能力构成的“能力背包”。住房、健康和社会保险分别是该层的核心构件，它们对本层的反贫困起到“变数器”的作用，失去它该层的贫困将更为严重或加剧。也就是说反贫困有三个阶梯：第一个阶梯解决的是生存问题，第二个阶梯解决的是发展问题，第三个阶梯解决的是体面生活的能力问题。横向维度推进的程度代表该层“基本需求物”满足的程度，表明反贫困目标的实现度；纵向维度提升的层次代表了反贫困整体进入的阶梯和水平。随着反贫困进程的提升，金字塔阶梯会变得越来越扁平，反贫困的“基本需求物”也会变得越来越少，反贫困的实现度就会越来越高，共同富裕的目标就越发接近。

3.后小康时代农村反贫困治理的制度体系是一个六大模块组成的问题导向式的闭环“6W反贫困制度体系”。它们以贫困识别为设计的逻辑起点，递连反贫困主体结构的优化、资金供给渠道的拓展、反贫困维度的精准、评估方式的创新，到最终架设反贫困知识和技能的国际产出体系为终点，为人类反贫困提供中国治理方案和智慧。

（二）待研指向

后小康的相对贫困者将包括2020年前在现行农村贫困线周围的绝对贫困者、部分返贫者、城市贫困者^[24]和新贫困人群，比以往的农村绝对贫困更加复杂、隐蔽和深层及多元。虽然本文提出了一个相对完整的制度体系和建设措施，但对15年的后小康反贫困历程来看，才刚刚起步，待研的重大理论和实践问题依然不少。而以下问题应作优先聚焦点，以为国家层面制定2021-2030年中国农村扶贫开发纲要作理论准备：

1.相对贫困的识别机制研究。贫困识别是反贫困的基础和前提，相对贫困的识别，虽然在国际上已经有非常成熟的理论和方法，但对于中国这样一个地域辽阔、发展多元、收入分配差异明显的发展中大国，无论在理论、方法还是技术上都面临诸多重大的挑战。新的贫困识别机制至少应将以下三项内容列入考量的范围：一是贫困识别单位如何确定。关键是识别导向的选择，使用国际流行的“家庭中心”导向，还是沿袭现在的“人口区域”导向，或采用“收入/消费中心”导向，甚至是“区域多维中心”导向，它涉及到统计体系的调整和改革问题；二是如何选择相对贫困的参考子群，它关乎不同贫困线的门槛；三是怎样将相对贫困的多维需求纳入贫困线的制定中，确立科学的相对贫困标准。

2.匹配后小康时代反贫困推进维度的体系化政策研究。后小康时代的教育、健康和医疗保健是反贫困推进第一阶段的三大维度。但每个维度针对贫困人群和非贫困人群的需求如何进行设计和整合，形成前瞻性、体系化和制度化的政策还是一个亟待解决的问题。比如，教育维度就涉及两方面的问题：一是教育维度对新的反贫困内容和形式的界定，主要抓手和考核形式的确定；二是在抓提升全民族整体教育水平的同时，在“十四五”期间如何能够将贫困人群的整体受教育年限提高到高中毕业水平，并建立“产业 职业”技能为中心的体面就业机制和保障体系，并成为地方政府的常态工作任务，还是一个待研问题。

3.相对贫困评估制度的指标体系研究。使用第三方评估对反贫困绩效进行评估在国际上是无争议的问题，问题的关键在于选择了适合国情的评估导向、确定了评估工具之后，如何设计每种评估制度的指标体系。如前所述，使用国际上评估发展项目新工具——社会影响评估，能够从更宽的社会视角和多个利益相关者角度评估反贫困的绩效，全面考核政策目标，建立动态政策修正机制。目标是建立“前摄→状态→反映”三段式有中国特色反贫困绩效的社会影响评估体系。在后小康时代的反贫困绩效评估宜采用以“前摄”导向和“结果”导向为重点的“抓两头、带中间”三段式评估设计，以把好政策“入口关”，守住政策“出口关”。但分阶段的“前摄式”、“状态式”和“反映式”反贫困绩效的社会影响评估指标体系的构建和实施，还有很多路要走。

注释：

[1]中共中央国务院：《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-08/19/content_5314959.htm。

[2]顾仲阳：《国务院扶贫办：预计2019年底95%的贫困人口脱贫》，《人民日报》2019年10月12日。

[3]张翼：《当前中国精准扶贫工作存在的主要问题及改进措施》，《国际经济评论》2016年第6期。

[4]顾友仁：《“后小康时代”中国农民科技素质的现状及其对策》，《北京理工大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

[5]王荣党：《贫困线经典定义的百年演变：特质与内核》，《新华文摘》2017年第12期。

[6]指大量的农村贫困人口长期在外打工并居住在城市。

[7][美]彼得·戴曼迪斯、史蒂芬·科特勒：《富足：改变人类未来的4大力量》，贾湘民译，浙江人民出版社2014年版，第19页。

[8]国家统计局住户调查办公室：《2017中国农村贫困监测报告》，中国统计出版社2017年版，第348页。

[9]国家统计局住户调查办公室：《2017中国农村贫困监测报告》，中国统计出版社2017年版，第172、173页。

[10]陈叶军、张君荣：《千年发展目标的中国贡献》，《中国社会科学报》2015年2月9日。

[11]国家统计局住户调查办公室：《2017中国农村贫困监测报告》，中国统计出版社2017年版，第18页。

[12]唐智彬、胡媚、谭素美：《比较视野中教育扶贫的国际经验与中国路径选择——基于主要国际组织和机构理念与行动的分析》，《比较教育研究》2019年第4期。

[13]国家统计局住户调查办公室：《2017中国农村贫困监测报告》，中国统计出版社2017年版，第35页。

[14]姚大志：《罗尔斯与社会最低保障》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2011年第3期。

[15]王习胜：《全面小康进程中的体面伦理论纲》，《吉林师范大学学报》2018年第4期。

[16]中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，学习出版社、人民出版社2019年版，第158页。

[17]庄天慧、陈光燕、蓝红星：《精准扶贫主体行为逻辑与作用机制研究》，《广西民族研究》2015年第6期。

[18]吴晓蓉、范小梅：《人的可持续发展：国际教育反贫困研究的内在逻辑与中国意义》，《清华大学教育研究》2019年第4期。

[19]Payne.Ruby K.，A Framework for Understanding Poverty，A Cognitive Approoach 5th Edintion，2013.

[20]中共中央国务院：《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-02/05/content_5474884.htm。

[21][美]拉贝尔J·伯基：《社会影响评价的概念、过程和方法》，杨云枫译，中国环境科学出版社2011年版，第10页。

[22]黄剑、毛媛媛、张凯：《西方社会影响评价的发展历程》，《城市问题》2009年第7期。

[23][美]C.尼古拉斯·泰勒、C.霍布森·布莱恩、科林·G.古德里奇：《社会评估：理论、过程与技术》，葛道顺译，重庆大学出版社2009年版，第28页。

[24]孙久文、夏添：《中国扶贫战略与2020年后相对贫困线划定——基于理论、政策和数据的分析》，《中国农村经济》2019年第10期。