制度、执行与环境：依规治党落实到位的过程分析

作者：任中平 张露露  责任编辑：网络部  信息来源：《长白学刊》2016年05期  发布时间：2018-10-12  浏览次数： 4951次

【摘　要】全面从严治党既是“四个全面”战略布局的重要组成部分，也是党和国家各项工作顺利推进和各项目标有效实现的根本保证。而依规治党是实现全面从严治党的根本途径，其实质就是要严格按照党内法规办事，关键在于落实到位。在贯彻落实依规治党的过程中，务必抓好三个重要环节：制度是条件，健全党内法规体系是贯彻落实依规治党的基本前提；执行是关键，强化执纪问责是贯彻落实依规治党的根本所在；环境是保障，优化制度环境是贯彻落实依规治党的重要保障。如此环环相扣，协调推进，才能使依规治党真正得到贯彻落实。

【关键词】依规治党；健全制度；执纪问责；制度环境；落实到位

党的十八大以来，新一届党中央领导集体立足于我国经济社会发展的阶段性新特征，提出并形成了“四个全面”战略布局。其中，全面从严治党既是治国理政的重大举措，又是党和国家各项工作顺利推进、各项目标顺利实现的根本保证。2014年10月，在党的群众路线教育实践活动总结大会上，习近平提出要“全面推进从严治党”，并强调：“从严治党，最根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。”随后，王岐山对“依规管党治党建设党”作出了较为详细的理论阐述，并在十八届中央纪委五次全会上进一步明确提出了“依规治党”。所谓依规治党，是指在党的领导下，全体党员在国家法律和党内法规规定的范围内，自觉遵守以党章为核心的党内法规体系，组织党的机构，从事党的活动，管理党的各项事务，以逐步实现党的建设的法治化和现代化。可见，从严治党必然要求实行依规治党，依规治党是推进从严治党的根本途径。简言之，依规治党的实质就是要严格贯彻落实党内规章制度。如果依规治党仅仅停留在文件中、口号上或者在贯彻落实中变形走样，那么从严治党也将成为“空中楼阁”和“镜花水月”，难以落到实处。所以说，依规治党的关键在于落实到位。而要保证依规治党真正落到实处，在这一过程中务必抓好三个重要环节：以健全党内法规体系为基本前提，以强化执纪问责为关键所在，以优化制度环境为重要保障。如此环环相扣，协调推进，才能使依规治党真正得到贯彻落实。

一、健全党内法规体系是贯彻落实依规治党的基本前提

治国需要法度，治党也需要严明的党规。邓小平曾经指出：“没有党规党法，国法就很难保障”。^[1]（P147）具体来说：依法治国和党的领导的终极目标是一致的，都是为了保障人民利益、增进人民福祉。同时，我国宪法确立了中国共产党的领导地位，党的十八届四中全会又将党的领导确立为全面推进依法治国的首要原则。因此，社会主义法治必须坚持党的领导，只有在党的领导下全面推进依法治国，人民当家作主才能充分体现，国家和社会生活法治化才能顺利推进。而要实现党的领导，不能延续我国封建社会中的“人治”传统，简单依靠个人意志以期实现国家有效治理，而是必须依靠社会主义法治，由一系列党纪国法予以刚性保障。从这个意义上来讲，依法治国的治理绩效取决于党的领导能力，取决于依规管党治党建设党的落实效果。因此，依法治国必先依规治党，没有依规治党，依法治国就难以真正实现。此外，由于党的领导体系、执政方式、权力结构和组织、监督、责任等机制处于国家法律法规主要调整范围之外，因此也客观要求必须建立健全党规党法制度体系，严格依照党内法规管党治党，这实质上是依法治国的法治思维、法治原则、法治方式在党的政治生活中的基本体现。由此看来，执政的中国共产党只有以严格的标准和纪律要求约束自我，才能永葆先进性和纯洁性，才能全面推进依法治国，进而不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

依规治党必须注重系统配套的制度体系建设。正如王长江所指出的：“制度应该是相互有机连接的这么一套网络和系统”，“制度建设很重要的一点就是从总体来说要更多地从制度要素的建设转向制度体系的建设。”^[2]因此，要贯彻落实依规治党，必须形成一套严密的制度体系。就目前而言，我国已经形成了以党章为核心，由党的领导制度、组织制度、工作制度、活动制度和党内监督制度等构成的立体化、多层次的“金字塔”型党内法规制度体系。其中，党章位于塔顶，是党的根本大法，代表着全党的根本利益和意志，是坚持从严治党方针的根本依据，具有最高的权威性和最强的约束力，是党的总规矩。第二层是党的组织体制和活动机制等基本制度，主要包括党的领导体制、党的代表大会制度、党内选举制度、党内监督制度等，如《中国共产党党内监督条例（试行）》。第三层是党的各项具体制度，包括党员发展制度、干部考察制度、公示制度等。这三个层次由宏观、中观到微观，构成一个相对完整的党内法规制度体系。在实践中，以习近平为总书记的党中央自十八大以来在严创制度治党中展现出了雷厉风行的姿态，以2012年底实行的《关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》为标志，拉开了全面从严治党的序幕，相继发布了一系列党规党纪，条条法规犹如悬挂在广大党员干部头顶的“达摩克利斯之剑”，为将“权力关进制度的笼子”提供了必要的制度规范。

然而，“我们缺乏的不是条例、规定、要求，我们缺乏的是具有联动作用的制度体系”^[3]。以干部工作为例，按照相关条例对各种党规的定位，出台一部权威的《干部管理工作条例》对干部的选拔、培养、考核等方面进行统筹管理是必要的，但目前却只有一部《党政领导干部选拔任用工作条例》，一些具体的管理内容则糅合在《中国共产党纪律处分条例》以及《中国共产党党内监督条例（试行）》中，这说明当前党内法规制度体系还缺乏统筹规划。而要统筹推进党内法规制度建设，确保到建党100周年时，能够形成一套内容科学、程序严密、配套完备和运行有效的党内法规制度体系，需要将党内法规战略目标进行有效分解，分为短期目标、中期目标和长期目标，使阶段性目标之间环环相扣，相互配合，形成一个协调统一的目标体系。此外，还须注重对每个阶段完成情况的总结和反思，分析因果关系，及时纠偏，为下一阶段的规划实施提供参考和指导，尤其要避免对含有相同内容的条例重复立规，以提升党内法规制度体系的前瞻性、科学性和系统性。

同时还应看到，党纪与国法在制度衔接上也存在着界限不清、重复交叉、甚至直接冲突的问题。例如，原《中国共产党纪律处分条例》共178条，其中有近70条的内容与《刑法》存在重复，这种现象在当前一些党规条例中仍然存在，在一定程度上造成了依规治党制度建设的低效化和碎片化。因此，在当下全面从严治党和反腐败斗争实践中，迫切需要实现党规党纪与国家法律的有机衔接。习近平在党的十八届四中全会上明确提出：“全面推进依法治国，必须形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”促进党纪与国法的协调联动，需要运用以依规治党推进依法治国、以依法治国保障依规治党的辩证思维和战略思维，善于将法治的原则和方法有选择性地运用到党的建设实践中，如“宪法至上”的法治理念有助于深化我们对以党章为核心的党内法规权威性的认识；同时，还要注意把依规治党的治理经验灵活转化到依法治国的实践中，将党内监督的成效引入到对国家公职人员的权力监督法治实践中去，以促进党纪国法的协调发展。此外，还要适时对党内法规和规范性文件进行筛查和清理，推动党纪国法之间“无缝对接”，有效提升党内法规制度的权威性，从而为贯彻落实依规治党提供必要的前提条件。

二、强化执纪问责是贯彻落实依规治党的关键所在

制度的生命力在于执行。所谓制度执行力，指的是制度自身所具备的被执行和被落实的能力，以及能够获得的执行效力。我国的制度执行不力主要有制度虚置、制度敷衍、制度剪切、制度置换和制度附加这几种现实表现，其中制度虚置是指制度出台后变成了一种“观赏性立规”而流于空转；制度敷衍是指在执行过程中流于形式，使得执行效果大打折扣；制度剪切是对既有制度进行断章取义和选择性执行，以“为我所用”；制度置换是指用一种“偷梁换柱”的方式来变相执行制度要件；制度附加是指采取“搭便车”的方式，超越了既有的制度框架进行执行。^[4]这些行为会造成制度的自身功能和预期效用无法得到充分展现。依规治党要实现真正落地生根，必须杜绝以上执行不力行为，以强化执纪问责为根本突破点，明确工作目标，明确落实责任主体，以确保党内法规见实效、可问责。然而，就目前实际情况而言，依规治党在执纪问责过程中还面临着一些突出问题，导致部分党规党纪“虚置”和“敷衍”，迫切需要进一步加大落实力度。

其一，一些党员领导干部尤其是“一把手”带头违法乱纪。在贯彻落实依规治党的过程中，个别党员领导干部没有发挥积极的推动作用，反而起到了致命的破坏作用。任人唯亲、匿名诬告、跑票拉票等闯“雷区”、踩“红线”以“虚置党规党纪”的行为，既是一些领导干部规则意识淡薄、意图谋取私利的行为表现，也是当前依规治党执纪问责重要性和紧迫性的基本反映。对此，首先，要严抓党员领导干部尤其是“一把手”这一“关键少数”，使其牢固树立纪律和规矩意识，在党规党纪的执行中率先垂范，坚持以身作则，当好守法遵规表率，不让制度形同虚设、流于形式。党的十八大以来查处了50多名高级干部的事实再次证明，党纪国法是带电的“高压线”，决不容逾越。党员领导干部不能心存侥幸，否则将会受到党纪国法的严惩。其次，要用好党的群众路线教育实践活动成果，推动党的组织生活制度化、经常化、规范化，严格贯彻执行民主集中制，用好批评和自我批评这个锐利武器，以信念、人格、实干立身，敢于担当、积极作为。再次，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，把守规矩作为考察干部的首要条件，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部，并打造一支忠诚、干净、业务精通的纪检监察干部队伍，坚持把办案程序、廉政纪律、保密纪律作为政治纪律来要求，严格执纪问责，以树立忠诚可靠、刚正不阿的良好形象。最后，没有问责，责任就落实不下去。坚持“一案双查”，加大“带病提拔”倒查和用人失察责任追究力度，倒逼领导干部不得随意干涉干部的选拔和任用。建立重大决策终身责任追究及倒查机制、领导干部干预司法通报制度等，以强化依规治党的执纪问责能力。

其二，在实践中还缺乏一整套执纪问责的长效机制。习近平强调：“要用铁的纪律整治各种面上的顶风违纪行为，有多少就处理多少。”执纪问责是依规治党的根本保障，其最大忌讳是“搞运动”和“一阵风”。“刮风”式的执纪问责，不仅会助长个别党员领导干部“敷衍了事”的不良心理，还往往使各种违法乱纪行为在风声最紧时收敛，风声过后便又卷土重来，甚至变本加厉。这常常导致治理成效陷入“在集中治理时非常显著、在治理过后则迅速下降”的治理怪圈。因此，依规治党要实现稳定和持续发展，必须杜绝“雨过地皮湿”的运动式治理，建立健全执纪问责长效机制。如此才能减少个别领导干部自我意志对执纪问责的支配作用，从而持续有效地防止并遏制党内各种违法乱纪行为的发生。对此，要着重建立全方位、多层次、立体化的执纪问责长效机制，从源头上、体制上遏制、减少违法违纪问题的发生，这仍然有待于从以下几个方面加强努力：一是要形成抓早抓小的纪律建设长效机制。要从日常小事抓起，在重要节、假日到来之际，通过多种方式下发专门通知提出具体要求；严格领导干部重要事项报告制度，使监督检查常态化，节假日期间，纪委组织协调相关部门组成检查组，进行专项检查；紧盯“四风”新形式，警惕公务接待超标准、变项发放补助补贴、借用车辆、违反财务制度、收送节礼、私设小金库等违反八项规定精神的行为。通过一系列具体措施切实把纪律挺在前面，实现抓早抓小的常态化。二是要建立完善“快查快结”的监督执纪方式。去年以来，中纪委针对查办案件提出了“突出执纪，快查快结”的新要求。“突出执纪”并非意味着放松查办案件，而是对案件查办提出了更高的要求，即把主要违纪事实查清后，涉嫌犯罪线索可及时移送司法机关。具体地说，就是要用党内法规来衡量党员干部的行为，查清违反纪律的主要问题后，涉嫌犯罪的及时移送司法机关，以体现执纪的高效化；此外，也要运用警示教育、诫勉谈话、纪律处分等方式，以体现处理方式的多样化，从而做到“快查快结”。中纪委之所以提出这样的新要求，原因在于快查快结是遏制当前腐败蔓延势头的现实需要，这就要求纪检机关一定要找准职责定位，转变过去“贪大求全”的政绩观，把纪律和规矩挺在前面，实现监督执纪常态化、长效化。三是要逐步形成广泛的全社会监督机制。要充分发挥广大党员和社会各界在贯彻落实依规治党过程中的监督作用。在这一过程中，在坚持以各级党委及纪委为主导的基本前提下，既要充分发挥党内民主监督的作用，也要有效发挥各种社会力量的监督功能。党内民主监督的实质就是按照从严治党的要求，依照党内法规，通过广大党员行使党内民主权利，对党员领导干部尤其是“一把手”进行广泛的监督。党内民主监督在整个监督体系中起着引领作用，对党员领导干部的权力是最直接、最有效的监督。同时，也要大力推进人民群众监督，加强社会各界监督，强化媒体舆论监督。改革开放以来，在市场经济和民主政治的共同推动下，我国的各种社会组织迅速涌现并逐步成长起来，社会力量也逐渐增强，广泛的大众参与以及蓬勃发展的社会组织和社会公共空间，已日益成为对执政党及其领导干部的重要监督力量。因此，如果把党内外的监督力量整合起来，形成立体化、多层次的全社会监督机制，将会大大强化依规治党落实过程中的执纪问责力度。

三、优化制度环境是贯彻落实依规治党的重要保障

“蓬生麻中，不扶自直；白沙在涅，与之俱黑”，强调的是环境的重要性。制度环境是指影响一项制度运行和落实的所有内外因素的总和。从政治生态学来看，制度不是也不可能是一个孤立的存在物，而常常内嵌并融合在一定的环境之中，并与该环境进行着信息、能量的交换，由此以保持制度的持续存在和动态发展。一项好的制度要得到贯彻落实，势必会受到一系列与政治、经济和文化相关的法律、法规和习俗的影响，也会受到人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的行为规范的制约，因此制度的贯彻落实除了要具备自身的科学性和可执行性等条件外，还要受到制度环境的影响和制约。党规党纪作为党内一系列的制度规范，它的落地生根同样需要良好的制度环境作保障。一旦离开了良好的制度运行环境，既有的党内法规体系和执纪问责体制将难以充分发挥实效，依规治党也将难以获得持续运行与落实的动力和活力。可见，对于依规治党的贯彻落实来说，良好的制度环境实际上也是绿色政治生态的重要组成部分。所以，推进党风廉政建设和反腐败斗争，营造良好的从政环境和政治生态，关键就是要加强制度建设，抓好制度落实，而制度的建设和落实须以良好的制度环境为必要条件。只有进一步实施严明的党纪国法，深入贯彻落实依规治党，才能使党员领导干部自觉维护宪法法律和党纪政令的权威和尊严，进一步提升党员领导干部防腐拒变的觉悟和能力，并促使广大党员形成更为严谨的政治作风，从而营造“山清水秀”的政治生态。

从近年来反腐败斗争揭露出来的种种腐败案件来看，大量腐败分子的腐败行为已经使我们的政治生态环境受到极大的破坏，发生在基层社会的“四风”现象和腐败案件也令人触目惊心。据统计，自2015年1月1日至12月20日，全国共查处群众身边的“四风”和腐败问题80516起，处理91550人。在中央纪委监察部网站点名道姓通报曝光的1355人中，违纪违法人员主要包括村（居）干部776人、乡镇公务人员350人、企事业单位党员干部及其他229人。一些基层党员干部相互勾结，通报的979起问题中，涉及窝案串案的共133起，处理389人。^[5]这组数据揭示出目前我国腐败问题呈现出群体化、小官贪腐化和潜规则化等特征。以潜规则化为例，近年来，一些潜规则潜入党内，严重扰乱了党内的正常秩序，个别党员干部甚至将追随“潜规则”看作是一种“官场时尚”，放松了对腐败应有的思想警惕。事实上，党内潜规则是产生腐败行为的温床。它常常以党内人身依附为行为表现，背离了社会正义和政治伦理，更是对党纪国法的无形对抗。此外，用人腐败是最大腐败，是政治生态污染之源。^[6]在党内政治生活中，它突出表现为“说你行，你就行，不行也行；说你不行，你就不行、行也不行。”结果造成腐败“窝案”爆发，“一个人倒下去，一群人睡不着。”塌方式腐败严重破坏了社会公平正义，破坏了政治纪律规矩。对此习近平强调：“如果不除恶务尽，一有风吹草动就会死灰复燃、卷土重来，不仅恶化政治生态，更会严重损害党心民心。”因此，反腐败斗争的严峻性和持续性决定了优化政治生态是一项长期而又紧迫的系统工程。要把反腐败斗争进行到底，坚定不移地惩治腐败，就必须从根本上铲除腐败的温床和土壤，重构清正、清廉、清明的政治生态环境，这就必须大力推进社会主义民主政治建设，尤其是要积极发展党内民主，以党内民主示范和带动人民民主，把权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行，这样才能逐渐优化党内政治生态，重塑“干部清正、政府清廉、政治清明”的制度环境，从而为贯彻落实依规治党提供可靠的重要保障。

参考文献：

[1]邓小平文选（2）[M].北京：人民出版社，1994.

[2]王长江.要从制度要素的建设转向制度体系的建设[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/GB/9956450.html.

[3]王长江.我们缺乏的不是条例，而是具有联动作用的制度体系[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/GB/11590192.html.

[4]胡国喜.中国共产党制度执行力研究[D].北京：中共中央党校博士学位论文，2013.

[5]中央纪委监察部网站.[大数据2015（六）]查处群众身边的“四风”和腐败问题8万起处理9万人[EB/OL].http：//news.163.com/16/0109/09/BCSJDIT500014JB5.html.

[6]蔡玲.用人腐败是最大腐败是政治生态污染之源[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2015/03-11/7120917.shtml.