回顾与展望四川省基层民主政治建设的制度创新

作者：任中平  责任编辑：admin  信息来源：西华师范大学学报  发布时间：2016-10-11  浏览次数： 13833次

【内容摘要】改革开放以来，四川省基层民主政治建设经历了起步、兴起和发展三个阶段，形成了自己的发展路径，在完善村民自治机制、村党支部书记公推直选、乡长直选、乡镇党委书记公推直选、扩大党代会常任制试点、弱化常委会强化全委会以及乡镇党委书记民主评议等方面进行了一系列制度创新并取得了显著成效，在今后的发展进程中将会出现更进一步的深化和突破。

【关键词】基层民主建设 发展历程 发展路径 发展走向

    改革开放以来，随着市场经济体制的逐步建立与完善，以及社会经济和文化的发展和进步，政治发展的任务必然随之产生。尤其是20世纪90年代以来，随着农村经济体制改革的不断深入和社会结构的深度转型，利益阶层的分化日益显现，而随着市场经济条件下人的主体意识的逐步觉醒，于是导致了广大民众对政治民主的诉求不断增加，迫切要求改革高度集中的政治模式，加快政治体制改革的进程，从而推动了我国基层民主政治建设的发展。四川省基层民主政治建设正是在这样的大背景下得到了蓬勃发展。

    一、四川省基层民主政治建设的发展历程

    自改革开放以来，四川省基层民主政治建设的发展历程，大体上经历了以下三个阶段：

1、起步阶段（1980——1987）

在中国基层民主建设的历史上，四川是最值得记录的一个省份。四川省是我国的农业和人口大省。早在改革初期，四川省就走在改革前头，率先废除人民公社体制。1980年4月，四川省广汉县向阳公社率先改革人民公社体制，实行政社分开，建立了乡党委、乡政府和乡农工商联合总公司，揭开中国大陆农村基层政权组织变革的序幕。接着，四川省的广汉、新都、邛崃等县也普遍进行了这项改革试验。1983年，在全省广大农村实行了政社分开，建立了乡政府和村、组基层组织，撤销了原生产大队和生产队，普遍建立村民委员会和村民小组，为之后的村民自治工作和农村基层组织建设打下了良好的基础。1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，初步构建起村民自治的框架，从而启动了基层民主政治建设的步伐。从此，四川省广大农村同全国一样开始走上了一条在家庭承包制基础上，通过村民自治的形式来组织农民、管理农村的崭新道路。

2、兴起阶段（1988——1998）

80年代后期以来，随着农村基层政权建设的推进，四川省农村村民自治进展很快。《村委会组织法(试行)》通过不久，四川省人大、省政府立即决定，在全省选点试行，先树起“样板”，然后以点带面，全面铺开。1988年3月，自贡市荣县成佳镇和内江市市中区卑木镇率先开始了试点，由此翻开了农业大省四川实施村民自治的崭新一页。同年4月，全省召开了市、地、州及部分县参加的“四川省宣传贯彻《村委会组织法(试行)》试点现场会”，作出具体部署。全省以每个县为基点，分别选择几个至十几个村开展示范活动，全面推进村民自治，将《村委会组织法(试行)》的贯彻引向纵深。在这一进程中，彭山县、达川市、南充市顺庆区、眉山县成为全省的“村民自治示范县(市)”，彭山县还被民政部授予“全国村民自治示范县”称号。1991年5月28日，四川省第七届人大常委会第23次会议通过了《四川省<中华人民共和国村民委员会组织法（试行）>实施办法》，村民自治工作由此在全省范围内全面启动。通过这一个个“试点”的辐射作用，从而带动了全省农村村民自治的快速发展。绝大多数县(市)、乡镇、村根据《村委会组织法(试行)》有针对性地制定了适合村情、便于操作的《村民自治章程》，普遍建立了村民代表会议制度，有效地推动了村务决策和管理的民主化、科学化，受到了广大村民的拥护和支持。

伴随着村民自治这一法律制度在全省各地农村逐步贯彻落实之时，在1988年—1989上半年这一时期，四川省一些地方还大胆地进行了乡镇党政领导干部“公推公选”的探索，主要是在川东的达县、川北的南充等地区的部分县市展开。这些地方的党组织按照党的十三大关于引入竞争机制、发展基层民主的精神，在一些乡镇进行了公开竞聘乡镇党委书记、乡镇长和副乡镇长的试点工作，掀起了乡镇领导干部选任制度改革的第一次高潮，并在全国产生了一定的影响。

到1998年,就在《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布之时，其他省份还刚掀起村委会主任“海选”热潮的时候，四川省巴中地区就已经开始了直选村支书的实践探索。1998年3月，四川省委在巴中召开了现场会总结推广巴中地区直选村干部经验，提出全省农村党组织负责人特别是党支部书记选举要普遍实行公推公选、公推直选，并要求把“群众参与、民主推荐、竞争上岗、承诺就职”等公推公选村干部的做法扩大到选拔乡镇领导干部上来，鼓励试点公推公选乡镇党政领导。同年6月，省委又在成都召开会议，对改革乡镇领导干部选任制度进行了部署。在省委的推动下，1998年底到1999年初，全省再一次掀起了公选和直选乡镇领导干部的高潮。 1998年9至11月，遂宁市莲花乡、东禅镇开启了全国乡镇党委书记直选的先河。随后，11月至12月底，眉山市青神县南城乡进行了党委、纪委、政府三套班子公推直选的实验。与此同时，遂宁市步云乡通过直选产生了全国第一个直选乡长。虽然这一时期国内类似的零星试点也不少，但是，没有哪个地方像四川一样如此大面积地悄然试验。到1999年，全省公推公选的乡镇领导干部已达413名。

3、发展阶段（1999——2009 ）

《村委会组织法》正式颁布之后，根据这一法律文件的要求， 2001年7月21日，由省九届人大常委会第24次会议通过了《四川省〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施办法》。《实施办法》的通过，使以《宪法》、《村委会组织法》为主干，地方性法规为支干的村民自治法律体系更加完善。《实施办法》从四川省村民自治的实际情况出发，更具有针对性和可操作性。《实施办法》将四川农村多年来的实践与理论相结合，以地方立法的形式予以肯定，推进基层民主向前迈进了一大步。

也就是在这一年，四川省委决定，结合乡镇换届选举，在全省1/3以上的乡镇实行公推公选乡镇领导干部候选人预备人选。于是，四川省公选和直选乡镇领导干部的改革实践，出现了又一个新高潮。在这一年底，平昌县进行了全国首次乡镇党委班子公推直选的试点实践。同时，在四川省乡镇换届过程中出现了大面积推动“公推公选”的乡镇选举制度改革实践。四川省遂宁市市中区也在2001年12月～2002年1月对步云乡乡长选举程序作了改动，将选民直接选举乡长改为选民直接推选乡长候选人，并在乡人民代表大会上选举产生了新一任乡长。

2002年党的十六大召开以后，四川省进一步在改革基层党政领导干部选任制度、保障党员民主权利制度，完善党的代表大会制度和党委会工作制度，以及扩大基层党内民主等方面，进行了一系列大胆探索，在党内基层民主建设特别是在制度创新方面取得了一定的突破。这一年底，四川又在17个市县扩大进行了党代会常任制的试点。就在这一段时间,四川雅安举行了中共历史上第一次县级党代表直选，雅安市雨城区和荥经县进行了县级党代会常任制的试点。2003年，成都市新都区全区开展了299个村差额直选村党支书和11个镇公推直选镇党委书记的改革实践。党的十六届四中全会以来，四川的政改步伐又进入了“提速期”。2005年8月25日,省委组织部在成都市新都区召开全省推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设座谈会，省委组织部决定将公推直选乡(镇)党委书记的试点工作扩大到全省18个市州30个县(市、区)。2005年8月27日，四川省委组织部在正式下发的《关于推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设的意见》中，对各级党委进一步提出具体要求：实行社会评价; 推行“三联”制度；开放基层党务; 扩大全委会权力，逐步取消县(市、区)委书记办公会，全面推行常委会向全委会报告工作制、重要人事任免全委会票决制，积极探索重要人事提名全委会推荐制、委员视察督查制等制度。

二、四川省基层民主政治建设的发展路径

1、村民自治机制逐步健全：由“民主选举”走向“四个民主”

1990年代后期以来，四川省村民自治不仅在全省全面实施，而且正在向深度扩展，主要表现为由民主选举向民主决策、民主管理和民主监督扩展，村民自治组织逐步健全并日益显现其活力，村民自治机制也在实践中得到了创新和发展。

由于民主成长的内在逻辑以及诸多条件所决定，四川省推行村民自治的实践过程，如同全国各地一样，起初很长一段时期主要是民主选举工作，而对于民主决策、民主管理和民主监督还很少顾及。从这个意义上说，“四个民主”的确是经历了一个逐步落实和不断发展的过程。实际上，就民主选举而言，在最初几届村委会选举过程中，不少地方确实存在着选举操作程序不规范, 选举质量不高, 甚至违法操作等等, 群众对这方面的问题上访反映比较强烈。而经过几次换届选举之后，由于各地民政部门以及乡镇政府通过在实践中逐步纠偏和加强指导，到2005年全省第六届村委会换届选举时，村委会选举工作已基本上步入正轨，群众的反映和上访逐步减少，在操作程序上也严格规范了。在2008年3月结束的全省第七届村委会换届选举中，村民的平均参选率达到了96.3%，比上届参选率提高2.4个百分点；其中3853.3万人直接投票，占参加选举选民数的80.04%。在整个选举中，广大选民依法行使选举权力的能力明显增强，选举中违法违规的现象明显减少。

随着民主选举的逐步规范落实，民主决策、民主管理和民主监督也逐步走上正轨。在全面推行村务公开和民主管理的过程中，1998年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》下达后，四川省委、省政府办公厅立即作出了《关于认真贯彻落实中办发〔1998〕9号在全省农村全面推行村务公开和民主管理制度的通知》，以此为标志，全省各地大力推进村务公开和实行民主管理制度。四川省各地村委会在《四川省〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施办法》颁布实施后，普遍建立了民主决策、民主管理、民主监督的各项制度。到2003年，全省农村的村务公开面已达到90%以上。2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》下发后，进一步推动了村务公开和民主管理工作的健康发展。四川省委、省政府及时作出了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的通知》，在这些法律法规和方针政策的指导下，全省各地普遍建立健全了村务公开监督小组和民主理财小组，完善了村民自治章程、村规民约，建立了一整套村务公开民主管理规章制度。2005年，全省按照民政部的要求，又大力开展了村务公开民主管理示范单位的创建活动，于2006年在德阳召开了全省村务公开民主管理工作现场会，会上表彰了22个省级村务公开民主管理示范单位。截至2007年底，全省48000多个村民委员会中的95%以上实行了村务公开。

2、村民自治横向扩展：公推直选村党支部书记

随着村民自治在四川省全面推行，《村民委员会组织法》得到了进一步贯彻落实，村委会成员特别是村主任通过公开、平等、竞争方式产生的面在不断扩大，从而增强了广大农民的民主意识，提高了他们民主参与的能力，民主的要求和呼声日渐高涨。这就导致了同样是直接面对农民群众的村党支部书记的产生方式提出了挑战。因此，党支部书记的产生方式也必须跟上时代的前进步伐，进行相应的改革。因此，以公开、公平、公正竞争机制作保证, 让群众公推、党员直选村党支部书记, 这是提高村党支部书记素质, 从根本上解决农村长远发展问题的有效途径。1998年3月，四川省委在巴中召开现场会，总结巴中地区开展农村党支部书记公推公选的经验，提出全省农村党组织负责人特别是党支部书记选举要普遍实行公推公选、公推直选，并要求把“群众参与、民主推荐、竞争上岗、承诺就职”等公推公选村干部的做法扩大到选拔乡镇领导上来。而作为四川省推进基层民主政治建设的试点之一的成都市新都区，于2004年率先完成了全区299个村党支部书记的公推直选工作。也就在这一年,结合村(居)党支部换届工作,四川省开始全面推行村(居)党组织书记公推直选,全省有41387个村党组织书记(占总数的74%)通过公推直选方式产生。到2005年8月,省委组织部决定除民族地区外,全省各乡(镇)、村和街道、社区党组织负责人的产生,原则上都要实行公推直选。

3、村民自治纵向延伸：直选乡长和公推公选、公推直选乡镇党委书记

由于村民自治的普遍推行和蓬勃发展，也进一步推动了乡级民主的探索实践。1998年，党中央提出了“乡级民主”的概念。 这一年是中国的乡镇一级探索民主发展的重要一年。就在这一年，四川出现了比较多的“公推公选”乡镇长的事例，其中在全国影响最大的是遂宁市步云乡长直选。1998年底，四川省遂宁市步云乡举行了全国第一次乡长直选。实践表明，乡长直选是基层民主创新的一个有益尝试和成功范例，为拓展和延伸农村基层民主打开了新的发展空间。于是，在2001年底四川省乡镇换届的改革中，出现了大面积进行“公推公选”的乡镇选举制度的改革。

紧接其后，四川省又开始了对乡镇党委书记选任制度的改革，先后在达县、南充、巴中、遂宁、眉山等地的部分乡镇进行了公推公选乡镇党委书记的试点工作。经过多年的探索试点和总结推广，积累了较为丰富的经验，从而为大面积推行这项工作创造了条件。2001年底，四川省委决定结合乡镇换届选举，在全省三分之一以上的乡镇公推公选乡镇领导干部。全省除三个少数民族自治州外的3871个乡镇，有1792个实行了公推公选，占总数的44.6%，共公选产生乡镇领导干部5447名，占全省乡镇领导干部的17.5%，其中乡镇党委书记787名，占总数的17.5%。泸洲、雅安、巴中等市的所有乡镇领导干部全部由公推公选产生。到2004年，四川省进一步扩大了乡镇党委书记公推直选的试点探索，在成都、德阳、遂宁、宜宾、绵阳、广元、达州、攀枝花、凉山等10个市州的30个县（市、区）开展了试点工作，直接选举产生乡镇党委书记45名。随后党的十六届四中全会提出要“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举范围”，于是四川省委要求进一步完善党内选举制度，扩大乡（镇）党委负责人公推直选范围，全面推行农村、社区党组织负责人直选，提倡事业单位党组织负责人直选。成都市新都区于2004年底就完成了全区所属11个镇的党委书记公推直选。2005 年8 月，四川省委组织部又宣布，将公推直选乡（镇）党委书记的试点工作，扩大到全省18个市（州）和30个县（市、区）全面推开，于是又一次形成了乡镇选举制度改革的新高潮。

4、党内民主深入发展：继续推进决策、管理和监督方面的制度创新与配套建设

这首先体现为扩大党代会常任制试点，保障党员的主体地位和民主权利。全面推进村民自治，加强基层民主建设，必须以发展党内民主为先导，这在客观上又促进了党内民主的新发展。2002年以来，雅安市雨城区和荥经县开始进行了党代表大会常任制试点，在理顺党内权力授受关系、加强分权制衡方面，进行了具有深远意义的探索。在雅安市进行的党代会常任制试点取得经验后， 四川省决定把试点工作扩大到眉山市、自贡市大安区等17个市（县、区），探索多种切实可行的模式。近年来，四川省雅安等地在试行党代会常任制过程中，针对全委会委员变动频繁的实际情况，探索实行党委委员结构制，建立委员资格动态退出和定向增补机制，保证全委会委员的广泛代表性和相对稳定性，较好地发挥了党代会闭会期间全委会的决策作用。

其次，通过弱化常委会、强化全委会，加强对一把手权力的约束。从党内的授权顺序来看，县级党代会是当地党内最高权力机构，全委会的权力来自党代会，常委会的权力来自全委会。但目前许多地方存在的现实情况是，这一权力顺序被倒置：书记办公会取代常委会，常委会代替全委会，常委会和书记办公会实际成了决策中心，全委会的权力已被弱化。为改变这一情况，2005年8月底，四川省委组织部出台《关于推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设的意见》，明确要求：凡涉及县（市、区）中长期发展规划，党的建设方面重大问题，关键部门、重要岗位的人事任免和监督，重大经济社会发展项目，以及关系人民群众切身利益的重大事项、影响社会稳定的重要问题等，要直接提交全委会进行讨论决策。除此之外还包括：实行社会评价；推行 “ 三联 ” 制度； 开放基层党务；扩大全委会权力，逐步取消县 ( 市、区 ) 委书记办公会，全面推行常委会向全委会报告工作制；重要人事任免全委会票决制；积极探索重要人事提名全委会推荐制；委员视察督查制等制度。

再次，广泛开展民主评议，扩大对权力的有效监督。在这方面，成都市已经创造了一套新的经验做法。近些年来，成都市在全面推行乡镇党委书记公推直选的基础上，又逐步建立和完善了一系列配套制度，其中一项重要制度，就是要求全市所有乡镇党委书记每年都要接受党员群众的民主评议，并将民主评议结果作为干部考核的重要依据。从2007年开始，根据这一要求，每年在全市范围内开展了由普通党员、群众代表和乡镇机关干部、村（社区）党支部书记、主任以及各级党代表、人大代表、政协委员等普遍参与的乡镇党委书记民主评议工作。这是继续推进和完善党内基层民主制度创新的一次重要实践，在扩大基层党内民主、落实党员群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权方面，取得了很好的实践成效，进一步深化和推进了基层民主政治建设。

三、四川省基层民主政治建设的发展走向

1、继续健全和推进基层民主

(1)继续健全和完善村民自治，特别是要加强村务公开和民主监督

从四川省村民自治的基本情况来看，虽然村民自治发展成效显著，但同时也还存在不少困难和问题，迫切需要在实践中继续深化和完善，着重从以下几个方面作出努力：首先，要为村民自治提供坚实的物质基础，加快发展农村社会生产力，壮大农村集体经济，持续增加农民收入，增强村民自治的吸引力和凝聚力。民主政治建设始终是与社会经济发展相适应的。开展村民自治，一定要与农村经济建设这个中心任务相结合，与完善农村社区服务相结合，与新农村建设这个战略目标相结合。这样，才能从根本上调动农民政治参与的积极性、主动性，也才能极大地激发农民群众的自主性和创造性，从而使村民自治和新农村建设获得源源不断的动力支持。因此，必须大力发展农村集体经济，持续增加农民收入，这才能从根本上解决村委会服务功能弱化问题，从而增强村委会的服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。其次，为村民自治创造宽松的政治环境，乡镇政府必须严格依法办事，还权于村、还权于民。村委会直接选举和村民自治是根据国家法律制度安排的农村基层民主形式，应在现有法律的基础上，进一步制定关于村民自治的基本法律以及有关民主选举、村务管理等专门性和程序性法律法规，参照有关法律制定相应的具有较强操作性的实施条例，为村民自治创造良好的法治实现条件。同时，还必须加快乡镇体制改革的步伐，真正理顺乡村关系，完善乡村治理结构。在现有的压力型体制下，乡村关系不加以改革和调整，村民自治就很难有所作为。再次，创新和拓展村民有序参与的民主形式，规范和完善村民自治的运行机制，特别是要加强村务公开和民主监督的工作，使“四个民主”得到协调发展。此外，还要主动适应城市化和现代化的发展趋势，积极推进农村社区建设，使传统的村民自治向社区自治转型，这将使村民自治获得一个很好的发展契机。

(2)在有条件的地方应当允许继续进行乡镇长直选的试验

自从实行村民自治、由村民直接选举村委会以后，乡村关系问题就成为影响村民自治健康发展的一个至关重要的问题。这是由于村委会和乡镇政权组织的来源不同以及各自的利益、立场不同，乡村关系就难免出现紧张、冲突。而要想真正解决这个问题，那么，改变乡镇一级的权力来源是最根本的举措。如果乡镇政府的领导人由乡镇人民直接选举产生，由乡镇人民直接授权组建乡镇政府，这样才能从根本上化解乡村之间的矛盾。同时，随着村级民主的逐步发展和向上推进，乡镇领导干部选任制度也必须顺应时代发展潮流进行改革创新，这不仅符合社会主义民主政治建设的根本要求，而且有利于加强党的领导，巩固党在农村的执政基础。乡镇长直选代表着基层民主政治发展的方向，乡镇长直选对于中国民主政治的建设和发展，具有十分重要的意义。目前乡镇直选尽管面临一些困难和问题，但各地实践表明，这些问题是可以通过进一步的改革探索逐步得到解决。我们认为：其一，从总体上讲，任何改革都应在现有法律框架内进行，这是依法治国基本方略的根本要求。其二，在改革实践中，又应当允许政治改革与法律规定之间有一个缓冲带，要允许试验。目前我国法律法规关于政治制度的一系列规定，的确存在着由于政治改革滞后而导致法律规定滞后的情况。如果过分强调宪法的刚性，就必然会阻碍和扼杀某些具有创新价值的地方试验。所以，更应审视这些试验和探索是否符合宪法的基本精神。其三，当条件成熟时，要及时“把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策，把成熟的政策上升为法律法规，不断提高社会主义基层民主政治建设的水平”。

2、进一步深化和扩大党内民主

（1）逐步规范和提升党内公推直选工作

首先，要逐步规范和健全公推直选的程序设计和配套制度。尤其是要进一步完善选举的程序和方式，充分保证党员的主体地位和民主权利。要注意防止以组织意图的名义干扰党员真实意图的表达，切实保证选举人在不受任何干扰和影响的情况下，完全按照自己的意志选举自己认为合适的人选。在填写选票时，应设立秘密写票室，如果在座位上填票，应实行单人单桌，以保证党员不受干扰地充分行使自己的选举权。同时,还需要健全公推直选的配套制度建设。近年来，成都市在认真总结公推直选实践经验的基础上，制定了公推直选乡镇党委书记的13个配套制度和村（社区）党组织成员公推直选、党务和村（居）务公开等7项配套制度，形成了科学规范、协调配套、相互衔接的制度体系。这方面的经验值得推广借鉴。

其次，公推直选还有继续向上突破和提升的空间。从上个世纪90年代后期开始，四川省选拔任用领导干部的改革实践，从程序设计来看经历了一个由公推公选到公推直选的发展过程，从选拔对象来看经历了一个由村党支部书记到乡镇党委书记的提升过程。为了使此项改革能够进一步深化和发展，就要使之能够进一步突破和提升，从而为改革开辟更加广阔的空间。这是改革自身进一步发展的内在逻辑要求。成都市委组织部进行的一项调查显示，目前党内选举制度实践中存在的主要问题之一，就是目前直接选举的范围很小，层次很低。除部分总支和支部实行直接选举外，基层党委包括机关组织，几乎都实行间接选举。在调查中，有79.22%的被调查者认为有必要扩大直接选举的范围、提高直接选举的层次。不论是访谈还是问卷调查都表明，大多数干部群众认为公推直选的范围向上拓展到区县一级是符合实际的，持这种意见的区县领导干部达65.94%, 乡镇领导达57.97%，普通群众达48.04%。 从目前情况看，无论是理论和实践的发展都迫切需要进行这种突破和提升，从而才能使先前已经取得的改革成果得以加强和巩固，并有可能得到继续扩展。

（2）继续健全和完善党内民主决策机制

近年来，四川一些地方党委已经在取消书记办公会、弱化常委会、强化全委会等方面进行了很多有益的探索，其核心问题就是要不断健全和完善党内民主决策机制。四川省委组织部已决定在全省范围内30个县进行扩大试点，并已取得了很好的效果。在这方面，成都市已经率先进行了有益的实践探索。2007年底，成都市委组织部在《深化基层民主政治建设专项方案》中明确提出，要健全民主决策，进一步规范和深化区（市）县“三会”开放，全面推行党员、群众代表列席乡镇党委和政府会议制度; 建立城乡统筹发展重大政策、重大项目群众参与制度; 完善重大决策咨询、决策前征求意见、决策失误责任追究等制度。由于决策是领导工作的核心环节，决策是否科学化、民主化，直接关系到领导工作的成败。所以，必须在实践中逐步建立和完善这方面的制度和办法，以保证权力的正确行使和有效运行。为此，还有必要从决策体制、决策程序、决策评价等方面进行科学的规范和制度的约束。

（3）大力推进和完善党内民主评议工作

加强对领导干部的民主评议工作，这对于已经实行乡镇党委书记公推直选的地方而言，实际上关系到对权力运行过程中的监督和制约，因而就显得十分重要和突出。在这种新的体制环境之下，乡镇党委书记的实际权力已经高度集中，并且从权力结构来看，事实上很难实行分权制衡，于是，便很容易滋生领导决策中的个人专断和主观随意，也就有可能导致重大决策的失误。为解决这一问题，成都市委组织部从2007年开始，坚持每年在全市范围内对乡镇党委书记开展了民主评议工作。与此同时，巴中市开展了县级党政一把手的民主测评，并获得了较好的实践效果，引起了广泛的关注。 从成都市乡镇党委书记民主评议和巴中民主测评县级党政一把手的情况来看，总体上是成功的，并在实践中形成了丰富的经验。在此基础上，可以考虑适时地把民主评议对象进一步上移，提升到县级党政一把手，并把这一做法规范化、制度化，这样就形成了一个从村级、乡镇、再到县级的完整体系，这就更有利于巩固和加强党在地方和基层的执政能力。

3、充分发挥人大的制度优势，切实以党内民主带动人民民主

要进一步以党内民主推动人民民主，下大力气落实和完善人民代表大会制度。通过党内民主示范和带动人民民主，发展人民民主才是最终目标。因此，我们还需要进一步寻找通过党内民主带动人民民主的实现途径和内在机制。从我国国情和民主发展的现实状况来看，真正落实和完善人民代表大会制度，就是通过发展党内民主进而带动人民民主的现实途径。人大制度是我国的根本政治制度，在表达民意、整合民意，尤其在将民意上升为国家意志，并监督公共权力方面具备无可替代的特有价值。通过落实和完善人民代表大会制度，将会使党内民主对于人民民主的示范和带动作用真正得到有效地发挥。

   

     参考文献：

    ［１］中共四川省委组织部课题组：关于公选、直选乡镇领导干部与党的领导问题的调查与思考，《马克思主义与现实》2003年第2期。

［２］中共四川省委组织部课题组：关于公选、直选乡镇领导干部与党的领导问题的调查与思考，《马克思主义与现实》2003年第2期。

［３］民政部报告：中国的村委会选举已经走向"常态化"，《人民日报》2008年1月09日。

［４］《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（1998年10月14日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过。

［５］“三联制度”：即每名党委委员联系5名党代表，每名党代表联系5名党员，每名党员联系5名群众。

［６］徐勇 等：乡镇治理体制改革与农村基层民主建设，《探索与争鸣》2009年第4期。

［７］中共成都市委组织部课题组：《改革党内选举制度的理论认识、实践经验和改革建议》（内部资料）