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基层治理疲态的生成逻辑——基于控制权的分析视角

作者:盛明科 刘勇  责任编辑:邵杰  信息来源:《学术月刊》  发布时间:2023-07-03  浏览次数: 8554

  【摘 要】在推进基层治理能力与治理体系现代化过程中,基层治理主体责任控制与效率提升的张力贯穿始终。基层行政权集中化配置与目标设定难题、治理行为标准的规范化与地方性知识的兼容、层级间风险分担与激励错配等问题加剧这对张力,并使基层治理陷入治理需求高企与治理供给不足的困境。在对上负责的“必须有效”逻辑主导下,难以弥合的治理目标与能力间差距使得县乡两级政府反复动员,不断加压,导致基层政府运转过热,资源弥散、过度消耗。

  【关键词】疲态;基层治理;基层负担;控制权


  一、问题提出与文献综述

  乡镇作为公共服务的直接提供者,其活力和效能高低影响公共服务质量和公众的幸福感。但现阶段,乡镇存在较为普遍的疲态现象。例如,基层压力巨大而活力不足、事务繁杂而疲态尽显、作用重要而作风拖沓的现象较为普遍,严重影响了基层治理效能。中央将2019年确立为“基层减负年”以来,相继出台《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等政策文件,为基层减负提供了行动指南。地方各省市也纷纷出台反对形式主义措施,精简各类会议、文件,统筹规范督查考核。基层政府负担得到缓解,干部获得感有所增强。

  尽管减负行动持续推进,但基层减负仍出现任务不减反增、形式主义减负现象。需要回答的是,重拳整治下减负“形式主义”的再生产逻辑是什么?为何减负呼声最大的基层却出现自困于形式、自造负担?为什么一些以前人人争取的关键岗位,现在却出现干部不愿担当、不愿被提拔的情况?应该发挥能动性的地方战略群体为何呈现积极性不足的样态?本文将这种状态概括为基层治理疲态,它是指基层县乡两级治理主体在实施治理行为实现特定治理目标,解决治理能力与治理需求间矛盾过程中表现出来的治理主体疲惫不堪、互动阻滞、紧绷运转,基层治理边际效益递减状态。

  既有研究主要从基层治理要求与治理资源不匹配着手,阐述治理任务过载导致基层负荷超载的发生机理。主要包含两个方面:一是解释基层政府治理任务过多的制度、机制性原因。如压力型体制下的层层加码①1、政府层级间职责同构下基层政府责权配置不合理②2、属地管理下条块之间协调失灵③3以及上级顶格管理策略导致的基层工作繁重,以及考评泛化、上级政府督考权运用不规范④4所导致的基层治理的痕迹主义⑤5与基层形式负担。二是解释基层治理形式负担为何难减的组织成因。如条块信息壁垒与纵向不对称导致减负失败和负担再生⑥6、风险不确定性下的理性避责⑦7与政绩观偏差引发减负形式主义。

  上述研究对负担生成的制度性因素和官员心理因素做了详细阐释,为进一步思考基层疲态提供了情境背景,即当基层政府面临治理目标设定过高而现有资源难以支撑目标达成时,组织将陷入疲态。然而,仅从基层治理任务量增减着手并不能解释,在中央大力推进治理资源向基层下沉、要求各地严格控制会议、督考和一票否决事项等情况下,为什么基层政府自身却主动制造“多余”的会议、督考检查等形式负担,“自愿”陷入疲于应对的状态?

  为了回答上述问题,我们运用控制权理论分析政策目标设定的合理性转化、检查验收中治理行为标准与地方性知识匹配性问题,以及激励分配中的层级激励兼容难题如何导致治理要求与治理资源不适配并引发基层治理疲态的产生。

  1.目标设定中的资源适配。

  控制权包含目标设定权、检查验收权和激励分配权三个部分。⑧8结合委托-代理理论视角,它可以较好地分析在正式权威(制度性分权)未发生变化的前提下政府组织中的行政权力配置的结构性变化,以及该变化与委托-代理关系中信息不对称问题将如何影响基层政府的责任控制与效率获得。作为代理方的基层政府拥有比委托方更具体、丰富的需求分布信息,那么,出于最大化公共资源配置效率考虑,代理方理应被赋予更多决策自主权。这种权责配置结构下,基层治理目标设定与资源之间是平衡的。但层级间信息不对称可能导致代理方利用决策自主权获取特殊利益,为了减少代理方的逆向选择行为和道德风险,上级政府不得不加强规制来约束下级政府决策行为。譬如,通过目标设定权、检查验收权和激励分配权在层级间的再调配来实现对下级政府的激励和责任控制。因此,基层政府不像私营组织那样能够根据外部需求和自身能力变化来灵活设定目标,而是需要依据上级政府所设定的目标下行动。此时,上级所设定的治理目标可能由于整齐划一性而不能有效转化为基层治理切实可行的任务目标。

  2.检查验收中的规则嵌入。

  检查验收与目标设定内容紧密相关。目标设定既可以是结果导向,也可以是过程导向,或者两者兼具。当理性官僚制成为基层治理体系建设的另一目标时,基层治理效率与行为规范同时被纳入检查验收范围。与私营企业的“法无禁止即可为”原则不同,公共组织遵循“法无授权不可为”的基本原则,治理手段、过程合规性在推进治理现代化过程中成为治理目标。下级必须遵循上级政府为其设定的治理行为规范和标准,而这种规范可能或多或少抵牾于既有的基层治理实践,会限定基层治理手段的选取范围,加剧目标与手段之间的冲突。

  3.激励分配中的匹配兼容。

  由于层级间信息不对称所导致的监管难题,设计良好的激励相容机制尤为重要。一般而言,管理方比委托方拥有关于代理方更多的行为信息,由管理方掌握激励分配权能够较好地提升基层治理效率。但是,当激励分配权向上移动,委托方扮演更强的激励分配角色时,由于其强调考核标准的整齐划一性,可能会导致激励(正向和负向)与实际情况存在反差,降低激励效率。在当前生态环保、民生服务、防范化解重大风险等多项任务纳入基层政府中心工作的背景下,这种激励分配权责结构调整与官员力求风险最低的行为策略相结合,可能会使得基层官员在其直接上级庇护能力弱化情况下强化其避责倾向和形式主义行为逻辑。

  二、控制权视角下基层治理疲态的生成逻辑

  基层治理体系与治理能力现代化是国家治理能力建设的重要主题。随着精准扶贫、乡村振兴和环境整治等多项任务的开展,国家大量资源进入乡村,与之相应地,国家权力高度介入基层治理末梢,承担了管理方的诸多职能,例如监督基层政府资源配置行为、审核配置过程和考核配置效果。这种“监督下乡并非独立运作于既有党政科层体制之外,而是匹配目标设定权上移和治理资源下行而来”。①9国家通过缩减基层行政发包空间②10和行政权集中化配置将基层部分事务纳入上级直接管理、监管范围,运用独立监管体系实施监督③11来强化基层政策执行规范性、执行手段正当性,减少基层“变通执行”。“从‘条条’式发包制的特征来看,上述改革带来的变化一方面强化了中央政府(及其各部门)的目标设定权(诸多‘顶层设计’式的制度和政策安排)和检查验收权(来自中央的各种巡视、督查等)。”④12国家试图通过对基层政府目标设定权的逐步上移、基层政府的监督考核的再强化、治理绩效评价机制向执行规范化和标准化的转变⑤13等方式,在强激励的“发包制”与强控制的“高度关联型”⑥14治理模型之间寻求新的平衡,以期兼顾基层治理规范性和有效性。学界观察到的监察下乡、规则下乡现象也反映出行政权力配置过程中的权力上移和顶层设计强化的诸多特征。

  然而,国家提升基层治理规范性的努力却不期然地限制了治理有效性的提升。原因在于,目标设定的合理化难题加剧了基层治理目标转化和执行难度;检查验收中对执行规范性的强调限制了基层治理方式、手段搜寻空间;问责激励配置中的激励与风险设置不均衡导致治理主体问责激励错配和循常规以避风险的积极惰性难题。三重因素互相叠加加剧了治理需求与治理产品供给的不适配。在官僚制对上负责的责任控制逻辑影响下,难以弥合的治理目标与能力间差距促使县乡两级政府不得不反复动员,不断加压,并使得基层政府运转过热,资源弥散、过度消耗,基层治理开始陷入治理效能边际递减的状态。

  (一)目标设定中的转化难题:治理任务-资源适配困境

  目标与现存资源、能力不适配是诱发基层治理无效率运行、资源耗费、组织空转现象出现的前提:目标设定权上移可能导致上级决策目标与基层治理实际契合难度提升;县级调适空间缩小使得乡镇治理任务目标合理化困境加剧;社会治理主体外部需求与日俱增而整体资源优势未充分释放导致治理需求超出既定能力。多重要素结合决定了基层必须不断强化治理压力、加速组织运转来尽可能达成治理目标。

  1. 县级政府的目标转化困境。

  治理绩效有效达成的前提是良好的目标结构和合理的达成标准。县级政府官员作为主动的地方政治之“战略群体”发挥着将上级政策目标转化为可操作性目标的功能,但目标设定权的向上集中缩小了县级治理主体在目标任务和实现过程设定的自由裁量空间导致其目标合理化可能性减少、难度增加:一方面,由于层级间信息不对称,上级所设定的治理目标可能存在目标结构不良而使其要求远超基层治理能力,而本应发挥政策调适转换功能的县级政府因自主空间缩减制约了其政策目标合理化和操作化转化能力;另一方面,经济增速放缓、治理难度和风险增加,避责⑦15成为部分官员的选择,行政权集中化配置所带来的决策权责上移可能诱发县级治理主体规避、转嫁风险,主动减少自主决策、避免失误的策略选择。“有的地方在落实上级部门的工作部署时,并没有结合本地实际对相关文件进行补充、丰富,而是直接向下转发。”⑧16

图1 基层治理疲态生成

  2. 乡镇治理要求与责任过载。

  与县级治理主体面临的有为困境相反,乡镇承担了过多的职责,部分政策责任和压力未经分解和转化直接传导到乡镇,而乡镇缺乏相应的政策知识、资源与权限将其正式化地转化为切合实际的任务目标;层层加压和顶格管理模式推升了过高治理业绩要求和期待;高效率治理要求和快速响应的行政节奏要求更紧扣的层级互动,使县乡两级形成过于严密的“序贯依赖关系”①17,推高层级间精细协调的时间资源成本、过度缩减基层政府“组织冗余”②18,使得乡镇在资源挤出、风险缓冲空间缩小的情况下以“求全责备”的方式应对不断增加的任务和不确定性。这些因素共同叠加放大了基层治理要求、难度,使得乡镇在对上负责的“必须有效”责任控制逻辑作用下运转过热、过疲。

  3. 基层治理内卷下的协同乏力。

  各社会治理主体既是治理的受益者,也是治理的参与者和规则建构者,理应承担相应的治理责任。然而,囿于以往政府治理和服务供给的一元模式惯性,公众、企业及志愿者组织等未能形成较好的协同治理责任意识;更为重要的是,基层政府困于行政负担和各类形式问题,没有足够精力供给、维持治理协同平台和规则,整体治理优势未充分发挥。在社会治理需求日益增加的同时,社会“建议、信用、支持、知识和战略信息等一系列具有嵌入性资源的创造物”③19的匮乏也加剧了乡镇治理能力供给与治理需求的差距。

  (二)检查验收中的规则嵌入:治理规范化与手段有效性冲突

  行政权集中化配置的目的是通过对目标内容设定权和执行过程界定权向上集中的方式塑造基层治理统一规则体系。④20执行规则的制定权限上移与上级政府检查验收时对治理过程规范性的强调共同提升了治理规则的刚性化,压缩了地方性治理知识中非正式化制度的运行空间,造成了基层治理规范化与效率获取相冲突的困境。

  1. 基层治理规则刚性化与灵活性冲突。

  面对纷繁复杂的治理现实,国家治理方式并非是对复杂性的复刻,而是通过忽略现实混沌模糊的面向,构建清晰化的标准体系来实现组织理性。“正式化可以看作一种通过标准化和管制手段提高行为可预测度的手段。”①21经由行为的标准化、制度化,组织能够较好地克服个体局限性带来的行动不协调与组织混乱,使组织各要素协调一致地朝着所设定的目标前进。如周雪光所言,中国国家治理始终面临“一统体制与治理有效性之间的矛盾”:治理层级越高、所辖治理规模越大,治理情形和需求就越复杂多样,规则标准化与具体情境之间的差异也就越大。当治理规则、手段由更高层级界定且被作为衡量治理绩效的指标时,治理规则刚性与灵活性的矛盾被放大了。各种数量繁多形式复杂的台账和规章确实能减少执行过程中的信息不对称,提升上级政府政策监控和督导能力,强化其对政策目标的掌控和贯彻,减少基层政策执行偏差,遏制不当行为,但这些精细化的规则又与基层简约治理实际存在一定张力。例如,不同于城市经济活动的电子化,农民收入计算建立在模糊估计上,无法获得确切数字,精准扶贫中要求摸清底数建立台账就存在较大困难。更重要的是,当标准化和规范性成为验收目标之一时,会激励县级政府采取层层加码的方式过度细化执行标准。例如,“省里制定的标准有些地方较为模糊,一些材料可做可不做,到了县一级层面都要求配齐”。②22当政策最终传导到乡镇并与实际相冲突时,乡镇就必然表现出落实不到位的情况,而这又会进一步激发上级强化督考、更加细化标准规则的反馈循环。其结果是基层干部进一步陷入形式主义的资料生产中,加剧其资源消耗。

  2. 基层治理合规性与地方性知识冲突。

  乡镇是地方性治理知识的运用主体,规范性知识通过县进入基层,并由县来推进知识嵌入与替代。这些知识通过特定表格形式、审计手段等载体固化下来,作为规制乡镇治理方式、权力运用的工具手段。然而,这种努力可能与基层治理的地方性知识存在整合难题。治理对象的地方差异特征影响政府治理技术生成,使治理技术深深嵌入到具体场域,具有高度情境性、地方性特征。这种地方性知识与正式制度在合法性基础和象征意义上可能存在不一致之处,当需要运用这种非正式制度才能较好地完成任务时,其运行可能会削弱正式制度的权威性和稳定性。③23当国家通过强化行政权集中化配置,削减行政发包制空间,力图推进治理方式手段规范化、标准化时,就可能产生治理效率与行为合法性的两难困境。

  对此,乡镇有两种应对策略:采取“土办法”实现治理目标,手段管用但可能不合规;采取上级规定的治理手段,合规但可能不管用,且存在因治理目标无法实现而被追责的风险。迈耶和罗恩认为,当组织面临合法性压力与效率矛盾问题,但又要两者兼顾时,组织的另一种解决方式是“脱耦”④24(Decoupling)-将正式结构与组织实际运作的非正式方式相分离。乡镇可能采取形式化手段迎合上级治理规范化、标准化要求,而采用“土办法”作为达成绩效的实际手段。税费改革中乡镇迎检的“做作业”⑤25就体现了基层政府对合规性要求与实际治理效率的脱耦式处理。然而,这一策略的深层困境是,通过土办法得到的效率在标准化的治理语境下可能被定义为“违规”。“‘违规’本身其实是由国家中心论的框架和知识所生产的”⑥26,效率唯有在特定的语境下才具有合法性。贺雪峰在广西调研精准扶贫时发现,在农村土砖房有裂缝并不一定就是危房,但上级督查组是依据农户住房上是否有裂缝来进行危房认定。一旦发现有房屋裂缝而未及时处理,乡镇就被判定存在工作疏漏。为了避免这种问题,有的地方采取将所有农村住房全部进行摸底认定,有的则干脆将土砖房一拆了之。

  因此,基层干部的理性策略就是遵循安全性较高但实际贴合性较低的规则、标准,但这种策略下的治理绩效提升缓慢,并可能引发上级更高强度的动员、督导、检查,使得层级间关系更加紧绷。对上负责的“必须有效”逻辑也会激发基层干部主动进行形式或实质上的自我加码,治理资源、精力过度消耗与治理目标的持续张力使得基层治理效能陷入边际递减的怪圈。即使从长远来看,某套规范性治理体系能够实现绩效跃升,但治理模式的转换需要时间,其有效性发挥也需要配套性政策、相应的规范、理念支撑。但在快出成绩、出快成绩的绩效要求下,基层治理标准化与地方性知识的张力会继续存在。

  (三)激励分配中的兼容失调:基层治理中的激励错配

  政策执行与治理活力激发需要以责任控制进行托底、以激励催生增效动力,但基层存在的问责与激励错配问题不仅未能充分激发其主动性、积极性,反而导致了各类形式主义的再生产。部分基层干部自困于形式与材料之中,通过制造繁文缛节减少自主裁量空间,以求规避风险与责任。治理绩效与实际供给间差异使得上级不得不继续加压,进而引发新一轮的“攻守”。

1. 基层治理风险集聚与堆叠。

  风险与激励需要取得某种平衡,过高的激励(包括负激励)意味着过高风险,并存在诱发强烈风险规避倾向的可能。政府组织层级之间风险与激励配置应该以提高激励相容程度为目的,即下级在上级赋予的行动空间和一定的风险保护下开展治理创新以提升相对绩效排名赢得晋升竞赛,上级政府也可以获得相应的治理绩效,两者形成持续的正向反馈循环。而县级行政发包空间缩小,控制权向上集中推动了由县级政府行使的激励分配权更大程度地受省市两级影响。例如,跨层级督考行动中以通报形式间接推动管理方对代理方实施问责、督查权和考核权的形式合一①27及其广泛出现都说明了这种调适与变化。

  在此背景下,县级治理主体行为激励结构发生变化,县对乡镇进行庇护的动机弱化,提供实质性决策或意见指导的意愿减少。县乡之间的风险与激励配置重新调整,县乡从决策风险共担转化为决策风险下移,风险集聚在乡镇一级。精准扶贫中,省市跨层督查乡村,发现问题后并不直接处理,而是进行通报,县委县政府必定要处理干部来进行回应。②28笔者在调研中也发现,调研对象反映较多的是在履行职责任务方式上缺乏上级的有效指导来减少任务执行过程中意思曲解、执行出错。这种抱怨现象实质上反映了乡镇风险规避与共担策略的强烈需求与实际落差。这其中固然有上级部门注意力有限之制约,但更在于县级控制权运用空间缩小,继而使县级政府能为下级治理创新构建的“政绩安全区”③29缩小。这种制度-实践的松散耦合可以视为基层政府在“共谋”下灵活执行自上而下的变通,它是“基层政府在直接上级部门庇护下针对当地情况的适应策略”。④30为了解决基层政府决策风险独担而不愿作为的问题,中央运用强压力手段对懒政、怠政和不作为、慢作为施以严惩,以强负激励加容错机制相结合的办法推动干部干事创业。但在层级风险分担不均衡、容错空间缩小、容错机制未充分运转情况下,强压力反而增加了基层决策风险,强化了基层治理惰性-除了不敢为的消极惰性以外,基层沿袭惯例、常规的积极惰性也会导致治理效率低效运转。

  2. 基层治理中的问责错配。

  控制权上移使县级政府治理责任部分地从决策转向执行督导。是否有力地保障了执行不变形,是否发挥好监督作用以确保基层治理过程合规成为判断县级职能部门履行职责的重要组成部分。职能部门角色从有效决策和承担相应治理责任逐步转向如何查找下级执行过程出现的违规问题并予以纠偏,问责成为实现自身责任甚至是避责的手段。“上级政府层层追责的同时也层层推责,直至让基层政府担责。”⑤31当问责数量、督导的次数就成为部门履职的证据之一,如何做到问责有力、有据就成了推进工作的重要内容。基层“问责成为常态,不被问责倒成了不正常”。⑥32

  问责不应以纯粹的结果为导向,而应以行为和结果间的因果联系为依据。基层治理存在不确定性,而治理技术/知识的张力以及过程的合规导向使得基层更容易暴露在决策风险之中。当只关注效果而忽视因果时,问责作为推进工作的手段就容易变成无效激励或是向下推卸责任的方式。上下级之间的激励不兼容就必然使得各治理层级在良好治理关系上的信任与投入会逐步衰减。此外,当问责强度过高或失当使风险超出个人承受能力时,可能会导致基层治理所需的人才被挤出,如常见于新闻报道的干部逃离基层、不愿承担关键岗位、提前退居二线等。问责的过频、过泛会削弱问责效果,问责与绩效之间模糊的因果关联又推动上级以更高强度和频率的问责来追求绩效,反而进一步放大了基层决策的风险成本。

  3. 自困于形式下的激励错配。

  在风险堆叠、问责错配等因素作用下,乡镇政府行为激励机制发生转变,求稳和避免出错成为其主要行为策略。为减轻基层干部困于表格材料、忙于形式的负担,中央发布减负令,要求各地大力整治形式主义。但治理能力与治理需求之间紧张矛盾使得基层不得不又再次投入材料生产以应对上级检查。而且基层治理大多以非量化任务为主,这就决定其绩效难以衡量和保存,例如,走访贫困户、巡河等。软性公共行政任务的硬性化、指标量化①33虽然使不可量化的任务得以相互比较,但也激励了基层干部制造各种图片表格、新闻报道等材料以备检查的策略行为。此外,多重任务冲突与资源匮乏也诱发干部以材料生产替代责任履行。另一方面,韦伯式官僚档案和材料是记录官僚制运行与成绩的重要手段,基层治理成效在很大程度上都需要借助表格、图片来呈现,各种留痕材料就成为工作过程、结果的证据。非量化评估存在较强的主观性,而材料厚重、内容丰富、形式精美都会在一定程度上影响主观判断。为了尽可能地避免问责、获得更高的检查考核得分,已经减负的材料任务又被基层主动拾起,产生新一轮的材料竞赛。

  总而言之,治理目标设置及转化的合理性难题与治理资源、工具供给效能减弱之间的内在冲突是治理疲态形成的前提,层级间控制权向上集中重塑了县乡间治理互动模式,县乡间合作空间缩减,紧绷运转,抑制了整体治理效能。在对上负责的“必须有效”逻辑主导下,难以弥合的治理目标与能力间差距使得县乡两级政府被反复动员,有限治理资源弥散、过度消耗,抑制了基层治理实际效能提升。

  三、基层治理疲态的经验观察:基于H省X市早稻生产的案例分析

  为了进一步理解基层治理中控制权集中化配置与基层治理疲态之间的关系,我们以H省X市的早稻生产为例,探讨目标设定中的信息不对称、治理知识的标准化与情境性之间的冲突,以及跨层监督与激励配置等因素如何让乡镇、村等基层治理主体进入过热运转状态。案例资料主要来源于笔者2022年4月、8月在X市部分乡镇(街)开展的基层负荷调研访谈,以及X市政府官网发布的信息数据。

  (一)案例背景

  新冠疫情暴发后,各国对粮食安全的担忧及其“捂紧粮袋子”的策略引发全球粮食市场大幅波动。为了确保我国粮食安全,党中央确定了“藏粮于地、藏粮于技”的基本战略,2021年中央经济工作会议、2022年中央一号文件均强调保障国家粮食安全、中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中②34的重要性。

  H省是重要的产粮区之一,2020年粮食种植面积7132万亩、产量603亿斤。2021年1月,H省召开省委农村工作会议,强调在粮食安全方面坚持党政同责,实施粮食安全省长责任制,确保粮食总产600亿斤左右,确保耕地保有量5956万亩。随后,H省召开农业农村局长会议,明确指出要不折不扣完成播种面积7100万亩,力争达到产量603亿斤,其中全省早稻栽播任务为1800万亩。粮食生产的目标任务被下达至市、县,再层层分解落实到乡镇-村组-农户。H省为X市下达的早稻播种面积任务为90万亩,但X市出台的一号文件所确立的早稻播种面积任务是91万亩,比省下达的任务多1万亩。经过目标任务的向下分解,X市下的Y区需完成早稻生产任务7.78万亩。尽管Y区比该市其他两个粮食生产大县(市)任务较少,但因其为X市的老城区,早稻种植任务仍然面临较大压力。C乡是Y区一个典型的农业乡镇,全乡耕地面积1.3万亩,共有水稻面积4500余亩(其中晚稻面积3500亩,中稻1000余亩),该乡水稻的主要种植方式是晚稻和一季稻为主。在此次粮食安全生产任务中,C乡官员需要转变农民已有的种植方式和思想观念,完成上级所设定的3500亩早稻种植任务。

  由于不少村民拒绝种植早稻,C乡在完成上级分解的早稻种植任务上面临很大的挑战,其背后不仅是种植习惯、劳动力短缺的问题,更有着稳固的经济逻辑。这使得C乡面临较大政策执行阻力。

  “目前,村民们已形成种植一季稻的思维定式,要让他们种植双季稻,思想工作很难做。”C乡某村主任说。

  “拿粮食生产来说,种早稻对农民老百姓来讲是没有效益的,但是为了抓粮食生产,扛牢粮食责任,没办法,上面又要压任务,我联点的XX村要完成1700多亩的早稻任务。老百姓就说,这个早稻没有效益,我种早稻干吗呢?我要种一季稻啊,或者是晚稻。”(访谈编码:20220801YCD)。①35

  在基层政策执行领域,有诸多文献探讨当基层面临上级政策要求与执行冲突时采取的策略-通过“脱耦”(decoupling)、选择性执行的方式来缓冲执行冲突。例如,吴毅在《小镇喧嚣》中描述了这样的情景,乡镇为了应对上面那些非搞不可,但又经济上不合算的任务,乡镇会选择“少种一点儿,多报一点儿”的策略,因为一点不搞也不行。②36这样一来,既能满足上级的任务要求,也能避免因政策与现实的出入而影响农民的经济收益。那么,在面对同样的政策执行困境时,C乡的政府官员会采取这种策略吗?乡镇、村委的基层干部会如何行动?

  实际上,C乡不但没有采取选择性执行策略,反而通过运用村集体资产免费为村民耕种的方式来完成任务。更有意思的是,C乡F村以颇高代价对那些耕种费力的烂泥田进行翻耕以期超额完成任务。

C乡F村按照上级安排,全村必须完成1200亩双季稻生产任务。村支“两委”为了在规定时间内完成乡政府下达的1200亩早稻生产任务,多方筹资为村民耕地。并且为了在既定任务基础上超额完成,村里对40多亩烂泥田进行翻耕,而每亩花费是正常耕地价格的2倍。最终,全村实际种植早稻1420亩,超过任务数220亩。

  这样的策略选择同样发生在X市的其他乡镇:

  被抛荒的100亩地位于该村山坡上,原来种植一季水稻,但由于野猪肆虐,水源供应困难,耕地一度被抛荒。对村民来说,耕种这些田不但费时费力,还要冒大风险。但为了避免耕地抛荒,村委召开耕地保护会议,与该组村民进行讨论协商。结果是,村民全都表示支持村委会将这部分土地无偿交给村里进行治理并进行后期耕种。随后该村村委又动用大量人力物力对其复垦。③37

可以看到,基层干部为了达成上级政策目标,采取了兜底的行为策略,通过消耗组织资源来完成春耕任务。村委会有关负责人表示,尽管村集体基本没有盈利,甚至还要亏损,但在保面积保产量、推广机插机抛技术手段等方面取得了可喜成效。④382021年Y区圆满完成上级要求的7.78万亩早稻种植面积任务。

  (二)案例分析

  在X市的早稻生产基层实践中,乡镇政府采取了责任兜底策略来达成早稻种植目标,耗费了村集体资产和乡镇干部大量精力。接下来,我们将从目标设定合理性转化、治理知识冲突等方面来具体阐释这些结构性因素是如何使基层陷入刚性执行、自我加压、超负荷运转、资源耗散的治理疲态。

1. 目标设定中的转化难题。

设定任务的政府层级越高,任务目标的政治性越强,其重要性和任务刚性也就越大。下级为了规避可能存在的执行失败风险、追求竞赛荣誉而采取的任务加码可能性越高,且越到基层,目标合理转化空间越小。因此,目标刚性与信息不对称下的目标合理性设定难题会降低基层治理主体绩效努力的边际效益,加剧其资源、精力消耗。当前,粮食生产作为地方政府中心工作具有较高的政治任务属性,早稻生产是基层政府必须达成的粮食生产指标之一。H省将粮食生产纳入党政同责范畴,由各级党政主要负责人牵头抓总,并将该项工作纳入党委政府重点工作绩效考核和督查激励事项,并对没有完成粮食播种面积任务的县市区,在粮食安全考核和农业领域工作考核中实行一票否决。①39任务经由市级政府注意力的高度聚焦和层层分解的责任机制安排,贯穿到政策执行末梢。县级政府的政策调适空间因政策目标的刚性约束而被压缩,其承担的责任风险也促使其对下级采取更为严格的监督和约束。

  目标刚性与调适难题。为了确保粮食生产全年目标任务完成,Y区成立以主要党政领导为核心的粮食生产工作领导小组,通过各层级政府联点包干的方式确定层层包干、一级管一级,贯穿到户的责任机制,并要求各级建立粮食生产尤其是早稻生产的台账。Y区主要党政领导通过现场督查、现场调度的方式强化乡镇对粮食生产和春耕工作注意力的配置。早稻耕种成为乡镇不可怠慢的中心工作,整个行政体制都围绕着该项工作运转,形成了各层级政府高度关联治理模式。正如村党总支负责人所言,“农户和大户算经济账,但村干部得先算国家粮食安全账,再算经济账”。②40即使可能面对执行过程中民众对政策合理性的质疑,乡镇在刚性目标的约束下,也不得不将确保目标完成视为优先事项。

  任务设定的层层加码与执行困境。粮食生产任务目标设定中,X市确立了以粮食生产“面积只增不减”基本策略,X市设定的早稻种植面积由原来H省所分解下派的90万亩增加到91万亩。为了达成这一目标X市必须将任务超额分解至各县(区)。而且根据行政发包制背后的晋升锦标赛机制,县(区)之间的横向竞争也会推动新一轮的任务加码,直至政策执行的最后环节。由此,乡镇、村等基层治理主体就承担了更加庞大的早稻种植面积扩增任务。镇给某村下达的早稻种植面积为1907亩,但村党总支书记、村主任则保证说:“至少完成2000亩,我们会想办法筹措20万元,每亩奖励100元。”③412021年,Y区如期完成该市确立的早稻生产面积7.78万亩,其毗邻区县完成的早稻种植面积是市下达的目标任务数的100.9%。④42与之相似的还有与X市的其他相邻县市:两区(县)在该市下达的早稻生产任务基础上,分别超额0.6万亩和0.32万亩向乡镇分解下达目标任务。⑤43

  目标设定刚性约束、层层加码推高的任务目标与农民对种植早稻的拒斥心态构成了基层治理主体的执行困境:

  通过村里打包的方式来完成任务。但是村民不同意。村民说,你没经过我的同意,我的田没让你种,我不种早稻啊。(田)既然给他,就要自主,搞一季稻或者搞晚稻就可以达到这个产量那为什么要种早稻?早稻对我这个老百姓来讲、这个户主来讲根本没有一点效益。我为什么要干这个事呢,亏本的事我还要做啊?老百姓就认为,你这个不理解,霸蛮了。但没办法,要把这个任务完成。就算是我帮你去种,不要你的钱,但老百姓还是不同意,认为这就是搞假、就是造假。(20220801YCD)

  我们乡镇越来越紧张。因为它有多余的支出,所以就造成了这个情况。现在最弱势的群体就是乡镇,你对上面的工作安排你敢打反口吗?(20220801YCD)

与早稻种植同步开展的是耕地抛荒治理,为了达成早稻生产面积只增不减目标,X市出台了《关于严格耕地抛荒治理提高耕地利用率,切实稳定发展粮食生产的通知》,通过属地责任方式进行耕地抛荒整改、督查、考核和责任追究,并规定出现集中连片抛荒5亩以上的县、乡、村取消涉农评先评优资格。⑥44为了达成上级设定的任务目标,县乡两级,包括村委,在对上负责的责任机制与竞争激励作用下陷入高度紧张、过热运转的状态,组织资源与干部精力损耗加剧:

  X市经开区下的村庄有一片地势较高的耕地,由于该村不临河,为这片田供水的水塘又因多年前修路被破坏了塘基而无法蓄水,重新引入其他灌溉措施的成本过高,因此,耕地就没有再使用。为了应对来自市里的督查组,村委只能让农民在没有水的情况下用机器翻耕,但这并未能成功应付。市督查组发现这一情况后,立即在该村村部召集镇村相关责任人开会,要求整改。于是,该乡镇与村支两委重新投入到水利设施建设和农田翻耕中。①45

  2. 耕地认定中的标准化与情境性知识的冲突。

水稻种植本身是纯农业技术活动,很少涉及目标实现手段的规范性与标准化问题,但作为委托方的上级政府和代理方的基层政府“在哪种”的耕地认定问题却是影响任务设定和绩效评价的重要因素。早稻产量受气候等不可控因素影响较大,但种植面积是稳定、可测量的,面积越大总体产量越高,种植面积就被上级确立为粮食生产中的约束性指标。上级政府为下级设立早稻种植任务目标是“以土地二轮延包确权时的耕地面积作为基础数据来分配”②46,并在以往耕种面积的统计数据基础上浮动调整。

  H省农业农村厅印发的《“十四五”H省种植业发展规划》确立了“十四五”种植业发展主要指标,并将粮食类别中的粮食面积、大豆面积,油料中的油菜面积设定为约束性指标,要从以2020年耕种面积为基础确立了2025年的提升目标。譬如,粮食面积须在2020年7132.1(万亩)基础上提升至7150(万亩)。

  然而,基层乡镇、村对种植面积的确定却遵循另外一套经济逻辑:耕地之所以只能种一季稻或荒弃,除了人为因素外,更重要的是随着土地周边环境的改变,原有的耕地已不适于某种特定的耕种方式或者投入代价过于昂贵不适于水稻种植。

  上级政府与基层治理者关于耕地标准和信念之间的差异贯穿于耕种任务指标设定和抛荒土地认定等环节,而这构成了任务可行性和有效性的焦点。这在H省实施抛荒耕地的统计上已有体现:

  H省农业农村厅下发关于开展耕地抛荒情况排查的紧急通知,要求落实抛荒耕地到农户到田块,逐村逐户摸清底数,建立信息台账。但在实际推进过程中,不少地方上报耕地抛荒面积与实际情况不符。为消除各市州顾虑,省农业农村厅再次下发紧急通知,说明上报数据不是追责,而是要掌握各地真实情况。然而,真实的排查底数仍迟迟交不上来。③47

  尽管不能排除地方存在瞒报、少报的可能,但问题也可能是因省厅和基层政府之间存在的信息和情境知识差异引发的抛荒耕地认定分歧所致。譬如,某乡确权的耕地面积为19000多亩,而经乡里统计目前真正适合种植早稻的耕地只有6000多亩。④48或许乡镇对适合耕种早稻的耕地认定标准存在争议,但层级之间确实存在知识分歧和认定标准不兼容的情形,这种分歧又进一步影响了抛荒治理中的责任认定。省厅通过卫片比对、飞测航拍、GPS测量等现代技术依据耕地确权图斑资料来确定原有耕地上仍未耕种的土地面积,由此作为抛荒治理失职的依据,例如,H省农业厅便是运用通过遥感影像技术对121个县市区中各随机选取的村、组进行抛荒地块的实地核查。⑤49基层政府则根据实际的经济成本计算、水利配套、小气候条件等因素确定不宜耕种的土地。当两者标准冲突时,在行政任务中心化、政策目标刚性化背景下,上级政府关于耕地面积和抛荒认定标准占据更强的主导地位,这就使得基层不仅面临着结构不良的任务目标,也限定了用特定的手段(水稻种植)而非其他方式来实现土地利用。基层治理主体只能以不成比例的代价来遵循上级所设定的执行方式,由此造成了绩效达成手段的高成本和任务目标完成的低效。

  X市X县的某镇是典型的山区小镇,由于气候原因和种植习惯,农民对双季稻持排斥态度。和周边地区相比,该镇所处地带气候气温明显偏低,导致早稻晚熟和产量较低。与一季稻相比,双季稻要付出双倍成本,收益却只增加了30%左右。近10多年来,当地几乎无人种植双季稻。为了完成该区(县)给该镇下达的任务总数,镇政府通过宣传发动、大户示范和村干部带头,改变了这一局面,双季稻种植面积大幅上升。在镇政府的推动下,种粮大户和部分散户开始种植双季稻,但由于雨水多普遍歉收,刚刚上扬的积极性受挫。①50

  在粮食生产的督导、检查过程中经常看到的是,负责粮食生产的督导组对耕地的认定往往主导了粮食生产安排,其对耕地用途的信念也直接嵌入到具体的粮食生产决策和效用评价中,而这种信念和绩效认定标准又可能冲突于基层治理者所拥有的情境知识。有学者调研时也发现,在上级安排下,有些乡镇在冷水田种植水稻,花费很大代价而颗粒无收。乡镇只得冒着被上级发现、问责的风险改种禾笋。②51

  3. 跨层督导与层级高度关联。

  基层政府在面对难以达成任务时有可能采取联合避责、共谋等方式消解共同上级施加的任务压力、掩盖政策执行不到位的问题。然而,跨层督导的运用缩减了区(县)的激励分配权限,更使得县乡间关系呈现更为严格的督导与执行关系。

  H省为推进粮食生产任务建立了跨层级、高密度的督导机制。首先,H省政府组织成立了包括耕地抛荒治理在内的5个工作专班,8个粮食生产工作组,14个粮食生产督导组,并在生产关键时期分赴14个市州进行督导。③52相应地,各市州组建了以各级党委政府主要负责人为组长的粮食生产工作专班,建立县市区领导联点包乡镇、乡镇领导联点包村、村干部包组的责任机制。

  为了强化早稻生产的任务完成,X市建立了更为严格的早稻生产督查、通报约谈机制。X市委、市政府派出4个督查组,深入各县市区开展粮食(早稻)生产专项督查。规定早稻耕种期间(4月13日到4月20日),各县(市)区、园区每天要对所属乡镇早稻生产进度进行调度、排名,报市委农办汇总。④53

  为了实现责任传导与政策执行风险规避,县乡两级更加细化了责任实现机制,明确乡镇人民政府对辖区内耕地抛荒治理工作总负责,对辖区内有连片5亩以上人为耕地抛荒的乡镇主要负责人将被行政问责。乡镇为了达成“稳面积、稳产量、提效益”的粮食生产目标,则进一步分解和下压责任,要求各村实行“五包一”(即一名班子成员、一名管区主任、一名驻村工作队长、一名农技专家、一名村党组织书记)包村、村“两委”班子包组、组长包户专班的方式来实现早稻面积扩增。

  由此,围绕早稻种植面积扩增任务,地方各层级之间形成了紧密关联、多层嵌套的责任体系。相较于行政发包制下赋予基层政府较多行政自主权的治理安排,当前的跨层督导模式则在不同程度上缩减了基层政府自由裁量权,这使得县级政府为乡镇的庇护空间缩小,而且县级政府本身也成为跨层督导的对象。在这种情形下,真正了解下级政府努力程度的县级管理方利用其信息优势来调整和分配激励的空间被高度压缩⑤54,县级政府为乡镇提供行动空间的权力和激励被削弱,其严格监督乡镇的激励被增强。对乡镇而言,严格遵循上级设定的治理路径和行为规范成为规避风险的重要手段。上级政府运用排名这一治理技术方式不断强化基层执行压力,乡镇更多地进入委托方的视野。因此,乡镇就不得不为实现上级设定的刚性目标而加速运转。

  跨层督查不仅督查结果,更直接地深入到基层政策执行和资源配置过程:X市农业农村局纪检监察组在乡镇开展春耕督查时发现,该镇早稻种植任务中,油菜面积占将近一半,不少油菜长势并不好。督查组当场将情况反馈给乡镇相关负责人,要求将长势不好,一看就没有什么收成的油菜地可以及时进行翻耕,并且强调将再次到此地开展督查“回头看”。于是镇、村两级立即摸排并积极动员农户迅速进行抢收和翻耕。⑥55H省其他市州中报道的一项案例能够较好说明当前基层治理中跨层督导扮演着更为直接的矫正、调适基层治理主体行为的角色:“今年6月,该市市委巡察组进驻石门县蒙泉镇不久,便接到群众来电。巡察组立即深入田间地头核查,发现该镇某社区存在良田抛荒问题,面积达20.2亩。巡察组立即向蒙泉镇党委下达立行立改通知,督促逐步予以复垦。”①56

  4. 激励分配中的兼容失调。

  乡镇和村之所以努力实现早稻面积达标或超额,其原因是,一方面,该项工作任务具有政治性意义并被转化为各层级中心工作,短时间内整个治理体系注意力资源被高度聚焦于早稻生产;另一方,那些达到一定早稻生产面积的乡镇(村)本身可以获得上级政府的物质性、政治性奖励。这些可以弥补村集体因代替村民进行早稻种植所产生的支出,而政治性奖励能够给主政官员提供绩效加分和部分晋升竞赛依据。譬如,X市农业农村局、财政局联合出台《关于开展2020年度早稻生产先进村评选的通知》,评选早稻生产先进村50个,条件是如期完成乡镇下达的早稻生产目标任务;全村早稻种植面积超过1000亩,且双季稻种植比例不低于50%。

  然而,层级之间仍然存在一定程度的激励不兼容:早稻种植面积达标任务中,任务被层层加压并最终分解到乡镇、村,刚性目标约束使得乡镇等基层治理主体不得不采取责任兜底的形式完成上级设定的任务目标,并承担了主要的执行成本。C乡干部谈道:

  上级发的文件是天书式的,它不考虑基层能不能执行到位,下发文件就是将任务下发下去,它不考虑基层的能力和精力、实际的人员匹配能不能把这事做好。如果做不到,那就“一责了之”。全市处分的干部里面,乡镇(街)受处分,有多少是因为工作,一目了然。基层工作待遇不能保障、晋升窄、干事风险大得多。(20220413YCJ)

  与此同时,目标刚性约束带来的执行困难触发资源供给需求增加或变通执行的需要。基层治理恒定的资源短缺问题②57使得前一种策略难以得到满足,而变通执行本身存在的风险又难以在高度关联式的权力机制中运用以往的“共谋”策略进行消解,于是基层治理主体被迫承担更大的执行风险。

  我们一直以来有个好的传统-希望领导来。领导来我们高兴,他能帮我们解决问题,指点迷津,解决困惑。现在一来就找茬子,从不给你半点指导和支持,或者是找了问题不给你指出途径、也不给解决办法。(20220413YZ)

  在层级合作空间紧缩和政策制定的目标刚性作用下,乡镇、村等基层治理主体的自主性被高度限制,部分目标替代行为从逐利型转变为“悬浮”于乡村社会的政策执行表演,如“数字春耕”“地图播种”。早稻种植面积的刚性约束所诱发出的短视行为造成了基层治理资源的错配和浪费。譬如,部分乡镇为了超额完成种植任务而开垦或复垦资源禀赋不良的土地,如深泥田、冷浆田和望天丘。

  目标约束和执行刚性使得目标设定与执行情境间的冲突难以化解,基层治理主体由此面临治理绩效要求与能力供给之间的鸿沟,并进而影响其绩效达成效率。上级部门为了确保政治任务准时完成就不得不依靠更加频繁的检查、督导,更为严格的考核奖惩等压力驱动的方式来试图鞭策基层政府,而这一做法又进一步限制了政策调适的可能。基层政府也只能以自我加压、责任兜底的方式回应上级的绩效期待。这就难免产生各种形式主义问题。但与以往不同的是,它并非以打折扣的选择性执行样态展现,而是以“踏踏实实走过场”的资源错配、损耗,较少关注社会面向效能的形态出现。

  四、结论与思考

  与粮食生产和早稻种植相似,生态环境治理、厕所革命、文明城市创建、自建房排查与整治等一系列国家对基层社会的治理要求越来越多地转化为基层治理的中心工作。这一转化过程有如下特点:一是高位推动,刚性约束。目标由省、市甚至更高层级政府设定的特征使得整个治理体系注意力被高度聚焦于特定的政治性目标。政策目标、执行规则设定层级的上升在强化基层政策执行刚性的同时也带来了执行的有效性和灵活性问题,它体现在作为县级政府管理方对政策目标合理性转化空间的缩小以及基层政策执行灵活性的消失。疫情防控、环境治理等领域普遍存在的“一刀切”现象体现了管理方和代理方在对上负责的完成逻辑主导下所采取的行动策略。政策目标的政治性越高,执行失败面临的风险越强,各层级采取顶格管理来规避风险的倾向越强,层级间的加码、压力传导的程度就越重、规则越繁琐,基层治理也就越不具备灵活性。二是跨层督导,高度关联。相较于行政发包制下,上级政府对结果验收的关注,当前治理模式则将政策执行过程的标准化和规范化纳入到检查验收内容,更加关注政策执行过程。在块与条跨层督导并行的机制下,原有的行政发包制下各层级组织的松散耦合(特别是委托方与代理方关系)转化为高密度督导、动员的高度关联模式,作为管理方的县级政府在跨层督导也更加注重对乡镇政府管理的规范性和规则制定、执行的严密性。基层治理场域中权力的跨层级介入使得各层级间政府行为更为紧密耦合,治理体系各内部要素之间的精准协调要求被不断提升,松散耦合提供的风险缓冲区间进一步缩窄,基层以共谋等非正式途径来调适政策追求绩效、规避风险的合作空间缩小,基层治理系统内部绩效压力被放大。三是反复动员,运转过热。任务目标的政治属性所要求的必须有效迫使基层治理主体高度聚焦于特定时段的任务达成。日调度、日排名等治理技术被充分运用,高频次的检查、督导和会议动员不断强化基层治理压力以期确保任务达成。当治理目标设定合理化程度不高、达成治理目标的工具可操作性较低,以及县乡治理主体间激励不相容时,绩效目标的达成“差额”与对上负责的有效性逻辑迫使县级政府以高强度的督考、检查加速乡镇政府运转,乡镇自身也以形式或实质上的自我加码形式作出回应。正是在这种情况下,数量繁多、压力庞大的检查、会议和督考被再生产出来。即使当中央实施基层减负后,这些“形式”又以其他面貌再次反弹,基层治理陷入循环往复的疲态怪圈。

  当前基层治理正在行政发包和高度关联两种治理模式之间探索规范与有效治理的平衡点,其关键在于超越层级间权力控制模式,强化社会对基层治理权力的控制与监督。一是需要完善层级治理主体责任控制机制,构建权力控制和信息流通的环式控制结构,弥合政策制定、转化与反馈流程中的信息差,以此优化基层政府责任控制和目标设定;二是构建良好的激励保障机制,推进以因果为导向的激励体系构建,破解组织迷信性学习行为,增强基层治理风险缓冲机制,激发治理内生动力;三是推进非正式制度向正式制度的转化与兼容,赋予基层简约治理空间,平衡基层权力控制与基层自主、治理规范性和治理有效性这两对矛盾。


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