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政策细化:一种政策适应性的再生产方式

作者:杜其君  责任编辑:邵杰  信息来源:《公共管理评论》2023年第1期  发布时间:2023-04-25  浏览次数: 9488

【摘 要】政策细化作为政策执行中的一个关键动作,其概念目前被学界使用,但很少被分析。政策细化指的是下级政府根据上级政策内容的要求,结合本地实际进行政策文本的转化,生产出与自身治理情境相匹配、能够比较清晰地指明行动方向或方式的政策行为。在政策模糊的场景中,政策细化有助于精准回应公共政策问题,补充上级决策理性量的不足,缓解政策传导过程中的信息耗散,调节政策过程中工具理性与价值理性的平衡。在政策细化过程中,地方政府凭借“看上边”策略来准确把握上级的政策内容,探知上级的约束性边界;通过“看旁边”策略来进行政策学习,优化政策方案;依靠“看自己”策略来完成情境融入、矛盾调和与合法性确认。但是,由于不同政策的收益不同,纵向政府间的利益矛盾因此而显现出来,在这种情况下,地方政府可能调整权责结构,改变政策细化的程度,从而引发政策适应性的偏移。对此,需要从政策属性、权责关系、政策利益三个方面进行回应,以增强政策适应性。

【关键词】政策细化;政策适应性;权责关系;政策执行


一、引言

在中国公共政策过程中,一些政府部门经常会在文件结尾提出“结合地方实际,制定实施细则”的要求。与此相对应,相关单位回应这些文件的时候,一般会在文件的开头明确地提出“为贯彻落实(或根据)……结合实际,制定本细则”。这一过程反映了中国公共政策过程中长期存在的一种政策细化现象,即下级政府将上级的政策要求与本辖区的治理实际结合起来,分解政策目标和任务,以更好地执行政策,实现政策绩效。区别于西方自下而上的政策建构路径,在中国自上而下的建构情境中,由于不同层级政府所面临的政策要求、人文环境等存在差异,公共政策中的政策细化现象非常常见,地方政府制定的实施细则、对上级政策的贯彻落实文件等都是政策细化的表现形式。但目前,政策细化这一概念虽然被学界使用,却很少被分析。那么,应当如何认识政策细化?地方政府如何进行政策细化?政策细化这一政策执行过程中的特殊动作隐含着怎样的逻辑?这些问题有待研究。

目前,学界主要从认知、行动和结果三个视角引入对政策细化的研究。从政策细化的认知视角出发,有学者认为,政策细化是政策执行过程中府际学习的一个基本环节(杨宏山和茆雪瑞,2020),是政策扩散的一种形式(林雪霏,2015),这种形式表现为政策执行者对上级政策要求的解读(Halland O Toole,2000),在上级政府政策框架内根据本地实际进行政策设计(韩万渠,2016),从而实现政策的转换(Sausmanetal.,2016;仇叶,2021),这种转换在很大程度上受地方政府所掌握的资源(Jansaetal.,2019)以及地方政府的经济能力、市场化程度、城镇化水平等的影响(刘河庆和梁玉成,2021)。从政策细化的行动视角出发,有学者提出,中央的顶层设计传导到地方,地方政府需要根据其治理话语框架以及地方政府的权力结构,对中央的政策进行差异化设计(蔡长昆和王玉,2019),这种设计是政策细化的表现形式。在细化的过程中,地方政府对治理中的各种矛盾和张力进行主动调适(崔晶,2021),结合地方实际和中央的“政策模板”转化出“操作文本”(吕方和梅琳,2017),把上级的政策转化为自身的执行方案(杨书文和薛立强,2021)。从政策细化的结果视角出发,有学者认为,在纵向层面,经过层层细化,公共政策便具有了层级性(贺东航和孔繁斌,2011);在横向层面,由于各地细化动作的不同,统一性的政策便具有了地方差异(赵慧,2019)。但是,地方政府如果在政策细化过程中没有有效融入地方性知识,就有可能导致政策执行的阻滞(韩万渠和董欣欣,2020)。同时,受利益契合度和执行压力等因素的影响,下级政府可能在政策细化过程中利用自身情境进行“变通执行”(张翔,2019)。

这些观点将政策细化置于政策过程的关键位置,突出了政策细化的重要地位,揭示了政策情境等对政策细化的影响。但已有研究的标靶并非政策细化及其过程,只是把政策细化作为分析其他问题的一个变量,并没有对政策细化进行专门讨论,政策细化的场景、逻辑、过程等问题仍然不够清晰。因此,学界关于政策细化的认识还需要进一步深化。本文基于地方政府的视角,试图在阐释政策细化的必要性的基础上,剖析地方政府如何进行政策细化,展现政策细化的现实图景,探究政策细化可能存在的局限及其超越方式。

二、政策细化何以必要:政策适应性的场景与逻辑

政策模糊是中国公共政策中的常见现象,指的是决策者用比较含混、不太明确的形式表达政策目标,政策的内容缺乏确定性和清晰性(庞明礼和薛金刚,2017)。在政策模糊背景下,政策执行不仅包括政策实施1,即一种根据政策方案按部就班实现政策目标的动作,还包括政策细化。政策细化是指下级政府根据上级政策内容的要求,结合本地实际进行政策文本的转化,生产出与自身治理情境相匹配、能够比较清晰地指明行动方向或方式的政策行为。与其他政策执行动作相比,决策性和具体性是政策细化的关键特征。决策性是指在性质上,政策细化包含政策制定的成分,虽然它并没有根据公共问题建构全新的政策议程,但却是政策实施的前置动作,为政策实施规划政策方案。具体性是指在结果上,相对于上级政策,政策细化的结果与治理情境的结合更加紧密,其实,在模糊性背景下,只有通过政策细化,下级政府才能将模糊性政策清晰化2,才能实现政策方案与治理实际的匹配。政策细化并不是一种新的政策执行动作,而是始终存在于执行过程中,它与政策变通、选择性执行、象征性执行等行为也有着较大的区别。虽然政策变通、选择性执行、象征性执行一般也发生在实施环节之前,但这些是执行者未经准许擅自加入或剔除部分内容的行为,最终可能导致既定的政策绩效难以实现。而政策细化中的内容再生产则是上级授权的,上级也会对再生产内容进行审查,更为关键的是,政策细化并不一定导致政策执行的负效应,相反它是实现政策绩效的必要动作,只有通过政策细化,模糊性的政策方案才能清晰化,下级政府才能有的放矢地实施政策。

通过政策细化,政策主体不仅从形式上实现了从政策制定到政策执行的过渡,更为关键的是,政策主体凭借政策模糊空间将上级政府的政策要求与本辖区的治理情境有机结合起来,实现了政策适应性的再生产3。政策适应性指的是政策内容与政策环境、政策资源、政策能力相匹配的一种特征(石绍成,2020),在政策模糊的场景中,政策适应性的再生产既是政策再生产的过程,也是地方政府政策执行的一种必要手段。首先,环境是政策生产的基础,环境不仅决定了政策发生的特殊历史条件,也对政策过程进行着物质以及由此决定的意识形态的限制,因此,对环境的适应性是政策再生产的基本条件。其次,在政策执行过程中,地方政府不可能突破地方知识和能力的限制,在科层任务与公共服务的双重压力下,地方政府“在‘拼凑应对’和‘努力完成’之间主动寻求政策执行的平衡”(崔晶,2022),这种平衡建立在地方政府对自身所处情境包括其自主性空间的准确把握的基础上。

在政策模糊的场域中,公共问题边界难以被廓清,因果机制时常不明,但政策回应不能延续这种混沌状态,需要保持治理手段的精准性。但上级政策设计的模糊性意味着政策执行面临着决策方案理性量的缺失,并且政策在传导过程中又不可避免地存在信息的耗散。同时,公共政策本身是公共治理的工具,但又需要通过这种工具来实现治理的价值性目标。政策细化能够有效回应这些问题,这构成了政策细化的内在逻辑,这种逻辑反映了政策细化的必要性,再现了政策细化的基本功能。

(一)政策问题的精准回应

政策模糊的深层背景是公共治理的复杂性,即一种超载的、始终面临威胁的不稳定性(卢曼,2005)。自公共治理的现实形式出现以降,复杂性就嵌入了公共治理的一切组织和过程中。但是,公共治理的复杂性现实并不意味着公共管理手段能够以一种模糊性的状态存在,相反,复杂性对政策的精准性提出了更高的要求,即一种“具备精准性质、达到既定精准性标准的公共政策状态及类型”(王春城,2018)。公共政策有效性的情境限制决定了在现实中不可能找到一种有效处理复杂社会中各类问题的理想工具集,只有从更加细致的层面廓清问题的边界,追问内在的因果机制,提高治理的针对性,才能有效应对现实问题。因此,在政策模糊的背景下,需要根据治理情境不断细化政策,以匹配治理能力、减少治理成本为限度,增强政策对问题、情境的适应性,缩小政策问题与政策手段之间的鸿沟,保证政策回应的精准。

(二)政策方案的理性补充

在转型时期,中国公共政策存在着“决策删减—执行协商”的情形,即在受时间约束的焦点事件中,公共政策制定的时间与流程被压缩和简化,而在政策执行过程中通过协商、讨价还价来进行补充(薛澜和赵静,2017)。虽然决策删减环节降低了决策时间的消耗,但由此带来的政策问题识别失准等弊病可能导致政策失范。最为关键的是,下级治理情境方面的知识短缺使得决策删减成为上级政府不得不做出的选择。如果将处理一个公共问题、实现预设绩效的理性决策量视为一个常量的话,决策删减意味着决策过程中理性量的降低。其实,不仅在焦点事件的决策中,一般性的公共政策也都存在上级决策理性量不足的问题,因为上级对决策信息的掌握始终弱于下级,即使上级政府有意加大决策的理性供给,也会存在技术上的限制。这就需要下级政府在政策执行过程中对决策进行优化,根据治理情境对上级的决策进行再决策,为政策方案补充地方性知识,细化上级的模糊方案,在再决策过程中嵌入地方理性,使上级决策理性量的不足得到补充,提高决策质量。

(三)政策传导的信息减损

信息是政策执行的关键资源,科层体系中的信息不对称具有双向性,即上下级都有可能向对方隐瞒自己所掌握的信息,使自己凭借信息优势获得更多收益(刘丽莉和刘志鹏,2021)。从下级政府的角度来看,为了获取上级更多的政策信息,下级政府可以利用上级政府在决策—执行环节中增添的互动环节,加强上下级之间的信息沟通,减少信息不对称带来的摩擦。政策细化既是一种政策执行动作,也是一种决策再生产行为,为上下级之间的信息流动提供了互动载体。从上级政府的角度看,上级政府可以以政策模糊的形式将政策制定过程中精确掌握地方性信息的需要转变为下级执行政策过程的需求,实现全面、准确信息需求的主体过渡。这要求下级政府根据自身的政策信息对上级决策进行细化处理,将本身所掌握的信息运用到决策和执行过程中。这不仅降低了下级—上级—下级传递路径中的信息失真与变异,也在一定程度了避免了上下级之间主观性的信息隐瞒,降低了信息的损耗。

(四)政策过程的理性平衡

在科层制下,工具理性是政策执行的主导逻辑,表现为政策执行过程对可操作性、可视化的指标、数据等工具手段的依赖,政策目标在很大程度上异化为政策指标的实现,政策过程的民主、协商等实质价值被形式价值替代,价值理性被工具化了。“一个社会的健全必须建立在工具理性与价值理性统一的基础之上”(张康之,2002),公共政策也不例外。政策细化是一种实现这种统一的有效方式。政策细化过程的工具理性体现在政策内容的转化中,下级政府用更加具体的适应性指标、数据来替代上级的任务要求,这一过程是工具性的,然而,这并没有挤占价值理性的合理地位。下级政府的政策细化以上级的政策目标为依托,这种目标背后的价值理性并没有因为政策主体层级和角色的转变而发生变化。政策细化方案的价值理性是上级政策所体现的价值理性的一个部分,政策自上而下的一统性保证了政策价值的稳定性。同时,政策细化也是政策价值理性的再生产过程,政策适应性的生产将政策价值与地方情境相融合,提供了地方价值进入政策过程的途径,进一步扩大了政策价值理性的维面,丰富了政策价值的实质内容。

三、政策细化的工具组合:政策适应性的生成过程

在政策细化过程中,下级政府主要通过开会、请示等方式来准确把握上级的政策内容,通过政策学习、意见征求等方式从下级政府的视角来理解上级政策原则,吸纳政策经验,为政策细化奠定基础,并通过提出细化方案、讨论协商、审查来完成情境融入、矛盾调和与合法性确认,从而将上级的政策要求与自身的治理情境结合起来,完成政策适应性的再生产。

(一)“看上边”:对上级政策的理解与把握

上级政策是政策细化的直接来源,它不仅是下级政策执行动作的权力来源,暗含着资源转移和调配行为的限度,同时也在政策内容、目标等方面对下级进行约束。因此,“看上边”既包括下级政府合法承接政策执行权力与资源的规定性动作,也包括下级政府探知上级政策意图与边界的策略。由于上级的政策带有模糊性,下级政府在政策细化时必须充分理解上级的政策内容与原则,准确把握其约束性刻度,如果超越了这个界限,政策细化便会演变为政策搁置或象征性执行。

“看上边”的第一种策略是根据上级的会议、新闻发布会、政策解读材料,从政策制定主体的角度把握政策内容。上级会议由政策制定机关召开,主要包括工作部署和推进会、干部培训会等类型。工作部署会的主要内容是传达政策的主要措施,解释相关概念,提出政策执行的细致要求,尤其是一些难以通过书面形式言说的内容,必须通过会议的形式进行传达。工作推进会除了这一功能外,还包括对下级政策细化过程的监控,例如监督下级的政策细化工作推进得是否及时,工作节奏是否得当,细化的内容是否超越上级政策要求的边界等。干部培训会除了进一步传达相关政策任务、解释工作细节外,还具有统一思想认识的功能。思想认识的一致性是政策有力执行的前提,通过会议详细解释政策的动因、形式、目标等,能够进一步增强下级政府对政策的认同度,同时以集体氛围调动参会者的情绪(庞明礼和陈念平,2021),实现政策细化的情感动员。新闻发布会和政策解读材料是对政策内容的进一步解释。这种策略的功能在于将执行方嵌入政策过程中,实现政策内容的传递。具体来说,首先,政策执行主体的嵌入。所有的会议参加者以及新闻发布会、政策解读材料所要求的政策主体都在政策执行过程中扮演着一定的角色,因此,参加会议和被发布会、政策解读材料提及首先就意味着对政策执行者身份的确认。其次,政策执行内容的清晰化。通过这几种形式,政策内容不再局限于政策文本,语言、图片等形式使政策内容得到更为清晰的展现。最后,政策执行权力的获取。“文件文本的解释权的分配,本质上就是权力的分配。”(施从美,2014)上级政府把政策细化的任务转移给下级,也就给予了下级具体的执行权力。

第二种策略是通过请示咨询进一步明晰上级的政策要求。这是对会议策略的补充。会议以口口相传的语言作为信息传递的载体,而人的有限理性决定了所有的政策信息并非都能在会议中得到准确和完整的表达,即使这在表达者那里得到最大程度的实现,参会者也不一定能够准确和完全接收、领会。因此,如果执行机关对政策细节仍然存在疑问,一般会通过请示、函询、电话、网络等形式直接与政策制定单位沟通,以获得最为准确的信息。

第三种策略是通过报批保障细化方案的限度。下级政府制定政策细化方案之后,会向上级政府报批,由上级审核其细化后的内容。报批是政策细化过程中的规定性动作,上级政府通过这种方式确保下级承接权力与资源的行为被控制在合理的范围之内。如前所述,会议在信息传递方面不可避免地存在信息遗失的弊端,下级政府对上级政策内容、要求等的把握并不一定准确。报上级审核则有效规避了这个问题。上级政府作为政策制定主体,凭借政策内容的主动权来考量下级的细化方案,从而有针对性地指导其细化的不足,进而在一定程度上保障下级的适应性方案不至于偏离上级的政策要求。此外,限于政策审查时的时间、信息等的限制,尤其是上级政府没有切入到下级治理的实际情境中,对其治理基础并不十分了解,因此,上级政府还会在督查的过程中审查下级的细化文本,再次考察细化方案的科学性、适应性、完备性,补充既有细化方案的不足。

(二)“看旁边”:政策细化方案的学习与优化

如果模糊性政策缺乏政策学习机制,即获取和接收新信息以丰富决策者的政策知识,进而影响决策者的政策规划行为的机制,地方政府就不能对其进行细化,政策执行便没有了依据(杨宏山,2015)。同时,政策的公共性决定了公众的主体地位,为了吸纳社会意见,增强政策认同,政府在政策细化时还会进行意见征求。从政策细化的整个过程来看,“看旁边”主要包括两种方式。

一是参照既有经验进行政策学习,寻找政策细化的参考范本。由于已有的政策经验是政策细化的参照物,能够为政策细化提供可行性与成本—收益计算的有用刻度,下级政府便可能参照其他区域的政府尤其是同级政府或者本部门以往出台的同类政策细则,将其作为政策学习的蓝本,研究其政策形式、标准等要素。同级政府之间的治理情境一般来说相似性更强,政府的治理资源、权力的分配等更具有趋同性,参照同级政府已有的政策方案不仅更便于操作,也降低了政策学习的成本。同时,本部门的历史治理经验是政策细化的重要支撑,这本身就是地方治理情境的一个组成部分,下级政府可能依照既有的同类政策进行细化,降低政策细化的难度。

二是对外征求意见,增强细化方案的科学性与民主性。政策细化方案起草完毕后,制定单位会首先向政策涉及的主体征求意见,有时也会面向民主党派、专家学者、社会公众等征求意见,并根据反馈的意见进行适当调整。不同部门之间可能存在利益矛盾和冲突,这也是地方治理情境的一部分,处理失当则可能带来政策执行的阻力。因此,通过向政策执行主体征求意见,这些矛盾基本呈现出来,在此基础上调整政策方案其实就是对这些矛盾的调和,由此便进一步深化了政策的适应性。向社会征求意见不仅避免了政府的有限理性和信息滞后、碎片化等问题对政策细化方案质量的影响,也将专业性意见吸纳进决策过程,增强了政策细化的科学性;同时还打开了公众了解政策信息、参与公共决策的渠道,有助于增强公众对政策信息的认同,提高政策公信力。向公众征求意见、开放政策信息同时还具有政策合法性建构的作用,公众只有在获取政策信息的基础上,才能认同、服从和支持政策。不过,这种合法性是一种输入端的合法性,它先于政策执行,其重心是公众参与和政策的回应性(翟军亮等,2021)。

(三)“看自己”:情境融入、矛盾调和与合法性确认

适应性的嵌入仅仅意味着从政策制定到政策执行的过渡,要实现政策细化,还需要政策执行主体根据上级政府的要求,结合本地的实际情况,尤其是地方的治理问题、政策资源、存在困难等,进行政策的转化4。

第一,召开政策落实会进行政策学习,从政策执行主体的角度理解上级政策要求与地方治理情境的差异。这种会议主要由政策执行单位和督查单位参加,主要是学习上级的政策精神和原则,统一政策要求,结合上级的政策文本和政策解释拆解政策任务,并磋商相关细节。通过这种会议,上级的政策内容和要求被下级进一步传达,这种传达建立在下级的治理情境中,政策学习的对象虽然是上级政策,但下级政府会以政策执行的视角来切入,将自身的治理基础与上级的政策要求进行对比,从而准确把握上级政策要求与本地治理实际之间的差异,明确政策细化的要求。

第二,根据自身的治理基础提出政策细化的方案。下级政府结合对上级政策内容的理解和政策学习的经验,根据自身的地方性知识,对照上级政策文件的结构进行逐条细化,并在适当的地方增添和丰富内容,提出更加详细的政策要求和指标,建立对应的台账。政府所拥有的地方性知识是政策细化的关键,这种地方性知识表现为对辖区内治理数据、风土人情的全面掌握,甚至还包括对部门领导与下属以及他们的社会关系等的了解。这些要素是政策细化必须考虑的变量,政策适应性的再生产就是根据这些要素来转化政策内容。

第三,通过集体讨论与意见协商来调和政策过程中的矛盾。集体领导的制度性优势在于对个人决策的主观障碍的规避,地方政府领导班子一般在专业、年龄等方面各有差异,同时,一些班子成员还具有不同地区、不同部门的任职经历,这有利于从不同维度考量决策的科学性。此外,领导班子中的副职都有各自分管的部门,集体讨论是对部门矛盾调和的进一步确认。部门之间的矛盾是影响政策执行的重要因素,经过意见征求的政策方案虽然有利于调和这些矛盾,但这是政策制定机关的行为,限于能力和权力,这种调和的有效性可能并不充分。集体讨论便对此进行了补充。由于参与讨论者都是归口部门的负责人,讨论达成一致也就意味着相互间对调和结果的认可,在权威作用下,政策执行过程中的冲突便能够得到缓解。

第四,通过内容审查来确保政策细化方案的合法性。政策细化的现实载体是文件,按照规定,在政策文件正式发布之前,审核机构需要审核文件的发文理由、行文依据、具体内容,这是政策文件发布的程序性环节。政策细化所体现出的适应性是一个抽象的概念,因此,对适应性的确认主要通过政策文件合法性确认的程序来完成。从性质上来说,政策文件一经发布生效,便成为政府行政行为的依据,政策主体在政策所辖范围内具有了法律上的权力与责任,也就对相关主体具有了约束力。同时,从制定政策文件的性质上来说,“公共政策,至少是积极形式的公共政策,是建立在法律基础上的。”(安德森,1990)制定政策细化文件虽然不是一种立法行为,但却与立法行为紧密相关,是介于行政立法与行政执法之间的一种抽象行政行为。因此,遵循规范程序的政策细化保证了政策内容和过程的合法,由此确认了其合法性。这种合法性是一种输出端的合法性,它的重心是政策内容(翟军亮等,2021),政策内容的合法性主要源自具体政策内容与法律规定的契合、政策内容形成过程的程序合法,这恰好与政策内容审查的功能相匹配。

四、政策细化的局限:政策适应性的偏移风险

模糊性是公共政策的普遍特征,明智的决策者可能会设置而不是消除政策模糊(希尔和休普,2011),因而政策细化并不单属于某一级政府,从省到乡镇,各级政府都有可能进行政策细化。但是,作为决策再生产部门的省、市、县级政府又需要在细化过程中保留一定程度的模糊度,为下级政府的政策细化和实施预留空间。那么,各级地方政府是如何把握政策细化尺度的呢?根据政策执行的不同角色,地方政府可以被划分为中间层和执行层。中间层指的是不直接与政策执行对象接触,主要负责将中央政策传导到执行单位,负责管理执行单位的政府一般包括省、市两级政府。执行层意指直接与政策执行对象关联,负责落实政策的政府,一般指县、乡级政府5。从总体上来说,不同层级政府的政策细化程度应该与自身权责相匹配。地方政府的权责是适应性再生产所依据的治理情境的主要方面,权责的差异决定政策细化标准的不同。在职权层面,作为科层组织的省、市、县、乡镇的权力来自上级的授予,上级组织的权力范围始终大于下级。在政策细化中,这种职权表现为上级对下级政策细化节奏的把握以及配置和协调对应资源的能力,从而在整体上支配下级的细化过程。也就是说,下级政策细化过程和结果的合法性与合理性受上级的把控。在职责方面,中间层政府的主要职责是对政策目标和任务进行分解,将中央顶层设计的战略目标和任务转变为管理目标与任务,也即把上级的政策原则、精神逐渐转变为比较明确的任务,将指导性、方向性的政策设计转变为可视性、事务性的政策方案,为执行层的政策执行提供管理结构和资源配置上的保障,并负责执行的组织准备和过程监督(魏姝,2012)。执行层政府位于政策执行的尾端,其主要职责是将管理目标与任务转变为技术性、操作性的行动目标与任务。

但是,长期以来,我国政府纵向权责划分不够清晰(赵志远,2021),地方政府的职权、职责边界比较模糊,尤其是对于中间层来说,它们在政策执行过程中既可以截留上级的资源,也可以汲取下级的资源(张贤明和张力伟,2021),具有较大的活动自主性和支持自主性活动的资源,容易导致政策执行的阻弊。在政策细化过程中,由于不同政策的政策重要性、上级的重视程度、问责体系的设计等都存在差异,地方政府会根据政策是否有党组织的主导和参与、上级领导的重视程度(如讲话和批示)、问责力度的强弱(如“一票否决”)、政策的收益性(如配套和转移支付资金、晋升机会)来综合考量政策。在这些因素的综合作用下,上级政府便可能利用地方自主性的空间来间接地调整纵向的权责关系,向下扩张职权或转移职责,以实现自身的利益最大化。当地方政府不能根据应然层面的权责关系来精准匹配政策细化的程度时,就有可能形成两种结果。

(一)政策细化程度过高挤压下级活动空间

如果政策的政治属性强、上级重视程度高、问责力度大、收益可观,地方政府便会以更加积极的姿态进行政策细化。由于纵向政府间信息的不对称,上级的政策执行始终需要依赖下级,但下级的政策自主性又增添了其消极执行的可能。对此,上级政府便可能突破已有的权力分配格局,通过科层权力加大对下级的约束,挤压下级的权力空间,要求下级政府在限权的状态下履行政策细化的职责,从而保障下级的执行动作符合上级的预期。

在政策细化中,这种权责错配表现为中间层政府不断向下侵蚀政策细化的空间,不仅生产出事务性的政策目标和任务,还为这些目标设计清晰的执行动作和技术指标。这种细化行为倾向具有延续性,当这种细化趋势过渡到执行层时,原有的职责空间已经被挤压,执行层可以直接转发上级的政策细化方案。但这种方式的风险较大,不仅执行层自身可能面临“没有细化”的问责风险,上级的“越位”方案也并不一定与治理情境相适应,执行的难度较大,因此执行层政府更多在上级方案的基础上继续增添实施细则。

从整体上看,中间层政府的权力扩张导致了下级政府权责匹配的失衡,在这种情况下,各级政府的政策细化不断地突破应然的职责边界,形成“不顾实际情况”的“层层加码”,最后全部向执行层挤压,造成科层任务量的超载,执行层的职责范围也因此而极大扩展。其实,这些“加码”任务并不一定与元政策的目标相契合,“加码”内容本身也突破了地方政府的治理情境,其适应性难以保障,政策实施的难度较大。同时,政策细化也是政策创新的一种方式,但中间层的职权扩展导致执行层所承受的科层压力过大,执行层不敢也不愿进行创新,不得不将更多资源投入上级政策任务的执行中,政策创新被抑制,执行层政府政策适应性生产的空间与动力不足。

(二)政策细化程度过低掩饰下级的消极执行

如果上级的政策领域比较常规、问责力度不强、对晋升的影响度不高,甚至可能还需要地方政府配套更多的政策资源,地方政府便可能采取比较消极的态度来应对。由于政策的收益度不高,甚至损益性更强,在“理性经济人”原则下,中间层政府可能采取放权和职责下移的策略,以政策模糊的形式给予执行层更大的自主权和活动空间。但是,中间层下放的职权与职责并不是对应的,在属地管理原则下,执行层的政策细化活动依然不能突破中间层的约束,中间层对执行层的考核、督查力度并不会发生太大的变化,执行层获得的职权较少、职责较多,从而导致权责关系的失衡。

在政策细化中,中间层政府延续中央政策的模糊性表达,把本应承担的任务转换和管理体系建构的角色虚置,或转换、建构不彻底,并将这些职责转移给执行层政府,以政策模糊的形式将职责向下转移,向下级“要结果”。依托政策模糊,这种转移不仅降低了自身的资源耗散,也达到了避责的目的。在权力的支配下,执行层政府难以与这种责任转移进行对抗,如果这些被转移的职责没有得到有效履行,反而会被问责,所以基层政府会尽力履行这些职责(吴件和雷晓康,2021)。

由于各级政府的政策细化都比较模糊,同时又要配置相应的政策资源,执行层政府便可能通过“向前多走几步”的方式,添加配套内容,从而为自主性目标的融入创造出自主嫁接的结合点(冯川,2021),以此来弥补政策利益损失。但是,执行层的利益偏好并不一定与元政策预设的目标相一致,在这种情况下,政策细化便可能成为其自主性利益实现的掩护。执行层政府将政策细化方案主动地调整为对实现自主性利益有益的方向,既向上回应政策执行的要求,又通过政策细化保障自主性利益实现的合法性。当面临上级的督查时,由于上级政府存在地方性知识的局限,执行层政府的政策转化就具有了很好的隐蔽性,在一定程度上可以规避督查的压力。因此,在上下级政府之间的利益存在矛盾时,下级政府可能将政策细化作为实现自身利益偏好的工具,而忽略再生产政策适应性的应然功能。

五、让政策细化更加有效:对局限的超越

政策细化的程度偏移反映了纵向政府间权责关系的不匹配,表现为上级职权的扩张与职责的下移。具体来说,政策属性的差异是这些问题的起点,权责关系的失衡是这些问题的内在介质,政策利益是这些问题生成的动力。正是由于不同政策的收益不同,纵向政府间的政策利益矛盾显现出来,地方政府才会运用权责关系调整的制度和政策空间来塑造差异化的细化形式。因此,超越政策细化的局限需要从政策属性、权责关系、政策利益三个方面切入。

政策属性是政策细化程度偏移的起点,不同的政策属性意味着不同的政策位阶、政策能量、政策资源等,这在一定程度上影响政策执行的最终效果(赵静,2022),因此在政策细化过程中需要重视政策属性的影响。但是,政策间的差异是政策的一种自然属性,本身不能被治理。其实,政策细化效果的不同是政策属性背后的政策能量的差异造就的,正是由于不同政策释放的政策约束力、对下级收益预期的满足程度等存在不一致性,下级政府才会选择扩张职权或下放职责。因此,对政策属性的考量重点应放在政策的激励与约束方面。具体来说,对于政策势能较为明显、政策约束力较强、政策资源配置比较全面的政策,既需要加强过程管理,在政策审核、审批方面把好关,确保政策细化方案的适应性和科学性;也需要增强结果管理,严格落实备案制度,将细化方案与财政绩效考核关联起来,按照细化方案和执行效果两个阶段来审批和配置政策资源。对于政策约束性不强、资源配置较少、政策收益不高的政策,一方面需要增强科层体系内部的动员,优化政策落实会、推进会等会议形式,重视会议的情感动员功能;另一方面需要增强压力,增强对政策文本的督查,注重细化方案的同级对比,尝试引入交叉评估,严格问责选择性执行、“挑肥拣瘦”等行为。

上下级政府之间权责不清是导致政策细化程度偏移的内在介质,但是,在目前的改革情境中,纵向府际的权责边界很难被界定清楚,它涉及我国行政体制改革的大问题。党的十八大以来,中央对这一问题也比较重视,提出要理顺职责关系,构建权责清晰的工作体系,实行政府权责清单制度6,这是从宏观层面完善政策细化的一个重要方向,需要在实践中继续推进地方改革进程,把中央的顶层设计落到实处。从微观层面来看,其实,在一统体制之下,保持地方的灵活性和自主性是大国治理的必然选择,这就决定了无论体制层面的权责关系如何划分,地方政府都需要在政策层面保留调整权责关系的空间和能力,政策细化本身也是这一空间中的能力体现。也就是说,如何在规避地方政府的自主性异化所导致的政策细化程度偏移的同时又不损及地方政府的自主性,是更为深层次的问题。地方权责的适当调整是必要的,但政策细化程度偏移的关键症结在于职权与职责的调整不协调,地方政府一味地挤压下级的权力空间但却没有承担相应的职权,向下转移职责却没有授予下级政府对应的职权。对此,可以借鉴权责清单制度的基本逻辑,在政策细化方案中明确本级政府和下级政府的职责,通过备案的形式明确注明对应的职权,清晰展现各级政府的职权与职责范围,并由上级政府进行审核,确保政策细化主体的权责一致。

政策利益是政策主体选择政策细化偏移程度的动力,它既包括政府组织的公共利益,也包括官员个体的私人利益。在公共利益层面,各级政府组织对利益的追求是政策适应性的一部分,也就是说,这是政策细化必然面对的客观现实,而政策又具有利益分配的功能,因而政策主体才会选择不同的政策细化方式。但这并非意味着相互间的利益是冲突的,纵向政府间的利益分配能够实现协调。目前,我国纵向府际的利益分配总体上呈现“上面强、下面弱”的状态,因此需要承认地方性利益的合理性,强化上下级之间的利益共识(陈水生,2022),建构合作关系而非对抗关系,增强利益关联性。例如,在政策细化过程中对政策资源进行层级切分,按照“谁审批,谁负责”的原则,对照权责清单进行资源配置,如果地方政府对下“加码”,则要求其同时下放资源,从而实现职权、职责和利益的协调一致。在个人利益层面,官员个体的利益不仅包括政治拔擢,也包括福利待遇、工作环境、工作满意度等。因此,不仅需要对正在培养的后备干部“压担子”,也要借助福利体系优化等际遇激励更大范围的公务人员主动担当,积极作为。同时,也需要注重公务员队伍的能力提升,通过培训学习、轮岗调换等方式增强公务员履职尽责的能力,减轻因业务能力不足导致的消极倦怠行为,增强其工作的满意度与成就感。

六、结语

在复杂性治理情境中,地方政府通过政策细化将模糊性政策要求转化为地方治理的可行手段,实现了模糊性政策与地方治理情境的匹配性转化,提供了观察分层对接过程中不同层级的地方政府如何实现顶层设计目标的窗口。因此,在政策模糊的场景中,政策细化是提升公共治理精准性的必要环节,也是应对大国治理规模难题的实践智慧。同时,政策细化将会议、意见协调等中国特色的治理工具整合起来,并将部门矛盾的调和环节前置到政策文件制定过程中,减轻了政策执行中的部门利益博弈,揭示了中国公共政策的能动过程。此外,政策细化虽然是政策执行过程中的一个基本动作,但细化文件的制定是政策再生产的过程,这为批判阶段性的政策过程论提供了经验性证据。事实证明,政策执行的过程伴随着政策再制定的过程,这是公共治理现实的复杂性所决定的,因此,对公共政策的研究需要突破传统政策阶段论的牢笼,从过程视角建构理论框架。

大国治理的复杂性决定了政策模糊的必然性,也就决定了政策细化的重要性。在中国公共政策的场景中,政策细化是一个非常常见但缺乏深入探究的话题。作为一项规范性研究,本文只对政策细化的基础性知识进行了探索和分析,关于这一话题还有很广阔的讨论空间,尤其是进入公共政策的情境中发掘实证材料,从而开展更深层次的理论对话。具体来说,有三个层面的问题值得进一步研究:(1)在政策细化的经验性认知层面,与未进行细化政策相比,政策细化的对象有何特殊性?政策细化有哪些类型?不同类型的政策模糊情境和细化结果有何差异?这些差异是否以及如何影响政策细化过程中的工具选择?造成这些差异的因果机制是什么?(2)在政策细化的现实运作层面,政策细化的实践机制是什么?政策主体在细化过程中如何调节科层组织的约束性与自主性之间的关系?上下级政府如何拿捏政策模糊与政策细化的尺度以保持平衡?政策细化如何影响政策实施?政策细化过程和结果在不同地区、部门和时间上存在什么差异?下级政府如何执行不同类型的细化政策?(3)在政策细化的理论抽象层面,政策细化在政策过程尤其是政策制定和政策执行中的理论地位与价值诉求是什么?政策适应性的适用场景是什么?政策适应性的再生产是否具有可持续性?不同细化政策的政策适应性有何差异?如何对这些差异进行归因?要回答这些问题,既需要同政策模糊、适应性治理等理论命题进行对话,也需要深入公共政策的实践场景跟踪观察政策细化的现实运作,从抽象和事实层面做出回答,进而丰富中国公共政策的知识体系。


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注释

1李瑞昌认为,政策实施是“政策工具运用和政策目标落实的过程”,它包括政策文本流变、职能部门政策实施行动和公众参与活动三个部分。其实,李瑞昌所言的政策实施指的是学界通用的政策执行(policy implementation),他也将“政策实施”译成“policy implementation”(李瑞昌,2012)。本文认为,政策实施仅包括职能部门政策实施行动和公众参与活动两个部分,不包括政策文本流变,政策文本的流变是通过政策细化来完成的。

2这仅仅意味着政策细化是模糊性政策执行的一个充分条件,要实现模糊性政策的绩效,必须通过政策细化进行政策转化。但是,政策细化也可能出现在非模糊性政策中,例如,对立法部门一些法律条文的解释是一种细化行为,但法律并不是模糊的。考虑到公共政策主要通过科层体系来执行,也限于文章篇幅,本文仅讨论政策模糊场景中的政策细化。同时,这种模糊指的是政策文本提出了原则性、方向性的政策内容,概括了整体性的政策目标,但实现政策目标的具体方式、过程性的要求与路径等不太清晰,有待下级政府根据治理情境进行细化。

3生产指的是政策主体在政策要求中嵌入地方性知识,使政策表现出地方独特性的过程。虽然我国公共政策议程是自上而下建构的,但政策议程是明确指向政策问题的,因此上级的政策内容也具有一定的适应性,只不过相对于下级来说,上级政府不可能准确、清楚地了解下级的治理情境,政策设计也就不能做到与下级政府一样精细。下级政府的政策细化是以上级政府的适应性方案为基础的,因此是一种政策适应性的再生产。

4在这个过程中,政策细化主体的自主性得到释放,不仅对情境的认知取决于自己的判断,而且政策细化工具、利用工具的方式以及最终细化方案的侧重点也由其自行解读。但是,细化主体还是会将上级的政策偏好与问责强度、政策本身的收益等因素作为匹配自主性的主要标准。然而,这些因素并不是单独发挥作用的,它们需要与细化主体的治理条件相融合才能影响政策细化。下级政府的治理条件是“看自己”的主要考量,这些条件不仅包括政策资源、治理能力、问题的严重程度、领导的重视程度,地方风土人情、政策主客体之间的关系特征等也包括在内。这些因素是影响自主性空间的变量,上级影响自主性的因素只有与这些条件相结合,才能影响下级的政策细化。

5中间层和执行层是多层级政府体系执行公共政策的必要形式,但是,将省、市归类为中间层,把县、乡归属于执行层,这样的类型划分并不绝对。根据不同的政策属性,中央会灵活调整中间层和执行层的范围。例如,在乡村振兴战略中,中央就做出了“省负总责、市县乡抓落实”的安排,省成为联结中央和市以下政府的中间层,市、县、乡三级政府构成执行层。另外,中间层和执行层指的是一级政府组织,并不指代官员个体,“街头官僚”虽然直接接触政策对象,但并不能被看作执行层的代表。

6 2013年,党的十八届三中全会提出要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”,此后,中央多次强调权责关系的重要性,出台专门性文件推进权责关系规范化,例如《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(中办发[2015]21号)、《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》(国办发[2015]92号)、《中央编办、法制办关于深入推进和完善地方各级政府工作部门权责清单制度的指导意见》(中央编办发[2018]23号)等,党的十九届四中、五中全会再次强调优化职责体系,全面实行权责清单制度。