中国农村研究网
作者：姜彦坤 赵继伦 发布时间：2021-05-14
信息来源：《世界农业》2020年第8期
【摘 要】农业现代化建设是一个长期的、艰巨的过程，其内涵和目标具有阶段性。随着社会生产力的发展和农业实践的推进，中国农业现代化内涵经历了一个从形成到不断拓展和深化的过程，发展战略逐步成熟。日本在快速的城市化进程中并没有出现过度的农用地非农化现象，较好地处理了农业结构调整中农用地破坏现象，能够基本实现农用地保护与城市化扩张的协调兼顾，这对协调当前中国城镇化发展与农用地保护关系具有重要的借鉴意义。日本通过不断调整农业结构有力地推动了农业转型，中国与日本农情相似，在农业现代化的道路上同样面临着人口老龄化、劳动力流失、耕地非农化等问题，通过分析日本农业结构变革的实践经验，从其城市化过程中的农用地保护、农业人口高龄化危机应对中得出对中国当前农业转型升级的启示，包括引导社会资本投资农业，完善农业社会化服务体系；合理引导土地流转，促进新型农业经营主体培育；创新农业经营方式，发展农业新业态等。
【关键词】日本农业结构变革；农业转型升级；农业现代化；启示
农业现代化是中国全面建设小康社会和国家现代化的重要组成，是一个长期的、艰巨的、复杂的系统工程，其内涵和目标具有阶段性，且随时代发展不断变化[1]。当前，中国与发达国家在农业现代化水平上仍然存在一定差距，尤其表现在城乡发展不均衡、农业产业结构单一、农业科技贡献率不高等方面，中国农业已进入传统农业向现代农业转型的关键时期[2，3]。随着社会生产力的发展和农业实践的推进，中国农业现代化内涵经历了一个从形成到不断拓展和深化的过程，发展战略逐步成熟。党的十九大提出乡村振兴战略，重在全方位解决城乡发展不平衡、农村发展不充分、农业产业结构不合理、生态环境问题突出等当前社会矛盾的方方面面[4，5]。
农业现代化建设并不是一蹴而就的，其伴随着经济社会发展中的诸多未知因素，从整体来看，在快速的城市化进程中，日本并没有出现过度的农用地非农化现象，较好地处理了农业结构调整中的农用地破坏现象，这对协调当前中国城镇化发展与农用地保护关系具有重要的借鉴意义。经过半个多世纪的努力，日本农业已实现现代化，农户收入水平、农村基础设施和公共服务与城市相差无几。日本的农业现代化之路是通过不断调整农业结构来实现的，中国与日本在农业劳动力老龄化特征、成因、发展态势及老龄化带来的社会与经济影响上有颇多相似之处，日本农业现代化建设的艰难探索及经验教训对当前中国农业转型升级具有重要的借鉴价值。
1日本农业结构变革的现实背景
1.1农业人口老龄化，农业劳动力不足
日本农业人口老龄化发展有其独特的社会背景和历史原因，从发展历程来看，1970年，日本老龄化率首次超过7%，1995年达到14.5%，2007年快速攀升至21.5%，人口老龄化加剧，社会压力剧增[6]。截至2013年，日本65岁以上人口比重占全国人口总数的25%，达3186万人；在农业劳动力人口中，日本农业人口老龄化现象则更为严峻，其就业人员中65岁以上的劳动力比重从20世纪90年代初的35.75%增长至2000年的50%，农业人口的老龄化程度已超出日本全国平均老龄化水平。当前，日本农业就业人员中65岁以上人口比重已经达到60.3%，男性青壮年劳动力由农村向城市迁移，致使城乡老龄化发展程度失衡。1958—1963年是日本农村劳动力转移的高潮期，每年外流劳动力高达50万～70万人；1964—1971年，日本的城市化率由1950年的37.5%上升至1975年的75.9%，提高近40%。21世纪以来，日本少子化趋势加剧，农业人口老龄化问题越发严重，2012年，日本农户中39岁以下的家庭人口数量不足1985年的30%[7]。
1.2农业人口大量流失，耕地撂荒严重
城市化的发展致使大量农业人口从农村转移到城市和非农产业部门，日本农户总数由1960年的606万户降至1998年的329万户。第二次世界大战后的农业小规模经营模式造成了严重的土地细碎化格局，而随着农业机械化与现代化水平的提升，日本农民务农意愿持续走低。2015年日本农户数量降至216万户，农业从业人口仅200万人，弃农人数不断扩大。1975年日本耕地撂荒面积为13.1万hm2，到2015年，全国耕地撂荒面积增长66.4%，达21.8万hm2，农用地的非农化成为日本农用地弃耕的主要原因。20世纪50年代，日本进入了经济和城市化的高速增长期，乡村劳动力大量转移至城市，造成乡村农业生产萎缩和“村落过疏化”现象，农用地无人继承经营成为日本国内弃耕抛荒的首要原因。随着人口老龄化的加剧，日本农业从业者数量呈断崖式下降，青壮年劳动力极为短缺，农村人口过疏化与老龄化导致农业劳动力供给严重不足。1960年，日本农业从业者为1175万人，60岁以上的从业人口比重为17%；到2010年，农业从业者降至205万人，降幅超过80%，但60岁以上的老龄农业人口比重攀升至74%，涨幅为57%。日本农业人口大量流失和耕地撂荒已成为制约日本农业生产率的主要因素[8，9]。
1.3粮食自给率不足，严重依赖进口
日本人多地少，农业资源禀赋较差，耕地不足致使粮食自给率低，严重依赖进口。20世纪60年代以来，日本的粮食自给率呈持续下降态势。一方面，城市化的快速发展致使日本耕地面积连年减少，而农业经营规模普遍偏小极易造成农业生产结构僵化以及生产成本的攀升；另一方面，农产品市场价格的劣势，使得日本食物自给率表现出自1960年以来呈持续走低的态势[10，11]。2015年，新版《食物·农业·农村基本计划》将日本的粮食自给率目标由50%下调至45%，其热量基准的食物自给率从1960年的79%降至2015年的39%，下跌40%。随着经济社会的发展和国民饮食结构的变化，蛋白质和油脂类的食物消费量进一步增长，进一步加剧了日本对进口农产品的依赖程度，肉类、豆类、牛奶等多品类农产品均需大规模进口，除了稻米能达到90%以上的自给率，其他谷物、饲料、肉类等农产品的生产供给严重不足，仍需大量进口，粮食自给能力不足。面对粮食自给率不足的现实背景，日本迫切需要农业结构的优化调整，小农生产向规模经营的转变成为日本农业结构变革的方向。
2日本农业结构变革的方向
2.1日本农用地制度变迁
农用地制度变迁在日本的农业现代化发展历程中扮演着重要的角色。第二次世界大战后，日本先后制定了130余部法律法规，涉及农用地保护、管理和利用的方方面面，包含《土地改良法》《农地法》《农业基本法》等重要法规，这些农用地保障政策对农业人口老龄化、农业人口流失、粮食自利率不足以及经济社会发展中的人地矛盾和资源压力有一定的缓解作用。图1为城市化进程中日本农用地制度变迁的历史变迁阶段图示，从中可以看出，日本的农用地制度变迁可分为4个阶段。第一阶段（1869—1920年）是以耕地整顿与町村合并为重点的农用地保护阶段。这一时期，日本一方面通过推广“劝农政策”使耕地面积增加至500万hm2，实现了农业生产技术的改良，但没有形成系统的和现代意义上的农用地产权保护与流转制度；另一方面，《耕地整顿法》《郡区町村编制法》等法规有效推动了日本的耕地开发、耕地整顿以及町村合并，对日本农用地保护和城市发展之间的矛盾具有重要协调作用。第二阶段（1921—1950年）是逐步废除传统的封建土地租佃制度阶段，农用地保障制度逐步向自耕农体制转化。这一时期可细分为城市化快速发展阶段（1921—1940年）、战时城市化与经济发展的停滞阶段（1941—1945年）、战后城市化与经济发展的恢复阶段（1946—1950年）3个时期，日本政府于1938年和1949年颁布实施了《农地调整法》和《土地改良法》对以后的农用地制度改革产生了重要影响，成为日本现代农用地制度的核心法律法规。第三阶段（1951—1977年）是以土地流转推动规模化经营的阶段。这一时期，日本城市人口比重由1955年的56.1%上升至1970年的72.1%，农用地非农化现象开始凸显，《农振法》《都市计划法》等农用地保障政策对农用地非农化起到了有效的中和作用，农业生产经营模式开始由分散化到规模化转变。第四阶段（1978年至今）是农用地全面规划与效率改进阶段，城市化进程逐步放缓，生产经营规模化与集约化促使日本的农用地保障政策逐步完善[12，13，14，15]。
图1 城市化进程中日本农用地制度的历史变迁阶段
2.2小农生产向规模经营转变
第二次世界大战后，日本一系列农用地政策的实施奠定了其小规模农业经营的基础。日本于1961年出台《农业基本法》。半个世纪以来，日本通过不断修改和完善农用地政策以放松对农用地流转的管制，实行土地流转激励政策，不断促进农用地规模经营，农用地流转进一步自由化。图2为日本小农生产向规模经营转变的历史阶段图示，从中可以看出，日本小农生产向规模经营转变可分为3个历史阶段。第一阶段（1930—1960年）为分散的小农经营阶段。该时期专业农户比重逐渐下降，兼业农户比重逐渐上升，该时期的农业经营受长子继承制和战争的影响较大，农业经营总户数稳中有升。第二阶段（1961—1995年）为小规模农户向规模经营转变阶段。农用地流转法律法规的完善使日本农户经营规模不断扩大，小规模农户快速减少，以北海道地区为例，10hm2以下的农户所占比重从1961年的95.3%下降到1995年的56.8%，10hm2以上的农户比重由1961年的4.7%上升到1995年的43.2%，农户总体数量呈下降趋势，城镇化的快速发展使农业人口逐步减少，为农业机械化和规模经营创造了条件。第三阶段（1996—2011年）日本规模经营农户比重进一步扩大，农户总体数量保持缓慢平稳下降的趋势。2011年农户户均耕地面积达到2.92hm2，农户总数由1996年的265.1万户下降至2011年的156.1万户，其中，北海道地区农户经营规模变化最为明显，以10hm2以上经营农户为例，其数量占比在2011年达到60.5%。从日本农用地经营规模的变化过程来看，其小农生产向规模经营转变并不是以牺牲小农户为代价，而是不断通过农用地制度调整实现农用地流转的规范化以及农户经营的自愿化。20世纪60年代以来，日本政府不断出台农业法律法规推动日本农业规模化经营，日本农业协同组合（简称日本农协）的发展为农业规模经营组建了完善的服务平台，农业生产法人资格放宽进一步促进了土地流转和规模经营[16]。2000—2010年，除家庭小农户以外，日本的农业经营实体数量增加至1.99万个，增幅达90%，农业产业化效益显著，其中从事农业经营的股份公司从2000年的922个增加到2010年的8265个，增长最多。
图2 日本小农生产向规模经营转变的历史阶段
3日本农业结构变革的成效
3.1农业立法现代化
日本政府于1952年制定了《农地法》，用法律的形式确定了以小规模家庭经营为特征的耕作制度。之后日本政府又多次修订《农地法》，设置以农用地流转、农用地建设、农用地利用为目的的新制度[17]。1961年，为促进土地流转，日本政府制定《农业基本法》，发展了农业生产法人制度和土地信托制度，通过扩大农业经营规模、农业机械化等政策解决农业富余劳动力大量外移造成的农地撂荒，迎来农业政策的转折点，改善了农业结构[18]。日本政府通过出台一系列的法律法规调整农用地政策，鼓励农用地租赁和农户扩大经营规模，以此使大量外流农业人口返回农村从事农业生产，1980年日本政府颁布了《农地利用增进法》，进一步促进了土地流转。20世纪80年代，日本经营面积在2hm2以上的农户比例不断增长。20世纪90年代，日本政府重新修订了《农地法》《农业经营基础强化促进法》，鼓励其他经济主体参与农用地经营。21世纪以来的《农地法》修正案以农业生产法人制度为主要内容，逐步放宽农用地管制。日本如今的农用地制度就是在多次的农用地改革中逐步完善的，其以《农地法》《农业经营基础强化促进法》《土地改良法》《农业振兴地域法》4部法律为主体以及配套的基本法沟通构成了日本农业立法体系的现代化[19]。
3.2农业科技现代化
日本的农业资源禀赋较差，加上人口老龄化加剧、劳动力减少等社会因素导致农业集约化发展受到限制，但是日本通过不断调整农业结构支撑起农业现代化的发展，形成了多层次的市场流通体系和自上而下的农业科技推广体系[20]。日本目前已经形成了一个完善的农业科研体系，真正做到了以科技武装农业、以科技推动农业发展，其农业科技进步贡献率在第二次世界大战后便已达到75%，农业科技水平处于世界领先水平。图3为日本农业科技环境组成图示，从中可以看出，日本农业结构变革的成效体现在其农业科技环境与科技成果转化体系，农业科技环境包含政策环境、科研环境、教育环境、创新环境、产业环境，这5个部分相互关联，在日本农业结构变革的过程中不断得到优化。科技成果转化体系包含农业科技信息服务、法规制度、农业推广人才、风险保障机制、农业科技普及，其与农业科技环境是相互促进的关系。日本的农业科技环境及其成果转化经验对中国的农业现代化建设具有借鉴价值。
图3 日本农业科技环境组成
3.3服务体系现代化
日本人多地少，但其农业现代化程度较高，农业社会化服务体系是日本农业现代化发展的重要组成。1949年，日本颁布实施了《农业协同组合法》，日本农协是日本提供农业社会服务的主体力量，服务范围包括农资供应、技术服务、金融服务、信息服务以及农产品的包装、加工、储藏、运输和销售各个环节。日本农协在农业生产的整个过程中为农民提供全方位的服务，具有较强的组织性与较高的服务效率，是日本规模最大、影响最广的农村综合性合作社，与农民之间的关系十分密切。从图4的日本农业社会化服务体系图示可以看出，日本农业服务体系包含农产品流通服务、农业生产资料供应服务、农业金融服务3个系统，服务内容贯穿于产前、产中、产后的各个环节。在产前的农业生产资料供应服务上，日本农协在农户购买生产资料的过程中扮演了中间人角色，保证了农业生产资料的质量，发挥了个体农户无法承担的功能，从而保证了农民利益的最大化；在产中的农业金融服务上，农协通过为农户提供融资服务和保险服务使农民有充足的资金扩大生产和应对自然灾害；在产后的农产品流通上，农协承担了农产品流通的职能，成为流通服务的提供者，发挥了农户与市场之间的桥梁作用，疏通了小农户进入大流通市场的渠道。
图4 日本农业社会化服务体系
4日本农业结构变革中的问题应对
4.1城市化过程中的农用地保护
结合日本农业经营规模、农用地制度、生产方式等结构的变革来看，日本城市化发展中的农用地保护主要体现在合理的土地管理与规划、完善的农用地法律制度体系、配套性农业政策的相互支撑3个方面。在土地管理与规划上，日本选择了一条符合本国国情的集中式城市化发展模式；在城市化进程中，其始终坚持城市主体建设同荒地开垦、山地利用、填海造陆等农用地保护措施并行，实现了集中式的城市化发展以及对“农用地非农化”压力的有效缓解和农业耕地与城市用地的整体布局。20世纪80年代以来，配合合理的国土资源规划与有效的农用地管理，日本集中式城市化发展模式有效避免了耕地占用和重复建设。日本农用地保障的法律制度体系是由农用地管理、农用地产权保护、农用地流转、农业生产经营等法律法规共同构成的，在促进农用地流转、农业规模经营、保护耕地、提高农用地利用率和农业生产力等方面发挥着重要作用。配套性农业政策的出台与实施有力地保障了土地的合理利用，是日本在城市化进程中农用地有效保护的重要基础，对日本今后的农业发展产生了深远的影响，推动了日本农用地政策改革目标和方式的多元化[22，23]。
4.2农业人口老龄化危机应对
面对农业人口老龄化危机和农业劳动力不足的困境，日本通过加大对新务农人员的支持力度、积极促进农用地有效流转、不断完善农业教育培训体制的措施有效缓解了劳动力不足的影响。在新务农人员支持方面，日本于2005年专门设立了务农支援融资制度，规定18周岁以上、55岁以下的新务农人员经过政府认定后，可以获得长期无息贷款。地方农政局、农业委员会、都道府县青年农业者培养中心等还会对新务农人员进行农业技术和经营指导，并对务农者在从事农业技术研究、生产条件改善等活动方面给予补贴。目前，日本推出的一系列举措已经取得了较好的效果，新务农人员结构不断得以改善，成为日本农业重要的后备力量。在农用地流转方面，日本多次修改《农地法》，积极促进农用地有效流转。2000年，日本进一步修改《农地法》，一定条件下，允许农业企业通过参股农业生产法人的形式开展农业生产经营。2003年，日本进一步放宽了农业生产法人的成立条件。在农业教育培训方面，第二次世界大战后，日本形成了涵盖农业高校教育、农业职业教育、农业继续教育、农业技术推广事业及国内外研修教育等为一体的农业教育体系。日本不断发展与改革农业教育体制，逐步构筑起农业“终身教育”的意识[24]。
5对中国农业转型升级的启示
5.1引导社会资本投资农业，完善农业社会化服务体系
日本农业在老龄化、城市化、资源不足等艰难的环境中逐渐实现现代化，其农业结构变革的历程对中国农业现代化发展具有重要借鉴意义。当前，中国在农业社会化服务方面还存在诸多不足，其中，社会资本投资农业的活力不足是主要原因之一，乡村振兴背景下，如何规范、精准引导社会资本投资农业，完善社会化服务体系是构建中国现代化农业经营体系的重要基础。第一，引导社会资本投资农业需深化体制改革，重在解决政策机制等方面的困难。一是营造公平的市场环境，防止恶性竞争；二是稳定市场预期，防止农产品价格跌宕；三是畅通投入渠道，完善农用地流转。社会资本投资农业应在农产品加工、包装、销售等下游环节着力，促进农业生产的品种和技术革新，推动土地产出率和农业生产效率的提高。第二，引导社会资本投资农业应做好社会化服务，鼓励社会资本投向订单农业、电子商务农业、生态农业、休闲农业、第三方物流等新型农业服务领域。第三，引导社会资本投资农业应优化农业产业结构，以规模化、品牌化、标准化为目标，鼓励社会资本投向农产品深加工、农产品流通、农村特色产业等领域。第四，引导社会资本投资农业应以绿色发展为理念，完善农业基础设施建设，鼓励社会资本投向生态循环农业、农田基础设施建设等领域。第五，引导社会资本投资农业应加强农业科技创新，鼓励社会资本投向农业人才培养、农业科技推广、农业科技成果转化等重点领域，提升现代农业创新能力。
5.2合理引导土地流转，促进新型农业经营主体培育
小农生产向规模经营转变是一个长期的且艰难的历程，从日本半个世纪的农用地集中发展可以得出一些启示。当前，中国农业农村发展面临着同日本农业转型发展中相同的困境，小农户依旧是现阶段中国农业经营的主体，乡村产业兴旺并不是以牺牲小农户为代价，而是以小农户为基础的产业化发展。结合现实情况来看，小农户从事农业生产的收益率普遍较低，家庭负担较重，而城市化的发展吸引了大量的农村劳动力，劳动力结构的失衡使得农村土地撂荒严重，加之社会资本在农业农村发展中的分量有限，因此，合理引导农村土地流转，促进新型农业经营主体培育是协调城市化发展与农用地保护的重要路径。
与日本农业结构变革中的土地流转相比，中国的土地流转形式更加严峻，一方面来自农用地的非农化与城市用地的矛盾，另一方面则在于农户自身耕作愿望减弱与土地权利意识增强使得土地流转不畅。这些因素对现有的土地承包制度提出了挑战。从日本农业关系的变革来看，解决人地关系的复杂化需要理顺相关法律关系、规范农用地流转市场、调整相关法律制度。当前，中国正处于农业转型的关键时期，新型农业经营主体培育面临着资金、人才、制度等问题，借鉴日本小农生产向规模经营转变的经验，中国应制定支持新型农业经营主体的政策措施，尽快明确和界定新型经营主体的规范标准、认定方法和登记办法，以扶持带动小农户为前提，切实发挥好种养大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业等新型经营主体的辐射带动作用，引导小农户与新型农业经营主体的有机衔接。
5.3创新农业经营方式，发展农业新业态
日本的现代化农业经营体系是在其特殊的历史背景下逐渐演化形成的，新时期，中国的农业现代化建设面临着更多的机遇和挑战，其中机遇来自信息科学技术的发展带来的诸多便利，挑战则在于当前中国农业现代化建设面临的人口老龄化、农用地非农化、人地关系更加复杂。日本农业经营主体经历了多次调整，其规模化经营主要由农业法人、大规模经营户等组织组成。长期以来，由于农业产前、产中、产后的生产、销售、加工、运输等环节的割据、分散，致使中国农业生产率徘徊不前，抑制了农业增收的潜力。随着科技的不断发展，农产品深加工、“互联网 农业”、电子商务农业、生态农业等农业新业态具有广阔的前景，创新农业经营方式、发展农业新业态已经成为中国农业转型的重要路径。
第一，应转变农业生产方式，使传统农业生产向绿色农业生产转型，充分利用先进的农业技术，增强生态农业核心竞争力，强化政策导向，加大互联网、物联网、大数据等新兴技术在农业产业融合领域的研发与应用。第二，应继续扩大特色农业种植面积和产业化经营，发展农产品精加工业，提高农产品附加值，大力发展农林牧渔服务业，健全农业产业链，激活农村要素资源。第三，应结合精准扶贫、乡村振兴等政策要求，在有限资源的情况下有效提升农村产业融合效率，通过产业联动、技术渗透、体制创新等方式，使农业生产与农产品加工、休闲旅游、餐饮等有机结合，实现乡村农业产业链延伸、农业多功能拓展，最终实现农民增收、农业增效。第四，树立人才是关键、双创是动力、产业是重点、融合是出路的基本观念，加快农村信息化基础设施建设的步伐，指导农民使用农业物联网对农业生产进行精准化管理。
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