我国城镇国有土地使用权制度改革之思考

作者：刘　诚  发布时间：2015-11-23

信息来源：《福建财会管理干部学院学报 》

【摘  要】我国确立城镇国有土地使用权的有偿使用制度以来，土地利用“双轨制”并行，在长期实践中，我国土地使用权的使用越来越暴露国家所有权虚化、城镇土地巨大浪费和低效使用等问题。对此，须从我国现行的地权形态分析出发，为将来国有土地使用权制度的发展寻找改革方向，以求土地制度“地尽其利”和“地利共享”最高价值目标的实现。

【关键词】土地制度；地权形态；土地使用权；有偿使用

一、我国城镇国有土地使用权制度之历史与现状

我国社会主义经济制度的基础是生产资料公有制，反映在城镇土地法制上为国家土地所有权。在计划经济年代，我国对国有土地采取无偿无期限的划拨使用制度，暴露出诸多弊病，主要表现为：1.由于城镇土地的无限期使用，国家的所有权虚化。2.土地的无偿、无期限、无流动性使用，使得城镇土地资源短缺和浪费现象并存，严重影响城镇土地资源的供应效率。3.土地使用的无偿性，使得企业成本降低，夸大了企业的经营效益，同时也造成企业间的不公平。4.用地的无偿和无流动性，使得土地资源的稀缺性无法通过市场价值规律体现，无法“地尽其利”，并造成市场体系和价格体系的不完整。5.政府在城镇土地划拨和使用中无收益，城镇建设只投入无产出[1]。

为改革长期土地使用的积弊，配合经济开放改革，1979 年我国颁布《中华人民共和国中外合资经营企业法》规定合营企业应向中国政府缴纳场地使用费，标志我国土地有偿使用的开始。此后从1985年到1988 年期间，天津、上海、珠海、海南、广州、厦门、杭州等地政府相继进行了土地有偿使用的试点。1988 年4 月我国第七届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，准许土地使用权依法转让，标志着我国房地产市场开始正式建立[2]。此后《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》、《划拨土地使用权管理办法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律文件的陆续颁布和修改，使我国房地产市场进一步规范，并形成有偿土地使用权制与划拨（无偿）土地使用权制并行的土地利用“双轨制”。此后，在长期的改革实践中，我国土地使用权主要形成划拨土地使用权、出让土地使用权、作价入股（出资）使用权、承租土地使用权几种类型。

近年来，我国大力推广土地使用权出让和作价入股（出资），缓解了政府的财政困难，培育了土地市场，促进了国有大中型企业的改革，有效促进了房地产的蓬勃发展[3]，但也暴露出其局限。

二、我国城镇国有土地使用权现行制度之缺陷

在过去计划经济体制下，城镇土地长期无偿无期限无流动使用的制度，导致国家所有权虚化，城镇土地浪费和低效使用。改革开放以来，虽然城镇国有土地逐步引进市场机制，但该问题不但没有得到有效解决，反而更加严重，而且出现了新的问题。

（一）土地隐性市场损害统一城市房地产市场体系的建立，危害地利共享

我国有偿土地使用权制与划拨土地使用权制双轨并行，在实施中产生一定的混乱。首先，我国颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《划拨土地使用权管理暂行办法》等法律法规，对于划拨土地使用权取得的范围未作明确规定。由于划拨土地使用权费用为无偿或低偿，导致用地者土地寻租现象严重，大量国有土地通过划拨方式流入社会，冲击正常土地市场，也损害了我国土地有偿使用制度和城市房地产统一市场的建立。为此，1994 年我国颁布《城市房地产管理法》对划拨土地使用权进行重新定位。但由于标准本身的不科学性和概念过于抽象，仍然难以阻止弊端的发生。其次，出于建立统一的城市房地产市场体系的考虑，须将非公益划拨土地推向市场。依《城市房地产管理法》等法律法规的要求，前提条件是政府主管部门审批和交纳土地出让金。但在实践中，企业多难以承受一次性缴纳全部土地出让金。另外，划拨土地用地单位也往往私自以出租、共建等方式转让土地，形成“土地隐性市场”。城镇土地归国家所有，高额的土地地租理应由国家取得，这是土地所有权在权能上的当然，也是所有权在经济上的一种体现；然而，由于国有概念含混，土地权属界定不清，以致国家所有权主体缺失。国家和政府仅以公权身份出现，对城镇土地收取土地使用税，此时巨大的土地收益被侵占。可见，土地隐形市场的存在对于地利共享的实现，是极大的伤害。

（二）城镇土地供给总量失控，且以增量土地供给为主

自1987 年土地有偿使用制度实施后，城镇土地成为政府收入的重要来源。尤其是近年来的房地产开发热，由于缺乏宏观调控政策和法规的制约，许多地方政府在追求经济效益的压力下让步，以致无节制地供给土地，致使城镇土地供给总量失控。与此对应的是城镇土地供给以增量土地为主。这主要是因为城市外延发展的开发成本较低，而老城区拆迁成本高，改造费用较大；或是我国城市建设开发往往缺乏科学的指导，带有很大的主观盲目性和随意性；或是城镇国土规划部门受到开发商及用地单位多方面的压力，以致城镇规划在与经济效益的抗衡中常处于不利的地位。因此，城市发展经常表现为由城市中心向外急剧地平摊扩张，占用城市边缘的大量优质农田。

（三）推广土地使用权出让和作价入股（出资）的局限性

土地使用权出让，是指由“国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”。出让的实质是“批租”。目前商业经营性用地大多采取出让土地使用权形态。就土地使用权出让而言，土地出让价格和土地所有权买卖价格大体相同，都是地租的资本化。地租是对当年利润的一种扣除，则地价就意味着对未来若干年利润的预先扣除。出让方式要求土地使用权人一次性缴纳土地出让金，对企业资金压力大。

作价入股(出资)，是指土地使用者（股份有限公司或有限责任公司）通过国家作价入股(出资)方式取得的有偿使用土地使用权。这种土地使用权主要是来自于国家以划拨土地使用权作价入股(出资)。城市土地作价入股（出资）的优点是能为企业减少资产负债，改善资产结构。但其局限性也显而易见，表现在：1.国家以土地使用权作价入股（出资），会增加国家的管理成本和风险，不利于国企改革。2.从目前我国土地作价入股（出资）的经验来看，实践中土地资产评估多不规范，难以保证国家权益。3.按我国国企改革的思路，土地使用权作价入股（出资）形式适用范围有限，一般仅适用于自然垄断行业、关系国计民生的产业、政府扶持的重点产业、国有大型企业等。

由于以上二者的局限性,导致大多数国有企业仍然近乎无偿地使用城镇国有土地。这种情况，既使国家收取地租集中资金受到限制，更重要的是无法发挥地租调节经济的杠杆作用。

三、我国城镇国有土地使用权制度改革之对策

（一）必须坚持土地有偿使用的原则，以城镇土地有偿使用促进企业公平竞争，调节国民收入分配，达到地利共享

土地有偿使用的确切涵义，就是使用人向所有人交付地租。地租的产生是来自于土地的利用。无论土地的地权形态是公有还是私有，土地使用人要利用土地，就应当向土地所有人交付地租。所以，在社会主义土地公有制下，土地的有偿使用是由土地所有权的规律决定的。若将当前城镇国有土地使用制度的弊端归结于土地有偿使用，要求回归传统的计划供给，无偿无期限划拨使用土地，是历史的倒退。土地的无偿使用使得我国城镇土地的级差地租与独占地租归于私有，占用优良地段的土地使用者享有土地的超额利润，不利于土地使用者的公平竞争，国家应有的收益因此丧失。土地有偿使用土地地租即可收归公有，不但有利于企业的公平竞争，而且可以运用土地收益推动各项公共建设及福利措施，间接达到调节国民收入分配的作用。只要善用有偿使用土地和土地税收的机制，使地尽其利，通过政府的作用，就可以发挥地利共享的作用。

（二）严格区分划拨土地使用权与有偿土地使用的适用范围，积极促进土地市场的健康发展

划拨土地应仅限于社会公益事业，并应立法严格界定“公益”，防止土地寻租。现行《土地管理法》、《城市房地产管理法》规定划拨土地使用权取得的范围，是以土地使用主体为标准。标准本身不科学，概念含糊，无法从制度上杜绝弊端。划拨土地使用权取得标准应坚持土地使用目的的公益性，至于投资主体是否为国家则并不能具有决定作用。当然，即使标准确定，其执行也必然有相当的困难。现实生活中学校、医院等主体兼具公益性和经营性，而国家重点扶持的基础设施如道路、能源、水利设施的建设，也并非不追求利益。但相信只要以科学的立法技术为指导，采取概括和例举结合的方式，“公益”的界定问题还是可以解决的。另外，《城市房地产管理法》赋予了县级以上人民政府自由裁量划拨土地是否“确属必须”的权力，对何谓“必须”却未有说明，导致实践中操作失误，造成资源的极大浪费。因而，应设置土地立项的论证听证程序，以利监督。一旦确认土地使用符合公益目的进行划拨，则应严格禁止该地私自出租、抵押和转让。防止用地单位变“公益”为 “私益”，防止土地“隐性市场”扰乱正常土地交易。{#PageCon#}

（三）以市场为主导的土地出让方式促使土地产生最大综合效益的利用

依《城镇国有土地权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权的有偿出让采取协议、招标及拍卖三种方式。我国城镇国有土地有偿使用制度建立之初，土地多数采用协议出让的形式。协议方式出让土地固然可以依设定的条件要求受让方作出开发土地的配合，但也容易受到人为操纵，沦为贪腐的温床。一些众所周知的如于飞、成克杰、王怀忠、慕绥新、马向东等大要案都有土地出让暗箱操作问题[4]。一般出让土地的地价通常以收益还原价为底价，协议方式因为是封闭方式，缺乏市场竞争，也无法形成土地最有效率使用的市场价。因此，2004年3 月31 日，国土资源部与监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求各地协议出让土地中的历史遗留问题必须在当年8 月31 日前处理完毕，彻底封死了土地协议出让的口子。依市场理论，使土地公开市场中出价最高者获得土地，可产生最大收益。公开拍卖方式是完全开放市场，以拍卖方式出让土地使用权可以为土地取得最高的市场价格，杜绝地产商或土地需求者与政府官员勾结控制地价的弊病。但这种方式为人诟病之处在于它忽略了房地产业并不能以单纯的商业看待。土地竞拍，盲目追求土地经济效率，势必使得我国地价房价节节攀升，在追涨不追跌的消费和投资心理的追捧下，引发巨大经济泡沫。老百姓买不起房住不上房，社会矛盾加剧，不利于我国实现和谐稳定、持续发展的战略。相比之下，招标方式更为符合我国国情。招标方式为半开放市场，在招标出让过程中，投标不一定是价高者得，政府可综合考虑投标者的资信条件，对土地的利用方案和发展计划等，作出合理的选择，一方面可以避免拍卖方式的过度竞争的弊端，另一方面也可以避免协议出让形式的无竞争性，实现土地资源的市场配置，实现经济效益和社会效益的双赢。2010 年4 月16 日，北京市土地交易市场发布了2010 年第6 次出让公告，集中推出9 宗土地。在这次土地出让中，北京市对土地招标出让制度进行了完善。北京市国土资源局有关负责人明确表态，今后北京商品住宅用地出让将不再只是“价高者得”，更多采用“综合条件最优者得”的综合评标方式[5]。北京市的成功经验应在全国范围内进一步推广。

（四）以土地使用税费改革推动土地有偿使用制度改革，促进公平竞争，实现土地资源最佳配置

从理论上来说，土地使用费与税所反映的经济关系是不同的。土地使用费反映的是土地使用者对土地所有者的经济补偿关系，而税是国家作为国民经济的管理者介入地租的再分配的手段，带有强制性与无偿性。因此，尽管税收和费用一般都被认为是有偿使用的形式，同时其分配对象也都是土地收益，但两者在课征依据、分配方法和资金流动上都不相同[6]。对于城镇土地，国家既是土地所有者又是政权代表的主体，分别以土地使用费与土地使用税的方式，来体现这两种关系是必然的。目前，国家对于城镇国有土地主要是以征收土地使用税的方式，将土地的地租予以收归国家所有，其主要依据为《城镇土地使用税暂行条例》，土地使用费的征收对象主要是外商投资企业和外商驻华机构。土地使用费实质就是地租，应包括绝对地租、级差地租与独占（垄断）地租。由于绝对地租是边际土地加入生产所形成，依马克思学说，绝对地租是因为土地所有权所引起的一种地租。当国家土地所有权和土地使用权分离时，即使是经济上最劣等的土地也不能不支付使用费用，因此，城市土地客观上存在着绝对地租。而城市土地由于繁华程度、交通条件等不尽相同，也当然存在着级差地租。另外，条件特别优越的土地，会产生超额利润形成独占（垄断）地租。所以城市土地使用费的征收目的，应在于把土地上不应归于使用者个人产自土地的地租部分，由政府予以收归公有。如此，不仅可以调整利用不同土地使用者之间的实质公平，并可调节各方面的积极性，促使土地的合理利用，优化城市土地的最佳配置。但是土地使用税却不能实现这个目的。税收要求规范，不管土地等级如何，基本按照统一标准征收，对土地的级差收益无法起到调节作用。土地使用费变成了税，税收由税务部门负责，土地管理部门因此失去一个重要的调控手段。因此，城镇土地使用权制度改革的思路应当包括“明租正税”。从历史沿革看，土地使用税系由土地使用费沿革而来，本质为收取地租，但以税的形式出现，不符合地租的特性，建议取消。另外，参照西方国家经验，应在适当时机对所有居住性用地和经营性用地开征地产税，以打击土地投机。

（五）精算城镇土地地租，善用租税手段，以地尽其利

城镇土地地租的精算极为重要，因为地租收益率是计算土地使用权价格的重要条件，而土地使用价权格是土地有偿出让成功与否的关键因素，也是土地征收的必要依据。特别是在土地地租的计算中，要分离出土地使用者因对土地经营投资所产生的地租归土地使用者所有，以及属于土地自然条件所产生的地租（如级差地租及独占地租等）以土地使用费的方式收归国有。尤其是因为政府的建设投资（如交通建设、市政设施建设）与社会繁荣等条件所产生的土地增值应以土地增值税的方式将其收归国有，如此可以避免土地投机的泛滥。土地地租精算有利于土地租税政策的拟定，通过较为合理的土地租税，可以使土地资源产生最为有效的利用，实现政府宏观调控的目的。

（六）以国有土地租赁作为我国国有土地有偿使用的主要形式，解决土地使用权出让和作价入股（出资）的局限性问题

国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的另一种形式。与出让方式不同的是地租的缴纳一般以年为单位，被称为年租制。

国有土地租赁制度的优点明显：1.“年租”的方式可避免一次性缴纳土地出让金的弊端，减少企业资金压力，有利于国企改革顺利进行。2.可避免土地作价入股（出资）方式国家管理成本和风险的增加。3.有利于招商引资，促进经济发展。土地年租制的建立，降低了投资成本，适应了经济持续发展的需求。4.有利于促进城市土地利用由粗放型向集约型转化，使闲置和利用率低的土地充分发挥作用，作到合理用地。5.土地年租制比出让制度方式灵活，宜于被企业所接受。只要租金标准适度、收取方法得当，收取手段到位，就不会有太大的地租流失，有利于国有土地资产的保值、增值和财政收人的稳步增长。特别是由于年租金征收范围，租金标准具有相对的稳定性，可以成为政府财政收入的一项重要来源。年租制定期做出调整(3-5 年)，还有利于经济规模和财政规模的吻合，促进财政收入的稳定增长[7]。目前我们已有科学的土地年租测算方法和通过地籍调查日益完善的地籍资料，实施土地租赁制的条件已基本成熟[3]。因此，建议应积极推广土地租赁制，以国有土地租赁作为我国国有土地有偿使用的主要形式，解决土地使用权出让和作价入股（出资）的局限性问题。

参考文献

[1]王文革.城市土地市场供应法律问题[M].北京：法律出版社，2005.37-38.

[2]陈灼勋.我国国有土地使用权从无偿到有偿使用[J].特区经济，1997（10）：55.

[3]黄小虎.我国市场经济中的地租与土地使用制度改革[J].求是,2000(9):53-56.

[4]李孟然.“招拍挂”惹谁了[J].中国土地，2010（1）：29-32.

[5]国土资源部.坚持招拍挂制度不会改变[J].国土资源，2010（4）：37.

[6]王先进.中国土地使用权制度改革—理论与实践[M].北京：北京语言学院出版社，1991.243.

[7]杨凯.集约用地试述如何完善土地年租金制[J].民营科技，2010（7）：153.