农地“三权分置”的研究综述

作者：胡震 朱小庆吉  责任编辑：中农网  信息来源：《中国农业大学学报（社会科学版）》2017年第1期  发布时间：2017-07-18  浏览次数： 2641次

【摘　要】为顺应农村社会发展需要,推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化,中央明确提出改变联产承包责任制中土地由集体拥有所有权和农户拥有承包经营权的"两权分离"模式为集体有所有权、农户有承包权和经营者有经营权的"三权分置"模式,以期解决农民融资难问题、促进农业适度规模经营、提高土地利用效率。在梳理"三权分置"的概念、必要性、意义以及"三权"的内涵后,文章重点探讨了"三权分置""是否符合现行法律规定""是否是农村社会的自然需求"和"是否等同于永佃制的权利安排"等三个学界争论焦点,并提出土地问题的跨学科性决定了"三权分置"研究需要处理好改革与现行法律、理论与具体实践、共性与个性等三个根本性关系。

【关键词】农地；土地流转；三权分置

农地“三权分置”改革，就是指改变联产承包责任制中土地由集体拥有所有权和农户拥有承包经营权的“两权分离”模式为集体有所有权、农户有承包权和经营者有经营权的“三权分置”模式。2013年7月，习近平总书记在湖北考察时指出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。2013年底召开的中央农村工作会议提出，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。其后，中央多次发布文件强调在稳定农村集体所有权的基础上，严格保护农户承包权，加快放活土地经营权，逐步完善“三权”关系，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。目前，有关三权分置的研究已经成为经济学界、法学界、社会学界及其他相关领域的一个重要课题。

运用CNKI进行文献检索与筛选，共收集到与“三权分置”相关的研究文献94篇：1990年—2000年6篇，2001年—2012年10篇，2013年至今78篇。其中大部分为期刊文章，发表于国内重要刊物，作者以专家学者和政府官员为主体，文章下载量大，影响广泛。显而易见，因中央的积极推进，近年来研究者的热情不断高涨，他们充分运用经济学、法学、社会学等相关理论，结合各地实践情况，从不同角度探讨三权分置，以期对当前土地改革的制度设计有所助益。本文以现有文献为基础，重点从三权分置研究的产生与发展、三权分置的研究内容以及围绕其展开的争论等三个方面进行综述，并予以简要述评。

一、农地三权分置的制度背景

（一）三权分置的宏观背景

三权分置是顺应我国经济社会发展需要，为进一步完善农村土地产权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的产物。中国土地制度的改革和发展一直受到三个重要因素影响：公有制的基本政治经济制度、农业国转向工业国的现代化目标以及人多地少、可耕地面积不足的现实[1]2-9。三权分置正是上述因素互相作用的结果。

首先，三权分置是保证集体土地所有权的需要。建国之后，我国的农地制度先后从地主私有制变成农民所有制，再变成合作制，又进化为集体所有制，具化成三级所有、队为基础的体制，之后保持集体所有权不变，持续强化使用权。随后的改革，不论是家庭联产承包责任制、土地流转还是三权分置都强调必须坚持土地的集体所有。这是由中国当前的政治经济体制决定的。

其次，三权分置是适应新型工业化、城镇化发展的需要。随着经济不断发展，工业在国民经济中的所占比重不断增高，中国进入工业反哺农业的发展新阶段。农村常住人口不断减少，农民就业和收入非农化，土地流转成为适应我国农村社会自身发展和推动农业现代化的现实需要。最新统计数据显示，截至2016年6月底，全国承包耕地流转面积达到了4.6亿亩，超过承包地的三分之一，在一些沿海地区这一比例已经达到二分之一。现在经营耕地面积50亩以上的规模经营农户超过350万户。在流转过程中，两权分离的家庭联产承包责任制弊端逐渐显露，如成员权观念妨碍产权行使、集体时虚时实等。

最后，三权分置是农业现代化的需要。农业现代化是否等同于农业规模化，不同的人回答不一样。马克思主义经典作家和主流学者认为，通过规模化、产业化的道路，中国可以实现农业现代化。其中，家庭经营的土地小块分割模式却是影响农业规模化和产业化的关键因素。为此，必须要鼓励和推动土地流转和集中，培育新型农业经营主体，形成规模化经营[2]。为破解困境，尽管社会各界提出很多建议和改革路径，如耕地私有化、耕地国有化、永包制等，但考虑到上述发展情势、基本政治经济制度以及人均耕地较少的基本国情，这些方案实行难度都比较大。而三权分置方案的提出则被认为能够较好实现上述目标。

（二）三权分置的制度必要性

结合我国政治、经济、社会发展的实际情况，在坚持土地所有制的基础上，调整农村土地产权结构，通过对立体化的土地权利的重新分配和土地权能的重新配置，提高农村土地的效率，兼顾社会主义的公平，是农地三权分置改革的主要目的。具体而言：首先，在金融方面，为了解决农民融资难问题，提高生产效率，发挥出土地的固有价值，实现抵押融资以增加生产性投入。叶兴庆指出，当前农村劳动力正在逐步向外转移，小规模兼业农户、特别是以非农收入为主的小规模兼业农户缺乏提高农业生产效率的内在激励。随着农户就业和收入非农化程度越来越高，以及农村低保、新农合、新农保等社会保障制度的建立健全，土地承载的就业、增收、保障功能逐步减退。在承包农户外出务工增多、土地流转加快、土地融资需求扩张的当下，承包主体与经营主体分离的情况还会进一步增多，承包权与经营权继续混为一体会带来法理上的困惑和政策上的混乱[3]。

其次，精耕细作、自给自足的小农经济已无法跟上社会经济发展的步伐，适度规模经营是未来农业的发展方向。宋志红认为，按户均分的家庭承包经营制度造成了农业用地资源初次分配上的高度分散，而各农户取得的土地承包经营权担负的社会保障功能又阻碍了农业用地的自由流转，进而阻碍了农业用地资源通过市场配置实行规模经营。城镇化是发展的必然趋势，农业就业人口逐步减少、农业经营适度规模化是城镇化的必然结果。在此过程中，一方面要让真正有流转承包地需求的农民能够便利地将承包地流转出去，在城镇就业的同时实现其承包地的财产价值；另一方面，也要确保真正有种田需求的农民有田可种，不会被强迫流转，也不会被下乡的工商资本蚕食[4]。

最后，两权分离已无法满足农民实际需求，目前主要存在“有田没人种”与“有人没田种”的现实矛盾。陈金涛等提出，实行农村土地“三权分置”是农村经济社会发展到一定阶段的必然选择，是顺应土地关系变革的现实需要，符合产权激励作用的内在要求，其改革方向遵循了我国农村土地产权制度变迁的路径依赖性，并充分考虑了制度变迁非正式规则的客观影响，在坚持了兼顾效率与公平、坚持渐进主义、实现发展农民土地权利与社会限制的结合、将改革寓于立法之中的基本原则条件下，做出对我国农村土地产权制度的合理化探索[5]。2013年以来，在中央的鼓励和支持下，地方充分发挥自己的创造性，在三权分置试验改革中取得不少成就。如此，就需要法律层面的顶层设计，把实践中的经验总结上升为具有一定普遍适用性的具体制度。

二、农地三权分置研究概述

三权分置研究最初来源于农村土地流转实践。早在1990年，田则林等提出以“三权分离”替代“两权分离”、赋予承包权独立属性，即坚持劳动农民共享集体所有权，稳定农户承包权，提倡流转经营权，这样可以满足现阶段不同主体各自的经济利益追求[6]。王新国等考察了枣阳市顺城村，当地的做法是在原承包户承包权不变的情况下，对务工经商户或无经营能力户的土地，由集体出面协调，使其转让出承包土地的经营权，由新接包户与集体签订经营合同。新接包户服从集体统一计划，自主经营。合同期满，根据三方意见，可以由新接包户继续经营，可以由集体转包他人，也可以由原承包户收回土地的经营权。实践结果显示出三权分离有着旺盛的生命力[7]。随后，冯玉华等归纳了三权分离“集体-承包户-公司型/联营体型/使用户型”三种形式，认为它是农村联产承包责任制的自我完善，促进了土地商品化进程和农村土地市场的发育，但仍要克服土地权属的多样性及其可分离性、土地的微观和宏观管理等障碍[8]。从1990年至今，国内研究大致可分为三个阶段。

第一阶段——20世纪90年代至21世纪初，侧重于研究三权的关系和边界问题。叶华讨论了三权分离的由来、三权分离的本质规定性和三权分离下的农地微观制度安排[9]。韩俊认为现行农地产权制度最主要的缺陷在于地权稳定性得不到有效保障，而通过界定所有权、承包权、经营权的关系与内容，有利于减少现行土地产权关系中内涵的不确定性，增加国家对农民的产权保护[10]。黄祖辉以柯桥镇新风村农地股份合作社为例，分析了农地股份合作制的制度绩效与存在问题，提出要清楚界定农地所有权、承包经营权和农地使用权，为土地使用权流转创造条件[11]。

第二阶段——21世纪初至2012年，侧重于构建三权的产权结构。刘志刚等提出在维护农村集体土地公有制的前提下，强化土地所有权，设立土地使用权，放开农地经营权，加强集体农地产权制度建设[12]。赵紫玉等设计了“所有权归集体，国家保留农地的发展权，农民有完整的农地使用权”的产权构成模式，明晰了集体、国家、农民在农村土地上的责、权、利关系[13]。而丁关良等界定土地承包经营权流转内涵后，论证了三权分离在理论上不能成立、在实践中无法实施、在司法中不能成为依据，也无法真正保护农民权益[14]。

第三阶段——2013年以后，侧重于运用新视角来探索三权分置的发展思路。宋洪远认为实行三权分置需要建立健全相关要素市场的基本制度，按照“确权登记-完善土地流转市场和服务体系-探索土地抵押、评估、处置机制等”思路开展活动[15]。王亚新分析了湛江农村土地经营创新的四种模式，即土地综合整治模式、土地规模化经营模式、承包经营权资本化模式和土地流转模式的做法、效果与问题，提5出农地所有权、承包权和经营权实现分置是土地经营制度创新的产权基础，保障农民的发展权是实现土地创新的群众基础[16]。罗必良认为在所有权、承包权、经营权三权分置背景下，创新农业经营方式的关键在于盘活农地经营权。农地产权的细分、农业分工的深化与家庭经营空间的扩展，将是农业经营方式转型的基本方向[17]。

在学术界研究不断深入的同时，全国各地有关三权分置的试验和探索也在不断推进。例如，广东南海推行土地股份制，将集体财产与土地折价入股，由集体统一经营，并按股权比例分红，在置换土地经营权的同时，保障了农民的成员权与收益权；辽宁海城东三道村实施土地承包权入股分红，集中土地、集体经营[18]。

三、三权分置的概念、意义和内涵

（一）“三权”的概念自学界提出三权分离后，对于“三权”的概念，众说纷纭。主要有以下几种观点：

1.所有权、承包权和经营权

大多数学者认为，农地的三权就是指农村集体组织以及集体组织全体成员对归属于本集体的土地享有的所有权[19]527-539、作为本集体经济组织成员的农民家庭（农户）对承包土地享有的承包权以及土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内享有的经营权。经营权是在土地流转中从承包经营权中派生出的一种权利。

高富平对“三权分置”的理解近似于广东南海的土地股权化模式。农民集体保留土地所有权，并把土地从农户手中收回统一经营，发包、出租给专业农户、农业公司经营，经营者向农民集体支付土地使用费；农户承包权改造为集体土地的份额权利；农民集体在扣除集体提留等项目后，把土地经营费按份分配给农民[20]。问题在于，如此一来，经营权派生于所有权而不是承包经营权。

2.所有权、承包经营权和经营权部分学者认为，在两权分离已深入人心且由法律确认不宜改动的情况下，应在此基础上增设经营权，形成所有权、承包经营权和经营权并置的权利结构。如高圣平认为，三权在法律上可以表达为“集体的土地所有权＋农户的土地承包经营权＋农业经营主体的土地经营权”[21]。

3.所有权、使用权和经营权

刘志刚等则提出，构建农地所有权、使用权和经营权三权分离的农地产权新体系，即乡镇、村、组通过建设以土地为主的股份合作公司等集体经济组织，依法行使集体土地所有权；本集体经济组织内的农民行使土地使用权；在不违背农地使用合同的前提下，农民可将农地经营权以转包、出租等方式自由流转给经营者。该建议的特点是强调做实集体所有权，淡化承包经营权的身份属性。此外，针对承包经营权和承包权、经营权之间在权能上的差异，楼建波提出“三权分置的四权实现”。他主张，在所有权、承包权和经营权之外仍保留承包经营权，该四种权利的不同组合可以为土地流转、抵押提供两权分离法律框架所不具备的灵活性[22]。

目前，上述第一种观点已被较多人所接受。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确指出三权为所有权、承包权、经营权。具体而言，土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利；土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。至此，“三权”的概念在政策层面上基本被固定下来。

（二）三权分置的意义

在肯定三权分置重要价值的同时，学者对其意义的认识也有所差异。一些学者认为三权分置是对家庭联产承包制度的发展。张红宇认为“三权分离”是在认可现行农地制度和农地利益格局的基础上，进一步界定和明晰所有、占有、使用、收益等各项权能在不同主体之间的分布[23]。李爱红认为“三权分置”实际上是在坚持农村土地集体所有的基础上，对家庭联产承包经营这一形式的延伸和发展[24]。普金霞认为现代民法从侧重物的所有转向物的利用，对于土地这种财产的利用更是层层分割，而三权分离正是遵循了强化农户对土地的权利保护、放活经营发挥土地的财产价值与资产价值的原则[25]。

有些学者则认为三权分置是中国特色土地制度的再次创新。潘俊认为农地承包权与经营权分离并非理论上的生造，其具有深厚的社会需求基础和丰富的实践探索，是现实生活倒逼和引导下的制度创新[26]。陈锡文认为流转土地经营权，是农民面对“村庄空心化、农业兼业化、农民老龄化”的新情况，因地制宜，自发进行的创新农业经营体系的探索[27]。韩长赋认为，“三权分置”创新了农村土地产权制度，是中国特色三农理论的重大创新[28]。高富平认为“三权分置”并不是简单地将土地承包经营权拆分为承包权和经营权，重新配置，而是对农民集体所有权及其所支撑的农民集体经济实现方式的重构[20]。2016年10月中央《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》更是明确提出，三权分置“是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新”。

首先，三权分置理顺了当前土地产权制度，极大丰富了其权能，使农民对土地有了更准确的预期，可以定纷止争，安心开展多元化经营。李国强认为“三权分置”是农村经济发展的内在要求，借此可以改变集体所有权归属模式错位、“两权分置”中公权和私权混淆的状况[29]。韩长赋认为“三权分置”拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式；丰富了双层经营体制内涵，展现出我国农村基本经营制度的持久活力[28]。

其次，释放经营权，调节人地矛盾，有利于提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，促使土地市场化有序流转，实现适度规模经营，缓解粮食安全问题。将土地资源转化为资金、资本，可以帮助农民增加财产权利。宋才发等认为“三权分置”是农村集体土地有序流转的重要基础，是农村集体土地高效运营的目标抉择[30]。刘颖等认为三权分置能够实现承包权和经营权的多元化选择，提高农地制度效率，破解农村土地抵押融资困局[31]。

最后，农民拥有更多选择权，会自发进行市场化优胜劣汰，从而使各种资源得到合理配置，实现社会公平，有利于推动工业化、城镇化、现代化进程，构建和谐社会。陈小方等认为“三权分置”作为我国农村改革发展第二次飞跃的重要抓手，是耕地流转的前提，是实现我国农业规模化、现代化发展，促进工业化和城镇化的重要举措[32]。

（三）三权分置的内涵

在两权分离模式下，农村集体享有土地所有权，农户享有承包经营权。土地承包经营权是承包权和经营权的混合体。承包权属于成员权，只有集体成员才有资格拥有，具有明显的社区封闭性和不可交易性。经营权属于财产权，可以通过市场化的方式配置给有能力的人，具有明显的开放性和可交易性[3]。在过去人口不流动、土地不流转的时候，这两种差异较大的权利可以浑然一体、相安无事。但随着社会发展，人地矛盾突出，承包主体与经营主体正在逐步分离。当前，在中央已经明确三权分置改革方向的背景下，实行三权分置的关键在于确定三权分置的内涵，即合理界定集体所有权、农户承包权与土地经营权的权能范围，明确三者在占有、使用、收益、处分方面的权能边界，特别是农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系。

三权分置的内涵至今未有确切统一的定义，学者们从不同角度对其进行了阐释。下文将从权利的性质、内容与行使的角度分别概括所有权、承包权、经营权由“两权分离”模式到“三权分置”模式的重构过程。

1.集体土地所有权

除有法律规定属于国家所有的土地外，农村土地由农村集体成员集体所有。集体土地所有权，是指农村集体经济组织成员对本集体所有的土地享有的占有、使用、收益和处分的权利。根据“落实集体所有权”的要求，从两权分离到三权分置，对于所有权的性质并无改变，关键在于重新界定集体土地所有权的权能范围。对于“集体所有”的含义，即集体土地所有权的性质，在理论上争议较大，主要有“共有说”[33],[34]392-393,[35]、“总有说”[36]111-112、“公有说”[19]530、“组织主体说”[37]378、“新型总有说”[38]402、“新型所有权形态说”[39]等。2007年《物权法》颁行以来，主流观点认为农村集体土地所有权是一种共同物权，即由两个以上主体共同对一个标的物拥有的物权。三权分置改革的一个重要原则就是必须坚持集体土地所有制。这是改革的政策底线，不能改变。但也有学者认为，在农地三权分置模式下，农民集体所有变成了持有所有权份额的农民集体所有权。所有权由农民集体所有变成一种特殊的按份共有，权利性质发生了变化[20]。在两权分离的模式下，集体所有权被界定为“成员权”集体所有制。农地的集体所有权与农户承包经营权分离后，有学者把集体所有权的权能总结为发包权、生产经营计划权、统一经营权、收益分配权[40]7。有学者认为，集体土地所有权的内容（权能）包括管理、处分、使用和收益四种[41]。有学者认为，通过确认集体的成员权使成员直接享有对土地的权益，包括集体成员对集体土地享有共同的支配权、平等民主管理权和共同的收益权[19]533。在三权分置模式下，重点在于集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能真正得到落实。强调集体对承包农户和经营主体违法违规使用土地的监督权，突出土地流转时集体的参与权，重视集体民主议事机制以切实保障成员的知情权、决策权和监督权。

2.农户承包权

两权分离模式下的土地承包经营权是一种重要的用益物权，就是指权利人对集体所有或者国家所有由集体使用的土地，依照法律和合同的规定，享有占有、使用和收益的权利。

在三权分置模式下，关于农户承包权的性质，目前学界争议很大，主要有三种观点：成员权说、物权说、收益权说。

（1）成员权说认为，土地承包权实质上是一种承包集体土地的资格，是成员权应有的内涵之一，但尚不是一种实实在在的财产权[42]。在集体所有制下，集体成员的成员权包括三方面，即承包土地权、集体收益分享权和集体重大事务表决权。承包权是成员权在土地承包制度上的具体表现.理论上说，集体成员均平等享有承包权，不能被剥夺。当集体成员行使承包权，通过承包合同获取一份土地时，承包权就转化为一种用益物权——土地承包经营权。

（2）物权说认为，承包权作为一种单独的物权性质的财产权，是一种实实在在的权利[43]。承包权的取得虽有身份限制，但其客体指向财产收益，因而是一种财产权。而且承9包权从土地承包经营权中分离而来，仍然是用益物权。将承包权界定为一种资格，混淆了承包权与农民身份的区别。

（3）收益权说认为，“三权分置”下的承包权是一种土地的收益权，是权利人行使和实现土地承包经营权的一种方式，即在土地承包经营权之上设立一种“权利用益物权”——土地经营权，而后，对于占有、使用权能受到“土地经营权”限制的土地承包经营权，形象地简称为“土地承包权”，即只承包土地，并不实际从事农业生产经营，从而将实际从事农业生产的占有、使用权能转移给土地经营权人[44,20]。

在承包与经营两权分离之后，承包权的权能是什么？张红宇[45]、申惠文[46]认为承包权表现为占有、处置权，以及在此基础上衍生出的多重权益，如继承权、退出权等。张力、郑志峰则认为承包权的主要权能在于监督承包地的使用、到期收回承包地、再次续保承包、有偿退出、限制性流转等[47]。陈朝兵[48]、潘俊[49]大致列举了四项权能：占有权，表现为承包地位维持权和承包地到期收回权等；收益权，表现为分离对价请求权、征收补偿获取权和有偿退出权等；继承权，指土地承包权在承包人死亡后由其符合继承条件的继承人进行继承，继承人要求具备农村集体经济组织成员身份；退出权，指承包人与集体经济组织之间解除承包关系，使承包经营权归于消亡。综上，承包权的内容主要包括占有、使用、流转、抵押、退出承包地权利，抵押承包土地经营权，承包地被征收时获得补偿权等。3.土地经营权在两权分离模式下，土地经营权是指土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、使用并取得相应收益的权利。一般认为，土地经营权是根据合同约定而取得的一种债权性权利。

三权分置后，关于土地经营权的性质，主要有两种比较有争议的观点：用益物权说和债权说。持用益物权说的学者认为，在承包权为身份权的情况下，经营权应当为用益物权，承包权只是获得经营权的原因[50]。有观点认为，经营权是土地承包经营权人设定的、以土地承包经营权为标的的权利用益物权，其与土地承包经营权属于不同层次客体上存在的用益物权，可以同时成立而并不冲突[51]。也有学者认为，承包权是用益物权，经营权是属于次生性的用益物权[31]。高富平则认为，土地经营权不是来源于土地承包经营权，而是来源于集体所有权，属于用益物权范畴[20]。部分持债权说的学者认为，承包权的性质应当是用益物权，而同一物之上不能存在两个相互冲突的用益物权，故经营权的性质应当是债权[52]。

承包权的权能被划定后，相应的经营权的权能是什么？张红宇[45]、申惠文[46]认为经营权表现为耕作、经营、收益以及其他衍生的多重权益，如入股权、抵押权等。张力、郑志峰也认为经营权的主要权能是在承包地上从事农业生产、获得经营收益、处分经营权（包括再转让、抵押担保）等[47]。陈朝兵具体列举了四项权能：占有权，即承包地从承包人处转移后，由经营者直接占有；使用权，表现为自由耕作、经营、从事农业生产等；收益权，表现为经营收益权；处分权，表现为对土地经营权进行入股和抵押的权利[48]。陈锡文也强调，在原来“两权分离”模式下，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不能抵押、担保的，但经营权从承包经营权中分离出来后，三权分置模式下则允许入股、抵押和担保[53]。孙中华从培育新型农业经营主体的角度出发，提出强化租赁权，赋予经营权人在土地承包期届满后有租赁优先权[54]。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中列举了经营权的权能，包括：占有权、使用权、收益权、补偿权、优先续租权、再流转权、抵押权。相对于两权分离模式下的承包经营权，土地经营权除占有、使用和收益的权利以外，最主要的还是包括一定条件下的处分权，包括再流转、抵押、担保、入股的权利等。

四、有关“三权分置”的争论

三权分置改革，是我国农村经济、社会发展的产物，也是我国深化经济体制改革的重要内容。改革是一项长期的、艰巨的、繁重的和复杂的工作，不同人对改革具体内容的认识和理解也不可能完全相同。围绕三权分置改革和现行法制之间的关系、三权分置的必要性及其效果、三权分置是否为永佃制等问题，学界进行了深入的讨论。下文将分别从正反两个方面对上述问题简要述评。

（一）三权分置是否符合现行法律规定？

法学界对于农村土地流转基本均持赞同态度，但是对于如何从法律制度上改革、设计流转则观点不一。对于在经济学界获得较多支持的“三权分置”，法学界有着较大争议。根据物权法相关理论和制度，学者着重从物权法定原则、权能分离理论和一物一权原则等方面对三权分置进行了讨论。第一，物权法定原则。物权法定原则，是指物权的种类、内容由法律明确规定，而不能由法律之外的其他规范性文件确定，或当事人通过合同任意设定[19]153。丁关良等认为，土地承包经营权是一个完整的民事权利，无法分解为承包权和经营权或使用权。因为，土地承包权与土地所有权、土地承包经营权，从性质看不属于同一层次的范畴，且不能并列使用；土地经营权的权利内涵无法界定，不是法定的民事权利；土地使用权的权利内涵不固定、无法界定[14]。高圣平认为，将土地承包经营权分离为土地承包权和土地经营权，曲解了稳定土地承包关系与土地承包经营权流转之间的关系，三权分离后无法说明和体现土地承包权的内容[55]。

针对上述观点，有人提出法律是一种人为制定的行为规范，其稳定性是相对的。法律从诞生之初就具有滞后性，需要伴随新情况的出现而不断加以完善。楼建波认为，从物权法定角度对三权分置的批判只能是临时性的，因为只要启动立法程序，对三权分置做出规定，三权分置就会有法律上的依据了[22]。

第二，权能分离理论。单平基认为，对土地的直接占有、使用只能集于一人，土地所有权派生出土地承包经营权之后，无法再生发具有他物权性质的“土地经营权”，三权分置不符合他物权的生成逻辑[56]。高圣平认为，土地承包经营权等用益物权并不是所有权权能分离的结果，而是土地所有权人行使其所有权的表现。土地承包经营权的权能也不是从土地所有权中分离出来的，而是其自身的权能。所谓的三权分离，不合他物权设立的基本法理[55]。针对上述观点，高富平认为三权分置并不违反物权法理论。在三权构造体系下，农民集体所有表现为“收益”分配，农民集体成员在集体所有权中的“份额”真正体现为财产份额（所有权收益），而不是“实物”，即不是对土地的支配权；而土地被农民集体配置给农业经营者，农业经营者就取得了农地使用权。在三权分置下，经营权是对土地占有、使用和收益权，是真正的用益物权，农民的承包权则演变为基于所有权份额的收益权；农民集体成员全体则仍然是集体土地的所有权人。经过这样的改造，农民集体所有权就变原来的集体所有为民法上的共有体制[20]。

第三，一物一权原则。一物一权原则是指一个独立物上仅能成立一所有权，一所有权之客体，以一个独立物为限而言[57]13-14。单平基认为，土地承包经营权与“土地经营权”作为性质与内容相冲突的两项他物权，于同一宗土地上既不能同生，也无法并存。由土地承包经营权生发具有“权利用益物权”性质之“土地经营权”的观点，在根本上混淆了他物权与具有债权性质之不动产租赁权的区别[56]。陈小君也认为，同一土地上过多的权利设置会造成体系的混乱和权利内容间的龃龉，同一物上不能并存两个以上内容相近的用益物权。在用益物权之上再设相近用益物权的安排，是人为地将法律关系复杂化，在存在物权和债权区分的情况下，这种安排是立法技术的倒退[52]。

一物一权诞生于西方产权关系简单时期，比较强调所有权。随着产权关系日渐复杂，用益物权的适用范围越来越广，所有权以外的其他物权，则因排他效力强弱之不同或因对标的物支配范围有异，一物一权原则的适用即难一概而论[57]13-14。例如，蔡立东等提出，可以通过扩展用益物权的客体范围，将经营权定义为基于土地承包经营权人的意愿、以土地承包经营权为客体创设的权利用益物权[51]。

（二）三权分置是否是农村社会发展的自然需求？

根据自己对土地流转现实情况的观察和分析，一些社会学研究者主张农业适度规模经营，赞同农村自发的土地流转，反对地方政府大规模推进土地流转和“三权分置”改革。叶敬忠等认为，土地流转并非是政策宣传的所有农民自由而理性的选择，流转后的农业规模化经营不再种植粮食，无法保证粮食安全，效益并未提高，仅能为当地农民提供少量的季节性低酬就业，土地流转与外出务工并无直接关系。由于中国农村土地的非生产功能远远大于生产功能，不能以现代农业为名，采用经济力量的无声强制甚至超经济强制等手段大规模强行推进土地流转[58]。贺雪峰明确反对“三权分置”，主张通过强化土地所有权，解决人地分离情况下的土地经营问题。相比较而言，一些社会学者、政治经济学者对资本的破坏性有着较强的警惕性，认为三权分置更多是资本下乡和政府推动的产物。

（三）三权分置是否和中国传统永佃制下的权利安排相同？

永佃制是中国传统社会非常重要的一种地权形式，它出现于隋唐，盛行于明清，延续至民国。新中国成立后，随着土地改革的开展，永佃制被废除[59]。简单来说，永佃制就是按产权的性质与内容对田地产权进行分割，由不同主体享有不同的权利，行使不同的权能[60]。按照土地流转中权利配置不同，永佃制有“一田一主”、“一田两主”和“一田三主”三种模式。具体而言，在“一田一主”模式下，佃户享有永佃权，在不欠租的情况下有永久耕作权，但没有出租、出典、自由转佃的处分权[61]。在“一田两主”模式下，田面权和田底权分离，佃户取得田面权，同时也为永佃权人，获得自由转佃的处分权[62]；田面权被认为是“一个永久性的独立物权”[63]。在“一田三主”模式下，“骨主”享有土地所有权，“皮主”享有收租权，佃户享有永久性的土地使用权，特别是后两种权利可以直接对抗所有权，即不以地主同意为转移权利的前提[64]。与当前的三权分置一样，永佃制下的“一田三主”也是土地利用和权利配置优化的结果，二者有较多类似之处。

一些学者习惯于将三权分置与中国传统土地制度进行类比。经济学家吴敬琏认为，传统的经济理论可以用来解释三权分置，所有权就是传统上讲的田地权，所谓经营权就是传统土地所有制度里讲的田面权。这两个权都是独立存在的，至于承包权则不太容易界定。有的学者认为，明清时期的“田皮权”（田面权）就是一种用益物权[65]。但是，也有学者在分析“一田一主”和“一田两主”模式下的土地权利配置后，认为三权分置不同于中国传统永佃权制度下的权利安排。因为，不论上述哪一种模式，永佃权人的土地用益物权与土地所有人的所有权都形成对应关系，始终作为土地流转下权利配置的两方[22]。言下之意，似乎传统永佃制中无法找到现代三权分置下承包权的对应物。其实，永佃制实际上限制了地主的权力，保障了佃农的权益，从而使农业生产活动顺利开展[66]303-307，而三权分置改革的目的也是为了适应农村经济社会需要，放活经营权。“一田三主”模式下“皮主”的收租权和三权分置中农户的承包权也有着某种暗合之处。

五、简评与展望

在经济学、法学、社会学等诸多学科的共同努力和推动下，特别是通过实践部门的具体试验，有关农地“三权分置”的理论研究和实践已经取得了较大成绩。但需要处理的矛盾和解决的问题也不少，例如，纯理论研究多，经验介绍多，能把理论和实践有机结合的研究较少；理论研究中，外国理论谈论较多，中国传统资源关注较少。总体而言，当前土地“三权分置”研究需要处理好三个关系：改革与现行法律、理论与具体实践、共性与个性。

第一，改革与现行法律。随着中国改革进入攻坚期和深水区，许多问题都涉及法律问题。习近平总书记在谈到法治和改革的关系时说：“改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的，正所谓‘苟利于民不必法古，苟周于事不必循就’。需要推进的改革，将来可以先修改法律规定再推进[67]51。”既不能脱离法律而改革，也不能因为现行法律规定而却步不前。

第二，理论与具体实践。改革是个理论问题，更是实践问题。实践是理论的来源和基础，也是理论的最终目的。实践只有在科学理论的指导下，才能达到改造客观世界的目的，而理论也只有同实践结合，才能得到检验与发展。中国有其特殊国情，既不能照搬照抄、全盘接受西方理论，也不能因个体经验而完全排斥一般规则，而应根据自身实践情况，汲取传统资源，借鉴国外经验，不断修正，在实践中发展理论、提升理论。

第三，共性与个性的问题。在中国，由于各地区发展的不平衡性，共性与个性问题突出表现在，由地区经验上升为国家政策、法律的规定是否能兼顾各地区发展的特殊性。农地“三权分置”改革的法律顶层设计必须考虑到各地区资源禀赋、人口数量、生产方式等因素的差异性，避免一刀切。由“大一统”的政治格局和地域多样的复杂性决定的我国“一元多级”立法体制，能够较好解决这个问题。既要维护中央立法的统一性和权威性，又要探索如何合理划分中央和地方之间的权限，授权地方立法规范本地区的具体事宜。

家庭联产承包责任制经过三十多年的效率释放，当下正受到制度创新的挑战。而三权分置作为一种创新形式，其核心在于土地经营权改革，它不仅关系到农民生活、农村和农业发展，而且就法律发展史来看，也符合现代财产法上“物权价值化”的发展趋势[57]6,[19]771-772。当然，如何在实践中和从制度上合理界定“三权”的内涵，妥善处理所有权、承包权和经营权之间的关系，既不是单纯的学理问题，也不是哪一个专业或学科可以解决的问题，只有多学科、多部门集思广益、共同努力，才能推进农地“三权分置”改革和中国农村社会不断向前发展。

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