欧盟农业生态补贴政策及其对中国的启示

作者：王有强 董　红  责任编辑：余孝东  信息来源：世界农业  发布时间：2017-04-02  浏览次数： 2854次

【摘　要】为了解决日益严重的生态环境问题，控制农业产出，消除农村的贫困化和低就业率等问题，欧盟调整农业政策，把生态补贴纳入政策范围。欧盟的农业生态补贴政策包括与环境保护措施挂钩的价格补贴、改变生产方式补贴、林业经济补贴及农用地绿化补贴等多个方面，其实施取得了很好的效果。中国应当借鉴欧盟经验来完善农业生态补贴政策，以解决农业生态环境问题，促进农业的可持续发展。

【关键词】农业；生态补贴；生态环境保护；启示　

欧盟在农业现代化的发展过程中非常重视生态环境保护，除了制定许多法律法规外，还调整农业政策，将生态补贴纳入政策范围，对采取有利于生态环境保护生产方式的农户或者其他为生态环境保护做出特别牺牲的相关主体给予一定的经济补贴，来协调农业生产、经济发展和环境之间的关系，以促进农业生态环境的改善，实现农业的可持续发展。研究欧盟农业生态补贴政策，探究其对中国的借鉴价值，具有十分重要的意义。

1欧盟农业生态补贴政策实施的背景

欧盟在农业现代化的发展过程中，面临着日益严重的生态环境问题。这不仅严重影响了欧盟农产品质量安全，而且制约了农业的可持续发展。在这种情况下，欧盟开始调整农业政策，把生态环境保护纳入政策范围，对采取有利于生态环境保护生产方式的农户给予一定的经济补贴。希望通过政策机制来引导农户采取有利于生态环境保护的生产方式，以保护和改善农业生态环境，保障农产品质量安全，促进农业的可持续发展，从而实现农业和生态环境的和谐发展。同时，希望通过这一政策的实施，解决农业生产过剩问题及农村的贫困化和低就业率等问题。

1.1农业生态环境问题日益严重

日益严重的生态环境问题是推动欧盟农业生态补贴政策出台的首要因素。随着农业市场化的发展和农业技术水平的提高，欧盟的农业生产力有了很大的提高。同时，为了提高农产品产量，欧盟在农业生产过程中大量使用农药、化肥、饲料。农药、化肥、饲料的大量使用虽然极大地提高了农产品产量，但同时也带来了许多生态环境问题，如土壤板结与污染、土壤盐碱化、水体污染、水体富营养化、植物病虫害增多、农作物多样性降低、农业景观改变、农业垃圾和污染增加等^［1］。在这种情况下，欧盟开始实施农业生态补贴政策，以解决日益严重的生态环境问题，实现农业与生态环境的和谐发展。

1.2农业生产剩余过多

农业生产剩余过多是推动欧盟实施农业生态补贴政策的另一个重要因素。自20世纪70年代中期以来，随着农业技术的发展和农业生产力水平的提高，欧盟农业产量不断提高，农产品数量大增，出现供过于求现象^［2］。在20世纪90年代，欧盟的粮食干库存超过2000万t，奶制品库存1000万t，牛肉库存75万t，每周还在以1.5万～2万t的速度增加^［3］。这些农产品难以销售出去，造成自然资源、人力和财力的极大浪费，给欧盟各国带来沉重的压力，欧盟希望农户减少农产品产出，以平衡农产品供求市场，解决农业生产剩余问题。为此，欧盟启动了一系列的农业生态补贴计划，如对粗放经营、休耕、退耕的农户等给予一定的经济补贴，鼓励他们减少农业生产活动，以解决农产品供过于求问题。

1.3农村的贫困化和低就业率

除了农业生态环境问题日益严重和农业生产剩余过多两个因素外，农村的贫困化和低就业率也是推动欧盟实施农业生态补贴政策的一个重要因素。农业属于弱势产业，从事农业生产活动的农户的收入明显低于从事非农产业的城市居民的收入。随着农业技术的发展和农业生产力水平的提高，农业领域对劳动力的需求不断减少，就业机会和就业空间变小，失业率不断上升。这不仅导致农户的收入减少，日益贫困，而且严重挫伤了农户从事农业生产活动的积极性。农业领域就业率下降和农村的贫困化，不仅影响了农村的发展，而且带来了严重的社会问题。在这种情况下，欧盟开始实施农业生态补贴政策，对从事农业生产活动的农户给予一定的补贴，以增加农户收入，解决农村贫困化和低就业率问题。

2欧盟农业生态补贴政策的主要内容与成效

欧盟原来的农业补贴政策不包含生态补贴内容，其核心是农产品价格支持补贴。在20世纪90年代，为了解决日益严重的生态环境问题、农业生产剩余过多、农村贫困化和低就业率等问题，欧盟对农业补贴政策进行重大调整，重点是把生态补贴纳入政策范围，作为农业补贴政策的核心，而不再实施价格补贴，实现由价格支持补贴到生态支持补贴的转型。到2003年，欧盟的农业生态补贴政策体系形成^［4］。通过政策机制，鼓励和引导农户从事有利于生态环境保护的农业生产活动，以保护农业生态环境，促进农业与生态环境的协调发展。

2.1欧盟农业生态补贴政策的主要内容

2.1.1与环境保护措施挂钩的价格补贴

与环境保护措施挂钩的价格补贴是欧盟农业生态补贴政策的一项重要内容。为了引导和鼓励农户保护生态环境，欧盟对农业生产过程中采取环境保护措施的农户在价格方面给予一定的补贴。欧盟与环境保护措施挂钩的价格补贴包括：第一，休耕补贴。欧盟对休耕农户，补贴其因休耕减少的收入。如果农户在休耕土地上种植再生原料的，仍然可以得到上述补贴。第二，环境受限制地区补贴。欧盟对自然条件不利地区减少农业生产活动的农户给予补贴。补贴标准为：根据某地区的具体情况，每公顷补贴25～200欧元。第三，农业环境保护补贴。欧盟对在农业生产活动中，努力保护和改善生态环境、保持生物多样性和自然资源的农户给予补贴。补贴范围包括因参加环境保护计划而支出的费用和减少的收入。其中，一年生作物每公顷最高补贴600欧元，多年生作物每公顷最高补贴900欧元，其他土地使用每公顷最高补贴450欧元^［5］。

2.1.2改变生产方式补贴

对改变生产方式的农户给予一定的补贴，是欧盟农业生态补贴政策的重要组成部分。为了引导农户改变对生态环境有害的生产方式，采取对生态环境有利的生产方式，欧盟对生产方式对生态环境产生积极影响的农户给予一定的补贴，以从根本上减少农业污染，减轻农业生产对环境的压力。改变生产方式补贴包括：第一，种植业中减少化肥、农药使用补贴和养殖业中减少牲畜存栏量补贴。欧盟对自愿采取上述生产方式的农户给予补贴。补贴标准为：种植业中减少化肥、农药使用每公顷农田最高补贴250埃居①；养殖业中减少存栏量后每头牲畜补贴210埃居^［6］。第二，粗放型生产方式、休耕、退耕还草补贴。欧盟对农业利用价值不大的土地进行粗放经营、休耕、退耕还草或者不采用开垦荒地、排水等对生态环境有害生产方式的农户，给予补贴。补贴标准为：每公顷农田最高补贴600埃居。第三，专门用于生态环境保护目的的农田休耕补贴。欧盟对农田休耕20年并专门用于环境保护目的的土地，如把休耕农田改建为环境保护区或者生态公园、自然公园的，除了给予现行的每公顷农田最高600埃居补贴外，还额外给予每公顷农田100埃居补贴^［7］。

2.1.3林业经济补贴

林业经济补贴是欧盟农业生态补贴政策的重要内容。为了扶持林业资源的发展，发挥森林资源的经济功能、生态功能和社会功能，欧盟实施林业补贴政策，对私有林和乡镇所有林给予补贴。补贴范围包括：第一，种植适合当地生态环境条件的林木。第二，以明显改善森林的经济价值、社会价值或者生态价值为目的的森林投资项目。第三，改善和优化林产品的收获、加工和销售的投资。第四，开发林产品利用和销售的新途径。第五，以帮助会员持续、高效经营管理林木为目的建立的林场联合会。第六，恢复因自然灾害、火灾受损的林业生产潜力及引进适当的防范措施。补贴标准为：根据实际情况，每公顷补贴40～120欧元^［8］。

2.1.4农用地绿化补贴

对农用地绿化进行补贴是欧盟农业生态补贴政策的一项重要内容，它通过对在农用地上植树造林的农户给予一定的补贴来引导农户对农用地进行绿化。在农用地上植树造林，意义重大。既减少了农产品的生产，又恢复了林业资源，还美化了环境，净化了空气。这一政策不仅有利于引导和鼓励农户在农业生产活动中进行绿化活动，而且有利于促进林业活动的发展，既增加了农户的收入，又保护了生态环境，促进了农业的可持续发展。农用地绿化补贴以合同为基础，包括3部分：第一，农用地绿化种植补贴，标准为农用地绿化实际支出的费用。第二，农用地绿化养护补贴，标准为5年的农用地奖金。第三，农户因农用地绿化而减少的收入补贴，标准为农户或者协会每公顷绿化地725欧元；其他私法法人每公顷绿化地185欧元，补偿期限为20年^［9］。对于政府机关对农用地进行的绿化，只补贴种植费，不补贴养护费和因绿化减少的收入。

为了落实欧盟的农业生态补贴政策，各成员国还设立了专门的机构负责咨询、管理和监督。这些机构负责对农户提供政策咨询，对农户填报申请补贴的相关数据进行统计和汇总，定期按照这些数据发放补贴，并对申报补贴农户的情况进行抽查，以便监督和检查。

2.2欧盟农业生态补贴政策的成效

2.2.1培养了农户的生态环境保护意识

农户获得生态补贴的多少与其对生态环境保护的投入成正比，对生态环境保护的投入越大，获得的补贴越多。在这种政策机制的影响下，农户会自觉地提高生态环境保护意识，并在农业生产过程中自觉践行生态环境保护理念，采取环境保护型生产方式，尽力减少污染，保护生态环境，提高农产品质量^［10］。

2.2.2提高了农产品质量，保护了生态环境

在政策机制的引导和鼓励下，农户在农业生产过程中减少使用农药、化肥和除草剂，更多地使用生物农药、有机肥，采取机械除草，从而减少了农药、化肥、除草剂等带来的污染和残留，有利于提高农产品质量，保护生态环境。对于养殖户而言，他们得到补贴的条件是必须对畜禽粪便进行无害化处理，并符合规定的标准，从而有效地消除了养殖业中畜禽粪便带来的污染，保护了生态环境。

2.2.3增强了农业发展潜力，优化了农业发展环境

在农业生产过程中，减少使用农药、化肥和除草剂，更多地使用生物农药、有机肥和采用机械除草，有利于增加土壤中有机质的含量，提高土壤的肥力，从而提高农业劳动生产率。农户进行生态环境保护型生产，有利于使受到破坏的生态系统逐渐恢复起来，发挥其正常功能，使农业发展的外部环境得到优化^［11］。农业生态补贴政策实施后，欧盟的生态农业面积大量增加。2011年，欧盟的生态农业面积由2005年的647.6万hm²增加到961.4万hm²，生态农业面积占可利用农业面积的比例由3.6%增长到5.5%。2005—2011年，每年进入生态转换期的农业面积在70万hm²以上，占全部可利用农业面积的4％～6%^［12］。

3完善中国农业生态补贴政策的建议

3.1中国农业生态补贴政策的演变及不足

3.1.1中国农业生态补贴政策的演变

中国农业补贴政策分为两个阶段。第一阶段是1998年以前。在这一阶段，农业补贴政策的主要目的是解决农业生产供给不足问题，以增加农产品供给，而不是生态环境保护。第二阶段是1998年以后。在这一阶段，农业补贴政策的主要目的是解决生态环境问题。随着生态环境问题的日益严重，人们越来越重视生态环境保护。一方面，受东南亚金融风暴的影响，1998年中国经济有效需求不足，增长速度变慢，农产品开始出现供过于求现象。这使农业补贴政策增产功能的迫切度下降。另一方面，1998年中国南方地区发生了特大洪涝灾害，充分暴露出中国生态环境的严重恶化，表明增加农业补贴政策的生态环境保护功能的必要性凸显，迫切度增强。随后，政府加大对生态环境的治理力度，并对农业补贴政策进行调整，把生态环境保护纳入其范围，启动了退耕还林（还草）等工程。从此，中国的农业补贴政策实现了由增产功能向生态环境保护功能的转变，农业生态补贴政策正式形成。

3.1.2中国农业生态补贴政策的不足

（1）农资补贴有背政策的生态环境保护功能。按照农资补贴政策，农资生产厂商和种田农户都可以得到农资补贴。一方面，国家对化肥、农药、除草剂等重要农资生产厂商通过财政补贴和税收减免的方式进行补贴，降低其生产成本，增加其收益。另一方面，国家不仅对化肥、农药、除草剂等重要农资实行限价（低价）制度，降低农民使用农资的成本，而且对种地农民给予农资补贴，提高他们购买化肥、农药、除草剂等重要农资的能力。这是一种引导和鼓励农资生产和使用的政策，背离了农业生态补贴政策的生态环境保护功能，是导致农业生产过程中大量使用化肥、农药、除草剂等重要农资，造成农业生态环境破坏的一个重要因素。

（2）开荒补贴对生态环境造成破坏。国家为了解决人多地少问题，对农民开荒的田地免征3年农业税，以鼓励他们开荒种田。在征收农业税的时代，这相当于给开荒种田农民3年的补贴。在这一政策的影响下，农民过度开荒，带来土壤侵蚀、水土流失等生态环境问题。中国土壤侵蚀和水土流失现象非常严重，几乎遍及全国范围。全国土壤侵蚀总面积为2.95亿hm²，占国土面积的30.7％。每年的土壤侵蚀量平均为45.2亿t。全国水土流失面积为15300万hm²，每年流失土壤50亿t，占世界水土流失总量的1/12（世界总流失量为600亿t）。水土流失造成2亿多元的损失^［13］。

3.2完善中国农业生态补贴政策的建议

3.2.1加快农业生态补贴法制化和政策化进程

加快农业生态补贴法制化和政策化进程，制定相关法律法规和政策，为农业生态补贴活动提供完善的法律和政策依据^［14］。在法律方面，重点制定农业生态补贴条例、自然资源保护法、农业清洁生产法、农业循环经济促进法等法律法规，为农业生态补贴提供明确的法律依据。在政策方面，重点加强对农业生态环境保护、提高农产品质量安全等方面的支持，引导和鼓励农民进行清洁生产；结合各地的实际情况，制定一些地方性的农业技术规范，推广环境友好型农业生产技术；对采取环境友好型农业生产技术和生产方式的农户给予补贴，引导农民采用环境友好型农业生产技术和生产方式，发展资源节约型农业。

3.2.2以项目为依托实施农业生态补贴^［15］

农业生态补贴项目的重点是废弃物综合利用，主要包括两类。第一，农作物秸秆综合利用生态补贴项目。对保护性耕作、秸秆粉碎还田、秸秆生物反应碳肥利用、秸秆青贮饲料和气化燃用等，给予一定的补贴，以鼓励农民对农作物秸秆进行综合利用。第二，畜禽粪便资源化利用生态补贴项目。对畜禽粪便资源化利用特别是养殖污水资源化利用和畜禽粪便肥料化利用等给予一定补贴，以引导和鼓励养殖户对畜禽粪便资源化和肥料化利用。

3.2.3优化农业生态补贴结构

对那些背离生态环境保护功能的农业生态补贴政策进行调整。第一，停止对化肥、农药、除草剂等农资生产厂商的补贴，并提高税率，增加化肥、农药、除草剂等农资的生产成本。第二，取消对种田农民的化肥、农药、除草剂等农资补贴，增加他们购买农资的成本。第三，对减少使用化肥、农药、除草剂的农户给予一定的补贴，对使用生物农药、农家肥、采用机械（人工）除草的农户给予一定的奖励。

3.2.4加强对政策实施的监督管理和评估

一是成立农业生态补贴监督管理机构，负责对农户提供生态补贴政策咨询，对农户填报的申请生态补贴的数据进行统计和汇总，并对农户申报生态补贴的情况进行抽查；对农户在申请生态补贴过程中有弄虚作假行为或者取得生态补贴后不能实施生态环境保护措施的，终止补贴项目，追回所发放的补贴，并视情节给予一定的处罚。二是加强检测和评估。建立持续的检测和评估机制，对生态补贴区域的农业环境常年进行检测和评估，为合理评估生态补贴政策对改善生态环境的贡献奠定基础。

注释：

① 埃居是欧洲货币单位（ European Currency Unit，ECU）的简称，在1999年1月1日欧元诞生之后，埃居自动以1:1的汇价折成欧元（EUR）。

参考文献:

［1］中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.生态补偿：国际经验与中国实践［m］.北京：社会科学文献出版社，2007.

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［12］刘某承，等.欧盟农业生态补偿对中国ＧＩＡhＳ保护的启示［J］.世界农业，2014（6）：85.

［13］刘青松.农村环境保护［m］.北京：中国环境科学出版社，2003.

［14］宗义湘.加入ＷtＯ前后中国农业政策演变及效果［m］.北京：中国农业科学技术出版社，2007.

［15］高彤.国际生态补偿政策对中国的借鉴意义［J］.环境保护，2009（10）：76.