借力南南合作，加速非洲农业变革 ——简论中国、巴西、印度的投资和知识交流对非洲农业的积极影响

作者：范图·切鲁 勒努·莫迪等  责任编辑：admin  信息来源：国际社会科学杂志(中文版)  发布时间：2017-03-08  浏览次数： 2554次

引言

当前，粮食不安全是非洲撒哈拉以南地区面临的最为急迫的问题之一，在那里有超过一半的人口以自给农业为生计的唯一来源。但是，人口增长、土地稀缺，以及气候变化造成的生态退化问题日益严重，使自给农业受到极大威胁。各国政府对农业科研技术和基础设施的投入持续不足，令非洲的农业生产力进一步下降。可以说，非洲是当今世界唯一没有实现农业“绿色革命”的地区，虽然农业是多数非洲人的命脉。

近年来，改变非洲农业面貌这一问题已经摆在了非洲各国政府、非洲联盟和外部合作伙伴的政策议程的显著位置上。首先，非洲国家领导人决心采取措施,克服非洲农业以及整个非洲经济实现增长和根本性改变所遇到的诸多障碍。而且这一决心变得越来越坚决。2003年制定的“非洲农业综合发展计划”，就是非洲各国政府提高农业生产力、减轻饥饿的基本参照（Africa Union 2003; 2006）。

其次，非洲国家的官方发展合作伙伴、慈善基金组织和国际私人投资者也越来越有意于扭转非洲农业生产力下降的趋势，保障粮食安全，把农业转型作为非洲实现工业化的基础。它们和非洲的对话开始于2002年加拿大的小山村卡纳纳斯基斯，八国集团首脑会议在那里召开。2009年，八国集团首脑又在意大利的拉奎拉提出了“全球粮食安全倡议”（Global Food Security Initiative），并承诺在随后的两年里提供220亿美元援助。此后，二十国集团发起一项信托基金，也就是“全球农业和粮食安全计划”，由世界银行执行，目的是支持公营、私营部门向非洲农业投资，落实“拉奎拉全球粮食安全倡议”。迄今，GAFSP已向“非洲农业综合发展计划”下属的投资项目拨款2.23亿美元，惠及埃塞俄比亚、尼日尔、卢旺达、多哥和塞拉利昂等国。为了确保整个工作最优化，且势头不减，有关机构还对资金支持进行了追踪。

除了八国集团推出的这类共同举措之外，还有不少国家在加大对非洲农业部门的双边支持。奥巴马领导的美国政府通过“保障未来粮食供给计划”大幅度提高了对非洲农业的援助。日本则对其援助的方向做了重大调整，由亚洲转向非洲，把农业特别是水稻技术作为一项主要内容。新兴国家，如巴西、印度、中国等，纷纷加入原先由西方发展合作伙伴组成的队伍，越来越深入地参与非洲的农业发展。这些新伙伴各有长处，中国在基础建设和农村经济特区建设上占优，印度长于“绿色革命”和技术密集型学习，而巴西则在农业和农产品加工方面略胜一筹。

“非洲农业综合发展计划”在推动和促进与私营部门构建伙伴关系上同样展现出很大的潜力。“非洲农业增长和投资特别工作组”便是一个典型例子——非洲联盟委员会（AUC）在其间发挥了主导作用。该特别工作组和联合国前秘书长科菲·安南领导的“非洲绿色革命”（AGRA）以及世界经济论坛的“农业新视野”（NVA）倡议也有联系，目的是拓展伙伴关系，促进投资，整合国际私营部门为非洲农业发展提供支持的最佳实践。私营部门和慈善行动通过应用增产技术、改善关键性基础设施（如道路），改变小农的耕作状况，并在这方面走在了前头。非洲联盟委员会参与了该特别工作组的工作，为的是拓宽投资资源的调动范围，让符合“非洲农业综合发展计划”精神的农业计划、方案和项目得到更多的资助。

近年来还出现了一个特别现象，亚洲和中东新兴国家的外国投资者对非洲农业的投入越来越多。从21世纪初开始，非洲大陆的经济状况迅速转变，来自非西方国家特别是亚洲国家的外国直接投资（FDI）一直在稳步增长；为了大量获得非洲未开发的石油、天然气等战略资源，把握日益成长的非洲消费市场，中国、印度、巴西三国齐头并进，大力发展同非洲的经济关系。新兴经济大国的投资者对非洲的兴趣，还包括获得充裕的耕地来种地产粮。于是，非洲的土地之争加剧，2007年爆发全球粮食和能源危机之后尤其如此，因为基本食品和能源的价格在这一年飙升。民间组织的一些批评者称新的土地之争是“抢地盘”，是一种新型的新殖民主义，但是这样概括未免过于简单化，忽视了FDI能够在一种顾及本地社区利益、透明的政策机制和制度框架里，为改变非洲农业面貌发挥积极作用。

探讨FDI影响粮食安全的文献，提出了相互矛盾的证据。FDI支持者认为，FDI可以帮助缺粮国提高农业生产力（Mihalache-O’Keefe and Li 2011），反对者则认为，FDI的渗入会偏重出口作物和农业燃料的生产，加剧耕地的大规模转让，有可能造成粮食不安全。

本文为《非洲的农业与粮食安全——论中国、印度、巴西三国投资带来的影响》一书的概要，旨在评价中国、印度、巴西三国的直接投资在多大程度上推动现代农业技术向非洲转移，改善道路、水利等农村基础设施，促进现代农业的本土科研及知识能力，帮助非洲东道国政府弥补资金缺口，帮助它们争取（公共和私人）资金，使其有能力投资一些战略性领域，释放非洲的农业生产潜能。在非洲国家元首同中国、印度、巴西三国领导人分别签订的“合作框架”协议中（与中国签订协议是根据“中非合作论坛”的精神，与印度签订协议是根据“印度—非洲论坛峰会”的精神，与巴西签订协议是根据“印度、巴西、南非保护伞”），农业合作被赋予了突出地位。这本书着重研究了金融、科技、基础设施、专门技术四个矢量，评估了FDI为非洲农业现代化做出的实际贡献。为此，本书采取了一种不那么两极化的方法来考察非洲农业领域的FDI。

改变非洲农业面貌的新机遇

“非洲农业综合发展计划”是指导非洲农业发展的全大陆性基本框架。“非洲农业综合发展计划”路线图的重点在于：扩大种植区域和可持续土地面积，推广水资源管理办法（第一支柱）；改善市场准入，提高贸易能力（第二支柱）；增加粮食供给，改善对粮食紧急情况的反应（第三支柱）；推广、普及农业技术（第四支柱）。如附文1所示，“非洲农业综合发展计划”也认识到了解决跨领域问题的重要性，认识到了将畜牧业、渔业和林业纳入农业规划进程的重要性。

“非洲农业综合发展计划”为改造非洲农业确定了许多当务之要，本文从中选择了四项可能开发非洲农业潜力的干预措施，它们是：

增加种植面积（第一支柱）据估计，非洲60％的耕地处于撂荒状态，故而农业产量（不仅用作口粮，也用于出口）有相当大的提高空间（McKinsey Global 2010; UNECA 2009）。要实行激进的土改计划，先要全面审查历史悠久的权属制度，允许多种产权和使用权存在，这是第一步，也是重要的一步。土地制度改革可以自上而下，有些情况下也可以自下而上，先在地方上搞小规模试验。这些方法考虑到了当地的条件。采取这些方法，大片撂荒的土地可以用于生产。必须增加灌溉面积，必须采取水土保持措施恢复大片退化的土地，这一点对非洲而言尤为重要。

除了农民问题，新型所有权和土地使用模式也将以合资土地租赁的方式，为吸引FDI加油助力。这种土地租赁如果会迫使已经在使用土地生产的居民社区搬迁，则应予以禁止（AUC/AfDB/UNECA2010）。

革新价值链，实现农户与市场的连结（第二支柱）非洲大部分农民是在为糊口种地，帮助他们为本地、本区域和全球市场生产高附加值产品，开展获利较多的农耕生产的空间很大。这项工作可以从三个方面完成。首先是农民的能力建设——办法是延伸服务和设立新的示范中心，拓宽第一支柱：将更多的地域纳入可持续土地管理和可靠的水资源控制机制；第二支柱：改善农村基础设施，提高贸易能力，获得市场准入；第三支柱：增加粮食供应，减少饥饿，加强应对粮食危机的能力；第四支柱：改善农业科研，做好技术推广和应用；跨领域问题之一：面向农业和大型商业性农业企业的能力强化；学术专业培训；跨领域问题之二：获取信息，用于农业战略的制定与实施；配套文件：把畜牧、林业和渔业等分部门整合进“非洲农业综合发展计划”。

增加主粮产量（第三支柱）人口增长率高，城市化加速，气候变化造成农业减产，加之全球粮价居高不下，逼使各国政府增加主粮的产量（NEPAD2009）。这种状况对非洲而言尤其具有挑战性，因为非洲在关键性基础设施、技术和农业科研方面基本投入不足，同其他发展中地区相比，非洲对增产手段的使用率（如化肥、农药、机械化和灌溉）低下（UNECA2009a）。举个例子，非洲农民通常情况下每公顷耕地仅使用22公斤化肥（撒哈拉以南非洲，每公顷仅使用10公斤）。亚洲平均每公顷施用化肥144公斤，非洲仅为亚洲使用量的15%（撒哈拉以南地区仅相当于亚洲的7％）。按每千公顷可耕地配套的拖拉机数量计算，亚洲是非洲的3倍，拉丁美洲是非洲的8倍。

非洲大陆饱受贫困、饥饿的折磨，主粮成本不断上涨，对进口粮食和粮食援助形成了长期依赖，而长期依赖进口和援助降低了本地农民的生产积极性。所以，亟需重视服务于本地消费的粮食生产。为实现这一战略，须采取均衡、务实的措施，在不损害本国主粮安全的条件下，为经济作物开拓出口市场。但是目前，非洲的经济已走向多元化，越来越多的人脱离农业进入制造业，所以，在农业发展方面，非洲应采取一种较为开放的思路。加大科研和技术投入（第四支柱）改变非洲农业面貌的一个关键是农业科研。要提高产量，提升农产品价值，提高（水土）资源的利用效率，必须坚决把充足的资源投入到科研和技术创新之中。简言之，非洲当前所需的是在研发、科技方面增加投入，拓宽干预，着力推广增产技术和方法，特别是旨在提高小农户生产力的技术和方法当然，条件是农业部门的乘数效应很强（UNECA 2009a,p.134）。

但是到目前为止，农业的实际支出连2003年马普托首脑会议达成一致的公共开支的10％都不到。“非洲发展新伙伴关系”（New Partnership for Africa’s Development，简称NEPAD）指出，将10%国民支出用于农业发展的非洲国家仅有4个；许多国家几乎占不到GDP的4％，不得不依靠“官方发展援助”（ODA）为农业等部门筹资（Ben in etal.2010)。尽管农业科研的经济回报率非常之高，但真正分配给科研和技术的资金在农业综合预算中所占的比例却普遍很低（Ehui and Tsigas 2006）。据认为，农业研究的公共支出一般占到农业国内生产总值的2％或更多才算充足。再看非洲，这个百分比停留在0.7％（UNECA 2009 a,p.124）。

如果不配以恰当的制度安排，将研究成果直接传送给农民，农业科研投入就毫无意义。“绿色革命”成功的国家的经验表明，设立与农业一线关系密切的研究所和示范中心，为农民提供科技，对于释放小农户的生产潜力是至关重要的；研究所、示范中心应当与农业推广中心并肩发展，传播知识。

但非洲的情况是，农业大学和田地里的农民之间一直缺乏联系，农民缺少必要的知识和技术提高农业生产力，进入高附加值农产品的利基市场（nichemarkets），这种“失联”使得上述问题变得复杂。正如加勒斯图·居玛（CalestousJuma2011）指出，非洲农业面临的种种挑战说明，必须大刀阔斧改变高校的人才培养方式。迄今，非洲的多数高校没有专门培养将来从事农业的专业学生，不像医学院校，培养学生就是要去医院工作。科研与教学长期分家，科研都是由国家农业研究机构开展，教学则放在大学里进行。长期分家的结果是，科技知识没有从研究机构通过示范中心网络传递给最需要科技的田间地头。

问题是如何通过创新型制度安排，强化国家农业研究机构的教育功能、商业化功能和扩展功能。高校要改良其课程设置，让课程与学校所在的社区相关联，这样学校在当地的创新体系或创新集群中就能起到枢纽作用。例如，位于咖啡生产地附近的大学，应当开发与咖啡行业整个价值链相关的专业技能。

需考虑的其他问题

非洲农业转型过程中，有三大互补性课题是必须处理的，虽然在“非洲农业综合发展计划”的优先事项中对此并没有明确陈述。这三个课题是：

把金融服务送到农村非洲农村地区对金融服务需求巨大，但金融服务提供商却太少或者根本没有。有小额信贷机构的国家，金融服务的覆盖率是比较低的，或因为资金不足，或因为贷款附带条件较高，让潜在的贷款者却步。另外，小额信贷机构更注重贷，而不注重对农村储蓄的动员。农村银行业不发达，已成为动员储蓄为农村的经济主体提供基本金融服务的一大障碍。

未来几十年非洲各国政府首先应当做的一件事，是给金融银行部门放权，鼓励供应商开展竞争，不论是信用社、储蓄与贷款协会，还是国内的商业银行，以此在农村地区扩大金融干预面。此举会鼓励竞争，促进银行服务在全国范围扩展。坦桑尼亚的国家小额信贷银行（National Microfinance Bank，简称NMB）（容后讨论）就是一个努力为以前被视作“不生利的”客户提供服务的好例子。

为适应和减缓气候变化投资如果对气候变化造成的不利影响重视不够，释放非洲农业潜能的努力必然会打折扣。如果对气候变化放任不管，气候变化必然会改变降雨模式，减少适农面积，缩短生长季时长，减少作物产量潜能，同时迫使数以百万计的人迁移到城市地区（Low 2006）。这类发展陷阱会令已陷入贫穷、疾病、粮食不安全恶性循环的非洲国家更加举步维艰（World Bank 2007,pp. 200-201）。

气候变化让非洲深受其害，但危机也为这片大陆带来了新的机遇：它可以凭自己庞大的碳汇获利，闪转腾挪，避开脏技术，直接走低碳增长、清洁发展的道路。当然，这需要非洲各国政府采取果断积极的措施，在发展规划实践中主推适应与减缓气候变化的政策，拿出扶持政策，设置激励机制，帮助私营部门和普通百姓采用清洁技术和生产办法，从而形成适应气候变化的经济形式和生活方式。

现在非洲大陆已经倡议“区域经济共同体”（REC）和“非盟”成员国协调应对气候变化的行动。“非盟—非洲发展新伙伴关系的农业气候变化适应减缓框架”（AU-NEPAD Agriculture Climate Change Adaptation-Mitigation Frame work）就是对第13届非盟首脑会议的响应，并作为其职责借力南南合作，加速非洲农业变革55的一部分，协调、监督实施“非洲农业综合发展计划”。该框架旨在支持把气候变化考量纳入农业发展目标的国家战略和区域规划。同时，它也是团结非盟—非洲发展新伙伴关系机构、为在非洲推行以农为本的适应与减缓气候变化计划提供支援的重要指针。

推进以农业为主导的乡村工业化只凭农业生产增长，并不能克服农村地区粮食不安全的痼疾，不能解决就业不足、贫困等问题。必须充分利用农业，把它作为推广非洲工业化的基础（African Union 2007）。这就需要开展各种涉及生产、产权模式、筹资融资、基础设施、科研、体制及治理安排等多方面的创新性试验，发挥当地的生产潜能，实现经济的多元化（Fanetal. 2010; Tang 2010）。可以说，这不只是农业技术振兴面临的一大难题，更是发展要面对的巨大挑战。

以农业为主导的农村工业化，能够提升乡村经济活力，在增值包装、加工、运输等产业集群里提供非农就业机会，产生农业提高效率和生产力所需的关键性投入和服务。把选定区域和生态区指定为创新节点，推行以农为本的乡村工业化，扩宽进入有活力市场的渠道，加强农民、工业和服务三者的联系，才能在本地和区域形成扩散效应。

在这方面，非洲国家应当充分利用中国、印度、巴西各自的优势，因为这三个国家在绿色革命和以农为本的乡村工业化方面有着丰富的经验。非洲有农业需求，有农业潜力——尤其是在粮食安全和就业方面的需求甚为迫切，而中、印、巴三国恰好有条件、有能力帮助非洲前进（AEO2010）。归根结底，要全面实现“非洲农业综合发展计划”规定的大目标，政府必须在多个方面采取深思熟虑、扎实有效的行动：推行机构和行政的全面改革，出台竞争政策，实行金融、技术、人力资源的开发政策。

实施“非洲农业综合发展计划”的进展

“非洲农业综合发展计划”框架的实施目前处于初期阶段，约有40个参与国，进展情况各不相同。有的官方承认“非洲农业综合发展计划”有意义，有的在制定符合该计划标准的实施方案和项目。到2011年9月，有27个国家完成了“非洲农业综合发展计划”圆桌会议进程，签订了协议或条约；其中，约有20国制订了基于该计划的农业及粮食安全投资计划，接受了非盟委员会和国家和平队协会（NPCA）领导的技术性审查。截至目前，有14个国家召开了“非洲农业综合发展计划”非农综合发展商务会议，展示了对符合该计划标准的投资计划所做的独立技术审查结果，并取得了国内支持和国际援助。这些活动被认为展现了政府、私营部门、公民社会、农民和发展合作伙伴对农业共同愿景和战略的坚定支持态度。西非国家经济共同体（ECOWAS）也签订了区域性协议。

“非洲农业综合发展计划”的成功实施，还将取决于非洲国家调集发展资金的能力。2003年7月，非盟国家元首和政府首脑采纳了关于农业和粮食安全的“马普托宣言”，宣言要求非洲国家五年内将本国预算的10%用于农业。但是，近期一次对“非洲农业综合发展计划”执行情况的评估表明，只有布基纳法索、埃塞俄比亚、马里、尼日尔和塞内加尔等国将实现这一目标（Ben in etal. 2010, p. 22）。和“非洲农业综合发展计划”相关的投资的预期资金大部分要依靠发展合作伙伴的贡献。

总之，非洲小农户要想显著提高生产力，在农业价值链上形成一种可赢利的利基，其所在国家必须给予积极主动的支持。支持的办法是向农业研究和推广、技术创新、运输与通信网络等领域投资；还必须确保信贷可用，保证基本农业投入的及时交付。另外，国家还要在两个方面发挥重要作用：一是必要时建立可持续的价格支持机制，二是实施土地权属制度，改善获得土地的机会，保障地权。最后，国家一定要构建一套具有扶持作用的农村管理机制和农村金融机构网络，帮助农民购买工具和肥料。

所以，实施“非洲农业综合发展计划”战略，国家必须从多个方面采取深思熟虑又扎扎实实的行动。虽然非洲国家的政府一直以来就是难题本身，但是低估了政府在有效推进农村发展战略过程中的关键作用，是错误的（UNECA-AUC 2011; UNCTAD 2007a）。运用一种超越彼此争锋的精英阶层和民族的政治共识，打造一个有担当、负责任、谋发展的政府，乃是推进经济转型诸项工作至关重要的一步。

吸引南方国家的FDI，开发生产潜力

对发展中国家而言，FDI是一种重要的私人资本来源。它能创造就业机会，强化技能培养，加速技术转让，拓展外国市场，由此增加国民收入，促进经济增长，实现经济多样化。它还能培养能力，促进新的增值制造业和服务业的发展，提高本地企业的竞争力（A jayi 2006; UNCTAD 2005）。此外，外国直接投资可以在消除生产力和经济增长的制约因素（如基础设施差）、为技术和技能发展的优先领域提供帮助。马来西亚和毛里求斯已经照此使用了FDI，做得很成功，它们加强基础设施、培训和技能等方面的公共投入，以吸引FDI进入具有高附加值成分的商品和服务领域。

遗憾的是，非洲历史上从来都不是FDI的最热门目标（参见图1），外资的大头依然流向经合组织国家（OECD）（占全球FDI流入量的80%以上）和其他比较成功的发展中地区。尽管FDI在非洲的赢利率高于世界其他任何地区，但上述情况却是事实。非洲招商引资方面之所以缺乏吸引力，主要原因是政治不稳定，缺少透明的监管制度和企业管理制度，基础设施落后，技术熟练劳动力短缺。

这些负面印象其实被夸大了，在很多情况下成了管中窥豹，以偏概全，遮蔽了非洲经济业绩的多样性，让人看不到各国有能力提供巨大的经济机遇（UNCTAD 2007）。非洲的政治景观日新月异，完全不同于20世纪80年代和90年代的危机期。非洲的经济政策制定已经有了显著改善。最重要的区域经济框架之一就是“非洲发展新伙伴关系计划”，它不仅把FDI视为非洲大陆发展资金的重要来源，而且还明确陈述了吸引更多FDI所必需的步骤（包括治理改革）（Bhattacharya et al. 1997; UNECA 2006）。

FDI对结构转型的贡献多少，很大程度上取决于东道国（地区）对FDI如何适应其总体发展战略是否具有战略性眼光。虽然多数非洲国家为了吸引FDI付出了努力，令人振奋，也精心制定了亲商的投资战略，但非洲的人力和物质基础不良状况削弱了这些努力的效果。人力和物质基础的质量，极大地影响着FDI的流入，以及高附加值技术的转让（Saggi and Glass 2002, pp. 495-513）。例如，新加坡、中国、马来西亚和中国台湾地区之所以能从非技术熟练的劳动密集型产业升级进入高附加值产业，一个原因是它们大量投资教育和培训（Wade 2004; Haggard 1990; Chang 2003）。但是非洲的情况却是，吸引FDI的政策同人力资源与基础设施建设的国家战略（或者缺少国家战略）之间是脱节的，这两个优先事务似乎互相排斥。脱节问题必须解决，只有解决这个问题，才能吸引FDI投资于非洲大陆。

FDI的作用与非洲农业：甩掉历史包袱

外国对非洲农业部门投资历来争议颇多，原因是移民殖民主义和出口导向型农业造成了负面影响。北起肯尼亚，南到南非，非洲的农民曾经被驱逐出他们的土地，为出口农业让路。殖民制度的可怕记忆挥之不去。所以，在FDI有可能对振兴非洲农业有帮助这个问题上，特别是涉及中国、巴西、印度三国投资者的直接投资时，很难做到公正实际的探讨。

游说团体和国际媒体最近对非洲农业的FDI做了若干次分析，试图说明上述三个新兴国家以及海湾诸国意在“掠夺土地”，从非洲百姓手里剥夺其世代耕种、维持生计的故土。当前，关于“掠夺土地”的争论存在一个问题，那就是言语中以偏概全横行，所持所据无非是道听途说，是粗看几个协议草案得来的印象，根本没有做田野考证，也没有和东道国政府、省级部门、农民和外国投资人进行结构化对话（structured dialogue），认认真真地验证协议、合约里面究竟有哪些内容。这类分析的另一个毛病是，针对来自中国和印度的外国投资者的批评性报道出奇的多，西方投资者则予以放过，没被贴上“新殖民主义者”和“土地掠夺者”的标签。而具有讽刺意味的是，虽然亚洲和中东的私人投资者数量在增长，但西方跨国公司依旧是非洲农业的最大投资者。姑且把这类观察放在一边不论，倘若我们的研究发现了一些“掠夺土地”的案例，我们一定深入调查，揭示“土地掠夺”的条件，给农民带来的损失，找到纠正的办法（如果有的话）。但是同时，我们不能排斥农业技术现代化，不能看着非洲农民一直落后下去。

重要的是，我们要以一种开放心态斟酌这个问题，要纵横比较FDI进入非洲农业带来的利弊，研究东道国政府必须落实的补救办法和保障措施，让FDI对非洲的发展发挥积极作用。必须强调一点，FDI对一国发展的潜在贡献之大小，端看东道国政府是否有能力达成明智周到、互利互惠的结果。

利用与中国、印度、巴西的新合作伙伴关系

印度、中国、巴西等新兴国家在全球贸易、金融和投资中的地位日益重要，这为非洲带来了经济合作的新机遇。这几个新崛起的发展中国家拥有比较雄厚的财力，以及非洲国家实现发展所必需的技能和技术。它们还拥有不断壮大、以消费者为主体的中产阶层，非洲可以为之提供农产品和其他消费品。另一方面，这三个新兴发展合作伙伴都把非洲视为正在成长、能接纳其出口产品的市场，能够为其不断增长的产业提供原料的主要供应地。而且，新兴国家在全球性问题上越来越多地寻求非洲的支持。因此，非洲国家纷纷加倍努力，争取新兴经济大国日益强劲的经济实力和影响力带来的机遇，也就不足为怪了。

目前，非洲在全球商品贸易中占比例约为3％，在全球FDI外国中的占比约为5％。有鉴于此，新兴国家与非洲的关系不断发展确是一件可喜之事。现在，非洲与新兴大国的交往越来越多，贸易和投资差距正在弥补。例如，非非洲发展中国家在非洲商品贸易总额中所占比例，从1980年的8%提高至2008年的29％；在流入非洲的FDI总额中所占比例，由1995—1999年的年均12％上升至2000—2008年的16％（UNCTAD 2010, p.1）。基础设施是非洲的发展合作新伙伴特别是中国贡献卓著的领域，对农业和服务业生产力的影响直观且显著。不仅是中国，印度、土耳其、韩国，还有海湾诸国，对非洲农业和基础设施的投资也有不少大手笔。

非洲农业新发展的明细表越来越长，因此更应当把“非洲农业综合发展计划”作为南南合作的指导性框架，使外来的参与活动与本地区的发展需求相一致。非盟委员会和次区域经济共同体一定要积极主动设定议程，保证政策与区域规划的一致性。

南南合作对非洲农业的实际影响，最终取决于非洲国家的两个能力：一是利益最大化的能力，二是采取深思熟虑的国家和区域战略性措施，把潜在风险减到最低的能力。只有那些采取积极步骤，充分利用同新兴发展中经济大国的贸易、投资及官方资本流动之间的互补性的国家，才会受益于南南合作。战略性合作，应当依据贸易、投资、发展在促进经济和结构性变革两方面对非洲各国利益的支持情况来决定。

中国、印度、巴西参与非洲农业概况

在农业领域与新兴国家开展南南合作，为传递政策经验、技术和资金提供了实实在在的机会。只有获得经验、技术和资金，才能快速提升农业生产力，为争取新投资和市场机遇打造公平的竞争环境。如果能从战略层面操作、管理，这种合作完全可以发展成为一场真正可持续的“非洲绿色革命”（Juma 2011; UNCTAD 2009）。非洲国家有了更多的渠道和办法得到资金、技术、技能，开展研发，就能提高农业产量，满足国内粮食需求，同时在赚取外汇把握性更多的高附加值产品上形成出口利基（UNCTAD 2009）。

目前，一些发展中大国在一些非洲国家加大了农业投资力度，投资涉及农业投入、灌溉、养殖、粮食加工及销售等方面。中国、印度、巴西、马来西亚、土耳其、印度尼西亚、埃及、南非，还有一些中东国家，都在参与投资。这些新的开发伙伴把商业思路运用于合作，农产品加工企业发挥了重要作用，它们带来了管理和技术知识，带来了高科技种子及其他物资。所有这些援助的提供者开展的农业合作项目，都有助于发挥商业能力，支持非洲农业的新战略。

在提供援助的国家里，中国、印度、巴西最为抢眼。它们扩大与非洲的农业合作，重视转让符合小农户真正需要的技术。像水资源管理和灌溉系统的能力建设，抗击农业病害，传授贮存经验和加工技术，在畜牧管理、育种技术、肉类加工和乳制品开发等方面开展合作，发展渔业和水产养殖，强化培训与研究机构之间合作等，已成为重中之重（India-Africa Forum Summit 2008 ;FOCAC 2006）。

中国

在南南合作的新伙伴里，中国对非洲的交往一向是最广泛的。农业素来是中非经济合作的重中之重，涉及40多个国家、200多个项目。从20世纪90年代中期开始，中国将办企业引入合作。中方认为，由中方出管理、出技术的合资企业是确保可持续的最佳方式。除了官方的计划、方案之外，有些中国移民也在独立行动，他们从事养殖和销售，为城市中心地区供应产品。之前，他们在世界其他许多地方也这样做。中国已经派出一万名农技人员到非洲，培训当地农民，提供技术支持。

中非合作的重点是土地管理、育种技术、粮食安全、农业机械、农产品加工和农业实用技术培训。中国支持在非洲建立20个农业技术示范中心，这些示范中心都是由中国的农工企业建设、开办的。在创办之初的几年里，示范中心将获得中国对外援助预算的支持，目标是让示范中心成为非洲杂交水稻种植体系的一个可持续机制；示范中心助力杂交水稻种植体系，让其和涉及面更为广泛的措施连结在一起。

除了双边援助和技术合作计划之外，根据联合国粮农组织（FAO）开展的粮食安全南南合作方案的特别计划，中国从1996年起一直为非洲农业提供支持。到2011年10月，中国农业部向21个发展中国家派遣了865位农业专家和技术人员，其中90％被派往埃塞俄比亚、加纳、马里、毛里塔尼亚、尼日利亚、塞拉利昂、加蓬、马拉维等8个非洲国家（Ministry of Agriculture of China 2011, p.5）。

中国的战略目标是帮助和参与非洲农业发展，增进非洲本地粮食供应，而不是大规模提高种植来满足中国的粮食需求。此外，中国还有一些措施，如激励企业加大对非洲农业的投资，侧重非洲的基础设施建设、农业机械生产和农产品加工等。

印度

印度对非洲农业发展的参与程度也很高。2008年4月召开了“印度—非洲论坛峰会”（IAFS），目的是加强合作，特别是适合非洲小农户需要的农业技术转移（IAFS Framework Document 2008）。非洲国家的金融和技术专业知识同印度以20世纪60年代完成的“绿色革命”为主干的专业知识之间，有了一次交汇。

在这个背景下，非洲将印度视为首选合作伙伴，“近期印非关系出现了种种转变，农业领域首当其冲”（Ernst&Young 2011, p. 12）。在政府对政府层面上，第二届印度—非洲论坛峰会和2005年以来每年召开的CII-EXIM银行印度—非洲秘密会议已经对农业领域合作做了明确的表述（CII-EXIM 2011）（参见附文3）。例如，在“农业和能力建设”会议期间，2011年3月召开了一次秘密会议，以及在随后的几次商务会议上，莫桑比克、马拉维和南非林波波省等地区的农业人力部门领导一致提议，输入印度的专业知识、投资及援助，在本地培育优质种子，开发先进技术。他们还要求印度帮助加强农业基础建设，如兴修水利灌溉设施，加强水源管理，提高辅助食品加工能力，增加农产品价值等（Modi 2011,p.70）。

印度的Karturi环球、Karluskor等公司目前为非洲农业的主要投资者。不过，有一部分投资存在争议。例如，Karuturi环球公司在埃塞俄比亚的甘贝拉地区的投资（参见Rahmato 2013 ;Rowden 2013）。此外，印度还在面向非洲的跨区域性“印巴南论坛”（IBSA）计划中担当了积极角色；IBSA计划于2003年设立了“非洲扶贫减饥IBSA基金”。南非本身就是非洲农业技术的领军国家，在农业科技向其他非洲国家转让方面发挥着关键作用（A rkhange lskaya 2010; IB SA Trilateral Forum 2006）。

巴西

在“印度—巴西—南非对话论坛”背景下，巴西积极参加了农业发展南南合作。巴西农业研究公司Em brapa在加纳设站建点，说明巴西对非洲农业的参与进入了一个新阶段。这家公司专事农业研究和培训，一直是致力于国家、区域和国际农业发展的一支劲旅。一些非洲国家，如埃塞俄比亚、加纳、贝宁、刚果民主共和国、几内亚、肯尼亚等国，已经与Embrapa签订了技术合作协议，开展合作项目。总部设在加纳的非洲农业研究论坛（FARA）与Embrapa开展经常性的对话和共同研究（Cooper et al. 2012）。巴西还向贝宁、布基纳法索、乍得、马里等四国（即“棉花四国”）的棉农提供技术援助和技术转让，提高生产力。可以预计，此举将增加生产者的收入和就业机会，并且能创收外汇，用以购买粮食和其他必需品。

2010年，在巴西利亚举行了“巴西—非洲粮食安全、对抗饥饿与农村发展对话”，40多个非洲国家的部长济济一堂，就分享家庭农业政策的专业知识达成一致，比如：国内粮食援助和学校供餐方案，用以进口巴西农业机械的优惠贷款，为在非洲本土生产生物燃料投资、转让技术等（Government of Brazil 2010）。通过这些举措，包括按照“印巴南论坛”精神开启的诸项计划和方案，巴西技术在解放非洲农业潜力的进程中——不论是提升小农户的生产力，还是推广出口导向型大规模商业化农业——发挥了至关重要的作用（参见Patriota and Pierri 2013）。

总之，在非洲国家为提高生产力而尝试摆脱旧的资源密集型生产方式、转换为自然资源（土地和水）高效利用和管理的新生产方式过程中，中国、印度、巴西三国为在非洲推行新技术、新生产机制展开了竞争。获取和利用这三国丰厚的知识和技术，应该是非洲国家的当务之急。同时，非洲国家还要制定合理的土地政策框架和方针，确保FDI不损害当地民众的土地权利。当地民众正在使用的土地，如需重新规划用做农业产业开发，应与受影响的社区民众商议，还应设立合理的赔偿补偿机制。

科技、财政、知识与专业技术平台——衡量FDI对非洲农业的贡献

释放非洲的农业潜力，既要有适合的政策环境，还要在农业研究、推广、交通、通讯、灌溉方面作巨额投入。在这方面，来自中、巴、印三国的FDI可以通过多种方式发挥作用，推动非洲农业现代化，譬如新技术的推广和输入，资金，知识和基础设施，等等。其结果很可能是非洲国家拥有生产足够粮食供应本国人民的能力，以及为本地区和国际市场大规模生产高价值产品的能力。

故此，本文试图用实证方法评估FDI对非洲实现农业现代化的贡献，看看FDI如何帮助非洲摆脱下述制约。

应对科研技术差距

论及创新，非洲的农业高等教育机构、研究机构和推广机构有人员缺乏、装备不良、资金不足等问题。这些问题环环相扣，妨碍非洲的增长和发展。如果智力资本得不到培养和维护，可预见的资源流入未能投入高校和科研机构，这些问题便不可能解决。目前，有若干个机构通过国家级、次区域级、大洲级农业研究系统提供“非洲农业综合发展计划”的知识，非洲农业研究论坛（FARA）是其中的一个机构。关于这一点，有以下几个关键问题要探讨：

巴西、中国、印度在哪些方面为加强非洲农业研究和技术创新做出了贡献？

哪些类型的设备和资料（化肥、机械等）可以提高个体耕种者及每公顷土地的生产效率？

巴西、中国、印度三国能为促进技术现代化做出什么贡献？

应对基础设施差距

基础设施（道路、电力、通信和灌溉）落后，已经被确定是制约很多非洲国家经济成长的最大因素。在非洲，基础设施的平均公共投资只占GDP的2%—3%。结果是，非洲农村乃以自给小农经营、技术简陋、知识薄弱的农业系统为主要特点。鉴于此种状况，以下问题需要研究：

在多大程度上，来自中国、巴西、印度的FDI是针对改善非洲农村基础设施的？

这三个新兴国家的政府是否准备（以贷款、赠款等形式）向非洲国家提供财政资源，使其能够进行必要的投资来完善基础设施？

新兴国家愿意拿出多少技术专长与非洲国家分享？

缩小资金缺口

实现“非洲农业综合发展计划”目标的关键是要有充足的资金。目前，动员外部资金投入非洲农业，还存在一些巨大的障碍。除了南非，几乎没有哪个非洲国家能期望吸引来大量的FDI，为面向农业的大规模基础建设出钱。

在这方面，要提出以下几个问题：

非洲国家吸引公共和私人为其农业投资的长期前景是什么？

政府支持的金融机构（如进出口银行、中非发展基金、印巴南论坛基金等）在动员资金、支持非洲农业发展方面起到了什么特殊作用？

实现农业革命的制度要求：经验分享

中、印、巴三国仅用短短30年时间，改变了各自的农业面貌，取得了成功。它们为实现现代化采取了不同的思路和制度模式。非洲国家当然可以借鉴它们的做法，但不必全盘接受。

以中国为例，农村变革需要务实、身体力行的领导，还要有一个有目标、有能力、一心一意要提升国力的官僚班子相辅佐。这就需要有选择，中央、地方两级要有制度创新，要重视试验和试点，还要注意公私联合，以确定、解决具体的制约因素。借邓小平的一句话：“不管白猫（国有企业）黑猫（FDI、私营企业），抓住老鼠（增加产出）就是好猫。”务实原则也要求在使用有限的人力、财力之时要不拘一格，灵活处置，把人和钱用在全面绩效评价证明最需要的地方。应探讨有关这方面的几个问题：

中、印、巴三国是否具有能够在非洲尝试、服务于小农的最佳做法和制度途径（如产权固化机制、金融服务获取权、技术创新传播、信息获取权等）？

什么样的农村社会管理（地产的整理和利用，地租和农业工资，销售、信贷合作社或生产者合作社）能够有助于农村朝着期望的方向前进？什么样的农村社会管理会妨碍其前进？

什么样的贸易和工业管理体制（国有控股、合作社、本地和外国私营资本）有利于促进农业的进步？

中、巴、印在发展历程中是否走过非洲国家应当避免再走的弯路？

随着“非洲农业综合发展计划”的推进，为推广应用而对最优方法开展实验、试点和收集，应该成为惯用做法（modusoperandi）。政策改革应当从简单、务实的干预措施着手，让小农户、国家、市场三者携手行动，逐步释放农业潜力。试验和试点会更有利于实现可持续改革，有利于剔除那些有可能造成灾难性溢出效应的政策选项。将方案、计划作恰当的排序，同时把每一项干预措施和其他关键性的部门改革——如基础设施、金融和人力资源开发——协调一致，对于实现农业结构调整至关重要。在这一点上，政策制定者在推动“非洲农业综合发展计划”的时候，一定要认真汲取中、印、巴三国的经验教训。

结语

解决前述那些盘根错节、阻碍非洲农业“绿色革命”进程的问题，必须有一个宏观、全面的思路。要实现产品多样化和市场多样化，培育技术和人力资源，使技术和基础设施实现现代化，重新设计业务流程，多方激励中小农户发展种植和出口，改善投资环境，吸引那些与非洲所有、由非洲推动的发展议程相适应的FDI。

强化吸引FDI的氛围，也需要政府的广泛参与：一是把完备可靠的、可预见的经济政策确立为法律；二是提供充足的公共服务；三是杜绝腐败和低效率。法律制度必须维护秩序，对政府起到约束作用，保护财产权、人权和契约权利。金融体系一定要促进居民储蓄，并将储蓄输送到生产性企业。同时，我们还必须认清在吸引、保持FDI的过程里那些固有的难题。 FDI固然对于振兴非洲农业很重要，但它也会强化国家间的竞争，比如投资国之间的竞争，这有可能造成FDI政治化，产生要发展哪些部门、是否与国家的优先发展内容相一致等问题。另外，FDI对于促进可持续、无害环境的农业并无担保（Mihalache-O’Keefe and Li 2011）。

非洲应当吸取中、印、巴三国的一条主要经验：非洲的“绿色革命”应当始终是一项国家驱动的工程。只有能够引导FDI向战略部门投资，保证技术知识转让，培养本土生产力，为奠定工业化基础服务的国家，才会获得FDI带来的好处。

这就把我们带回到了政府在国家发展中的作用这个问题上。转型之变提高非洲人民的生活水平，这样的变化需要变革的三大驱动力同时介入，大显身手。这三大驱动力，一是发展型国家，二是私营部门，三是民间社会。这三股驱动力之间的内在关联必须是健康的，否则，减贫和粮食安全的目标必是一场空梦。中、印、巴各自采取体制创新模式启动了农业革命，它们的模式对非洲政策制定者是极有吸引力的。我们研究的目的就是要评述“最佳”做法和“不太好”的做法，吸取适用于非洲的经验。

鉴于上述，我们的研究力图激发政策辩论，交流知识，树立关于如何能推进非洲农业复兴的意识。只有首先实现农业现代化，一个国家才能进入工业时代。非洲要让千百万人摆脱贫困，开启工业化，就必须来一场“绿色革命”。

注释：

本文为《非洲的农业与粮食安全——论中国、印度、巴西三国投资带来的影响》（Agriculture and Food Security in Africa: The Impact of Chinese, Indian and Brazilian Investments）一书的概要（London: Zed, 2013）。

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