止步难前：农业保险何去何从 ——对全国31个省3648位农户连续4年的跟踪调查与研究

作者：刘　思等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-09-25  浏览次数： 498次

    【报告要点】对于农业保险，农民有需求，保险公司有市场，国家也很重视。但近四年来农业保险的实施情况并不理想，农业保险面临着“参保率不高，农民评价偏低；参保费用上涨快，农民受益难跟进”的发展困境。究其原因，主要在于农业保险法律缺位，政策宣传不到位；资金筹集不足，赔付难到位；监督机制不健全，农民权益难保障。鉴于此，我们建议，对农业保险实行分类指导，健全保险体制；加大宣传力度，完善服务体系；加大资金投入，确保赔付到位；加强监督，及时反馈。

中国作为农业大国之一，农业保险是一项必需长期重视的惠农政策。目前我国农业保险保费补贴比例甚至已达到全球最高水平，但近几年农业保险的绩效怎样呢？华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台，自2009年到2012年，连续4年对全国31个省3648位农民的农业保险调查和深入访谈的跟踪观察，得出以下研究结论：近年实施的农业保险政策收效甚微。农业保险四年来整体仍呈现着参保率不高，农民评价偏低；参保费用上涨快，农民受益难跟进的局面。而一直缺乏有力的立法保障，宣传不到位；资金筹集不足，赔付难到位；监督机制不健全，农民权益难保障是影响政策绩效的主要因素。对此，我们建议实行分类指导，健全保险体制；加大宣传力度，完善服务体系；加大资金投入，确保赔付到位；加强监督，及时反馈。

一、农业保险的四年绩效评估

（一）参保率小幅提高，自愿参保率降低

四年以来，农户在农业保险上的参保率逐年升高，但自愿参与率在下降。2008年至2011年参加了农业保险的农户占比始终保持在百分之二十多，分别为20.25%、20.42%、24.79%、26.94%；四年之间的增长率分别为0.17%、4.37%、2.15%。对参保农户的参与方式进行调查，2008年至2011年农户自愿率分别是82.77%、89.75%、80.34%、80.35%。四年来农民的自愿参保率呈下降趋势，尤其是2010年下降了近十个百分点。

（二）参保费大幅增长，小额农保更受欢迎

2008年-2011年参保总年费分别为25231元、33455元、74194元、68970元， 2011年是2008年的2.73倍；四年户均参保年费对应为54.73元、59.95元、78.02元、90.04元。对参保费的层次考察发现，2008年至2011年农民的投保金额在0-100元上的占比分别为91.54%、89.61%、81.60%、85.90%。投保费为0-100元的农民占比在减少，但降幅不大，仍保持在八成以上。

（三）农业保险的评价偏低

对农业保险政策的满意程度以赋值的方法进行分析，即将“非常满意”赋值为5分，“比较满意”赋值为4分，“一般”赋值为3分，“不太满意”赋值为2分，“很不满意”赋值为1分。

近三年农民对农业保险的评价保持在一般水平，并上下浮动，呈倒“V”字型。农业对农业保险的评价均分先由2009年的3.61分降到2010年的3.54分，到2011年又有所增加，为3.66分。2009年与2010年一半以上的农户对农业保险的评价不足3分，2011年则有所增加，为不足4分。可见，农民对农业保险的评价变化不大，保持在3.5分左右，整体评价偏低。

二、影响绩效的主要因素

（一）农业保险法律缺位，政策宣传不到位

在2012年11月12日温家宝总理颁布《农业保险条例》之前，农业保险基本处于无法可依的局面。在政策宣传的过程中，只注重保险意义、费用问题而没有详细的讲述农业保险的性质、形式等，更缺乏对农业保险操作程序的大力宣传和讲解；在宣传的过程中，只是单方面传播，不注意听取农民意见；宣传时采取“一刀切”，没有对宣传的对象进行区别对待。

（二）资金筹集不足，赔付难到位

中央财政投资力度不够，财政资金拨付具有滞后性，地方政府向中央申请财政支持受到很多的程序和一些固定的条件的限制，这些都影响了农业保险资金的到位率。同时地方财政地方财政的经费有限，补贴的积极性一般比较低。而保险公司在开展政策性农业保险业务过程中，种植业保险利润低、养殖业保险风险高等问题较为突出，农业保险成了“不赚钱的买卖”，更多保险公司不愿开办农业保险业务。在理赔时，超额封顶、赔偿比例低等不合理的标准普遍存在，以各种理由少赔、惜赔或拖延不赔现象也有出现。

（三）监督机制不健全，农民权益难保障

我国政策性农业保险是由监管商业保险的中国保监会来实施监管的，没有专门的监管机构。各个省的制度都是自己制定的，政府往往在扮演“监督者角色”的同时又扮演着 “保险人的角色”，政府角色的混乱导致了政府“道德风险”的频发。在监管体制上我国采取自上而下的模式，实质只涉及到省、市，在县级、镇级没有明确的监管部门，农村更没有真正的监管组织。而作为个体的农民，监督意识没有全面的培养起来，实现群众监督难上加难。

三、提高绩效的几点建议

（一）实行分类指导，健全相关体系

一是转变观念，明白关系。改变地方政府的发展观、政绩观。既要重视农业基础设施等有形政绩工程的建设，也要重视无形的农业保险的政策性补贴。把握好政府与农保企业、农民的关系，明白国家通过企业保护农业，促进农业发展，确保农民的农业收入。作为政策性的农业保险，政府承担主要责任，同时要充分利用保险企业的优势为农民抵抗与降低农业风险提供有效的保障。

二是避免“一刀切”，实行分类指导。介于财力有限，以及农产品的不同性质，分前期政策与后期政策。政府补贴政策前期，以保障农业的再生产为目标，重点补贴粮食等涉及国家安全、农民基本生活的农产品；后期政策以促进农业经济的发展为目标，加强对经济作物、养殖业等方面的农业保险补贴政策。因地制宜，在不同地区实行差异化政策。在重要粮、棉、油生产基地、创汇农业基地和连片贫困地区、自然灾害特别繁重的地区，把农业保险列为政策性保险，对重要项目提供统一保险；在其他一般地区设立农业保险基金和农村互助保险组织。

三是建立多元保险模式。建立包括商业保险公司、专业性农业保险公司、外资或合资保险公司等多元经营主体的农业保险经营体系。实现保险形式多样化，不能笼统地只对农作物分类保险，还可按责任分为干旱、洪水、火山爆发、山体滑坡、雹灾、火灾和作物病虫害等多种风险保险；按投保数量，分为个人投保与团体风险保险。

四是建立分散机制。设立巨灾风险基金，以中央和地方出资、发放债券、吸引企业与个人投资方式吸纳资金。建立再保险机制，成立专业的由中央财政支持的再保险公司，代表政府制定政策、监管、再保险和综合服务。与私营协商，签订标准再保险协议，向私营保险公司提供再保险支持；同时积极与国外其他的农业再保险公司进行合作，将再保险风险进一步分散。

（二）加大宣传力度，完善服务体系

首先，加大宣传力度，提高风险防范意识。建立由政府主导，村委、保险公司、气象局、金融机构、农村合作组织及相关事业单位为辅的宣传体系。深入农村，不定期召开座谈会，了解农民的需求，听取农民意见；每年开展农户保险知识培训，聘请农业保险专家开展讲座。给农民免费发放农业保险手册、定期出专题黑板报、以广播、网络、电视广告等多媒体形式进行多元化宣传。同时在宣传时，以村中种植专业户、养殖专业户、特色农业基地为主要突破点，借助村中农业经济大户的影响力带动村民。

其次，完善农业保险的服务体系。建立与气象、地质等与农业保险相关部门的信息共享平台，提高灾害防御水平。建立集业务介绍、参保、理赔等相关业务为一体的网络服务平台，开通24小时免费服务热线以方便农民。服务人员要积极主动地上门服务，进入农村与农户，了解农民的现实需求以提供专业化、个性化的服务，同时针对投保人的要求，适当调整服务时间、优化产品。

最后，加强农业保险人才的培养。农业保险专业技术人才与管理人才在农业保险健康快速发展中必不可缺。鼓励正规的教育系统开办农业保险专业，直接培养农业保险人才，引导农业保险在职人员进行专业再教育与在职培训。在农业保险公司内部配备熟知农业保险业务并具有丰富经验的管理人才、资金投资人才、产品开发设计人才以及营销人才，还有风险评估人员、精算师、承保员、理赔员等各个环节的专业工作人员。

（三）加大资金投入，确保赔付到位

一要确保政府资金投入。中央逐年加大对农业保险的资金投入；从中央到地方各级政府设立农业保险基金，并要求将每年农业保险的盈利部分归入基金中。政府补贴要及时到位，以去年农业保险的赔付情况为标准提前给地方政府下拨农业保险资金，结余的资金作为下年基础资金，缺少部分在赔付关系发生时及时补齐。

二要对农业保险资金提供配套制度。制定相应的信贷扶持政策，规定金融机构对参保农户优先提供信贷，对经营农业保险的公司提供流动性资金，允许其申请一定额度的无息或低息贷款；制定相应的税收扶持政策，对经营农业保险公司免征部分税赋，保证其长期稳定经营，为其提供更多资金。

三要确保赔付到位，提高赔付效率。改进灾害定损机制，由保险公司、农业合作组织、政府机构、龙头农业企业多方联合核定损失，配备专业灾害核定员。简化手续，建立全省统一的农业保险网站，将定损结果、赔付金额在网上公布；在镇政府或银行开设农业保险赔付窗口，农民凭有限证件直接领取。在赔付方式上，除传统的赔付方式之外可以先赔付，再扣除，即保险公司先向农户赔付灾害损失金，在农户收获之后再行扣除保费；还可实行分期赔付制，先赔付一部分，剩下的全部在年终根据当年赔款与保费之间的比例确定赔付。

（四）加强监督，及时反馈

一是实现监督部门专业化。以目前的保监会政策性农业监管部门和人员为基础，联合农业部，财政部，发改委等有关部委，成立专门的政策性农业保险监管机构。建立农作物保险数据库，设立挂号在政府名下的农业保险专门办事处，把各地保险的数据集中，实现集中的动态监督。

二是监督主体多元化。政府部门，如中国保监会，农业保险专门管理部门根据自身的权利对农业保险公司进行监督。各农业保险相关利益主体，如保险公司与农业合作组织，农业合作组织与农业生产企业之间，在灾害核定，确定费率，赔付等方面进行互相监督。

三是监督内容全面化。从投保前到保险赔付，进行全面监督。要求保险承担政府或公司在每年开展业务之前，必须提交农作物保险计划，说明它要开展业务的地域范围、品种类别、投放规模。业务开展中实施不定期突击检查，同时按季对赔付情况进行复查，要求相关政府、保险公司、组织每月提交详细的工作报告。

四是信息反馈及时化。各级政府及村委必须按时将农业保险的有关情况定期向上级汇报，并以各种方式对农民进行公开。保险公司要及时将政府部门颁布的一些政策和制度在农民群众中传播，并将农民的困惑和疑难问题及时向上级反映，保证相关农业保险政策的落实。农民要自觉加强监督意识，积极主动的对村务监督，及时把自己的意见和建议反映到相关部门。