美国、德国和日本循环农业模式的实践、经验及其比较

作者：李江南  发布时间：2017-09-09

信息来源：世界农业

【摘　要】循环农业是未来农业发展的重要模式，也是人类未来循环经济体系的一部分。鉴于此，本文分析了美国、德国和日本3国循环农业发展模式的具体实践做法及其相关经验，比较了3国所体现的3种循环农业模式的共性和差异，提出了完善中国循环农业发展模式的相关借鉴。

【关键词】循环农业；实践；经验；比较；借鉴；

循环农业作为一种可持续发展的经济模式，对于农业经济的发展具有重要作用。总体而言，中国关于循环农业的学术研究才刚刚起步，基本上还处于理解或概念性探索并逐步向理论与实证研究过渡阶段，为此，迫切需要对循环农业进行较全面的理论分析，与此同时必须有选择地分析、比较国内外循环农业成功实践的经验及其发展演变规律，为如何更好地发展循环农业提供理论与实践指导。美国、德国和日本3国是循环农业发展较早且效果比较显著的国家，3国在特定的阶段采取了符合本国国情的循环农业发展模式，并制定了相关的发展政策，这对中国循环农业发展具有重要的借鉴意义。

1美国、德国和日本循环农业发展模式的实践与经验

1.1美国

1.1.1实践:“减量化”原则的典范———“低投入可持续”农业发展模式

美国的“低投入可持续”农业发展模式，简单而言，就是通过减少外界农业生产资源在农业生产中的投入，尽量利用可再生资源来代替外界资源，从而最大限度地减少不可再生资源的使用率，尤其是化肥、农药的使用量，保证不可再生资源的“减量化”原则。

美国是世界上最早发展循环农业的国家之一。尽管美国农业政策体系中并没有“循环农业”这一概念和名词，但其“减量化”的农业发展模式实际上是在贯彻循环农业的发展理念。在20世纪80年代，美国就提出了可持续发展的概念，紧接着制定了可持续农业发展的耕作制度及相关的政策奖励制度。近些年来，随着全球气候变化，农业的碳排放量日渐增加，美国更加注重低投入的可持续农业生产模式。这种模式着重强调再生资源的循环利用，通过法律的形式将不可再生的化肥、农药等使用量控制在人们能够接受的安全水平上，最大限度地减少化肥、农药的摄入，强调维护资源的自然属性，以求获得理想经济效益^[1]。美国充分利用高科技的力量，努力发展精准农业。即通过物联网技术的发展，全程式的物联网识别技术能够根据家庭农场的上一年耕作情况遗留下来的数据进行分析，自行对本次耕作提出精准的数据建议，如生产资料的用量、土壤翻耕的厚度、收割的最优方式等，此外，物联网还可以对作物进行温度测控、单产计算等，还可以根据作物的密度来控制收割的速度，避免收割过程中粮食的浪费。畜牧业农场可以通过物联网将各类牲畜的信息输入电脑，通过电脑对牲畜饲养的全程进行跟踪，而且电脑还可也根据每头牲畜的个体差异，提供饲料配方指南。这种精准的耕作方式，能够保证投入的最小化和产出的最大化，有助于保护农业生态环境及自然资源。美国这种精准的农业体系主要是依靠世界上最大的农业计算机网络系统AGNET、美国庞大的数据库和农业遥感技术、地理信息系统、全球定位系统实现农作物的精准定位。这种减量化的生产方式使得农场主能够根据田间地头的变化，精准调节各种农作物种植措施。目前，这种高科技的信息化技术已经渗透到美国农业的方方面面，大大降低了美国农业的生产成本，提升了其农业经济的竞争力。

据此，可以得出美国循环农业的主要特征:一是注重农业的可持续发展。注重输入端的控制，减少农药、化肥的投入，将农业资源开发与长期资源保护结合起来，使得农业资源在时间和空间上达到永续利用。二是充分利用科技的力量。精准的农业体系有效地促进了低投入，在输入端实现了资源的有效利用，是循环农业“减量化”原则应用的典范。

1.1.2经验

(1)制定了完善的法律体系。为支持循环农业的发展，美国加大了农业立法对循环农业发展的支持，制定了一系列可持续发展的法律法规，形成了完善而系统的农业发展与资源环境协调发展的立法体系。1965年出台了《固体废物处理法》，之后又根据不断发展的新情况加以修改，并重新命名为《资源保护和回收法》，这为美国废弃物再回收利用奠定了基础。1990年《污染与防治》在美国国会通过，并将预防和从源头削减污染定为国策之一。2000年《有机农业法》颁布，大大促进了美国循环农业的发展。2002年《农场安全与农村投资法案》颁布，对农村生态环境的保护进一步加大。除此之外，美国还在2003、2005、2008、2010年分别修改了此前颁布的《农业持续产出法》《森林、牧场不可再生资源规划利用法》《联邦土地管理及利用法案》和《濒危物种保护法》，进一步完善了美国可再生农业资源的开发和利用^[2]。虽然这些法律都未以循环农业命名，但都体现了循环农业的主要思想。

(2)注重循环农业的技术推广。美国在循环农业体系中建立了完善的农作制度，包括作物轮作、休闲农作、覆盖物轮作、残茬还田、农牧业混合、水土保持等，这些制度的实施充分保证了农业的生态效益和经济效益的双赢。比如作物轮作制度就是典型例子，一般在玉米、大麦、牧草产业带中实施，即“玉米—大麦(或牧草)—玉米”轮换模式，玉米种植2年，再种上大麦套种牧草3~4年后再种植玉米，如此循环。这种种植模式有助于抑制玉米中的杂草与病虫害，还可以改善作物的养分供给，保持水土稳定。再比如残茬还田办法，主要是将玉米、小麦等作物的秸秆用机械加以粉碎并留在田中，采用大中型免耕播种机，如此可以大大减少化肥的使用量，增加土壤中有机质含量^[3]。此外，像覆盖物轮作制度、农牧业混合模式等，也在东部等水分丰富的地区开展并推广。为了推广覆盖物轮作制度，农业部专门成立了负责该技术的推广站和科研机构，以豆科作物、饲料作物为主，通过种植覆盖物越冬后直接作为肥料还田，经过试验表明，在不使用氮肥的情况下，此种技术能够提升农作物产量30%~40%，显然，这既增加了作物产量，同时又提升了土壤的品质。

(3)重视循环农业技术研究和教育。美国循环农业的一大特点就是将最新的技术运用到循环农业体系中，构建技术对农业发展的支撑系统，真正实现资源的有效利用和化肥农药的减量投入。为此，美国政府不仅投入大量的资金用于先进生产技术的研究，还将大量的资金用于环境质量标准的建立和环保仪器的研发。其中，美国政府动用国家力量，对环境污染管理和农产品农药残留进行强制检测。此外，定期对农业从业者进行技术培训，并制订严格的培训计划，提高农民的业务素质。

(4)政府的政策支持。美国制定了生态环境保护政策，运用市场手段，按照“谁受益，谁补偿”的原则，建立了生态补偿机制，将有偿使用资源的原则确立下来，浪费资源成本高昂，越来越多的农场主开始本着节约资源的原则，积极转变农业生产方式，对循环农业的发展起到了推动作用。此外，美国从不吝啬对农业的补贴，其中就包括生态环境补贴。美国早在1968年就开始实施土地休耕保护计划，损失由政府补贴。2002年颁布的《农场安全与农村投资法案》，进一步提升了对农业生态环境保护的补贴支持力度，此后的历次农业法案基本上贯彻了这种政策方向。2014年通过的农业法案，更是推出了多项补贴技术，如湿地保护、水土保持、草地保育等，为农场主提供技术援助或现金补贴^[4]。

1.2德国

1.2.1实践:“再利用”原则的典范———“绿色能源”模式

循环农业需要保持产业的链接性和循环性，需要从整体的角度构建农业、工业及相关产业之间的循环关系，将农业生态系统与工业生态系统进行衔接，促进资源在不同产业中得到多级多层次的循环利用，进而增加产业链，最大限度地多次使用资源，减少废弃物排放是“再利用”原则在农业生产中的体现。

德国农业在整个德国国民经济中占有重要地位。德国农业部在制定农业政策时就给德国农业的功能做出明确定性:德国农业除承担整个欧洲粮食、食品和饲料供应的多样性，还负责种植可再生的“工业作物”，即种植那些可以替代矿物能源和化工能源的经济作物，尤其是种植未来生物质能源原料的经济作物。此外，德国政府非常重视环境保护，即农业除了承担着最基本的农业生产、为经济发展提供动力的任务外，还承担着农业生态环境保护的双重任务，特别是保护物种的多样性，地下水、大气和土壤的良性循环，维持原始的自然景观，保护自然资源等。在此背景下，德国形成了独具特色的综合型农业发展模式。

随着德国重视“工业作物”的发展，逐渐形成了其独具特色的“绿色能源”农业模式。在20世纪90年代初期，德国的科学家就从一些农作物中提取了可以替代矿物能源及化学工业原料的物质，从而实现了农业系统和生态工业系统联系在一起，以实现农产品的循环再利用。德国科学家成功地从定向培育的甜菜、马铃薯、油菜、玉米中提取乙醇、甲烷等绿色能源。从菊芋类植物中提取了乙醇、从羽豆中提取了工业需要的生物碱。目前，重视的国内工业作物是油菜籽，其不仅可以作为化工原料直接使用，还可以从中提取植物柴油，成为重要的替代燃料^[5]。

德国“绿色能源”农业发展模式是欧洲循环农业的典型代表。其主要特点:一是注重生态系统平衡。德国农业发展模式以保护生态环境为前提，充分尊重客观规律，在农业生产过程与生态系统要求的平衡过程相协调。二是注重保护土壤。德国政府要求农业生产的过程要因地制宜，合理轮作，休养生息。三是注重水资源保护。农业生产过程要合理规划农田，不在水淹区种植作物，同时在水域周围实行绿地保护政策和最佳施肥法，以达到合理栽培，保护水源的目的。四是注重综合经济的发展，即处理好经济发展与环境保护的关系，在注重经济效益的同时，注重生态效益。

1.2.2经验

(1)民众具有较高的环境保护意识。德国政府建立了生态补偿机制，一方面使损害农业环境的行为得到了惩罚，另一方面使自觉保护农业环境的行为得到补贴。这种激励机制从根本上提高了人们的环境保护意识，使人们认识到发展循环农业能够从根本上缓解资源的约束，是实现农业可持续发展的必然选择，为循环农业的发展注入了活力。

(2)建立了完善的循环农业法律体系。德国循环农业法律体系较为完善，包括《种子法》《物种保护法》《化学肥料使用法》《植物保护法》《农业垃圾处理法》《水资源管理法》《自然资源保护法》《土地资源保护法》等。就其农业发展而言，在欧盟《生态农业和生态农产品与食品标志法案》基础上，分别于1991、1994年出台了《种植业管理法》和《养殖业管理法》，这两部法律在2002年合并为《生态农业法》^[6]；2009年开始严格控制使用污泥肥料，强调除极个别情况外，禁止使用污泥作为肥料，减少有害物质对土地的破坏。

(3)建立了体制健全、高效的农业管理机构。首先，德国的政府农业管理机构职能明确。德国实行联邦、州和行政专区三级行政区划分，州政府下设农业环境部，农业环境部分为两部分。一部分行使农林牧渔业与土地方面行政职能，另一方面就农业技术的研究、咨询、培训等为农民提供服务，有效地将农业环境部门的行政管理职能和社会服务职能合二为一。其次，德国还建立了独立于农业部门之外的类型多样的农业协会。这些农业协会是在自助、自负责任和自我管理原则上建立起来的非政府组织，代表农民和农业企业的利益，承担着协调二者产销活动、向政府提建议的任务，以促进农业的清洁生产或相关法律法规的合理化。这些类型多样的农业协会充分表达了农民的心声，使政府的优惠政策向循环农业倾斜，与官方机构一起协同推动了循环农业的发展。

(4)政府财政的大力支持。德国政府非常重视对农业的补贴，资金主要来源于欧盟、德国联邦政府和州政府。欧盟每年会向其成员国收取一定数量的欧盟共同发展基金，其中约一半用于共同农业政策的贯彻落实，这一部分就成为农民的补贴。德国联邦政府通过政府干预的方式资助和保护农业和农村的发展，对农民给予大量补贴，并且每年会拨付一定的资金给各州，16个州按拨付资金的40%配套用于农业发展，各项农业补贴及奖金约占德国农民收入的一半^[7]。对发展循环农业的补贴主要有两种方式:一种是直接补贴，即农场主按照法律的规定，以土地实际面积获取的政府补贴;另一种方式是转型和维持补贴，即对农场主转型发展循环农业进行补贴，被称为转型补贴。德国政府通过补贴的方式大大激励了农民投入循环农业生产的积极性，大大推动了循环农业的发展。

(5)注重培训与教育。1972年德国就出台了《农民职业培训法》，1995年《农业教育培训法》出台，近年来，更是出台了一系列的新计划培养生产技能高、掌握现代农业专门知识的新型农民，并采用各种措施鼓励高学历青年加入到农民企业当中。除此之外，政府还充分发挥各种农业职业学校、农业专业学校的作用，举办各种农业技术和循环农业发展的培训班和专题讲座，提高农民在循环农业方面的知识技能。

1.3日本

1.3.1实践:“再循环”原则的典范———“典型循环农业”模式

日本循环农业发展模式，简单而言，就是通过终端控制，将农业废弃物重新变成新的资源，这些资源再回归到农业生产过程中，体现了其在农业领域内的一次全程的循环过程。这种“再循环”模式就是注重农业废弃物的重新利用，努力做到变废为宝，提升农业各个环节产品的利用率。

20世纪60年代以来，日本大量使用化肥和农药，在农业经济发展的同时也带来了严重的环境问题，造成社会公害。从20世纪90年代开始，日本农业发展进入了转型时期，将循环农业作为农业发展的基本战略与方向，在全国范围内兴起了循环农业发展的热潮。在循环农业的发展中，日本各地因地制宜，各具特色。其中日本宫崎县菱镇循环农业较具特色，也是日本循环农业发展较为成功的地区之一，其成功地将生活、农业生产中废弃物有效地转化为有机肥。1988年，宫崎县就颁布了《自然农业发展条例》，明确在农业生产中禁止使用化学肥料^[8]。此后，菱镇开始探索其独特的循环农业模式。

菱镇将下水道的污泥、家畜粪便、农业废弃有机物等投入到专门的发酵设备中，通过发酵，产生的甲烷气体可以用于发电，其他剩下的残留物再进行固液分离，其中固体部分可以通过再行干燥成为肥料，液态部分通过处理后进行排放，充分实现了废弃物的资源化和无害化。日本菱镇循环农业模式最大的特点就是注重终端的控制，实现了废弃物的循环再利用，变废为宝，充分挖掘了废弃物的价值，使其为生产、生活服务，是“再循环”原则的体现。

1.3.2经验

(1)多元主体的广泛参与。日本循环农业的发展离不开日本中央政府、地方公共团体、农业经营组织、涉农企业和社会大众的广泛参与。循环农业的发展是一项系统工程，这就需要中央政府的宏观指导。政府必须全面考虑循环农业的发展方向和路径，并为此提供政策保障。但毕竟中央政府的力量是有限的，其只能是制定宏观的基本方略，为循环农业的发展描绘蓝图。农业问题具有特殊性，因此具体实行的方针计划需要因地制宜，这些都是中央政府难以亲力亲为的，这就需要地方公共团体予以具体实施。地方农业经营组织在日本循环农业的发展中发挥着不可替代的作用。日本小农户众多，经营效率较低且难以顾及环境保护，这就需要农业经营组织主导，以提高资源的再利用和废弃物的再循环。为此，在日本综合农协之外，农户可以自行组织成立专门性的合作社，建立循环农业示范基地，推进种植业和养殖业的互补，比如千叶县循环农业基地就是农户自行组织的合作社建立的。此外，涉农企业的积极配合。循环农业不仅要在农业产业内部实现循环，还要在产业间实现“大循环”。日本涉农企业的积极配合，使得涉农产业链之间形成了更大范围的循环，促进了生产环节的循环向流通和消费环节延伸，促进了循环型社会的建设。

(2)制定完善的法律体系。日本早就认识到法律在循环农业建设中的指引和依托作用。20世纪70年代，日本政府就颁布了一系列的农业环境保护、农业废弃物利用等方面的法律法规。到20世纪90年代，日本就已经形成了较为完善的循环农业发展法律体系，该体系主要由农业基本法、综合法、专项单行法3个层次构成。其中，基本法包括《食品、农业基本法》《循环社会推进法》；综合法包括《农业资源有效利用法》《农业废弃物管理与清洁法》等;专项单行法包括《家畜排泄物管理法》《肥料管理法》《食品废弃物循环利用法》等^[9]。这3个层次的法律综合构建了日本循环农业的法律体系，促进了日本循环农业的发展。

(3)政府积极提供相应的财税政策支持。日本政府从政策、税收和信贷等方面对循环农业发展提供支持，鼓励农民对循环农业发展进行投资。为了推进农户发展循环农业的积极性，日本政府于2003年出台了保证金制度、征收环境税和设立环保援助资金措施，并以每年新增2000万日元(100日元约合6.48元人民币，2017)投资的方式为循环农业的发展提供资金支持。此外，日本政府还出台政策，对符合条件的环保型农户提供无息贷款。实施基本设施建设的农户还会得到政府或农协的资金扶持，并享受一定程度的税收减免政策。

2美国、德国和日本循环农业发展模式比较

2.1共性

(1)政府的支持与保护。美国、德国和日本循环农业发展模式都是在政府的大力支持和保护下进行的。由于严格的自然环境的限制和市场波动干扰，使得农业对其外部环境变化有较大的敏感性。所以，美国、德国和日本政府都在一定程度上进行干预，为其循环农业的发展提供资金支持，科学合理地引导农业的发展方向。例如，美国直接给予生态补贴，德国从事循环农业的农民各项农业补贴及奖金约占其收入的一半，日本直接设置转型补贴以促使农业生产方式的转变。

(2)注重农业技术的支撑作用。美国、德国和日本循环农业发展模式都以科学技术为支撑。发展循环农业离不开科学技术的支撑，一个系统的、有效的农业推广体系是将技术转化为劳动力的重要途径。例如，美国精准的农业体系就主要是依靠世界上最大的农业计算机网络系统AGNET、美国庞大的数据库和农业遥感技术、地理信息系统、全球定位系统实现农作物的精准定位。德国和日本更是依靠先进的科学技术从农作物中提取出工业原料。

(3)构建了完善的循环农业法律体系。美国、德国和日本都出台了一系列的法律法规，构成了完善的法律体系，对循环农业政策的有效实施，农业循环经济的健康发展提供支持和保障。同时，在推动循环农业政策实施方面，立法能够以最有效的方法加强和引导循环农业政策的实施。

(4)农业合作组织的参与和支持。美国、德国和日本循环农业发展模式离不开农业合作组织的参与。在3国循环农业发展的过程中，除了政府对农业进行管理或干预外，也注重农业合作组织的作用。农业合作组织成为政府和农民之间的纽带，使政府从农民的需求出发，制定农业政策。农业合作组织在维护农民利益和减少政府管理和调控成本方面发挥了重要作用。

2.2不同之处

(1)经济基础不同。日本由于受人口密度大的客观条件限制，主要以小农经济为主，中小企业众多，因此必须充分发挥农协的作用来促进循环农业的发展;美国自然条件优越，地广人稀，因此可以利用高科技在规模土地上发展循环农业；德国既不像日本那样人口密度大，也不像美国那样地广人稀，其主要是在小规模农场上发展循环农业。

(2)政府作用发挥程度不同。在世界循环农业发展史上，德国政府是最早的倡导者和推动者，德国政府在循环农业发展中发挥着主导作用，不但制定了系列的法律、经济、科技等支持措施，更是推进了农业技术推广和人才培养的进程^[10]。日本政府的主导性也比较强，但弱于德国，日本政府主要是通过制定循环农业发展方向，然后为此提供配套的财政、金融、税收措施。美国政府行政干预程度不及德国和日本，主要是通过财税手段来引导农场主从事循环农业。

(3)政府干预方式不同。美国市场经济发达，因此较少干预市场。德国市场经济形成较早，在处理市场与政府的关系问题上积累了丰富的经验，因此德国政府采取了适度的规制方式。日本市场经济虽有一定的发展，但由于受封建社会影响较深，再加上其经济远远落后于美欧等发达国家，为取得后发优势，日本政府制定了循环农业发展宏观经济政策，对循环农业进行管理。

3美国、德国和日本循环农业发展模式的经验对中国的借鉴

3.1健全循环农业补贴政策

美国、德国和日本的经验表明，必须建立专门针对循环农业的补贴制度，以促进农业生产方式的转变。中国要紧紧围绕生态安全、粮食安全和农产品质量安全的要求，按照“重点区域、重点领域、重点产品”的原则，采取直接补贴和间接补贴相结合的方式，建立专门针对循环农业发展的补贴制度，积极引导农业生产方式的转变。按照循环农业的有关要求，分别核算普通农产品和重点生态产品的成本，对差价进行直接补贴，对农民施用有机肥、培养土地生产能力进行直接补贴;对发展循环农业的涉农产业给予税收上的优惠政策。同时，政府还要积极探索其他渠道，为循环农业的发展提供资金支持。一是设立农业建设专项基金，通过利率优惠政策，为涉农企业和农户提供低息中长期贷款;二是充分发挥农村金融机构和小额贷款的作用，为涉农企业和农户发展循环农业提供信贷支持。

3.2构建完善的循环农业发展的法律体系

加快制定发展循环农业的相关法律法规，尽快完善循环农业发展的环境规制体系，成为促进中国循环农业模式发展，加快循环农业发展步伐的关键。目前，中国还没有专门针对循环农业发展的法律法规，因此，中央政府要依据中国国情，进一步完善循环农业发展的法律体系，积极完善发展循环农业薄弱环节法律法规的建立，明确中央政府、地方政府、农业合作组织、涉农企业以及农民在循环农业发展中的权利与义务，明确循环农业发展的途径和方向，健全循环农业发展的支持平台。地方政府要在中央建立健全法律体系的基础上，结合本地的实际，加快地方法规的建立，按照自然资源状况和经济社会条件，结合农业区域定位和农业功能拓展的要求，充分考虑地区农业生产结构和生产方式，制定农业资源综合利用的发展规划，制定支持循环农业发展的法规及实施办法。

3.3建立产学研合作机制

在循环农业发展过程中，需要技术与人才的支撑，各地政府在循环农业模式发展过程中，要结合本地区的人口、资源、生态环境等因素，制定循环农业发展的具体规划，保持使循环农业技术开发与农业生产经营活动相结合，建立农业科技研究、开发人员与循环农业实施主体之间的合作与沟通，促进农业科技开发与农业生产过程的结合。同时，各级政府要按照农业生态环境承载力与农产品市场潜力变化的实际情况，以提升农产品价值链为主导，加强快速堆肥技术、沼气发酵技术、生物质能源技术和生态修复技术的研发，构建政府积极引导、农科教相结合、产学研协作的围绕循环农业产业价值链上下游实现无缝对接的农业技术创新链。

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