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作者：刘文婧 左 停 发布时间：2023-03-18
信息来源：《地方治理研究》 2022年第2期
【摘 要】 农民参与乡村治理的广度和深度是乡村治理现代化的重要课题。和平村作为农村社会治理创新的试点村庄，在运用积分制推进乡村治理过程中，围绕积分设置、积分评比、结果运用、推动村民自治等进行了初步探索，并将积分制日常管理与产业发展、环境整治、乡风文明建设等村庄公共事务相结合，激发了目标对象参与乡村治理的积极性。但积分制也存在指标设计较为狭窄、惩罚幅度和边界不清、福利激励受益群体趋向固化等缺陷。作为一种新型治理方式，积分制作用的发挥受到农村党政班子、组织结构、村庄群众基础、公共环境等因素的影响。因此，乡村振兴背景下应加强对积分管理的正确引导，构建符合村情的指标评价体系，实行包容性的福利激励政策，强化多元主体协同参与发展壮大村集体经济，以促进乡村治理目标的实现。
【关键词】 乡村振兴；乡村治理；公众参与；积分制；福利激励；多元主体
一、研究缘起与问题提出
农村社区作为国家治理的微观单元，在国家治理体系中处于基础性地位，乡村治理是完善国家治理体系和推进国家治理能力现代化的关键环节。当前，乡村治理行政化和自治功能不足限制了社会公众参与乡村社会治理的空间，大多数普通社区成员缺少合适的条件、途径和足够的意愿参与到社区治理行动中[1]，具体表现为个体的政治效能感和参与意愿较低。一方面，作为参与主体的村民不愿意尽到共建共治的责任，而只愿意享受共同体建设的成果[2]，另一方面，村民自身也存在着参与、解决公共事务能力不足的问题，由此形成了集体行动中的“搭便车”现象。治理有效是乡村振兴的总要求之一，与实现共同富裕目标紧密相关。农民作为乡村振兴的主体，其参与意识和参与能力是乡村秩序良性运转的内源动力。如何更好地激励村民参与乡村公共事务，拓展其参与的广度、深度和效度，是一个值得深入探讨的课题。新公共服务理论所倡导的公共服务供给价值目标是民主本位，体现为对民主激励的强化和以效率激励为基础[3]。激励性治理工具的运用可以赋予目标群体较大的自主空间，有助于降低政府管理成本、提高行政效率，进而弥补传统强制性治理的局限和不足，同时也为其他治理工具在后续工作中的运用提供了前序铺垫和支撑，是实现政策目标的重要保障。基于此，当前探索兼具技术性与灵活性的激励工具尤为重要。现阶段引导类和激励类工具逐渐增多是我国治理工具选择与运用的基本趋势。新时期，为了动员各类社会力量参与乡村治理，各地纷纷将积分制融入自治、德治与法治的三治融合体系之中，并对公众参与激励机制进行探索实践。积分制具有灵活性和机动性的特征，其指标设计和考核积分都可以随适用场景的变化进行调整。作为量化绩效管理的一种模式，积分制能有效激励并引导组织成员完成组织管理的既定目标，并在很多领域得到广泛运用。例如，商家为了促销而实行会员积分制，积分制由此成为商家增加销售量、实现顾客忠诚[4]的工具；积分制在高校图书馆管理[5]、公共图书馆读者阅读中也得到广泛应用；教育、税务、电力、金融等部门的绩效考核环节也都采用了积分制。北京、上海、广州、深圳等特大城市还将积分制用于流动人口落户管理，优化人口布局和结构。而后，积分制作为政府创新的一种社会治理模式被引入社会治理领域，如推行党员积分制，探索党员管理新模式，激发农村党员参与村级事务管理和为村民做好事、办实事的积极性[6]。乡村治理积分制具有正反双向激励的特点，必须保持激励和约束的有机统一。作为一种正向激励机制，物质激励和精神激励对调动广大村民的积极性、主动性、创造性能起到积极作用；而由福利激励衍生出的平等、理性、多元的现代社会价值，对规范村民的日常行为、塑造文明乡风、密切干群关系等能起到正向的引导作用。既增强了公众的主动性、获得感以及对农村社区的归属感，又带动重塑村庄结构性力量和激活农村社会内生性的社会资本。而作为一种反向激励机制，积分制通过建立内在的道德自觉与外在的规范约束的行为细则来纠正个体的不正当行为，引导个体的欲望和动机符合伦理道德的规范。
从目前来看，各地的积分制主要侧重于对参与主体的资格、内容、途径、程序等做出规定，通过提供补贴（比如为与会者提供毛巾、牙膏等日用品）、动员党员和老年人带头等手段激励公民参与[2]，围绕德治场域开展的“评先进树典型”活动具有一定的精神激励作用，而鲜少围绕参与乡村公共事务创建长效的激励机制。关于积分制参与乡村治理的研究主要集中于讨论积分制的制度设计和发生逻辑，多聚焦于积分制的正向社会效果，对于积分制运行过程中存在的问题和适用条件关注不够。本文以驻扎式调研的西部欠发达地区的和平村为例，从乡村治理中积分制的制度设计出发，剖析乡村治理积分制运行逻辑、实现路径和福利激励是否能够真正动员公众参与，关注从村民到积分参与者再到激励受益者的行动过程和成效，探讨乡村振兴背景下积分制运用的现实图景及其所面临的挑战，总结在乡村治理中积分制运用所发挥的突出作用，并在此基础上提出乡村振兴背景下乡村治理积分制的优化路径。
二、乡村治理中运用积分制的地方实践：和平村案例
本文所选调研点和平村位于西部欠发达地区L县西南位置，是该县积分制运行的首批试点村庄，距离县城3公里，土地面积7.5万亩，其中耕地1.3万亩、林地4.2万亩，农业生产主要以蔬菜种植为主。和平村现有10个自然村，14个村民小组，户籍人口800户2300人，常住人口406户1050人，脱贫人口91户146人，现有党员64人。随着城市化进程的加速，在城市与村庄间流动的年轻村民的生活面向外倾，农村老龄化趋势日益加剧。常驻农村的妇幼老弱人员受年龄和文化素质的影响，既没有参与乡村集体活动的积极性，也没有实施管理和监督的能力。村干部的“行政化”不仅消解了村民的信任感，他们在乡村发展规划和资金使用中还常与非制度性精英（乡贤、致富带头人、返乡创业人员）发生冲突，因此，该村在村内无法形成有效的集体行动，沦为“产业发展落后村、干群关系紧张村、信访矛盾集中村”，也成为县委组织部认定的选情复杂、本村无合适村党总支书记人选的20个村之一。为了推进抓党建促振兴，有效提升基层治理水平，2020年全县在四个乡镇选取了五个村实行积分制试点工作，各村结合村情实际，将积分制管理与村规民约执行、重点工作推进相结合，探索积分制乡村治理模式。和平村探索了“积分制 N”的模式，将积分制工作与产业发展、人居环境整治、乡风文明建设等重点工作相结合。
（一）乡村治理积分制的实践进路
1. 治理结构和运行机制
（1）治理结构。网格化是科层治理精细化的一个表现，具有层级控制、分工精细的特征。和平村着力全面加强和发挥村党总支的引领核心作用，按照系统化治理、扁平化管理的原则，将乡镇的乡村振兴、综合司法治安、人居环境整治、生态护林、卫生防疫和宗教等业务部门直接下放到行政村，深入推进乡镇、行政村、自然村组、网格员四级联动，构建起党员主联、党群共治的治理格局。和平村通过“多网合一”建立管理网络14个，在网格的划分上，以自然村为单位，按照“就近就亲”的原则，充分尊重、保留并建立了以传统家族、文化和利益为纽带的自治单元，增强了自治单元成员的同质性。整合村务监督委员会、卫生监督员、村民组长、村公益岗位等各方力量，配齐网格员52名。通过将信息采报、代管代办、积分评定和把关推荐等职能下放，为网格员扩权赋能。透过治理结构网络，能够清晰地看到积分制工具的作用机制和各治理主体之间的互动行为（见图1）。
图1 和平村网格化治理结构
（2）主体构成。和平村以村党支部为核心，在“行政村—自然村”两级架构中，组建村民委员会和村务监督委员会以及蔬菜产业联合体为一体的乡村自治组织（见图2）。强化农村党组织领导机制是开展乡村治理工作的基础和前提。为了优化和提升农村基层组织带头人队伍结构和质量，激发村级组织创新发展活力，县委、县政府致力于解决村级党组织软弱涣散的问题，出台了《L县选拔吸引优秀人才到村任职创业工作实施方案》，选拔和储备一批优秀人才进村任职，规定进村任职人员在村任职期间，包括机关事业单位在职人员，原工资福利和职务评聘等待遇不变，同时享受与自身工资额度等同的进村任职报酬。和平村党支部书记就是引进的优秀人才，副书记和支部委员也是由本土大学生、返乡创业人员和致富带头人组成，换届后两委班子成员5人，平均年龄36.8岁，大专及以上学历3人。村级党支部下设三个分支部，第一、二党支部为本村党员，流动党员党支部主要包括本村外出务工经商人员、致富能人和大学生。通过建立流动党员日常联系制度，及时追踪他们的动态，并引导他们积极参与乡村建设，为乡村产业发展注入了活力。
图2 和平村乡村治理的组织结构
在强化党组织领导核心作用的基础上，通过村民自组织有效地发挥村民在乡村治理中的主体作用。这一自主治理模式使村级党组织在农村有了延伸和触角，有力地推进了农村基层民主政治建设。在村党支部的组织下，村民委员会由村党支部委员与村民党员组成，既发挥了村民委员会在乡村建设中的主体作用，又发挥了党员在乡村建设管理中的引导带头作用。村务监督委员会依靠党支部带头、群众党员参与和乡贤配合发挥作用。在村党总支的推动下，建立起村级议事决策、民主评议、村务公开和监督管理等各项机制。为了大力发展村集体经济，由党小组成立蔬菜产业联合体，并将村集体经济与全体村民的共同利益联结到一起。
（3）运行逻辑。在传统治理体系中的行政村治理单元中，代理人双重困境的权威结构造成委托人对代理人的信任危机，当代理人体制基于委托方和代理方目标不一致时，存在激励机制失灵和代理人目标异化现象，表现为盈利型经纪的寻租行为[7]。基层政府治理重心下移映射了国家治理下的委托—代理关系的优化，网格化的建立基于乡村自治单元和文化传统上的“同质性”，在情感沟通、资源整合和村民动员等方面将高度分散的基础管理职能下放到每一个网格，通过对乡村社会资源和社会关系的再整合，使代理人与委托人的目标趋于一致，形成利益相关的农村社区共同体。借助构建目标管理责任制，对作为代理人的网格长和网格员的职责履行情况进行监督，通过量化指标和奖惩机制缩短了委托—代理链条，畅通了下情上达的传输通道。与此同时，网格机制的运行通过农村善治和良治载体的积分制发挥作用，基于“柔性”管理的视角将制度性精英、非制度性精英和村民均纳入到网格化结构中，将自上而下的行政权力贯穿于农村社会的生产生活中，组织动员村民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，既增强了农村利益共同体的稳定性、有效性和合法性，也有助于重塑新时代农村公共性社会关系。
2. 制度设计和实现路径
乡村治理积分制是具有限定条件和使用规则的一种福利激励工具，接受者在参与与村庄公共事务相关的积分项目并实现一定积分的累积后，即可获得相应的福利激励。和平村村级组织结合自身实际对县级出台的《实行村党员群众积分制管理制度的指导意见》的适用范围、指标体系、积分规则、操作流程等进行了调整和完善，村民代表会议审议通过了《和平村网格化服务管理制度》和《和平村社会治理积分制管理办法》，正式启动积分制管理工作。围绕产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴五个方面展开工作，聚焦遵纪守法、社会公德、环境卫生、乡风文明、产业发展等各个方面。在指标设计上，包括以村规民约和负面清单为基础的基础分，以及以评议项目和激励项目为核心的先进分，并按照党员/干部、一般户、脱贫户分别设计不同项目的行为细则和分值标准，配套设置加分项和扣分项。其中，对违反基础项中村规民约和负面清单的村民实行一票否决制，并取消享受或暂缓享受村里的福利待遇，在考察期内暂停低保评定、金融贷款、救灾救济、农田水利等所有到户项目及其他帮扶措施。与此同时，还建立了相应的积分制管理纸质档案，便于积分累计使用，并根据积分排名分类奖励（见表1）。
表1 和平村积分制参与乡村治理的赋分细则
和平村结合本村实际情况，在产业发展、人居环境整治和矛盾调解方面全面推行积分制的治理模式，制定了相应的积分制项目和细则。在产业发展方面，和平村为全部种植户提供“统一规划发展、统一农资采购、统一机械作业、统一技术指导、统一开拓市场、统一品牌塑造”的“六统一”全程服务。并通过优秀党员带头致富带头发展引领群众，主要包括投身特色农业起到示范带动作用，充当农村经纪人拓展销路等激励项目。2020年和平村重点培养了13个示范种植户，实现了户均增收8000元的良好效果，极大地调动了村民参与乡村产业发展的积极性和主动性。
在人居环境整治方面，为网格员划定街巷责任区，每天监督网格内卫生制度落实情况，并按照网格化结构设定卫生保洁员，明确清扫职责。为了提高村民参与人居环境整治的自觉性，充分发挥农村妇联组织的作用，瞄准妇女在家庭环境卫生中的重要作用，在美家美院评比中引领妇女转变思想观念。同时，建立村务理事会、村民、保洁员的三方监督机制，村党支部带领村民根据具有约束力的负面清单开展环境治理和监督工作，对于门前“三包”责任落实不好的农户，按标准扣除积分中的基础分值，严重扰乱环境整治工作的则纳入负面清单管理。通过开展美家美院评比活动，利用评议项目积分引导村风转变。
建立正常的渠道，使一些相互冲突的利益得以表达，有助于民族、国家结构的稳定[8]166。在矛盾调解方面，将乡镇级的司法职能下沉到村级，成立主要由村两委成员和乡村志愿者组成的村级人民调解委员会，负责调解邻里纠纷、土地纠纷、婚姻纠纷。司法或行政作为一种干预力量，是与建立在村庄传统和经验基础上的权威形式相融合的一种制度化形式。和平村人民调解委员会的建立，既实现了传统民间调解方式的制度化，又把现代法治和权利观念引入到了村社共同体的日常生活秩序当中。
“现在最大的变化就是老百姓一遇到矛盾和纠纷等问题就来找村里，通过网格员、网格长和村委逐级来反映，将矛盾化解在村内，避免了逐级上访的问题。”（访谈网格长：HP20210811）
3. 评比流程和结果运用
积分制的申报、管理和兑换流程如图3所示。第一，按照党员/干部、一般农户和脱贫户分别设立行为积分账户，用积分记录村民的日常表现。第二，在人员配置上，由网格员负责信息申报、记录、初审等，并与所在村党支部进行对接，网格员作为信息审查和判断的主要承担者，负责对基础项目和评议项目进行核实，并由其作为信息证明人。一旦村民有积分行为需要申报，可直接与之联系。第三，日常管理按照“划片管理、责任到人”的方式进行。依托村民小组，村级组织将全村划分为14个管理网格，并由信息员对其责任区内的情况进行管理。在积分制管理过程中，激励项目由个人申报，经层层核实后记录相应分值。第四，定期进行积分奖励。在和平村，积分每月由村里统计报表，每季度公示一次，每半年村级组织也会召开村民大会评分，年终时对累积高分者进行表扬和嘉奖，公示无异议后村民即可获得对应数额的积分卡和荣誉证书，村民可以凭借此卡到村级组织成立的爱心超市兑换相应物资。
图3 和平村积分制参与乡村治理的评比流程
按分值兑换相应的奖品。其中，基础分值60分以下的不具备兑换资格；60-90分之间的，按高于基础分值以上的分数兑换积分卡，可累计用于爱心超市消费；90分以上的，按分值全额兑换奖金或爱心超市奖品。集体经济为全村党员群众积分制管理保驾护航，通过“集体经济 爱心超市”的方式，保证了积分制的闭环运行。精神奖励主要是指表彰模范党员、家庭和个人，以先锋积分表示。年内评分在90分以上的优秀农户，将其登记在先锋积分榜，获得评优评先资格。结合“七一”“元旦”等节日，表彰一批“先进共产党员”“优秀网格员”“美丽庭院户”“人居环境整治先进保洁员”“孝老爱亲模范”等。2020年，和平村累计有146户获得积分表彰，其中44户获得荣誉表彰和积分兑换资格，102个标兵户和示范户获得相应的积分卡奖励，村集体总计支出2.1万元（见表2）。
表2 和平村各类积分表彰人员的积分情况
福利激励的受益情况也形塑着农村社会秩序结构和关系网络。和平村的积分制实践，充分调动了自然村关系资源和各种非正式治理主体参与乡村社会治理的积极性。通过物质奖励和精神奖励，形成了福利激励机制，普通村民被赋予社区公共空间中的公共身份，他们与乡村制度精英和非制度精英一道被嵌入到以“事缘”为基础的农村社区行动中，达到了动员村民参与村庄公共事务和村庄建设的目的，激发了农村社会的内在活力。
（二）存在的问题
1. 积分制的指标设计较为狭窄，社会力量参与不足
积分制的内容涉及乡村治理的方方面面，涵盖了思想政治、社会治安、邻里关系、产业发展、环境卫生等多方面的内容，基础分中的遵纪守法和社会公德占60%，村民申报的多集中于环境整治、治安巡逻、志愿服务等几个方面，指标围绕村庄内部事务及村民生产发展的延伸不足。大部分参与主体集中在党员、村干部、网格员、种养大户、致富带头人等，社会组织的参与则始终处于空白，规则的制定者和执行者都是政府组织，“强政府—弱社会”的关系还未得到根本性改变，社会力量的参与在事实层面流于形式，村庄现有资源也难以有效吸纳各类主体参与。
2. 积分制的规则设置有待加强，惩罚幅度不大边界不清
目前的兑换规则在很大程度上影响了村民参与的主动性，没有建立起与农户外在需求与内在追求相一致的奖励、惩罚机制。如果长期在单一的物质激励工具引导下，受“经济人”功利、理性、物质主义价值理念的影响，基于投入成本与收益预期的考量，村民往往会倾向于关心参与乡村事务获得的经济收益和物质资源。在这种情况下，以规范失范行为、重塑乡村文化和公共价值理念为核心的常态化的积分制管理就难以稳定且不可持续。同时，基层政府通过强化积分制内容中村规民约或负面清单的惩罚功效，的确起到了一定的威慑和约束作用，发挥了国家法律所不能及之功效，但事实上，村庄没有罚没的主体身份，也不具有处罚的主体资格[9]。积分制信息的采集和管理通常以户为单位，惩罚机制也体现了“一人犯错，全家受罚”的责任连带效果，即一个人违规的成本需要整个家庭承担失去福利政策的后果，这在一定程度上会影响了村庄公共意识和精神的培育和塑造。虽然村规民约与乡村治理所追求的目标具有一致性，但也损害了相对人的合法权益。例如，村民违反了封山禁牧政策，对其实行停发季度低保金的做法会直接影响其家庭的正常生活，而对其子女入党或参加工作的政审证明延期办理也会直接影响家庭成员的发展，容易出现不当联结的问题。
3. 考核监督激励机制有待完善，受益群体比例失衡
和平村积分制的监督考评机制结合群众自评、村民代表大会审议、村党总支复审三个层次的评定方式，并利用负面清单、精神和物质奖励的奖惩方法，有效地激励了当地村民积极参与到日常的村务活动中。但评定方式方法和审核办法具有粗放性的特征，网格员评审环节存在一定的主观因素偏差，目前欠发达地区的农村普遍缺乏对现代评价工具和数字治理技术的运用，其公平性和工作效率都有待提高。不合理的选择性也会影响村民参与的积极性。虽然积分制的规则赋予了每个村民积分参与的资格和权利，但从激励受益的群体类型来看，获得积分表彰的人员中党员/网格员占比为48.4%，一般农户为47.6%，脱贫户只有4%，脱贫户和部分低收入群体“因年龄、疾病、精力、思想落后等原因没有能力或条件参与”，被排斥在积分制的制度设计之外。福利激励受益各类群体的比重失衡程度较高，容易导致激励受益群体趋向固化，边缘群体则会对参与积分活动持疏离和漠视的态度，进而增加新的社会阶层壁垒和区隔，可能会出现基于福利分层的参与内卷或参与断层的情况。
4. 积分制的保障资源有待拓宽，集体经济发展不强
集体经济是决定村级党组织功能发挥的物质基础，农村基层党组织可支配的物质财富少之又少，服务群众往往显得捉襟见肘。可供奖励的资源是目前积分制运转的充要条件，单纯依赖财政资源这一单一渠道无法为积分制提供长效的资源供给，其主要还是依靠村集体经济的发展。目前，积分制的试点还处于初期阶段，有效的村庄治理秩序还未形成，一旦农业主导产业受市场供求、季节性和风险影响发生波动，会直接影响到积分制的资金支持；同时，试点村具有作为试点存续的时间长短问题，实现激励政策的可持续运转有赖于长效的政策资源、行政资源供给，积分制参与乡村治理的常态化机制是下一步要考虑的重点问题。
三、积分制在参与乡村治理中的现实作用
从和平村积分制参与乡村治理的实践来看，积分制作为乡村治理精细化的规则性和制度性表达，是对治理理念和治理制度的操作具体化，也是农村社会基于共识的自我成长和发展的过程。通过有效调动整合现有的村庄资源和社会关系，积分制既提升了村民参与乡村公共事务的积极性，也推动了村民自治水平的实质性提高，有利于进一步优化乡村治理结构，提高乡村治理效能。
（一）激发农民参与的积极性，引导村民理性表达利益诉求
村民是具体乡村振兴事业的主要建设者和最重要的利益相关者，实现乡村振兴必须激发他们的积极性。积分制在参与乡村治理的过程中，通过规则的设定将村庄公共事务与村民个人事务绑定在一起，村民对于与自己利益紧密相关的小组事务和个人事务，关注度明显更高、参与积极性更强。同时，积分制采用非强制性方式激发治理伙伴与治理对象的内在潜力、主动性与创造性，以寻求社会对于政府治理的信任、配合和参与。在乡村治理实践中，积分制将自然村分散的村民从个体参与转向组织参与，由过去分散的个体化的利益表达转换为有组织的、群体化的利益表达，为村民深度参与村级治理、表达诉求搭建了平台，有利于畅通“自上而下”的反馈机制和利益表达通道，从而有助于塑造实现农民共同利益诉求的秩序，推动形成“法德并重”的现代治理理念，化解陈年纠纷，有效促进乡村和谐，使乡村逐渐走出普遍存在的农民主体缺位、内生能力不足以及政府单边主导引致的利益失衡、矛盾冲突困境。
（二）培育正向激励的治理文化，提升乡村德治水平
积分内容一般以村规民约为基础，其条例的设计既发掘了传统文化中的优秀要素，又浓缩了农村民俗民风、村风家风等所蕴含的德治元素，具有地域性、人文性、亲民性的特征，充分发挥了道德模范的引领作用；同时又结合了当前村庄产业发展和公共服务的实际，有利于培养趋向于现代的新乡村文化。积分制通过引导村民自觉遵循与基层社会相适应的行为规范和道德准则，使得村民的价值选择、行动取向和日常行为得到规范，奖惩机制的运用更是有效遏制了社会的不良风气。同时，积分制对农村社会风气发挥了引领和导向的作用，是提升农村整体道德素质的有效手段。通过长期的参与、交往和互动，也能逐渐建立起村民对农村社区的信任和公共精神。公共精神是一种关心公共事务并致力于公共生活的改善和公共秩序的建立，以营造适宜人生存与发展的政治理念、伦理追求和人生哲学[10]，公共精神的培育有赖于对乡村整体素质的培养以及对公民权利、义务的认知与认同。积分制在为村民参与乡村治理注入动力的过程中，潜移默化地催生出非制度化的乡村社会内生秩序，有助于增强农村社会的凝聚力，促进农村社会网络的良性运转，使农村社区共同体的整体效能得到发挥。
（三）提高乡村社会的治理水平，降低社会治理成本
村两委人数有限且分工明确，在日常处理“政府指派事务”之余兼顾“村务”的精力有限。因而，村两委常常会借助基层自治组织、村民自组织、社会组织和经济组织等实践主体在村中开展工作，将积分制与公共事务相结合，如乡村基础设施建设、公共服务、环境卫生整治、移风易俗等方面，同时，发挥他们对村两委的监督、协助作用。乡村中的乡贤、企业家、返乡创业人员等精英人才可充分利用自身所拥有的聪明才智、社会资源和人品道德来整合乡村内外的发展资源与社会关系，集结乡村内部的社会关联性，解决村民生产生活中面临的现实问题，提升了基层乡村社区民众的多元参与和协商共治水平，有效降低了基层社会治理成本。积分制通过引导国家权力下沉，形成了与基层社区生活的良性互动，既能维系农村社区伦理，又承接了国家治理体系现代化的功能，构建作为农村社区治理之基的“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，对于实现国家治理现代化具有重要意义。
（四）构建乡村共治的新格局，探索乡村治理长效机制
积分制的制度设计坚持促进现代社会的“公共准则”与乡土社会的“伦理规范”之协调互补，通过向治理场域注入公共性来形成具有共同规则的乡村治理空间，基于村庄公共事务建构起了以“事缘”为基础的农村社会共同体。在管理结构上，由纵列式朝着扁平化、条块式方向发展，基层政府的管理重心下沉，坚持“从群众中来、到群众中去”的工作方法，即坚持人民当家作主的主体性，克服了当前基层治理和农村党建脱离群众的行政化和形式化问题。在运行过程中，积分制更加强调在治理过程中对群众与群众之间、群众与集体之间进行权责关系的重新梳理和平衡。积分制的核心和精髓是将现代治理模式、手段、理念与传统资源相结合，充分发挥人民群众在乡村振兴中的能动性和创造性，为培育现代农村社区共同体精神和文化注入内生动力，从而塑造新时代乡村社会公共秩序。
四、乡村振兴背景下推进乡村治理积分制的优化路径
习近平总书记指出：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃。”[11]乡村作为国家治理强基固本的重要场域，其治理成效直接关系到乡村振兴战略的实施，也关系到国家治理能力现代化的实现程度。目前，乡村振兴背景下全国正积极推进村庄治理现代化，然而，由于各地经济发达程度不同、社会结构各异、乡村文化有别，村庄治理现代化呈现出阶段性特征。积分制融入到自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，有助于将参与其中的驱动力由动员性参与转为自主性参与，为构建新时代乡村社会伦理秩序、实现乡村善治奠定了基础。作为一种新型的治理工具，积分制参与乡村治理具有一定的适用条件。通过积分管理的正确引导和有效激励，可以激发农村社区基层治理的内生动力，推进农村基层治理的民主化和现代化进程，为乡村振兴提供制度基础和重要保障。
（一）建立与本地经济社会发展水平相适应的积分指标评价体系和考核机制
制度的设计与保障是积分制常态化的基本前提。各地可根据实际情况设定合理的激励目标，因时、因地制宜，确保本地区目标的科学性。在积分内容的设置上不搞一刀切，根据村庄的具体情况确定，优先解决乡村建设中的突出问题。指标设计要根据公共资源的供给能力和承载能力而定，如西部欠发达地区，在保障满足村庄基本公共设施和基本公共服务的基础上，适当地开展当地村民能力范围可及的活动；而东部发达地区则应进一步丰富村庄发展型公共服务，完善现代数字化治理技术。积分制规则的设计遵循长短期目标相结合的原则，既要有基础性和底线性的法律规范和社会公德，推动村民日常参与村庄公共事务的处理，同时也要注重对个体的内在约束，即现代乡村框架下道德人格的教化和意识自觉的培养，如道德规范、权利意识和法治观念等，这些要素的影响是潜移默化的，需要设置循序渐进的长期目标。为了使积分制的考核结果尽可能地满足村民的实际需要，要根据政策环境的变化、治理工作内容的变化、突发情况的出现，及时调整考核标准及方式，在确保考核过程和结果公平性的同时，不断增强村民的认同感和满足感，避免因政府与村民目标错位而导致部分积分制条款流于形式，进而影响积分制的参与率与有效性。与此同时，积分制的惩罚措施不得侵犯国家、集体利益和群众合法权利，不得剥夺村民依法享有的政府补贴和集体经济收益等[12]。村内公共权力的运行要接受国家公权力的监督，要通过设定符合法定权限的奖惩规则进一步明确奖惩边界。
（二）构建参与、受益机会均等的包容性福利激励政策体系
包容性福利激励政策的价值导向是减少公众对参与的排斥，通过增加机会平等来缩小结果的不平等，要缩小边缘参与群体和被排斥群体的比重，积极引导村民主动参与，进而提高新时代农村社会的凝聚力。村民公共参与的逻辑要沿着“经济利益实现→村庄治理权力获取和治理地位提升→村庄公共价值实现”的路径推进[13]。在起步阶段，合理地设置和分配物质及精神奖励是激发村民参与积极性的有效手段，积分制的制度设计中指标和项目的选择是制度有效运转的基础，要设计更为个性化和精细化的“福利激励工具包”。在运行过程中，要坚持适度普惠原则，更大程度地引导鼓励村民参与到乡村治理工作中。对容易被排斥的相对弱势群体（低收入和脱贫群体）主要采取提高生活质量的资金、物品、服务等救助型激励措施；对于有劳动力和潜力的农户探索以发展型福利激励措施来增进其改善自身境遇和实现能力提升的社会机会，如与家庭发展相关的就业技能培训以及种养殖技术、电商业务培训等，满足村民多元化和个性化的需求与自我成就感，避免出现因福利流向特定人群而带来的乡村社会分层现象。
（三）推动形成多元主体协同参与的共建共治格局
除了政府、村级组织和村民外，其他各种经济和社会组织也是重要的治理主体。作为第三方的社会组织可以对政府、企业和村民进行监督，为乡村治理建言献策。各地要注重协调市场资源和社会资源，引导农村经济组织、群众性自治组织发展，发挥服务性、公益性、互助性社会组织的作用，培育本土化的农村社区服务类、公益类等基层社会组织；要引导乡村社会有声望、有能力的长者、贤人等乡村精英参与积分制的评议和认定，鼓励村内致富带头人、种养大户积极发挥带头作用；要充分发挥流动党员支部的作用，注重保障和发挥外出务工、求学、经商人群在乡村治理中的权利和作用，鼓励和吸引各类优秀人才支持家乡的乡村振兴事业，打造一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，为乡村带来先进的管理技术和治理方式，不断提高乡村治理主体的能力和水平。
（四）壮大影响村党组织功能发挥的村集体经济
要特别指出的是，集体经济是推进乡村振兴和实现共同富裕目标的重要保障。乡村振兴的主体是农民，乡村经济的基础和主导是集体经济。各级党组织和政府要把城镇化和乡村振兴有机结合起来，加快城乡融合发展，引导资金、技术、人才等各种资源回流乡村，大力推进乡村振兴。健全村集体资产盘活机制，支持将闲置的国有资产以“零租金”形式交由村集体单独经营或与其他市场主体合作经营，经营所得归村集体所有，提高集体土地、闲置土地的开发效益，增加村集体经济的经营性收入。坚持村党组织对合作社的引导，建立长效稳定的利益联结方式，进一步探索合作社与企业深层次合作模式，促进企业、合作社、农户形成紧密相连的产业发展共同体。
五、结论与讨论
乡村治理积分制将乡村公共事务量化为具体行动事项，以积分兑换福利的形式落实“参与者即是受益者”的价值理念，旨在激活乡村社会内源性的发展动力。目前，将积分制引入乡村治理的实践在激发广大村民参与公共事务的积极性中发挥了积极作用。和平村的积分制以网格化管理为基础，将自治单元下沉到自然村组，同时将基层行政权力与乡村内生的社会资本有效融合，即通过村内公共权力与村内规则的有序嵌入，对抑制集体行动中的偷懒动机和搭便车行为起到了不可替代的作用，对全村经济、社会、文化、生产、生活等各方面的发展都起到积极的促进作用。在乡村治理内源式发展实践中，有效达成村民间的共识并付诸实践是积分制内源动力可持续的关键。在推进乡村治理创新过程中，既要重视通过制定合理的积分规则来保障全体村民享有同等参与的权利，也要在积分内容和项目设置中突出权利和责任的对等性与差异化，这需要科学有效地选择、搭配符合乡村发展的福利激励工具，从而使乡村治理积分制得以稳定长效推进。这既是推动治理效能提升的基础支撑，也是乡村振兴背景下农村社会治理创新的重要内容。各地乡村情况具有复杂性多样化的特征，需要根据具体情况灵活运用，这样才能达到应有的治理效果。
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