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作者：刘雪姣 发布时间：2021-04-22
信息来源：《甘肃行政学院学报》2020年第6期
【摘 要】积分制是当前社会治理的一种创新模式，旨在通过积分与奖励挂钩的方式规范社会失范行为，动员社会力量参与社会治理。在制度设计上，指标是积分制运行的核心内容，指标设计厘清了积分制规范的行为边界；资源是积分制运行的重要基础，保障了积分制的生命力和活力；奖励是驱动村民参与的动力，通过认可和正向激励激发了村民参与积分制的热情。县级政府采取激励原则、乡镇政府采取树典型原则、村级组织采取动员原则保证了积分制的实施。但在推进过程中，行政执行的逻辑取代了多元共治的逻辑，积分制具有的高度资源依赖性与现有的资源配置结构之间存在张力，政府主导的供给方式与乡村社会需求之间存在错位，导致积分制的运行出现了难以持续、社会参与不足的困境。未来需要进一步完善积分制，强化多元主体协同参与、优化公共资源配置、回应社会治理需求。
【关键词】积分制；制度安排；运作过程；运行困境；生成逻辑
一、问题的提出
社会治理是国家治理体系的重要组成部分，也是协调社会关系、建构社会秩序并由此推动社会进步的关键所在。[1]社会治理的目的在于通过政府与社会的协调运转，对社会运作过程中的社会失灵现象进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正。[2]基层是社会治理的基本单元和主要场域，各级政府高度重视基层社会治理工作，从多个方面进行了社会治理的探索与创新。
近年来，积分制管理方式呈现由城市扩展到农村、由特定人群扩展到普通群众、由传统的管理领域逐步扩展到社会生活方方面面的特点。积分制受到地方政府的重视和肯定，并引起了学术界的广泛关注。社会治理领域的积分制研究主要集中在以下方面：一是从人的主体性角度出发，讨论推行积分制的意义。这类研究往往关注积分制出台的背景和积分制的总体目标，认为积分制的初衷体现了人文关怀，从人的价值角度出发，具有合理性和可行性。侯志茹、岳世聪认为，乌兰浩特的“积分制”扶贫模式将物质脱贫与精神脱贫相结合，解决了贫困户内生动力不足、主体性缺位、自身素质落后等问题。[3]徐干生提出，积分制被引入党员管理时，通过为党员设岗定职，激发了党员的荣誉感、责任感和危机感。[4]二是从制度设计的角度出发，关注积分制的内容设计。积分制的制度设计能够避免过去治理低效、动员不足等弊端，通过构建一套新的量化标准实现公平与效率。学者们主要以积分制的具体内容作为研究分析对象，在他们看来，在制度设计过程中，积分制能够将村里大小事务或者村庄治理难题纳入进去，从而实现基层治理与村级发展的良性互动。吴砾星提出，湖南省新化县油溪桥村的积分制实现了村级事务全覆盖，并与村庄发展分红等切身利益挂钩，从而撬动了乡村治理改革，“积”活了农村生产力，实现了农业增效、农村增美、农民增收的目标。[5]三是从制度反思的视角描述积分制存在的不足，并提出完善积分制的措施。积分制引入社会治理领域时间较短，因此很少有学者专门就这一问题进行具体研究，大部分只是散落在其文章中。向从南认为，积分制总体处于起步阶段，其运用范围、内容标准、常态机制等方面存在不足，因地制宜推广、从农村需求出发是改善积分制的现实路径。[6]姜昊楠认为，积分制管理过程中存在考评细则不够完善、评分过程比较粗放、考评结果未能有效应用等问题，积分制管理要避免流于形式、做到务实管用，要做到实施细则全面、考评程序严格、结果应用真实。[7]
以上研究为了解积分制的实践和理论提供了基础。但同时需要看到，现有的研究还存在以下不足：第一，由于社会治理领域积分制运行开始时间比较短，学界关于该领域的研究不深入，尚处于宣传、倡导、探索阶段，集中讨论积分制的正向社会效果，对于积分制运行过程中存在的问题以及积分制推行的阻碍性因素关注不够，这在一定程度上不利于积分制的优化和改善。第二，以往的研究往往聚焦积分制的具体内容以及积分制的制定程序，对于积分制的概念、内涵、性质、特点等缺乏理论概括和提炼。这些都是研究积分制的前提和基础，没有形成较为统一的学术分析概念就无法更加全面地认识和解读积分制。第三，现有研究更多地将积分制放入乡村社会进行讨论，要么关注村干部如何推动，要么关注村民如何配合，要么关注实施的社会效果，很少分析积分制如何进入乡村社会，对其发生机制、推动机制、生成逻辑等研究也较少，缺少从过程的角度对积分制进行动态考察，也较少研究地方政府在积分制推行过程中发挥的作用。本文将从积分制的制度设计出发，提炼积分制的核心概念和运行特征，同时分析积分制推行过程中的不同参与主体及其行为选择，讨论其运行过程中的实际困境与生成逻辑，最后提出切实可行的优化路径。为了更好地对上述问题进行分析，本文将从经验层面进行具体把握。
二、研究方法与案例介绍
本文的经验材料来源于研究团队2019年11月对鄂中T村的实地调研。调研期间，笔者及所在团队对积分制的制度安排及其运作过程进行了重点关注，对H镇领导干部、综治部门工作人员、T村村干部、信息员（即村民小组长）和普通村民进行了访谈，获得了较为翔实的资料。为了较为直接、详细地反映积分制的运行过程、运行逻辑和运行效果，本文采用个案研究的方法进行分析，目的不在于追求代表性，而是强调案例选择的典型性，并通过对个案的深入挖掘展现其背后的因果机制和过程。[8]考虑到研究方法、调研时间和空间的限制，本文选取T村作为个案分析的蓝本。这样选择的理由在于：第一，T村是S县积分制运行的首批试点村庄，个案选择具有典型性。同时，政府和村级组织投入了大量的时间、精力对其进行重点打造，可以较为典型、系统、完整地反映积分制的普遍特性和深层逻辑，有助于把握积分制的整体特征。第二，笔者及所在团队在T村进行了为期25天的调研，对该村进行了全方位观察与分析，对村庄的整体面貌和治理方式等有了深入的了解，能够有效地把握积分制运行的社会基础，丰富并加深对积分制实践复杂过程的认识，更好地分析各个参与主体的行为原则和行动策略。这些都构成了笔者讨论积分制的前提和基础。
T村隶属荆门市H镇，位于长湖之滨西北部，东与H镇隔河相望，西与S镇接壤，北面紧靠汉宜公路，蒙华铁路在境内通过。全村耕地面积5329亩，鱼池面积700亩。辖区内共有12个村民小组、1个新农村建设小区，全村447户，1661人。在H镇，T村在经济发展速度、村干部结构、基础设施、产业结构、地方财力、地理位置等方面具有明显优势。
为提升基层组织自治能力，实现共建共治共享目标，通过考察学习，荆门市把积分制的管理理念引入基层社会治理，即用积分的形式对治理对象的行为进行评价考核，通过信息化软件系统记录村民的行为变化，并作为激励村民的依据，以此来动员村民参与社会治理，推动形成共建共治共享的社会治理格局。荆门市社会治理积分制采用试点、完善、全面铺开的分步实施办法。2015年，荆门市在浏河社区、白石坡社区率先开展社会治理积分制试点。2016年，市委将积分制纳入全市改革创新“四个十”项目清单，市两办印发了《荆门市社区（村）社会治理积分制管理工作实施方案》，在市中心城区52个社区全面推行积分制，与此同时，在各县（市、区）选取部分社区、村开展试点。在总结、完善的基础上，市委、市政府于2017年出台了《关于全面推行积分制管理创新基层社会治理的实施意见》，并要求通过2～3年的努力，实现基层社会治理积分制管理全覆盖。本文所研究的T村便是改革试点村之一。2017年，按照上级政府的要求，T村村民代表会议审议通过了《T村社会治理积分制管理实施方案》和《T村社会治理积分制管理量化考评实施细则分值指导标准》（以下简称《细则》），正式启动积分制管理工作，户籍属本村的村民和户籍不属本村但在本村居住且愿意参与的，经本人申请、村委会同意的都可以参与积分制管理，村级组织根据不同的参与方式分别建立了积分制管理纸质档案和网络信息系统，实行积分累计使用，根据积分排名分类奖励。2019年，根据上级政府的文件，村级组织就《细则》的适用范围、指标体系、积分规则、操作流程等进行了调整和完善。
三、积分制的内涵及其制度设计
（一）积分制的概念与内涵
积分制是一种社会治理创新模式。它在延伸和拓展城乡网格化管理平台功能的基础上，通过建立信息库，以积分形式对治理对象的行为、表现进行全方位量化考核，将社会福利和资源与积分挂钩，并向高分的治理对象进行倾斜。这种模式通过激励机制全方位调动治理对象的积极性，其目的在于通过正面引导，动员社会力量主动参与社会治理和村社活动，在社会治理层面形成“人人有责、人人尽责”的命运共同体。
积分制始于工商管理领域，经常被应用在企业员工管理中。企业通过建立积分信息系统精准掌握员工的成长动态，用物质财富、福利待遇、人事变动等权力影响员工，从而将员工利益和企业利益进行捆绑，实现设计者的立体需求与积分紧密联系在一起，最大程度激发员工的潜能，保证优秀的员工能够获得施展才能的机会。一般认为，积分制是“以人为本”的管理制度，其目的在于有效实现企业效率与公平的管理目标。[9]一开始，我国只针对流动人口、图书馆读者、学生、教职工等特定人群实行积分制管理。随着社会治理主体的变化和社会治理复杂性的增加，传统的治理模式已经无法满足日益变化的治理需求，积分制被引入社会治理领域，并逐渐成为政府进行社会治理的创新模式。在治理主体上，从单纯重视干部的作用向“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的治理格局转变；在治理技术上，从政府单一的行政管理向多元协商共治转变；在治理功能上，从追求政府协同统一的管控向引导群众发挥正能量转变，鼓励群众参与社会治理，激发群众的责任心与正义感。
（二）积分制的制度设计
积分制有一套完整的制度设计，通过具体的指标，对治理对象的日常行为进行规范，并以积分的形式予以量化。积分制借助一系列的资源，通过正向激励方式激发村民参与社会治理的热情，从而保证村民服从社会治理。为了更好地理解和认识积分制，本文将通过T村的经验来具体阐释（如图1）。
图1 积分制的制度设计
1.积分制的核心：指标
积分制运行的第一步就是对指标进行设计。即通过设置明确的对象和范围来调整治理主体的行为，以“考评—激励”的方式约束村民的失范行为，构建村庄内部的公序良俗。积分制的指标设计包含四个要点：（1）目标与行为具有一致性。治理目标定位清晰，通过精准化、规范化的指标设计，可以具体细化到不同的治理对象和治理行为。（2）行为与分值具有对应性，从而使得行为可视化、操作化，保证村级组织对治理主体和村庄秩序进行整体监测。（3）行为边界具有明确性，具体包括鼓励行为和禁止行为。其目的在于强化和细化治理主体的行为规范，引导村民行为在村级组织的可控范围之内。（4）积分制管理具有动态演进性，管理的对象、范围随着治理环境和治理目标的改变实行动态调整。
在T村，村民、家庭、单位（商户、社团）、村级工作人员、党员是积分制管理的主要对象。在指标设计上，包括思想政治（公益美德）类、平安稳定类、村级建设类、奖励惩罚类四大块。涉及村民、家庭、单位（商户、社团）、村级工作人员、党员的指标数量依次为90项、33项、33项、13项、23项。根据不同治理对象的特点和行为面向，设置不同的行为类别和分值标准。在此基础上，积分制遵循了“分类而治”的治理逻辑，根据治理对象的不同，其指标设计的内容和侧重点也各不相同。从指标的具体内容来看，指标具有覆盖的全面性和价值的导向性，同时，指标设置具有在地化特征，在现代社会治理过程中融入乡土特色，与城市的积分制指标差异明显。在管理目标上，指标在村庄内部展开和延伸，村民是积分制管理的重点对象，其行为受到积分制的约束和规范。随着治理对象的日益分化和治理任务的日益复杂，积分制的指标很难保持长期的稳定性，当积分制无法与社会治理进行有效匹配，积分制的指标就会通过自我调适来弥补治理模式的不足。因此，积分制的指标设计是对社会治理环境不断适应的结果，具有较强的时效性和高度的灵活性。
2.积分制的基础：资源
积分制的运行具有高度的资源依赖性。根据吉登斯的观点，资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素。[10]一方面，制度的运行需要成本，积分制这一全新的治理模式必然需要资源作为依托，这是其无法回避的现实；另一方面，积分制是以一套量化标准作为村民获得奖励的依据，而足够的资源是政府组织进行奖励的重要前提。
从资源的来源来看，T村的积分制资源包括行政资源、市场资源、社会资源。在积分制的制度设计中，行政资源是积分制的直接且主要资源来源，包括列入当地政府工作计划的资源和各个条线部门分散的资源。市场资源和社会资源是积分制的辅助性资源，是积分制亟待开发的新资源。整个积分制运行的资源，以村级组织为单位进行整合，需要依靠村干部充分挖掘和争取。从整体上看，积分制的供给资源是在“国家—市场—社会”框架下探索的合作模式，体现了在社会治理过程中，通过协调市场和社会力量达成资源有效配置的制度建设和政策选择。一方面，社会治理过程中行政资源不是万能的，特别是在治理成本增加或者治理需求提升的情况下，行政资源便会出现供给不足，市场和社会资源的补进可以缓解行政资源的压力；另一方面，市场资源和社会资源的注入也充分体现了“共建共治共享”的社会治理理念，给社会治理注入充分的活力。
从资源的种类看，T村积分制资源采取直接的物质资源与间接的政策资源相结合的配置方式。其中，直接的物质资源包括县级政府按照常住人口2元/人的标准纳入本级财政预算的工作经费、乡镇政府按照常住人口1.5元/人的标准纳入本级财政预算的工作经费、村级组织按照常住人口1元/人的标准配套建立的奖励资金、社会组织和个人捐赠的资金等。间接的政策资源是指以条线部门为单位实行的各类公共服务（福利）资源，包括优先考虑子女就业、办理电话充值卡和绿色通道就医卡、代养人员优先入住养老院、优先选择实物配租公租房、优先作为各类慰问对象、优先推荐就业或者担任社团负责人、优先使用社区活动场地或者设备、作为各类先进单位（个人）考核评比的依据等。这种资源配置方式，能够促进各个部门资源的整合与共享，实现资源配置由过去单一、孤立、低效状态向多样、融合、增效方向转变。其不但能够丰富积分制资源的产品，增加村级组织整合社会秩序的能力，同时也能够推动治理资源向下投放。
3.积分制的动力：奖励
随着市场经济的不断发展，在社会治理领域，激励已经成为动员个人参与社会活动的关键环节。与其他方式相比，激励通过更加富有弹性、策略性等柔性、灵活的方式构建社会生活的新规范，[11]使基层组织增强治理社会的能力。从来源上讲，激励生成的经济基础是市场经济，每个人都以利益最大化为动机参与社会活动，[12]这就决定了社会治理条件下，必须赋予治理对象足够多的激励政策。对积分制而言，它的制度设计呈现出强激励特征，强调村民在短时期内能够得到实际利益。需要指出的是，尽管任何社会活动的参与都将激励作为调控行为的必要措施，但是积分制的特殊之处在于，它将激励视为一种根本性的要素，“认可”和“正向激励”是积分制的两大原则，注重积分的积极效应，用积分的形式最大限度地弘扬社会正气、传递社会正能量。
在T村，积分制奖励的形式包括物质奖励、精神鼓励、享受有关政策激励、建立信用征信体系四个方面的内容。其中，物质奖励主要是“以分易物”，即根据积分兑换日常生活物品。物质奖励是在肯定“经济理性人”的基础上，以利益作为激励的基点，将积分与所对应的物质进行挂钩，这是积分制实施奖励的主要方式。精神鼓励是指对积分高的家庭、单位和个人进行公开表彰，并分别授予积分制管理荣誉证书。精神鼓励则借助舆论宣传产生正向激励效果，满足治理对象的精神生活需求，让其在参与中体会到成就感和荣誉感，从而规训村民的思想和行为。激励政策包括就医、就业、住房、参军、入党、评优等各个方面，让村民切实享受到“高分高待遇”的政策优惠。它整合了各类公共服务（福利）资源，通过组织体系内部各个职能部门的通力合作为积分制的运作保驾护航。建立信用征信体系是指对积分高的家庭和个人，村委会帮助其申请创业贷款。这种以信用为核心的奖励以提升公众诚信道德为目的，强调公民遵守村规民约、社会道德、法律制度等的内省性和自觉性，通过诚信意识的内化，使社会治理实现由“外部监督管理”向“内部自我治理”的转变。[13]调动治理对象的积极性，为基层治理提供驱动力，这是社会治理创新的重要原因。
四、积分制运行中的参与主体及其行为原则
积分制这种以政府力量推动的社会治理创新，可以较快地动员政府及其各个部门的力量参与到社会治理的过程中。积分制的目的在于努力铸造新的、政治上开放的、创造性的纽带和联合，[14]形成村民共建共享共治的社会治理工作格局，激发基层自治活力，提升基层组织的治理能力。因此，各级政府组织如何参与并相互配合，推动积分制在乡村社会得到有效实施就是各级政府需要解决的问题。就当地实际情况而言，县、乡、村三个不同层级的行政组织成为推进积分制运行的主要行动主体。在我国分级运行的行政管理体制之下，不同的行动主体所处的组织层级和社会环境有所不同，因此具有不同的利益诉求和行为目标。分析各个行动主体的行为选择和行动策略及其相互之间的互动关系能够更好地把握积分制运行的真实情况。根据调研的访谈资料和现实情况，本文将从县、乡、村的主体角色和行为原则两个角度来进行具体分析，如表1。
表1 积分制运行中的各方参与主体及其行为原则
（一）积分制运行中的参与主体
2016年，荆门市将积分制列入政府项目清单和政法工作重点，并将其列入年度考核的重点。同年，荆门市做出了“推广基层社会治理积分制管理模式”的部署，在城市社区积分制工作经验的基础上，将积分制逐步推广到整个乡村社会。这就意味着，经过上级政府的肯定和提炼，积分制已经实现制度化，并被吸纳进入行政科层体制之内，成为政府的中心工作。与此同时，积分制已经由城市推广到农村基层，乡村也成为积分制运行的社会场域。在这个过程中，需要县、乡、村三级行政组织积极参与并相互协作，找准自己的角色定位，共同推动积分制的顺利实施。
1.县级政府：规划者和制定者
县级政府在积分制的运行过程中处于十分重要的位置。一方面，上级政府在大力支持和推广积分制的同时，充分赋予了县级政府管理权限。上级政府只对积分制的治理范围、指导原则、实施过程等内容做出了宏观的总体性概括，积分制落实的标准制定、实施细则、程序规范则由县级政府确定，这就给予了县级政府极大的自由裁量权。另一方面，由于各地经济发展差异和社会治理能力水平不同，积分制的实施过程可能需要采取不同的政策模式，需要县级政府根据地方实际情况因地制宜制定方案。而且县级政府在克服信息不对等和激励不相容方面具有比较优势，可以根据实际情况对积分制进行差异化处理。这使得县级政府拥有足够的空间和余地来对积分制进行自主安排，并在事实层面成为积分制的规划者和设计者。
积分制的规划和设计，是县级政府推动积分制实施的第一步，也是影响积分制运行的关键一环，因而需要制定严格详细的管理规范。具体而言，S县政府通过多次会议就积分制的实施、推进展开讨论，并先后出台了《S县社会治理积分制管理工作实施方案》《S县社会治理积分制管理分值指导参照标准（试行）》等文件。从访谈情况来看，县级政府对积分制的规划和设计主要围绕指标设置和实施过程来展开。前者是指县级政府对积分制内容进行严格把控，涉及积分制的调整对象、行为类别、指标分值等具体内容。这些都由县级政府直接制定，并通过文件的形式单向度向下传递。后者是指积分制具体管理办法，就权责划分、平台建设、组织协调等做出了更加详细、规范的规定，并为积分制的推行提供人员、技术、资金配套。县级政府通过行政体制内部制度供给的方式为积分制的建构提供了形式上的可能性，并为其实际运作提供具体的资源基础。可以看出，通过对积分制的规划和设计，逐步形成了“以县为主”的积分制控制格局和资源供给模式。
2.乡镇政府：协助者和支持者
在“以县为主”的规划和控制之下，乡镇政府尽管在指标设置和过程控制上没有实际的支配权，但其扮演了协助者和支持者的角色，积极配合县级政府完成跑腿任务，并且做好政府社会治理和村民自治之间的衔接工作。在积分制实际运行过程中，乡镇政府的协助和支持很有必要。
从当地访谈的情况来看，乡镇政府主要从两个方面进行协助和支持。一是组织乡村干部分解任务。积分制作为一种社会治理创新工作，其实施是“由点到面”逐步推广的过程，强调维系政策调整和制度变迁过程的平滑性。[15]这就意味着积分制工作需要分阶段、分步骤、分批次进行。在这个过程中，乡镇政府开展摸底调研，广泛征求社会意见，组织乡、村两级干部开会讨论，确定积分制分阶段实施的工作计划，以及各个时期的工作重点等。二是成立乡镇积分制工作管理专班。由乡镇综治办牵头，成立乡镇党委书记担任领导、乡镇政法委书记担任责任组长、乡镇综治办全体成员担任小组成员的专班，对积分制工作进行日常督导和跟进。
3.村级组织：操作者和执行者
积分制是政府自上而下推行的社会治理模式，目标的实现需要依托各级政府组织共同配合与有效协作，也有赖于村级组织的有效实施。除了县、乡两级行政组织，村级组织也是积分制运行的主要参与者，扮演了操作者与执行者的角色。根据规定，村级组织不属于国家正式行政系统，积分制的实施管理要按照村民自治和公共事务集体决策的要求，通过村级民主的形式体现出村级组织“组织者”“管理者”“决策者”的多重身份。但在实际运行中，积分制在产生之初就以自上而下政策执行的形式进入乡村社会，上级政府的控制和干预不断压缩村级组织的自主空间，村级组织成为上级分派的行政任务的执行者。
根据村干部的描述，积分制评分管理细则一般是根据上级政府的指导性文件酌情修改，对于村级组织来讲，耗费的时间、精力等并不多。而积分制运行依托积分制信息管理平台，以村为单位实施积分制管理。日常工作中，积分制的申报、兑换则需要占据村干部大部分时间。具体来看，村干部的工作主要包括以下几个方面：第一，按照村民、党员、家庭、单位（商户、社团）、村级工作人员设立行为账户，用积分记录村民的日常综合表现。第二，在人员配置上，由综治信息员（也叫代办员）负责信息申报、记录、初审等具体工作，并与上级政府部门对接。第三，日常管理按照“划片管理、责任到人”的方式进行。依托村民小组，村级组织将全村划分为12个管理单位，并由信息员对其责任区内的情况进行管理。积分制管理过程中，信息员作为信息审查和判断的主要承担者，一旦村民有积分行为需要申报，可直接同信息员联系，并由其作为信息证明人。第四，定期进行积分奖励。在T村，积分每月在村公示栏公示一次，每季公榜一次，公示无异后村民即可获得对应数额的积分卡，村民可以凭借此卡到村级组织成立的爱心超市兑换相应的物资。每半年，村级组织也会召开村民大会进行积分制管理分享表彰活动，对累积高分者进行表扬和嘉奖（如图2）。
（二）不同主体的行为原则
以上我们分析了纵向组织间不同主体的角色。由于不同的角色会对主体的行为产生不同的规范和要求，这就会影响主体的行为选择，进而生成积分制运行过程中不同主体的行动策略。
图2 积分制管理流程图
1.县级政府：激励的原则
对于县级政府而言，如何使积分制的制度安排在基层社会落地生根，让村民接受这套陌生的治理思维和治理模式，建立覆盖整个乡村社会的积分制管理工作格局是其工作的重点和难点。同时，也要在运作过程中充分发挥积分制的功能和作用，实现“加强村民教育管理，促使村庄逐步达到管理科学、运行规范、基层自治能力和建设水平进一步提升”的目标。这些都是县级政府需要考虑的现实问题。为了实现上述目标，县级政府在积分制“垂直扩散”过程中遵循了激励的行为原则。首先，市级政府虽然是积分制的发起者和提倡者，但是推动积分制实施的是县级政府。市级政府给予其足够的空间和权限来对积分制进行整体安排和部署，这是县级政府行为选择的前提。其次，根据我国政府分级运行体制，县级政府的综合性强，独立性突出，工作发挥创造性的余地比较大。[16]县级政府在积分制的推广过程中可以更好地体现出政策整合能力，即可以在政策层面将积分制纳入政府的中心工作，从组织层面促进各个条线部门的协调联动，在积分制落地过程中给予乡村社会较大的财政支持，这就构成了县级政府选择激励原则的基础。最后，从政策执行的角度来看，激励传导能够促使政策执行主体的行为从“被迫行为”向“自愿行为”转变，[17]为政策执行提供内在驱动力。因此，从制度实践和成本的角度考量，县级政府的激励原则是贯彻落实积分制的最佳路径选择。
基于田野经验发现，积分制运行过程中县级政府主要通过三种策略来进行激励。第一，通过地方党政领导的嵌入强化压力约束和传导。县委、县政府领导牵头成立了积分制管理工作领导小组，并将积分制工作纳入县级政府重要议事日程，定期听取工作汇报，并通过视察、批示的形式对下级政府进行监督，在上下级政府“委托-代理”系统中进行政治压力的非结构化传递，从而形成强激励。[18]第二，以项目为载体，通过资源输入形成利益激励。县级政府以“社会治理项目”的形式向乡村输入资源，资金的发放、检查、验收都由县综治办统筹，用于奖励在该项工作中表现突出的单位组织。这种依托项目进行财政转移的方式体现了县级政府对积分制的大力支持，从而能够最大程度地保证积分制的顺利实施。第三，依托考评机制强化惩罚激励。县级政府积分制实施方案规定，积分制管理纳入年度重点工作内容，纳入履职尽责考核体系。同时配套出台了一套完备的、刚性的考核标准。在科层体制内部，县级政府在积分制运作过程中能够向下传递强大的压力。
2.乡镇政府：树典型的原则
乡镇政府在积分制的运行过程中遵循了树典型的原则。H镇工业发达，拥有雄厚的经济实力。在日常工作中，上级政府不但会多次视察该地的企业，也会对乡镇政府的工作格外重视。这些活动催生了乡镇政府树立典型的行为选择。由于当地经济基础较好、财政收入充足，乡镇政府进行积分制推广底气充足，其树典型的背后并不是基于经济和利益的考量，积分制的示范效应、带动作用、乡镇政府政绩的展示才是其行为动机。第一，评价功能。一方面，积分制工作被列入年终考核的重点内容，关系到乡镇政府的工作绩效评价和干部晋升；[19]另一方面，树立典型便于更好地展示当地的工作特色和成绩，并为其他工作的开展奠定基础。第二，治理效能。积分制是规范社会秩序、树立良好社会风尚的有效载体和重要抓手。通过树立典型，不但能够营造崇德向善、见贤思齐的社会氛围，净化乡风民俗，而且能够助推乡村社会文明新风尚，通过普通村民的善举形成“森林效应”，不断提升乡村社会的治理效能。
乡镇政府确定好树典型原则之后，主要通过两种策略达成目的。第一，财政支持，强化经费保障。乡镇政府除了按照常住人口1.5元/人的标准将用于维持村庄积分制日常运转的经费纳入财政部门预算，还通过财政打包的方式设置积分制奖励经费，为树立典型整合资金。这对于积分制的推广具有重要意义。第二，集中学习培训，强化能力建设。为了提高村干部操作积分制管理的技能和服务村民群众的工作水平，乡镇政府加大了对村干部的培训力度。一方面，乡镇政府建立了“村干部培训，政府买单”的机制，承担村干部培训的费用，同时还解决村干部参加培训的后顾之忧，保障村干部能够安心接受积分制技能培训。另一方面，在积分制推广期间，乡镇政府组织村干部到白石坡社区、荆门市等地进行参观培训，学习优秀村（社区）积分制管理的先进经验，并根据当地实际情况，及时调整完善措施，提升当地积分制的管理水平。
3.村级组织：动员的原则
对村庄来讲，推广积分制是一项低成本、低风险、高收益的工作。一方面，县、乡两级政府通过不同程度的介入和不同行为策略的实施减轻了村级组织的压力和负担，用财政资源化解了积分制前期推广的资金难题。另一方面，积分制作为社会治理的创新模式，其本身就蕴含着对试错的包容。有学者认为社会治理过程中本身就存在“容错机制”，[20]这能够维系共同体内部的共识和利益。社会创新是一个试错过程，上下级政府在互动过程中不断摸索、筛选、调整、修正，最终完成创新这一实践过程。这种容错机制有助于下级组织释放压力、全力以赴开展工作，[21]而且能够降低政府政策运行的风险成本，规避政治和经济上的浪漫主义可能带来的种种“陷阱”。[22]在访谈过程中，T村一位村干部告诉我们：“对于我们来说，积分制本身就是一项加分工作，做得好，可以增加村庄荣誉；做得不好，对村庄和我们也没有太大影响。而且这项工作有上级政府支持，有资金，我们做的就是组织百姓参与，上下（政府与社会）互动一下。”整体来看，行政体制内上下层级之间的分工、积分制所处的政策环境，共同塑造了村级组织在积分制运行过程中的动员原则。
具体而言，村级组织主要通过三种策略来实现其社会动员。第一，入户宣传动员。除了利用广播、微信、宣传栏等媒介进行宣传，村干部还通过进新农村、进村组、进家庭面对面做思想动员工作。村干部往往会给村民介绍积分制的积极意义，给村民描绘积分制实施后形成的民风淳朴、秩序良好的乡村美好蓝图，促使村民从不情愿的被动态度转变为积极参与的主动态度。第二，利用关系网络动员村民。村级组织在动员村民参与过程中，除了动员村干部、信息员、党员、村民代表，还会动员自己的家人朋友，利用乡村熟人社会中的人情、面子、亲戚等资源进行动员。通过私人关系网络和资源的运用能够最大范围地动员村民参与积分制管理。第三，利益吸引。T村2017年成立了积分兑换超市，配置了积分兑换物资，如洗衣液、毛巾、牙膏、牙刷等日常生活用品。每一位村民都可以用积分兑换相应的实物。对那些距离超市比较远、腿脚不方便、勤俭节约的老人来说，这些物品具有更加明显的吸引力，这就为村民参与积分制管理提供了重要动力。
五、积分制运行的两难困境及其生成逻辑
积分制是一种新型治理模式，不但能够将村民、家庭、社会组织和单位整合到社会治理当中，而且能够在引导村民行为和思想的同时重建乡村秩序。从积分制运作的过程来看，积分制的推广是行政主导下的制度安排，各级政府是推动积分制实施的关键力量。县级政府遵循激励原则，乡镇政府遵循树典型原则，村级组织遵循动员原则，共同推动积分制进入乡村社会。从实际情况来看，处于扶持阶段的积分制能够激发村民参与的热情，但到了2018年，T村积分制试点验收合格之后，因为财政资金不足、政府治理目标转移，积分制发挥效用的空间缩小，积分制的运行逐渐失效。当前积分制运行面临两大困境：一是积分制财政资金支持难以持续，二是积分制社会参与不足。
（一）积分制的两难困境
1.积分制财政资金支持难以持续
财政直接拨付资金是积分制得以生成并有效运行的重要基础，但是单纯依赖财政资源这一单一渠道无法给积分制提供长效资源供给，一旦这项财政资金取消或者减少，积分制自然而然就会陷入运行困境。作为社会治理创新模式的积分制，其目的是通过“积分—奖励”的形式规范村民的行为，可以说可供奖励的资源是积分制运转的关键条件，缺少了资源，积分制就缺少了运转的基础。
案例：2017年，T村试点运行社会积分制管理，上级政府不但给予相应的经费支持，还通过项目的形式在该村设置了积分兑换商店，配备了相应的商品物资。2018年，T村正式启动积分制管理，并按照1分=1元的标准兑换物资，村民参与积分制运行、兑换商品的积极性和主动性高涨。2018年底，地方政府对积分制工作进行验收，并高度赞扬T村积分制管理在社会治理和传播社会正能量方面取得的成效。与此同时，验收合格之后，上级政府不再投入相应的资源，由该村自行运行积分制管理。由于资金不足，2019年，T村采取1分=0.1元的标准兑换物资，同时抬高了兑换物资的价格。这两项措施实施之后，村民参与积分制的热情降低，申报数量大比例缩减，兑换商品次数显著降低。直至2019年底，村级组织一直没有资金购买相应的兑换物资，积分兑换大会也没有召开。
按照积分制的设计初衷，积分制要采取政府保障、部门帮助、社会筹措、吸引社会捐赠等市场化运作相结合的方式，多元化、多渠道筹集积分制奖励经费。积分制的长效运行，需要村级组织通过各方渠道为积分制管理工作筹集经费，为工作顺利开展提供必要的财力支持。但在实际运行过程中，村级组织难以化解这一难题。第一，积分制是一个加分工作，对村级组织约束力不足，村干部没有动力去筹集资金。而且随着行政事务的不断下沉，村干部要承担很多中心工作，没有精力去解决这个难题。第二，在科层体制内部，一旦上级政府目标发生转移，下级行政组织的注意力也会随之发生偏转。在调研期间，村干部Z告诉我们：“我们是试点村庄，去年（2018年）验收合格后，这就意味着我们这项工作已经告一段落了。现在这不是我们工作的重点。”第三，作为政策执行的末端单位，受组织结构、人脉资源、政治环境的影响，村级组织也难以整合行政系统内部资源和社会资源支持。
乡镇政府和县级政府也有各自的困难。他们需要面对更多的村级组织，也需要平衡各个村庄的整体利益，更需要考量行政成本和治理效率的问题，因而难以给予T村持续、稳定的资源支持。
2.积分制社会参与不足
党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理主体的多元参与，并提出了“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的目标。[23]理想的积分制运行模式能够凝聚多元主体，促进政府治理、社会自我调节、群众自我管理良性互动的有利局面，显著增强社会治理多元合力。然而当前积分制运行面临的另一困境就是社会参与不足。
一方面，村民申报事项的范围比较窄。从积分制的制度设计来看，积分制的内容涉及乡村治理的方方面面，涵盖了环境卫生、平安创建、婚姻家庭、邻里关系等多方面的内容，但是很多内容与村民生活贴合度不高、可操作性不强。从T村居民积分申报台账中可以看出，村民申报的积分项集中在缴纳保险、环境整治、清理河道、治安巡逻等几个方面，其他内容基本没有涉及。例如平安稳定类条款中的“举报私藏民爆品、非法持有管制刀具”“举报卖淫嫖娼、淫秽表演、售卖淫秽物品”“制止、举报吸毒、赌博等违法犯罪行为”“制止正在侵害他人人身安全或者国家、集体、他人财产安全的违法犯罪行为”等。这些内容与村民的生产生活相关度不强，而且在农村这个半熟人社会当中，村民基于面子、人情等因素的考虑也没有动力去进行举报和制止。在T村的积分指标中，这些类似条款基本上成了“僵尸条款”。
另一方面，参与积分制的申报主体比较集中，大部分参与主体集中在村干部、信息员、退休干部及其家庭，社会组织的参与则始终处于空白。虽然积分制希望通过行政力量的整合吸纳各方社会力量，实现政府与社会组织、社会团体、企业、商户等多元主体共治。但是在实际运行过程中，村干部缺少治理抓手和治理资源来有效吸纳各类主体参与。如村书记所说：“我们奖励的都是一些生活日用品，且不说我们村企业和合作社少，单就这些物资就没有办法吸引企业和合作社。”同时，出于自利性的心理期望，由于积分制运行资金的不足，社会参与主体往往基于自身利益的考量而退出积分制管理。T村村民参与积分制的过程本身就受到利益驱动，当积分兑换的规则和奖励内容发生改变，理性的村民就会仔细计算自己的投入成本与收益预期，并根据结果做出对自己最有利的行为选择。因此，当2019年T村改变积分兑换规则后，村民参与积分制的积极性明显降低。
（二）积分制运行困境的生成逻辑
从以上的论述中可以发现，从积分制的制度安排到实际运行的过程中，政府一直承担主导者的角色。荆门市政府是积分制运行的“先旗手”和“呐喊者”，县级政府扮演了制定者和规划者的角色，乡镇政府成为积分制运行的协助者和支持者，村级组织的角色定位是操作者和执行者。作为一种社会治理创新模式，政府希望借助积分制这一治理抓手实现与个人、家庭、企业、社会组织等多元主体的有效对接，动员社会力量参与社会治理，实现共治共建共享目标。但是当积分制进入乡村社会之后却遭遇困境。这种行政主导下的“社会治理失灵”成为基层政府面临的重要问题，探究其背后的生成逻辑就具有十分重要的意义。
从积分制的实施过程来看，行政执行的逻辑取代了多元共治的逻辑。虽然积分制致力于打造多元主体共治的治理格局，强调不同主体之间的协同参与，但在其实际运行过程中，积分制的产生、制定、派发、执行、完成、验收等，遵循的不是多元共治的逻辑，而是行政执行的逻辑。就政府内部而言，在我国科层组织自上而下的纵向治理结构之下，压力型体制依然保持着固有特点，并且深刻影响着基层治理形态。第一，借助目标管理责任制，上级政府可以推动政策自上而下的执行，实现治理任务在科层体制内部的传递。由于任务明确、责任清晰，处于行政体制末端的基层政府只能按照组织化的程序和制度化规章进行非人格化运作。[24]第二，在现有的科层体制内部，为了提高政策执行的效率，以结果为导向的考核机制成为推动治理目标实现的重要手段。上级政府安排的每一项工作都有具体的检查、考核与之相匹配。为了应对上级政府的行政压力，基层政府往往会选择事本式的执行方式、任务导向型的执行逻辑。基于避责的逻辑，他们往往会跟上级政府保持步调一致。在这个过程中，积分制逐渐成为完成上级行政任务的执行行为和追求政绩的行为，社会力量的培养和引导也逐渐淡出政府的治理视野。就社会力量本身而言，与行政力量相比较，社会组织、村民、家庭等社会力量薄弱，难以形成集体行动能力与政府进行平等对话，因此在积分制的制定话语权方面处于弱势地位，规则的生产者和制定者都是政府组织，“强政府—弱社会”的关系还未发生根本性改变，社会力量的参与在事实层面逐渐流于形式。这就阻碍了积分制在乡村社会的实际运行，在背离积分制设计初衷的同时偏离政府的治理目标，政府与社会难以形成真正的合作治理。其次，由于受到“经济理性”价值观念的影响，社会力量真正关心的是经济收益及其能够获取资源的多少，人的精神世界和价值体系受到冲击。这种以规范失范行为、重塑价值理念为核心的积分制很难吸引社会力量的注意力。
从积分制的特性来看，积分制具有的高度资源依赖性与现有的资源配置结构之间存在张力。税费改革之后，乡、村两级行政组织在社会治理过程中呈现悬浮化状态，乡村资源的来源和性质发生根本性转变，自上而下的转移支付成为乡村资金的主要来源。随着“村财乡管”“乡财县管”政策的实施，上级政府掌握了绝大多数的资源，乡村的人力、财力、权力等资源日益短缺，基层政府财权与事权不匹配问题逐渐凸显。虽然我国建立了“权随责走，费随事转”的机制，但随着行政事务的不断下移，“费随事转”的审批时效和资金截留现象成为基层治理的难点。[25]从积分制的制度设计来看，积分制的运行完全依赖资源的有效投入和输出。在现有的资源配置模式下，乡村维持积分制的运作只能依赖上级政府的财政支持。从行政系统内部资源配置的角度来看，受到条块结构的分割，积分制所需要的资源呈现碎片化状态，需要高层级政府进行整合。一方面，各个条线部门分割严重、目标分散，各个职能部门各自为政。由于部门自利性的存在，各个职能部门表现出本位主义和部门主义，这就导致他们在积分制运行过程中很难形成统一的行动力，进而使得可供合作的公共资源在科层体制内部也无法灵活转移。这些都在客观上增加了政府统筹协调资源的难度。另一方面，积分制领导小组是负责推进积分制工作的临时性组织，虽然地方领导干部挂名积分制领导小组组长，但是他们并不负责具体工作的落实。这种临时性组织虽然具有灵活性与适应性，但也存在权威性不足、职能边界不清等问题。他们很难对平级职能部门的公共资源做出管理和分配，也缺少足够的手段要求职能部门配合执行。
从积分制的具体内容来看，政府主导的供给方式与乡村社会需求之间存在错位。从当地经验来看，政府主导贯穿了积分制运行的整个过程，特别是在制度设计阶段，这种特征十分明显，这就导致积分制内容难以反映乡村社会的真实需求。一方面，相较于其他主体而言，政府在资源占有、信息技术、知识储备等方面具有天然的优势，行政力量的介入有助于更为及时、有效地制定一套行为规范，并且借助科层体制结构化的模式和单向度的权力体系快速推向乡村社会，进而降低社会治理的成本。另一方面，囿于单位制的历史背景和村民对政府的路径依赖，社会各个主体参与社会治理的自主意识和能力存在不足，社会治理需要政府进行有序引导和推动。特别是在人口高度流动的后乡土社会，村民自治逐渐流于形式，单纯依靠村级组织以民主自治的形式制定社会规则很难实现，而且难以完全获得村民的认可。从这个层面来看，这就给政府力量的介入和干预提供了空间和基础。积分制的生成是在行政力量的主导下产生的。在这个过程中，县级政府垄断了积分制的制定权和解释权，对积分制进行统一规划和安排，政府的权威意志和治理目标以指标为载体自上而下嵌入乡村社会，乡、村两级行政组织基本没有权力进行调整和修正。但是这种方式最大的危险在于忽略了不同村庄发展水平的差异和地方主体的多元化需求。例如，红白事如何操办、村民饲养的牲畜如何看管等村民关心的问题都没有在积分制中体现出来。其次，行政主导下的供给方式始终难以摆脱政府的意志，反映社会公序良俗和地方文化特色的内容明显不足。在积分指标设计当中，平安稳定类指标占据了将近一半的内容。这些指标主要涉及犯罪行为，与绝大多数村民的日常行为关联度不高。这种错位不但造成了资源的浪费，而且在客观上影响了积分制的治理效果。
六、结论与启示
积分制作为一种社会治理的创新模式，其设计初衷在于以积分为核心，建立以“指标—奖励—行为”为特征的连接方式，激发村民参与社会治理的积极性，实现政府治理、社会调节、村民自治良性互动。但在自上而下推动积分制管理的过程中，行政执行的逻辑取代了多元共治的逻辑，积分制具有的高度资源依赖性与现有的资源配置结构之间存在张力，政府主导的供给方式与乡村社会需求之间存在错位，导致积分制的运行出现了难以持续、社会参与不足的困境。为了推进积分制的有效建设，笔者认为可以从以下三个方面进行完善。
第一，强化多元主体的协同参与。党的十九大报告指出，创新社会治理要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。作为积分制的设计者和资源供给者，政府无疑扮演了十分重要的角色。但是在多元共治的治理格局之下，政府并不是社会治理的唯一参与者，社会力量也是完善积分制管理的重要组成部分。社会治理的创新在于最大程度地整合社会各方面的力量，形成“强国家—强社会”的联合。因此，政府应该加强对诸如“志愿者协会”“老年人协会”“广场舞协会”等社会组织的宣传引导，重视他们对积分制内容的补充建议，并且鼓励他们积极参与积分的申报；引导乡村社会有声望、有能力的长者、贤人等乡村精英参与积分制的评议和认定；发挥新闻媒体的舆论宣传作用，及时对高分者的典型事例进行重点报道。通过强化多元主体参与，激发他们的主体意识，增强其参与和支持积分制的自觉性与积极性。
第二，优化公共资源的配置。以市场为中心的社会运行机制深刻影响了社会运行规则，提供公共产品和服务成为乡村社会工作的核心，[26]并成为提升基层治理能力的强有力保障。单纯依赖行政手段、借助财政对积分制进行供给难以维持积分制的长效运行。公共资源的分配与管理能够使得政府组织获得通过积分制规范村民行为的抓手，这就需优化公共资源的配置。首先，应该认识并了解当地公共资源的供给能力和承载能力，确定哪些公共资源可以作为供给积分制运行的重要资源保障。其次，各个公共资源主管部门和单位应该根据乡村社会生产生活的实际情况提供相应数量的服务和产品，确保公共资源能够贴近村民的所需所想。最后，政府可以牵头成立积分制公共资源管理小组，将涉及公共资源的相关部门领导纳入小组之内，负责对所有的公共资源进行整合与协调，并在此基础上制定与积分制相关的供给规则和制度，促使公共产品和服务能够更加公正、合理、有效的使用。通过优化公共资源的配置，不但能够给积分制运行提供稳定、充足的物质基础，而且能够让村民真正享受更多的公共产品与服务，提升基层社会的治理能力和水平。
第三，回应社会的治理需求。政府和村民之间的共识是进行社会治理创新的重要基础，而达成共识的前提就是社会治理应该回应乡村社会的治理需求。乡村社会的治理创新不应该局限于制度创新和口号创新，治理的适用性和实效性才应该是其目的和追求。而目前实施的积分制面临着政府治理目标与村民的治理需求错位的问题，这就造成了部分积分制条款流于形式，严重影响了积分制的参与率与有效性。因此，积分制应该对其内容进行适当调整，将上级政府的实施方案作为制定其内容的参考文件，在此基础上制定与当地实际情况相契合的积分制条款，从而回应乡村社会的治理需求。例如，人情风严重的乡村可以重点增加乡风民俗的条款，村内留守人员比较多的村庄可以适当增加社会治安条款的指标权重，乡村环境卫生较差的村庄则可以进一步补充改善环境卫生的条款。通过对积分制内容的不断完善，提高村民对积分制的认可度、支持度、参与度，充分发挥积分制的制度优势，实现乡村社会健康、有序发展。
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